燕继荣:中国社会治理的理论探索与实践创新

选择字号:   本文共阅读 2039 次 更新时间:2018-02-06 16:39

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燕继荣 (进入专栏)  

内容提要:

基于国家与社会关系理论的政府与社会的“双向运动”模式可以用以解释中国社会治理的创新探索和实践经验。中国政府应对社会群体事件的努力,展现了“从社会管理到社会治理”转变的轨迹。为了改善治理绩效,中国政府推进了管理导向、服务导向、自治导向、协同导向的改革,营造政府机制、市场机制、社会机制相结合的“协同治理”格局,在具体实践中,一方面开发既有的正式制度和机制的潜力,让政党、政府等权力机构以及传统的群团组织发挥新的机能;另一方面,激活企业、社会组织、社区的功能,让新型社会主体和要素在社会治理中发挥应有作用,努力实现“自上而下”和“自下而上”两种力量的对接,正在形成社会治理“党委领导、政府主导、社会协同、公民参与、法治保障”的中国经验。

关 键 词:双向运动 社会治理 社会管理 协同治理 中国经验

标题注释:

本文为教育部政治学研究基地重大课题“国家治理经验评估研究”(项目号:16JJD810001)的阶段性成果,该项研究也得到了来自国家社科基金重点课题“十八大以来党中央治国理政的政治思想研究”(项目号:16ZZD022)的支持。


在过去的三十多年中,中国社会发生了很大的改变。随着经济的发展,社会矛盾日益凸显,社会冲突和社会抗争不断升级,其集中表现就是形形色色的“群体性事件”不断爆发。有大量的研究聚焦于中国社会群体事件,试图从定性和定量两个方面予以解释和说明。本文主要关注的是政府方面面对社会矛盾的加剧和社会群体事件的不断增加而做出的反应。

为了维持社会稳定,中国政府在投入大量人财物力的同时,也在积极寻求管理方式的创新。无论是中央决策层,还是地方执行层,社会管理或社会治理的变革与创新,一直是最近10多年来政府施政的主要议题之一。

经济发展和社会治理是后发展国家面临的两大议题。1978年以来,中国执政当局一直强调“以经济建设为中心”,经过20多年的经济建设,由于新的社会矛盾和社会抗争的加剧,逐渐意识到社会治理的必要性和紧迫性。2004年中国共产党第十六届四中全会提出社会管理的概念,要求各级政府“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”。[1]2007年中共十七大报告进一步强调“完善社会管理,维护社会安定团结”,提出建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。[2]2012年中共十八大报告也沿用了“社会管理”的提法,但在时隔一年的2013年中共第十八届三中全会上首次使用“社会治理”概念,提出要“创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,全面推进平安中国建设,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序”。[3]

中国政府的应对努力展现了“从政府管理到社会治理”的清晰轨迹。如果我们把社会治理的核心定义为多主体和多机制的“协同治理”,那么,中国在社会协同治理方面做了哪些探索?提供了哪些值得借鉴的经验?本文试图对上述问题做出简要回答。

一、从社会管理到社会治理

首先需要在概念上明确,传统的社会管理指的是政府对社会事务进行管理和控制(management),强调政府是公共管理的主体,社会是公共管理的对象,实现政府对社会的管控,因此,“善治”被理解为政府良政的结果。而20世纪90年代以来西方国家所讨论的社会治理主要指的是社会对于社会事务的管理,强调社会组织乃至公民个体才是公共管理的主体,其主要表现形式不是政府管制,而是社会自治(social self-governance)。

在中国的语境下,社会治理通常被赋予以上两种内容和要素,它指在执政党领导下,由政府组织主导,吸纳社会组织等多方面社会行为主体参与,对社会公共事务进行有效管理的活动,这种活动主要针对国家生活中的社会问题,发挥多元主体和多重机制的协同作用,以完善社会福利、保障改善民生、实现民众权益、促进社会公平、化解社会矛盾、推动社会有序和谐发展为目标①。

