金邦贵 施鹏鹏:法国行政诉讼纲要:历史、构造、特色及挑战

选择字号:   本文共阅读 978 次 更新时间:2012-03-02 09:49

进入专题: 行政诉讼  

金邦贵   施鹏鹏  

内容提要: 法国行政诉讼系欧陆行政诉讼的一大范本,在大陆法系甚至在英美法系都具有广泛的影响力。仅就学术研究而言,其已成为比较行政诉讼领域必不可少的研判素材。其中,历史、制度、特色与挑战构成法国行政诉讼研究的基本框架,系比较行政诉讼的基本逻辑起点。

关键词: 法国行政诉讼/历史/构造/特色/挑战

法国司法制度的一大特色便是采用二元化的诉讼体制,即将普通的司法诉讼和行政诉讼区分开来,并分别交由司法法院和行政法院受理及裁判。这一特殊的诉讼框架源自三权分立的基本理念。先哲孟德斯鸠在《论法的精神》一书中曾论及,立法权、行政权及司法权的分立与制衡是政治自由的基本保障。因此,在法国学者看来,行政机关不得行使司法权,司法机关也不得行使行政权。同理,行政纠纷也应由行政机关自行处理,不应由普通的司法法院处理,否则便是司法权代替行政权。诚如1790年8月10日及8月24日的法律第13条所宣称的,“司法职能与行政职能截然不同,并应时常保持分立。法官不能妨碍行政机关的活动,亦不能以行政职务上的原因将行政官员传讯至庭上,否则将构成滥用职权罪”。

在历史上,法国行政诉讼一向被奉为经典,并在某种意义上奠定了现代行政诉讼的基础。尽管经历了二百余年的发展,各主要大陆法系国家在行政诉讼的基本构架上已相去甚远。而法国行政诉讼在世界范围内的影响也日渐式微。但源自大革命时期的诸多行政诉讼先进理论却依然保留了下来,既影响了法国现今的行政诉讼制度,也为其他国家提供了丰富的研判素材。在这个意义上讲,全面研究法国行政诉讼的形成、制度、特色与挑战便成为比较行政诉讼相当重要的一大课题,也是深入了解法国司法制度不可回避的一大问题。

一、法国行政诉讼的形成

(一)保留裁判制度

大革命后,法国开始着力于现代行政诉讼制度的建构。其中,最核心问题便是构建审理行政诉讼案件的行政法院体系。1789年,制宪会议否决了两项建议:其一是将行政审判权交由普通的司法法院行使;其二则是设立既独立司法法院又独立的行政机构的“特别”法院,由其负责行使行政裁判权。之所以否决第一项建议,是因为法国立法者担心此举将导致司法法院的权力膨胀,并可能干扰行政系统的日常运作。而否决第二项建议的原因则在于“特别”法院在旧制度时期早已声名狼藉,不管在情感上还是在理智上都难以肩负受理行政裁判之重责。因此,在行政诉讼制度设立之初,行政裁判权实际上交由行政人员(即“实际行政组织”)所组成的合议集体及政府行使。具体而言,对于某些省、县级地方案件,由省、县政府(即合议制执行机构)审理;余下的案则件交由国王主持的部长会议审理,国王是整个国家行政组织的元首(1791年9月7-11日法律)。由于共和3年果月5日宪法(第15条)明令废除部级集体负责制,部长从此成为法官,并对自己主管部门的案件享有管辖权。

共和历8年,执政府对行政诉讼制度进行了较深入的改革,废除了原先的行政官——法官体制(administrateur-juge)。但行政机构在行政司法中依然占有一席之地:行政裁判权由原先的实际行政组织转由咨询性行政组织行使。后者不仅可为实际行政部门提供咨询意见,还可受理并裁判因实际行政组织行政行为所引发的诉讼,但行政首脑(国王)享有最终决定权。因此,法国在早期并未设立所谓的“法院”或“法庭”,而是建构了极带行政色彩的“参事院(Conseils)”,即国家参事院(Conseil d'Etat)和地方各省参事院(conseils de préfecture)。在学说上,共和历8年所确立的行政裁判制度又称为“保留裁判制度”(le système de justice retenue),意即行政首脑保留了对行政裁判的最终决定权。

