韩大元:以法治理念推进社会管理创新

选择字号:   本文共阅读 904 次 更新时间:2011-11-29 11:30:25

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韩大元 (进入专栏)  

  

  一、社会管理创新提出的背景

  

  党中央为什么提出“加强和创新社会管理”?

  这与我国当前面临的经济社会形势有直接的关系。我国正处于社会转型期。转型社会既是经济社会发展的重要战略机遇期,同时也会出现诸多利益冲突和矛盾,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化。当前,既是经济社会发展的战略机遇期,也是社会矛盾和纠纷的多发期,使得经济社会稳定问题日益突出,社会管理面临重大挑战。

  改革开放以后,随着市场经济的发展,一方面,很多人有传统的“体制内”走到了“体制外”,由原来的“单位人”转变为“社会人”,很多问题由原来的单位解决变为了社会解决,很多人处于一种分散化、原子化的状态,尤其是在非传统单位体制中就业的人员以及农民工组织化程度低,相互之间形成一个“陌生人”社会。在“陌生人”社会,人际关系疏离、情感纽带缺失、内部关系松散、信任程度较低、社会制约因素相对较少,这也为社会管理带来了新的挑战。

  另一方面,市场经济的发展也启蒙和提高了公民的权利意识、公民意识和责任意识。人民群众要求扩大民主,实现社会公平正义。他们希望党和政府切实保障自身权益有,希望有更多渠道能了解、参与党和政府的工作。而互联网的兴起,加快了信息传递的速度,增加了透明度,公民的表达空间进一步拓展,给社会管理带来了新的挑战与难度。

  但是,由于传统的影响,我们在制约、监督公权力方面的制度积累与还不充分,思想理念、行动能力上也有不足。

  社会主义法律体系形成后进入更加艰巨的法治建设的任务,而从依法治国到依宪治国的转型要求更加完善的社会管理理念、机制与监督。宪法与国家、宪法与社会的关系。社会管理是宪法调整的重要内容,也是宪法实施的重要形式。30年宪法发展的基本经验与成就。如何从实施社会主义宪政的高度理解与评价社会管理创新的价值与意义。

  

  二、社会管理创新需要强化法治理念

  

  1、尊重和保障人权的理念

  人权是法治的真谛,是法治所要维护的核心价值。我国在1992年发布了中国第一个人权白皮书;2004年修改宪法,写入“人权条款”;2008年发布了第一份《国家人权行动计划》。尊重和保障人权,不但是我们国家宪法规定的基本原则,也是国家价值观的选择,是各项工作的出发点和落脚点,实质上就是落实以人为本的科学发展观。2010年3月,温家宝总理在十一届全国人大三次会议上作的政府工作报告中讲到:“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严,让社会更加公正、更加和谐。”有没有做到尊重人权、保障人权,是一个国家人权状态的重要标志,也是创新和完善社会管理、促进社会和谐稳定的重要内容。

  2、公平正义的理念

  公平正义就是通常所说的公正,一般来说,它反映的是人们从道义上、愿望上追求利益关系特别是分配关系合理性的价值理念和价值标准。温家宝总理曾说:“社会公平正义,是社会稳定的基础。公平正义比太阳还要有光辉。”要使社会成员能够按照规定的行为模式公平地实现权利和义务,并受到法律保护,实现社会成员之间的权利公平、机会公平、过程(规则)公开和结果(分配)公平。确保底线公平,实行最低保障、最低限度保护,并在发展的基础上逐步实现实质公平,通过司法公正保证社会公平正义的实现。

  3、民主参与的理念

  胡锦涛总书记强调,社会管理说到底是对人的管理和服务,涉及广大人民群众切身利益,必须始终坚持以人为本、执政为民。人民群众是社会管理的根本主体,社会管理创新为了人民群众,也要依靠人民群众,要充分保障他们的知情权、参与权、表达权和监督权。社会管理的主体是人民群众,政府的决策和举措要做到“问政于民、问需于民、问计于民”,使其社会效果更贴近其出发点和归宿点,要依法规制自身的行为,大力培育社会组织,激发广大人民群众通过民主方式有序参与社会管理的热情,提升社会组织的自治能力,实现政府与社会的良性互动与有效衔接。要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,就要在在发挥好党委领导核心作用和政府主导作用的基础上,发挥好各种社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用,充分调动人民群众参与社会管理的积极性、主动性、创造性,形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。