事实上,一个现代化的治理形态必将是多元可变的(flexible),而不是单一、固化的。有研究指出,将治理活动仅仅寄托于政府本身是一件不理性甚至可以说是危险的事情,[4]其结果往往导致治理结构的失衡。治理结构的失衡“必然造成政府权力向各个领域无界限的延伸,干扰市场和社会的发育,破坏利益均衡,造成腐败越演越烈、决策专横随意和中央要求有令不行等各种治理难题”。[5]另一方面,尽管“无需政府的治理”(governance without government)是值得追求的,但是,大量的经验也显示,对于一个长期置身于政府管控之下、其秩序的形成和维护对于政府权力具有高度依赖性的社会而言,完全排除“政府之手”的“社会自治”运动不仅不可能,而且甚至还有害,因为与这种运动相伴随的结果通常不是“公地悲剧”式的“集体行动困境”,就是丛林法则下的“黑社会化”。所以,一个有效的社会治理格局,一定是政府机制(政府之主体)、市场机制(企业是主体)、社会机制(社团、社区、社工、社企是主体)三种机制多元共治的结果,而多元主体的“协商治理”或“协同治理”正是它的真谛。

从理论上说,倡导从社会管理到社会治理的转变之所以具有积极意义,原因在于社会治理比社会管理更有利于实现社会“善治”的目标,特别是在社会发展到一定程度、呈现出多元化差异的情况下。简要地讲,社会“善治”取决于两个方面的工作配合,即良好的政府管理和良好的社会治理。前者代表了“法治”的力量,后者体现了“自治”的力量。“政府管理”通过政府决策和政府行为体现政府对于社会事务的管理(management)和控制(control),属于“国家法治”的范畴,反映了政府的施政能力(governability)与水平;“社会管理(或治理)”通过社会集体决策(collective decision)和集体行动(collective action)体现社会的自我协调和自我管理(social self-government),属于“社会自治”的范畴,反映的是社会的自组织和自管理能力与水平。无论任何时候,“善治”一定是良好互动的结果。如果说社会管理更多地运用政府管理思维而缺乏社会治理的良好配合,因而难以达到“善治”的目标,那么,社会治理则强调在不排斥政府之手的情况下更多地开发社会自治的创新,有助于实现政府管理和社会治理的有效配合,达致“善治”目标。

社会管理向社会治理的转变实则是官民关系或政府与社会关系模式的转变,这种转变是双方互动的结果,它的实现需要具备一定的条件。

第一是认知条件(awareness),即政府观念的转变:实现从政府管控思维到协同共治思维的转变。传统社会管理强调政府管理社会,甚至把公共管理直接定义为公共事务的政府管理。于是,打造良好政府,实现对社会的有效管理和控制,被视为政府治理的主要目标。现代社会治理看重社会自我管理,甚至认为最好的治理应该是社会自治,因此,建设完善的社会组织系统,实现社会自我管理和自我规范,至少实行基层自治,被看作是善治的核心理念。要实现社会管理向社会治理的转变,首先要求政府观念变革,依照现代治理的理念,确立协同共治的思想,放弃传统的政府管控主导的行为模式,把社会成员从治理的对象变为治理的主体。

第二是主体条件(actors),即治理主体的多元化:实现一元主体治理向多元主体治理的转变。社会治理强调多元化行为主体的共管共治。传统的社会管理通常将管理主体设定为政府机关,而把其他社会行为者视为政府管理的对象;而现代社会的社会治理更多地强调治理主体的多元化,提倡不同社会主体共同参与社会事务,实行协同治理。治理主体的多元化在不同的国家会有不同的体现,欧美国家的经验显示,多元化的治理主体主要包括政府、党派、企业、媒体和商业组织、行业组织、职业协会、工会组织、环保组织等形形色色的社会组织以及社区、社会工作者。从中国的情况看,社会治理被定义为“在执政党领导下,由政府组织主导,吸纳社会组织等多方面治理主体参与,对社会公共事务进行的治理活动”,[6]其中,“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”被视为中国式社会治理的基本要素。[7](P32)相比之下,在这五个要素中,社会协同、公众参与和法治保障是相对弱项,因此,培育社会组织,健全社会组织机制是实现社会治理的重要前提。