(二)委任裁判制度

保留裁判制度颇具局限性。其最根本的原因在于行政司法的独立性受限,国家元首可随时修正或推翻国家参事院所作出的决定。例如,国家参事院所通过的法律文本只是决定草案,须报由国家元首以命令或法令的形式批准通过。而国家元首拒绝批准某一决定草案的情况也时有发生。为杜绝这一风险并保障行政司法的独立性,法国通过1872年5月24日的法律最终撤销了保留裁判制度,并将裁判权委付于行政法院,即设立了所谓的“委任裁判制度”(Le système de justice déléguée)。自此,行政法院可自行对行政纠纷作出判决或自行通过某一法律文本,而无须获得国家元首的签字及首肯。与此同时,国家还设立了权限争议法庭,以解决司法法院和行政法院所可能出现的管辖权冲突。

从保留裁判制度到委任裁判制度的发展无疑极具进步意义。正如法国宪法委员会所评价的,“正是从1872年5月24日法律开始,根据一项共和国法律所确认的基本原则,行政司法的独立性才获得宪政依据”。但委任裁判制度也具有一定的局限性。例如,根据1872年5月24日的法律,行政法院虽被赋予完全的管辖权,但驻省代表依然被视为一般法律上的行政法官,市民应首先向其提交诉状。从这个意义上讲,行政法院仅作为上诉级别的法院介入案件诉讼。

(三)后续发展

从委任裁判制度至今,法国行政诉讼又经历了诸多发展,既包括行政裁判价值理念的转型,也包括行政诉讼程序技术规则的变更,既包括裁判主体的权力重划,也包括裁判案件的类型改革。例如,1986年1月6日第86—14号法律所进行的改革,确立了行政法院法官独立裁判原则。自此,行政法院法官的地位开始逐步趋同于司法系统内的法官;又如1987年12月31日第87—1127号法律所进行的改革,法国设立了上诉行政法院,以解决最高行政法院负担过重的难题;等等。正是这一系列基于社会背景变迁的法律改革构建了法国现行的行政诉讼制度。

二、法国行政诉讼的基本构造

自笛卡尔以降,唯理主义在法国学界倍受推崇。大部分的理论著作都强烈地表现出理性精神——由精确的定义、科学的分类以及逻辑演绎的推理方法构成一个体大思精的完整系统。如德国学者埃里希·卡勒尔所言,“理性主义和用理性驾驭自然的愿望是法国哲学的主调,而且我们看到它们影响了法国生活的各个方面。笛卡尔的认识论法则以仿佛无穷尽的变化形态,不断重复出现。这一法则揭示了路易十四的政治学,柯尔柏的经济学,蒙太涅的新心理学以及法国人的行为标准,即法兰西贵族们渴望的那种对精神、身体和情感的完全的控制。法国的洛可可式园林的几何结构,是将自然置于理性控制之下,并且为了人的享受而加以重构的理性冲动的鲜明例证”。[1]行政诉讼的研究亦不例外。经过两百多年的发展,法国学者逐步构建了一套逻辑缜密、内容详实的行政诉讼理论体系,并以此为基础形成了独具法兰西特色的行政裁判构造。在这个意义上讲,唯有深入了解法国行政裁判的构造,方可进一步探究法国行政诉讼的基本理论体系。

(一)诉讼类型

诉讼类型理论是法国行政诉讼的一大重要理论。早在十九世纪三十年代,法国著名的公法学家爱德华·拉费里埃(Edouard Laferrière)便在经典作品《行政法院及诉讼总论》(《Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux》)一书中将行政诉讼按性质分为四类:完全管辖之诉——行政法院行使与普通司法法院类似的职权,负责对行政机关和行政相对人之间的争讼案件作出裁决;撤销之诉——行政法院负责撤销行政机关违法的行政行为;解释之诉——行政法院负责解释所提交的法律文本;以及处罚之诉——行政法院负责处罚损害公产完整性或用途的行为。 [2]进入二十世纪,莱昂·狄骥(Léon Duguit)与马塞尔·瓦里纳(Marcel Waline)等多位公法学家则创造性地援引德国法理论将行政诉讼分为客观之诉和主观之诉。 [3]前者为涉及客观法的行政诉讼,后者则为涉及主观权利的行政诉讼。如今,法国学界更多地采用一种综合性的分类,即援引多种标准作更精密的类型划分。

1、越权之诉

法国最高行政法院审判全会在1950年2月17日的Dame Lamotte案判决中曾对越权之诉作了界定,即“依据法的一般原则以确保行政行为合法性”的诉讼。学说又将这一界定简化为“以撤销非法行政决定为目的的行政诉讼”,即“撤销之诉”。