  4、保障民生的理念

  从法治的理念出发,民生就是全体民众都能享有充足的物质生活保障,享有较好的精神文化生活,使全体公民都实现生存权和发展权。可以说,保障民生是法治的结果。贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨,不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,是社会管理源头治理的根本,也是社会管理创新的出发点和落脚点,使人民群众在社会生活中切实感受到权益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒畅。

  

  三、以宪法理念认识社会管理创新中的法律问题

  

  社会管理创新是法治的具体化,法治是社会管理创新的保障。社会管理及其创新应当在法治的规范之下进行。社会管理需要法治化,法治需要丰富社会管理的内容。

  (一)和谐社会是否允许存在矛盾冲突

  社会管理创新的重要目标是实现和谐社会。和谐社会绝对不是一个没有矛盾和冲突的社会,而是看社会有什么样的化解矛盾的机制。和谐社会应当是一个能够理性对待并妥善化解各种矛盾和冲突的社会,达到使各方利益都得到表达和维护、不同利益主体相互理解和认同的和谐状态,并由此实现利益大体均衡的法治的社会。而要实现这种调节和均衡就必须靠“法”。因此,社会各阶层一定要有“法”的精神和信仰。

  当前社会,群众需求千差万别,利益主体日益多元化,利益关系错综复杂,社会问题各式各样,社会诉求机制不畅造成社会协调断裂,社会建设相对滞后造成社会控制整合相对不力,社会关系紧张导致群体性事件多发高发。要从源头上预防和降低社会风险,就要建立公众广泛参与的多维度的利益表达机制,为社会各阶层提供顺畅的利益表达制度平台,形成规范的对话、协商和处理问题的反应机制,立足于处置“第一时间、第一现场”,真正从源头上预防和降低社会风险。在处理矛盾和问题时,应以民意为导向,最大限度地保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权,使“维稳”的思路从“保稳定”转变为“创稳定”。

  (二)社会管理能否突破法律搞“创新”

  社会管理创新会建构新的社会管理机制和制度。其中,必然有一部分核心的和重要的机制、制度要求以法律的形式固定下来,通过法律的强制力保证社会管理新格局的长期稳定和有效。这时的社会管理创新,需要法律发挥制度保障的作用来巩固创新成果。

  同时,社会管理创新既然是“创新”,就可能与现有法律制度中某些法律、法规存在冲突。这些法律、法规因社会情势变化而显得不合时宜,失去了价值指引的作用。那么,社会管理能否突破现行法律法规?

  对此要强调,创新不是刻意突破现有法律的界限,而是更好的维护法律、执行法律。社会管理创新必须在尊重法律的前提之下进行,不能以法治的名义突破法治去搞所谓的创新。如果出现法律、法规滞后的情况,在它们被修改和废止前,社会管理创新不应以违法为代价而贸然进行。违法的创新行为也许能获得短期的效应,却腐蚀着法治大厦的基石,将损害整个法治建设事业。所以,当社会管理创新与不合时宜的法律、法规发生冲突时,最合适的解决办法是,根据实际情况尽快修改或者废止上述法律,打通管理创新的法律通道,让具有正确价值取向的创新行为在合法的轨道上运行。只有这样,才能实现社会管理创新法律效果与社会效果的统一。

  在具体工作中,还有一种习惯于以政策、具体办法或领导指示来变通执行法律、法规的倾向。这种情况是否符合法治的要求?这也许在特定情况下比较容易处理社会问题,但是严格来说,法治要求所有的公权力行为要有法律的授权,在法定职权范围内进行;同时行为方式、范围、幅度等,都要符合法律规定和法律的精神。维护法治秩序的社会管理制度框架,其实质是要保障人民群众的权利,保障公民有正常的参与渠道。