第三是系统条件(system openness),即治理体系的开放性:实现决策—执行体系由封闭向开放转变。社会治理需要社会参与,满足这一条件就需要治理体系必须具备一定的吸纳和包容能力。进一步而言,社会治理不仅要求公共决策向社会开放,提供面向公民、公民代表、公民组织和团体,便于政策协商的制度化平台或渠道,而且要求公共服务吸纳民间供给,尽可能实现公共物品和公共服务供给的社会化。因此,公共决策的社会化和公共服务的社会化既可以说是社会治理的标志,也可以说是社会治理的条件。前者要求公共决策体系开通民意表达、利益博弈、民主协商、社会监督的制度化途径,并在程序上形成制度;后者要求做好公共管理和公共服务的社会供给系统与政府供给系统的合理分工和有效对接。

第四是协同条件(coordination),即治理机制的协调性:实现不同治理体系从“各自为政”向“协同作战”转变。作为传统管理结构的要素和产物,属地化、科层制、行业化、部门化管理体制造成了不同治理体系各自为政、政出多门的弊端,克服这一弊端的出路在于强化治理体系的协调性。具体而言,一是要建立统一的、扁平化的治理结构和系统平台,二是要建立强有力的协同机制(coordinator),保障跨部门、跨地区以及不同治理机制之间的有效协同,特别要建立政府机制与非政府机制(社会机制和市场机制)的有效对接。

总之,一个长期习惯于依赖政府管理的社会,要实现社会治理,必须做到如下几条:(1)在观念上要形成共识——“强政府、强社会”关系模式下的协同治理才是最优目标;(2)在治理主体方面要明确社会主体角色——把治理对象变为治理主体,为政府之外的其他社会主体的成长发展提供空间;(3)在治理体系方面要推进增加系统开放性的改革,建立广泛包容和吸纳非政府主体和非政府机制的制度;(4)同时,在治理机制方面要强化不同系统之间的统一协调性,赋予特定协调者和协调机制更大的协调功能。

二、中国政府的积极探索

从社会管理到社会治理的转变是现代文明发展的方向,也是中国实现国家治理现代化的必然要求。自改革开放以来,中国政治经济社会领域发生了巨大的变化,随着经济的快速发展和社会收入状况的大幅度改变,中国社会矛盾和社会问题日益凸显,其表现形式也在不断改变。20世纪80年代由于“文化大革命”对社会的影响一时难以消除、国家与社会对抗模式中社会空间的极速扩展,中国出现了大规模的、针对中央政府的政治型抗议事件。90年代邓小平南方谈话之后,中国全面推进市场化改革,在自由经济的冲击下,社会抗争开始地方化,出现了以弱势群体为主体的反应性抗争。此时,中国社会发生了国有企业工人大规模下岗、公共医疗和其他保障制度衰弱、城市快速扩张等一系列变化,引发了农民抗税、工人集会和复员军人抗争系列性事件。进入21世纪之后,社会主义市场经济的稳步运行提高了人民的生活水平,创造了大量的财政盈余,同时也增强了民众的权利意识,农民工维权、业主反拆迁、市民环保运动等主动型抗争日益增多②。

社会变化引起社会群体之间关系紧张,导致社会矛盾加剧,这些紧张关系如果得不到及时调整,就会造成社会问题。社会变化所引发的社会矛盾主要包括:资本拥有者希望降低成本和劳动者希望提高劳动收入之间的劳资矛盾;经济收入和财富分配差距扩大所导致的贫富矛盾;民众基本公共服务需求扩张与政府公共服务供给不足引发的官民矛盾;流动人口管理机制不健全与流动人口对享有基本市民生活待遇之间的社会矛盾以及由于政府征地、拆迁引发的社会综合矛盾。这些矛盾引发了许多社会问题,不仅造成社会不稳定,也对原有管理体制构成挑战,进而为政治统治带来了风险。

在国家与社会的双向互动中,社会变化作为一种推进力量,引发社会矛盾和社会问题,而国家治理作为一种反制力量,通过制度变革,不断规制社会变化,吸纳社会力量,以保持发展的持续稳定。面对上述这些随着社会经济变化而产生的社会矛盾和问题,中国政府大概做出了如下几个方面的积极反应:

第一,政府管理导向的改革。有许多社会抗争事件是由于政府管理不善、执法不当而造成的,为了降低由此引发群体性社会抗争的可能性,政府自身做了大量改革,这些改革可以分为几种类型:

(1)结构性改革:加强基层管理,成立专门的机构解决专门的问题。如建立信访部门,“大接访”大调解;建立健全综治委、城管、应急办等机构,建立网格化社区管理,“双联户”制度等等,保证便民管理体系的有效运行。