依现行法之规定,越权之诉又分为三种:合法性判断之诉、行为不存在宣告之诉以及一般意义上的越权之诉。这三种类型的越权之诉主要存在如下区别:其一,诉讼目的不同。合法性判断之诉以法官宣告行政行为不合法为目的;行为不存在宣告之诉也以法官作出宣告为目的,但却是以受诉行为具有严重瑕疵为由要求法官作出行为不存在的宣告;一般意义上的越权之诉则是请求法官以受诉行为不合法为由撤销之;其二,从属性不同。一般意义上的越权之诉和行为不存在宣告之诉为主诉,而合法性判断之诉则为从诉。换而言之,后者仅作为先决事实裁判。例如,普通司法法院在审理案件过程中因涉及行政行为合法性而裁定暂停案件审理并要求当事人向行政法院提起诉讼;其三,受诉行政行为的性质不同。在一般意义上的越权之诉和合法性判断之诉中,受诉行政行为既可以是行政决定,又也可以行政合同。而行为不存在之诉则原则上只针对行政决定。

2、完全管辖之诉

完全管辖之诉,即以矫正原行政决定为目的、要求法官依职权作出新行政决定的诉讼。从定义上看,完全管辖之诉几乎囊括了所有与主观权相关的行政争讼案件,因此范围极广,任何“原告主张其主观权利受到侵犯”的行政诉讼均属于完全管辖之诉。除此之外,行政责任案件、行政合同案件、财税案件以及选举争讼案件也大部分属于完全管辖之诉。前者称为“完全管辖的主观之诉”,后者则称为“完全管辖的客观之诉”。

(二)诉讼要件

诉讼要件,即诉讼据以形成的基本要素。德国著名法学家耶林在《为权利而斗争》一书中曾论及,“任何人对自己及对社会均负有依法反抗侵犯其权利及利益行为的义务”。但这一义务并不适用于法国行政诉讼。相反,判例确立了诉讼任意原则——公共机关及行政相对人有权依诉之利益作一裁量,并决定是否提起诉讼。因此,诉的形成首先取决于利害关系方的意愿,又称为行政诉讼的主观要件。但即便一方当事人决定提起诉讼,也不必然引发行政诉讼程序。法国判例及立法还确立了行政诉讼程序的若干客观要件:

1、管辖要件

法国的判例和立法对最高行政法院、上诉行政法院及初审行政法院各自所拥有的管辖权(包括职权管辖和地域管辖)作了十分精细的规定。原则上,如果当事人在提起诉讼时违背了管辖权分配的相关原则,则诉讼请求将因该一审法院不具有管辖权而被驳回。但也存在例外。例如,当事人的诉讼请求“明显不能受理或者不能在诉讼中获得保护”,则受理案件的行政法院 “有权”驳回当事人的诉讼请求。

2、期限要件

行政诉讼必须在一定的期限内向行政法院提起。依1965年1月11日法令之规定,提起行政诉讼的期限为被诉行政决定公示或通告之日起两个月内。在一些特殊情况下,期限可能更长或较短。1983年11月28日的法令进一步规定,行政决定的公告应载明诉讼期限及诉讼方式,否则相关的行政诉讼期限不得对抗行政相对人。

3、行政决定要件

1965年1月11日的法令第1条明确规定,“行政法院仅受理针对行政决定所提起的诉讼”,即所谓的“行政决定前置”原则。在这个意义上讲,无行政决定即无行政诉讼。但在理论和实践中可能存在所谓的“默式”决定,即行政机关因失职或为避免引发诉讼而对当事人的请求不予回应。对此,法国通常适用如下规则(自1900年7月17日的法律以来):如果行政机关受理了当事人的请求但并未作出任何回应,则四个月的期限届满后,该沉默行为视为行政机关作出驳回请求的决定。当事人可提起诉讼,要求撤销这一默式决定。另外,在完全管辖之诉中,“行政决定前置”原则还存在一些例外。

4、其它要件

鉴于行政诉讼案件种类的复杂性,法国的判例和立法设立了诸多例外,甚至在例外中还设有例外。因此,即便是最高明的行政法学者也很难对所有诉讼要件作一完全归纳式的总结。例如,有些行政诉讼的提起须以前置的行政复议为基本要件。还有一些行政诉讼案件则必须进行诉前的调解。本文囿于篇幅,不再一一展开。