  (三)社会管理创新是否是扩张政府权力

  我国建设法治国家的进程是采取政府推进型的法治建设模式。有的同志认为,加强社会管理就是扩张政府权利。这种看法是不符合社会管理创新的要求的。社会管理不同于政府管理。社会管理的一个重要功能是形成一个政府、社会与市场三者相辅相成的、系统的、完善的、健全的架构,而不是其中单一主体权力的无限制扩张。政府权力应当有宪法和法律的依据,而不能无限制的扩张,否则要承担违法责任。政府不可能包打天下,包揽所有社会管理事项,而是需要多元化的治理主体,把该由市场做的事还给市场,把该由社会做的事交给社会,清晰界定政府、市场和社会的职责,发挥好各自的作用。正是基于法治和政府有限的理念,胡锦涛总书记强调,在加强党的领导、政府职能的同时,还要强化各类企事业单位社会管理和服务职责,引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力,支持人民团体参与社会管理和公共服务,发挥群众参与社会管理的基础作用,完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。

  实践中有人还认为,社会管理创新的目的只是形成稳定的社会秩序。这种看法片面地理解了“秩序”这一理念,在理念上还未彻底摆脱计划经济的痕迹。“秩序”表面上看起来是有良好的社会治安、稳定的社会环境。但是,形成社会稳定的方式和落脚点,应当在于保障人民群众的基本权益。在这样一个目标价值取向当中,应当强调公平、正义的重要意义,强调通过沟通、说服、协商推进工作的方式。因此,在当前建构社会管理体系的实际工作当中,要将维持社会秩序的理念,转变到更深层的以维护保障人民群众作为社会管理的核心价值上。

  (四)正确看待民众的利益要求和维权行为

  民众合法的利益诉求应当得到认真对待和切实维护。表面上看,社会矛盾主要是利益问题,虽然多数可以通过经济手段化解,但其实质在于民众的基本权利没有得到起码的尊重和充分的保障。

  实践中还有一种观点认为,随着经济的不断发展,当前的问题可以得到全部解决。但是现实是,我们现在的经济有了巨大的发展,社会问题不但没有减少,相反新的矛盾和问题却在不断增多,这说明了加强和创新社会管理的重要性,充分发挥社会协同、公民参与的作用,强调社会、公民、社会组织的共同参与。

  对于民众的利益要求,政府应当认真对待,如果对民众的权利不当回事,即使民众的利益看起来没有受到直接损害,或者损害不大,其后果也是严重的。

  最近几年,民众对自己的正当权益越来越重视。当合法权益被政府等侵害的时候,如果不能得到合理回应和有效解决,比较容易出现群体维权事件,甚至出现跨地区、跨阶层联合维权的趋势。之所以出现这种情况,原因在于正当的利益诉求被忽视甚至压制,民众的参与权、表达权没有被重视,只好采取极端手段。一般来说,维权群体维护的都是自己的切身利益,而且大多不是无理取闹,几乎没有因意识形态或政治因素而形成的“维权”群体。政府要重视他们的诉求,而没有必要过度紧张。而在一些地方,不少官员认为“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,出于“稳定压倒一切”的考虑,就越重视。社会和谐与社会稳定应当是一种正比例关系。社会管理的终极目标是使人民群众的合法权益得到最大限度的维护,使人人都享受和谐状态。创造和谐社会,就应当在法律范围内维稳,以保障人权为基点。

  (五)科学把握民意,正确看待民意,及时回应民意

  民意体现的是大众的普通理性,反映的是社会上较多部分人的共同看法。在社会管理中,应当科学把握民意,正确看待民意,及时回应民意。一方面,社会管理归根到底是对人的管理,要以人为本,以民意为重要导向和工作重点。要最大限度地畅通社情民意渠道,顺应民意,保障民权,使社会管理决策真正符合人民群众的意愿和需求。另一方面,要慎重辨别民意。在网络环境下,发表言论比较自由方便,对于某些公共话题,民众的看法有时会被有意的引导。对此,要认真辨别。检验民意是否真实的一个基本标准是,民意是否符合人权保障的理念,是否维护人的尊严、公正、法治等基本价值观。不论媒体或网络体现的民意是否真实、合理,我们都要及时回应,而且要以开放的心态、宽容的心态去对待。

  在司法裁判中,判决与民意之间往往存在一种紧张关系。一般认为,民意体现大众的普通理性,其基本出发点是对判决公正、不偏私的期待;判决则体现法官在程序中所特有的技术理性。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国法学会网-“社会管理创新与法治”论坛

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