(2)功能性改革:构建服务型政府,强化公共服务,完善公共教育、医疗、社保、就业等方面的服务,同时强化政府的应急处理能力。

(3)程序性改革:以法治政府为目标,规范执法行为;实行简政放权、政务信息公开;上级官员主动下访,解决基层民众上访事务;推进协商民主,完善社会协商机制以化解社会矛盾。

然而,在压力型政府体制下,政府管理导向的改革也面临一些困境:一方面,优势资源和权力被层层上收,而责任和义务层层下放,造成了基层治理中权责关系失衡;另一方面,部门化管理造成权力碎片化和本位主义现象突出,难以形成整体治理合力。政府管理的部门化通常有两个弊端,首先,在政策制定上,缺乏整体性、联动性和系统性。出于部门利益、地区利益的考虑,一些部门和地方往往倾向于采用本位主义立场,较少着眼于整体主义来考虑政策的制定与实施,其结果导致“九龙治水”难有成效。其次,在治理过程中,缺乏协同配合和力量整合,各自为政、独立作战的治理格局通常带来成本增加、效率低下的结果。[4]因此,如何克服权责上下不对称和权力部门左右不协调的问题,是政府深化改革的重要任务之一。

第二,政府服务导向的改革。有许多群体性抗争事件是底层大众因长期不满于公共服务不足、社会分配不公造成官民关系紧张而引起或蔓延开来的,因此,尽快补上公共服务短板,加强政府二次分配是政府这些年努力的方向。政府落实扶贫救困计划,推进民生事务的改革,在关系百姓日常生活的民政、公安、户籍、工商、税务等领域积极开展有效的便民服务。政府也投入大量经费,用于乡村道路、医疗卫生站、公共电视网等公共设施的改进,并大力推进村容村貌整治、文化下乡、特色小镇建设等工程。

构建服务型政府,让政府职能回归公共服务确实是应对群体性事件的有效途径,但长期以来政府养成的包办主义习惯,导致政府在提供公共服务时全能主义色彩浓厚,对于一些本来管不好也管不了的事情也要依照惯例而行事。特别是在面临社会利益多元化、资源分配多样化、民众需求也差异化的事务的时候,政府自以为是、替民众做主,最终造成服务供给与民众需求不完全对接。所以,如何避免公共服务政府包揽的新全能主义模式,建立多元供给结构,仍然是政府深化改革的任务。

第三,社会自治导向的改革。政府放松管制,给社会和民间生活以更大的活动空间,是社会组织和个人独立自主、实现社会自治的重要条件。社会组织和个人积极参与管理过程,不仅能够有效降低群体性冲突事件的发生概率,也能改善政府公共管理和公共服务的绩效。中国政府这些年积极推进居民自治、村民自治,并且从开始注重选举以及对选举的监管,逐渐转向注重依靠村规民约、基层事务公开、重大事务集体决策、党员责任制、居民承包制等形式保障基层民众民主管理和民主监督的基层治理。

目前,中国地方政府在社会自治导向的实践过程中依然面临一些困境。政府有时难以把握尺度,要么越位包揽,要么撤出不管。一种情况是,政府越过社会进行管理,一些本该适用“社会自治”机制的事务,却由政府接盘管理,导致政府“越位”;另一种情况是,政府为了推动“社会自治”,主动收缩阵线,或者以“社会自治”为名,放弃管理和服务职责,造成社会管理“缺位”现象。从根本上说,上述两种情况的出现还是应该归因于社会发展不足。社会无组织或组织化程度较低,难以动员集体力量和公共资源以形成集体行动;社会力量孱弱,缺乏自治能力,从而导致政府要想管住管好社会就不得不深度介入社会领域的各个方面。地方实践表明,这种情况的出现与经济发展水平密切相关。一般来说,经济发展较为落后的地区,社会力量的“自治”水平相对较低,社会管理的“越位”和“缺位”现象也会较为多见。