(三)预审程序及原则 [4]

预审程序指在正式开庭前,为查明案件事实情况及法律问题而由预审法官研读相关诉讼材料并采取相应预审措施以使案件处于可以判决状态的诉讼程序。除若干例外,预审是法国行政诉讼的必经程序,由案件报告人在法院书记室的配合下进行。案件报告人系由法院院长为每个案件指定的法官;在最高行政法院,报告人则由负责审理案件的分组组长指定(《行政司法法典》第R611-9,16和20条)。法院各庭或最高行政法院的分组组成案件的预审庭参加预审(《行政司法法典》第R611-19和20条)。各方当事人应就对方所提出的事实和法律理由展开辩论。如果当事人的辩论不足以让法官形成自由心证,则法官应下令采取必要的预审措施。从一般意义上讲,预审奉行职权、书面及对席等基本原则。

1、职权主义原则

预审程序奉行职权主义原则。行政法官在程序的运作中发挥主导作用,而当事人的作用则相当有限。法官依诉状受理预审请求。但与民事诉讼中的庭前准备程序并不相同(《新民事诉讼法典》第54条),原告并无须“传唤”对方当事人到法官前以启动诉讼程序,而只须提交诉状,由法官负责送达并决定启动预审。在预审过程中,当事人可提出各种建议,例如申请采用某种预审措施。但法官具有最终的决定权。法官也可依职权主动采取各种预审措施。

2、书面主义原则

预审程序中的书面主义原则主要体现在如下两个方面:其一,当事人须提交书面的诉状及答辩意见。在预审程序中,如果当事人或律师仅口头提出新的诉讼请求或新的法律及事由,则法院将予以驳回;其二,预审决定亦以书面报告的形式作出。但书面主义原则并不排除所有与言辞相关的论述或判断。例如,政府特派员、当事人及律师均可口头表达一定的意见,但以不涉及新事由或新诉讼请求为限。

3、对席主义原则

行政法官应保障双方当事人在预审程序中的平等地位及对等的辩论机会。在预审程序中,如果一方当事人未能在合理的期限内了解对方当事人所提供的、可能影响法官判决的诉状和证据,则程序归于无效。即便在紧急审理程序中,法官仍应严格奉行对席主义原则,否则程序同样归于无效。这是欧洲人权公约第6-1条有关公正程序规定的自然延伸。

(四)庭审程序及原则 [5]

庭审程序分为两个阶段:即开庭审理阶段和评议阶段。一般而言,庭审奉行职权主义、书面主义、公开及对席等四大原则。

1、职权主义原则。法官在庭审程序中处于主导地位,负责传唤被告、组织案件调查审理、确认当事人提交诉状或意见书的期限,并最终决定终止案件的调查审理。此外,法官还可能在举证方面协助被告,以弥补行政相对人在面对强大行政机关时的弱势地位。

2、书面主义原则。在最高行政法院,律师几乎不作任何口头陈述。地方行政法院则略有不同。律师在庭审中的发言机会相对较多,但不得仅口头陈述意见而未提交书面诉状。因此,言辞主义在庭审程序中被降至最低限度。

3、公开原则。庭审向公众公开,所有公民及媒体均可参加旁听(但在实践中,旁听的民众极少)。但公民不得随意查阅法院的诉讼记录。此外,直接税案件及纪律惩戒案件的审理秘密进行,不适用公开裁判原则。

4、对席原则。原则上,所有当事人均应按时到庭,平等辩论。法官有义务保证当事人在庭审程序的平等地位。

法庭的判决应该公开宣布,并通常在判决书完成后的下次开庭时宣读。判决书和政府特派员的结论应同时刊载。讨论中的争议事项不得公开。判定一旦确定即具有既判力,行政机关必须遵守之。

(五)救济程序 [6]

1、上。法国的行政诉讼适用二审制原则。如果当事人不服第一审法院判决的,可在法定期间内请求上级法院对原判决的事实问题及法律问题进行重新审查。上诉除可适用于下级法院的判决外,还可适用于下级法院的裁定。一方当事人提起上诉后,被上诉人可就第一审判决提起附带上诉。

2、最高行政法院复核审。如果当事人认为终审行政法院的判决违法,则可请求最高行政法院撤销之。但复核审仅限于对法律适用错误,而不涉及任何事实要素。

3、再审。一方当事人在法院判决确定后,如果发现新的、足以推翻原判决的事由,则可请求原审法院撤销原判决,并作出新判决。再审程序仅适用于最高行政法院的判决,且仅在法律有明文规定的情况下方可启动。例如原判决所涉及的证据系伪造或者原判决程序存在重大瑕疵等等。

三、法国行政诉讼的主要特色

法国的行政诉讼颇具特色,既不同于英美法系国家的行政诉讼,也有别于一些大陆法系国家(如德国)的行政诉讼。具体而言,主要体现在如下四个方面:

(一)独立的行政法院体系

一如前述,法国采用二元化的诉讼体制。行政法院和司法法院分属两个独立的裁判系统,并各自享有对既定种类案件的管辖权。立法者设立这一机制的初衷在于确保权力分立,但也引发了行政诉讼与普通司法诉讼相对复杂的管辖权交叉及冲突问题。权限冲突法院便在这一意义上设立。鉴于本书前文已有详述,这里不再赘言。

(二)缜密的程序规则

法国在行政诉讼方面所设立的缜密规则令人咋舌。在从诉讼管辖、起诉、预审、庭审乃至判决等依次递进的诉讼进程中,各种学说、判例、原则、例外、例外的例外等令人生畏。这也给从事比较行政法研究的域外学者带来了极大的困难。以诉讼管辖为例。法国行政诉讼中涉及诉讼管辖的基本规则便有数十条,涉及方方面面,既有职权管辖,又有地域管辖,既有指定管辖,也有移送管辖。不同类型的管辖还适用不同的原则,各原则之中又存在例外。学理及判例还往往借用对术语的解释扩大或缩小原则的适用范围或排除某一些例外。勿庸讳言,缜密的诉讼规则系确保诉讼正常运行、防止权力畸变的重要机制。但纷繁复杂的技术规则也给实务人员带来一些适用方面的困难。从这个意义上讲,厘清混乱成为法国行政诉讼法学者的一大要务。

(三)以判例为主要法源

作为典型的大陆法系国家,法国以法典为根本依托。但这一论断并不适用于法国行政法(含行政诉讼法,下同)。事实上,判例才是法国行政法最为重要的渊源。法国行政法上的诸多概念,如公用事业、公共设施、公共领域、行政合同、行政单方行为、行政责任甚至是司法机关和行政机关分立原则等均为判例所创设。在法国学者看来,行政事项复杂、变化迅速,不可能用成文法予以囊括。因此,如若法律未作任何规定,则行政法上的原则由判例产生。但即便成文法有规定,判例也可通过解释特定术语确定适用范围和方式。从法国现行行政法的一般原则看,判例发挥着主导作用。当然,成文法在行政法中也发挥着重要作用。例如有关公务员、行政征用、地方市镇机构等术语便源自成文法的规定。

(四)以保障公民自由为基本的价值导向

个人权利自由系法国行政诉讼的精神依托,也是达致民主、法制国家的核心所在。众所周知,与立法权及司法权相比,行政权与公民的日常生活最为相关,也更易损害公民的个人权利。因此,有效限制行政权往往是建构法治国的关键所在。在法国,行政诉讼系防止行政权力滥用的有效监督方式,也是公民在权利受侵害时获得救济的必要程序手段。例如,除法律明文规定,行政机关不得随意限制公民的权利自由,否则视为违法。行政相对人有权对行政机关所作出的行政决定提起行政诉讼,甚至可要求行政机关作出损害赔偿。又如,行政机关不得随意发布法令,限制公民的教育自由、信仰自由、学术自由等,否则,行政相对人有权向各级行政法院起诉,要求撤销之。正是以保障公民自由为基本价值导向,法国行政诉讼才获得强大的生命力。但公民权利意识的日益兴起也给法国行政法院带来强大的案源压力。这也是法国行政诉讼所面临的一大难题。