社会管理出现变异,究其根源,在于国家与社会关系的结构功能出现偏差。从理论上说,国家代表了统合性力量,社会代表了自主性力量,二者的关系可以分为以下四种类型:(1)“强国家—强社会”;(2)“强国家—弱社会”;(3)“弱国家—强社会”;(4)“弱国家—弱社会”。社会管理变异情况的出现,意味着国家与社会关系处于(2)“强国家—弱社会”和(4)“弱国家—弱社会”两种模式中。在(2)“强国家—弱社会”结构中,政府力量远远大于社会力量,因而出现政府越过社会实施管理的可能,这种状况会本能地抑制社会力量的增长,导致政府愈强而社会愈弱。在(4)“弱国家—弱社会”结构中,由于政府力量过于孱弱,既无法为社会力量的发展提供基础性环境,更无法扶植社会力量的成长,从而导致政府恒弱而社会愈弱。

理论和实践都支持“强国家—强社会”模式。这种模式意味着:其一,国家有足够的能力,对外维护国家主权与尊严不受侵害,对内有效管理,能够提供高质量的公共服务和社会保障;其二,社会有足够的能力,表现为公民生活相对富裕,民间力量在经济、社会、文化等生活领域具有较强的自主性、自立性和自助性;其三,在公共事务的管理中,国家权力机关—政府—政党组织、社区和社团组织所提供的治理机制大体上各守本位,各司其职,能够形成良性互动,彼此分工协作。

第四,协同治理导向的改革。从“善治”理论的学术语义来看,国家与社会的协同治理,即“公共治理”,是治理的理想模式,由它所能引出的积极的政策性结论是:不仅要保持政府内部机制的协调性,还必须保持政府机制与非政府机制(权力和权利)的协调性。谋求政府与社会的合作,让主要的利益相关者共同参与,保证公共选择和公共博弈的有效性,增强政府与民间的互动性,将有效的政府机制和有效的社会机制结合起来,实现社会各方共管共治,这是协同治理的基础。

中国政府大力加强地方之间、党政机构之间、政府内部机关之间、政府与社会之间的协调性,在不同层级和不同事务中探索建立不同的协调机制。其中包括非常规化的重大事务全国性联合行动,还有非常规化的专项事务跨地区、跨部门综合整治,还建立党政联合的常规化的综合治理、综合执法机构(综合治理办公室、综合执法办公室等),另外,在政府与非政府合作方面,建立多种协调机制,如建立社会工作委员会,创办社会组织孵化基地(中心),建立基层民主协商制度,组织公益创投活动,推广政府购买服务等。

三、社会治理的中国经验

社会治理是一个综合性的过程,主要包括四个方面的问题或要素:谁来治理?治理什么?如何治理?凭什么治理?其中,“谁来治理”主要讨论的是社会治理的主体问题;“治理什么”主要回答的是社会治理的对象;“如何治理”主要指的是社会治理主体采取什么样的方式来治理社会;“凭什么治理”主要涉及治理主体凭借什么样的工具和手段来实现社会治理,通常指的是法律、行政、文化、意识形态、制度以及人力、物力、网络、国家暴力机器等力量和手段,这些力量和手段通常可以分为“柔性”和“刚性”两种,属于社会治理的基础性构建要素。

十多年来,中国地方政府本着改善社会治理的目标,推出了围绕上述治理要素的创新性改革,特别是那些率先实行改革开放、经济较为发达的沿海地区,如浙江、广东、福建、上海等地,政府更加热衷于社会治理的创新,进行了许多实验性探索,这些探索可以在一定程度反映社会治理中国经验的特点。

第一,努力打造社会协同治理格局。中国的社会治理努力追求这样的目标:一个富有领导力的政党凭借其不断的创新能力引领社会;一个有效的政府提供足够的制度供给和信用保障;所有企业和经济组织不仅追求自身利益的最大化,还要具有社会责任的担当和贡献;每个公民应当通过社会组织参与到社会生活、社会管理以及社会公益活动中来,贡献自己的爱心。总之,各地政府力求使不同力量和要素得到有效整合,使政府机制、市场机制、社会机制各司其职,共同分担社会功能,实现有效的社会治理。例如,上海市闵行区于2015年开始推行“平安小区建设协同治理模式暨平安家园工程”,全面推广平安小区协同治理的“田园模式”。该模式展现的三种机制和功能包括:(1)“政府”机制,政府财政1080.1万元用于小区技防、物防设施建设,增强社区防范能力;(2)“企业”机制,全区1027个居民小区投入社会资本(小区维修资金、公共收益等)1970.4万元,改善社区公共设施;(3)“社会”机制,广泛增设业委会(新设21个,还有48个进入筹备程序),完善居民自治组织,提升自治水平③。