四、法国行政诉讼所面临的挑战

(一)效率瓶颈及克服

获得公正、有效的司法救济权是民主法治国家公民的一项基本权利。该项已被欧洲国家普遍认可、确认的权利还包含合理的审理期限、庭审公开以及尊重辩护权利等主要内容。从法国实际情况看,对席裁判、庭审公开以及尊重辩护权方面的要求均得到较好的执行,而在合理的期限内审结案件的要求却落实得不够理想。就法国的行政诉讼而言,虽然法国行政法院也表现出能在较短的时间(几个月、几个星期甚至几个小时)内作出判决的能力,而且近年来行政法院在提高结案率方面所作的努力引人注目,但总起来看,行政案件的审理期限仍然过长,还不能完全满足要求,达到令人满意的程度。为缩短审判期限,提高行政审判效率,使公民的权益得到更好的保障,除增设上诉行政法院和初审行政法院、增加法官人数等具体措施外,法国还改进诉讼程序方面着手,采取了一些的措施,主要有设立独任法官,扩大行政法官的权力,改进紧急审理程序,加强行政法院判决的执行力度等。

1、设立独任法官

传统上,法国行政诉讼一直实行合议制原则,认为合议制是行政案件审理质量的保障。在法国行政诉讼中最初引入独任法官制是在紧急审理程序,其主要考虑是,在有限人力情况下,对于在紧急情况下能够使行政法官在有效的时间内介入,快速对案件作出裁决。为了使法官能够在简单的案件中节省时间,以提高行政诉讼案件的整体审理速度和效率,法国在1995年的一项有关诉讼程序改革的法律中将独任法官制引入非紧急情况下行政案件的审理。因此,目前法国行政案件可由独任法官审理的情况分为两种:一是紧急审理案件,另一是紧急情况之外的普通行政案件。引入独任法官制度,绝不意味着法国彻底抛弃行政案件的合议制原则。实际上,合议制仍然是现行《行政司法法典》强调的行政诉讼制度基本原则之一。有关非紧急情况下可由独任法官审理行政案件的规定,仅适用于简单的行政案件,也就是说那些重复性强、审判结果比较明显或者争议标的额小的行政案件。另外,与法国普通系统的一人组成一个法庭的初审法庭法官不同,独任行政法官因不是具有自己特有管辖权的机构,而不能独立于其所属法院集体而单独存在。而且,独任法官还可以随时将在其看来含有重大或者疑难问题的案件移交合议庭集体审理,以使案件得到更为恰当的解决。我们可以看出,法国在进行行政诉讼程序改革时,在节省人力、由独任法官审理案件、快速结案与多名法官介入、利用更多的时间作出高质量判决之间进行取舍时,持比较谨慎的态度。

2、扩大行政法官的权力,加强行政法院判决的执行力度

行政法院判决的执行难问题,是欧洲大陆国家普遍面临的问题。除行政机关性质本身(如公共财产不得被扣押)是构成行政判决执行难的原因之一外,行政法院缺乏必要的法律手段也是主要原因之一。长期以来,法国行政法院满足于依法作出判决,而由行政机关承担执行判决的责任;行政机关不执行判决的,则承担过错行政责任。行政法院在其判决书中惯用的词句是:“不由行政法官向行政机关发布命令”。的确,法国行政法长期坚持的原则是“禁止(行政法官)向行政机关发布命令”。对行政法官来说,“发布命令是脱离其审判职能而侵犯当政行政机关职权”。尽管法国最高行政法院采取了一些措施,加强对执行行政法院判决的监督,但缺乏使判决得到确实、有效执行的必要法律手段。这一状况在1995年得到了改变。法国1995年2月8日的法律翻开了法国行政诉讼制度历史的新一页。该项法律突破了法国行政法上的禁止向行政机关发布命令原则,赋予行政法官以在作出判决的同时向行政机关发布命令的权力,以使其判决得到执行。有的法国学者将其称之为“预防性的命令”。根据规定,行政法官在判决撤销行政决定或宣布处罚措施的同时,可发布执行命令,旨在解释并具体指出受处罚一方当事人应该采取何种行为,以使判决对其提出的义务能够得到遵守,但条件是法院受理了发布命令的请求。换言之,行政法官不得依职权主动向行政机关发布命令。法律规定了两种情况。第一种情况是,判决必然包含了应‘按确定的意思’采取‘一项执行措施’的含义。在这种情况下,法官判决应采取的措施,必要时还可确定执行这些措施的期限。这就意味着在判决作出之后,行政机关除了作出判决要求的行政决定外没有别的任何选择。第二种情况是,判决必然包含了行政机关在对案件进行新的审查之后重新作出一项决定的含义。在此情况下,行政法官可发布命令规定行政机关‘在一个确定的期限内’作出一项新的决定,但行政法官仅限于确定作出决定的期限,而不发布作出何种行政决定的命令。此外,为使其判决得到执行,行政法官拥有的另一法律手段是《行政司法法典》第L911-3条赋予的向行政机关作出逾期罚款措施的权力。具体地说,在上述两种情况下,法官还有权根据当事人的请求,在发布命令的同时附带规定逾期罚款的措施。

3、改革紧急审理程序

随着法国社会的进步和发展,过于严格恪守某些传统的行政法原则和做法,已不能适应新形势的要求。的确,在行政诉讼中,一方面,由于行政机关享有行政决定具有先行执行力原则这一法律武器而使当事人之间的地位不平等,面对强大的行政机关,行政相对人的利益未得到足够重视;另一方面,由于在行政诉讼中,起诉不具有中止执行行政决定的效力,而法院裁定暂缓执行行政决定的条件又过于严格,以及传统上行政法官习惯于不对行政机关采取过于强硬措施的做法,致使行政法官在紧急情况下不能快速作出反应,及时采取适当的措施。2000年的改革在不少方面进行了创新,在个别方面甚至可以说是对法国传统行政法的一次革命。经过多次立法改革和长时间的行政司法实践的发展,特别是经2000年6月30日法律对紧急审理程序作了重大调整之后,法国已形成比较发达和完备的紧急审理制度。法国现行的紧急审理程序可分为两大类:一般法上的紧急审理程序和特殊紧急审理程序。一般法上的紧急审理程序又可根据是否以紧急情况为启动程序的必要条件分为特急紧急审理程序和一般紧急审理程序。特急紧急审理程序以紧急情况为启动程序必要条件,由“对紧急情况作出裁决的法官”受理,包含有三种程序,分别是:暂停执行紧急审理程序(référé-suspension)、维权(维护基本自由)紧急审理程序 (référé-sauvegarde)和保全性紧急审理程序(référé-conservatoire)。其中,维权紧急审理程序是本次改革的创新,对法国行政法产生了重大影响。一般紧急审理程序也包含有三种程序。它们虽称之为紧急审理程序,却不以紧急情况存在为前提条件。它们之所以称为紧急审理程序并列入紧急审理制度范畴,是因为这些案件应当由一名独任法官按照一种简便的程序快速获得审理。这三种程序是以查证事实、采取预审措施和获得预付为目的的紧急审理程序,分别为查证紧急审理程序(référé-constat)、预审紧急审理程序(référé-instruction)和预付紧急审理程序(référé-provision)。除此之外,在法国的行政诉讼中,还存在一些特殊(仅适用于特殊领域的)紧急审理程序,主要有税收紧急审理程序(référé fiscal)、视听紧急审理程序(référé audiovisual)和缔约前紧急审理程序(référé précontractuel)。后一种程序源于欧共体法律,其宗旨是确保对不遵守公告规则及违背在签订某些合同之前应遵循的竞争规则行为能迅速进行处罚。无论是特急紧急审理程序,还是一般紧急审理程序或特殊领域的紧急审理程序,它们共同的特点是:一、紧急审理法官为独任法官。这是符合设立一种能够尽可能争取时间并快速作出裁决程序的合乎逻辑的考虑。独任法官采用裁定形式作出裁决,而且也不排除其将案件提交合议庭进行审理的可能;二、采用简化的程序。程序的简化是紧急审理制度的核心问题,紧急审理制度依其而存在。而且,正因为简化了程序,法官始可在最短的时间内作出裁决;三、紧急审理法官裁定采取的措施为临时性措施,不对争议的实体问题作出裁决,而且其裁定也不具有既决力,主诉审法官仍然保留对案件进行自由审判的权力,不受该临时措施的影响;四、紧急审理案件的预审仍然维持对抗性特征, 任何预审措施,凡未通知被告并让其发表意见的,均不属于依合法程序采取的措施。

(二)行政法官的独立性问题

在法国,行政法官的独立性倍受质疑,主要体现在如下两个方面:

其一,行政法官身兼两种职责,即行政职能和司法职能。一般而言,最高行政法院的行政职能要优于司法职能,而上诉行政法院和初审行政法院则刚好相反,司法职能要优于行政职能。司法职能和行政职能的混合性引发了一些相当棘手的问题:例如最高行政法院已对某一法令草案提供了肯定的意见,但利害关系人随即对该法令向最高行政法院诉讼部门起诉,则最高行政法院作为利益关系方如何独立公正裁判案件?行政法官的双重职责甚至影响到职业培训的课程设置,究竟以行政职能培训为主,抑或是以裁判职能为主。对此,最高行政法院在1973年3月2日Arbousset女士案件中确立了回避制度,旨在保证行政法官双重职责下的独立性和公正性。但此举效果如何,学界依然意见分歧。行政法官的双重职责无疑已成为独立裁判的一大隐患。

其二,政治权力介入的风险。与司法法官不同,行政法官并不享有终身不可罢免权。相反,他与其它公务员一样须履行谨慎义务。这便使政治权力介入成为可能。在某些情况下,行政机关可能对某些司法判决比较敏感,进而通过各种手段干预行政法院的人员组成乃至决策和裁判。例如,1960年最高行政法院法官André Jacomet便曾因反对法国的阿尔及利亚政策而被免职。为消除这一风险,一些法国学者主张确立行政法官终身不被罢免的权利。但这又与行政法官的职责定性相背,在理论上难以协调。因此,如何在角色定位和裁判独立之间寻求最佳契合点,这俨然已成为摆在法国行政法学家面前的一大难题。

(三)行政法院与司法法院、欧共体法院及欧洲人权法院的协调问题。

一如前述,行政法院和司法法院在职权管辖上存在交叉和分歧。在许多情况下,当事人很难辩明有管辖权的法院。这在某种程度上延缓了诉讼的进程。但问题并不止于此。在一些情况下,司法法院和行政法院还经常对某些问题存在严重的意见分歧,动摇了公众对裁判及“正义”的信心。例如,依权限争议法院所确立的判例,审判民事案件的法院既不能对行政行为的合法进行审查判断,也不能对行政行为中不具有规范特征的行为进行解释。但这一规定是否适用于刑事领域,最高法院和最高行政法院持截然不同态度。最高法院依《刑法典》第111-5条之规定认为,“在刑事领域,当刑事诉讼案件的判决有赖于这种审查时,司法法院完全有权力对行政行为(无论其是否具有规范性特征)作出解释,并有权对行政行为的合法性作出判断”。但最高行政法院则持完全相反的态度,要求刑事法院将此类案件移交行政法院审理。此外,最高法院和最高行政法院在判决既判力方面也存有极大争议(参见1996年2月2日的法律)。其实,二元化的裁判体制是一种“并行”式的法院结构,而非“对抗式”。否则,纠纷将始于管辖争议,终于裁判争议,国家的司法权配置也必将一团混乱,更勿逞司法权威和权利保障等司法目标。因此,强化司法法院和行政法院之间的分工与配合已成为当前法国行政诉讼所面临的一大重要课题。

除此之外,行政法院和欧共体法院及欧洲人权法院之间的互动和交流也值得引起关注。随着欧共体一体化进程的加速,法国立法者开始转化大量的欧盟指令,其中部分涉及行政条例。最高行政法院在指令转化过程中的咨询职能自然随之强化。另外,欧共体法院以及欧洲人权法院的判决也对法国行政诉讼的发展发挥着重要作用。例如,欧洲人权法院对《欧洲人权公约》第6-1条关于公正程序的解释便对法国行政诉讼产生极大影响(尤其是对抗原则和平等武装原则)。法国行政法院应如何在判例中体现欧洲人权法院及欧共体法院所确立的基本理念以避免国家在相关诉讼中承担否定性后果?这也是主导法国行政诉讼发展的一大要因及观察点。

注释:

[1] [德]埃里希·卡勒尔:《德意志人》,黄正柏等 译,商务印书馆1999年版,第252页。

[2] Edouard Laferrière., Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, Presse de Berger-Levrault, vol 1, 2ème édition, p.15 et s.

[3] L.Duguit., Traité de droit constitutionnel,Boccard,3ème édition, 1928, vol 2, pp.458-526; M.Waline., 《Vers un reclassement des recours du contentieux administratif》 in Revue du droit public et de la science politique,1935,p.205 et s.

[4] René Chapus., Droit du contentieux administratif, 9ème édition, Montchrestien, 2002, nos 950 et s.

[5] René Chapus., Droit du contentieux administratif, 9ème édition, Montchrestien, 2002, nos 1040 et s.

[6] René Chapus., Droit du contentieux administratif, 9ème édition, Montchrestien, 2002, nos 1331 et s.

出处:《行政法学研究》2008年第3期

    进入专题: 行政诉讼  

本文责编:frank
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/50737.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统