第二,充分发挥党组织的引领作用。政党就是密切联系群众的组织,它在社会治理中发挥的主要作用在于:(1)政策动议,利用执政权力,推动社会治理政策的产生和实施;(2)组织动员,实现组织全覆盖;(3)行动引领:通过党员责任制等形式,保证社会治理行动的有效实施。浙江宁波提出“以党建引领社会治理”的口号,并采取了行之有效的做法,为社会治理提供很好的示范经验。在宁波的探索中,各级党组织通过制度创新和技术创新,加强组织建设和功能转变,在组织上,通过协商共治制度,扩大党组织的覆盖面,通过运用移动互联网等技术,加强绩效考核,激活各级党组织;在功能上,通过为党员和民众提供服务来转变党的工作重心,重塑党组织的公信力和领导力;通过区域化党建联席会议搭建对话平台,打破基层党组织各自为战的分割状态,提升基层党组织政治整合、政治动员、政治协调能力,凝聚各方力量,引领区域社会整体发展。实践表明,区域化党建片区联合体,有利于实现区域资源共享、党员共管、事务共商,有助于化解基层治理的突出矛盾。

第三,以发展公益组织和公益事业抑制公害事务。以公益化公害、以公益治公害,这是中国社会治理中一条重要的经验。社会治理中如何打破集体行动困境?各地政府的普遍做法是,培育和支持民间公益领袖,鼓励他们创设公益组织,然后吸纳其组织加入社会管理和社会服务的过程。例如,广东省深圳市于2001年成立了“深圳孤独症人士家长资源中心”这一社会公益组织。2009年这一组织入选“壹基金典范工程”,并在2011年承担了华南区枢纽机构的角色,使广州、东莞、深圳等地自闭症服务机构的1000多名自闭症人士直接受益。2009年起,具有官方背景的深圳市福彩基金会开始与该组织合作,开展慈善项目。深圳市福彩基金会向研究会捐助345万元,资助项目涉及硬件改善、康复费用补贴、教师福利补贴、教材编写、文体活动经费资助等。据统计,2009-2012年间,深圳市福彩基金会通过公益组织资助自闭症儿童约2000人次,资助自闭症教师约1400人次,建成设施完善的康复场所1300平方米。[8]

第四,在基层社会普遍推广网格化管理,打破社会事务中的“破窗效应”。社会治理的对象是各种社会问题,而这些问题之所以成为社会的麻烦,就是因为最初的个别失范行为没有被及时发现并得到及时矫正,从而形成“破窗效应”。因此,社会治理的关键之一就是及时维修“破窗”,使之不至于酿成普遍的管理危机。近年来,中国各地政府普遍推广网格化管理,这在很大程度上弥补了既有体系的功能不足。浙江省宁波市于2013年起普遍建立了基层网格治理综合服务平台,不仅填补了过去基层事务无人负责的管理空白,而且克服了过去信息传递层级过多导致的效率损耗。现在,宁波正在试图把不同部门的网格化管理纳入到一个统一的平台中,力争基层事务“一网打尽”,破解条块分割、网格重叠的治理困局。

第五,推进社会事务管理的信息化和网络化,为协同治理提供硬件平台。信息化和网络化是改善社会治理与公共服务绩效的有效手段。近年来,各级政府加大信息化和网络化投入,消除信息“孤岛”状况,努力在基层事务管理中实现网络化信息化管理。例如,福建省从2012年底开始推出“社区信息化平台”,推广到全省2238个城市社区和675个街道、乡镇、农村社区,发布信息30多万条,累计访问量达6200多万人次。通过社区信息化,基层社会治理实现了社区服务便民化、社区管理规范化和沟通渠道多元化,在提升民生服务能力和推进社区发展等方面起了积极作用。

第六,以问题为导向,实现治理方式全面创新。针对不同类型、不同性质、不同层级的社会事务,采用不同的治理方式,是实现社会有效治理的前提。针对政府传统管理模式应对社会需求和变化的种种低效、失灵困境,中央政府提出建设“服务型政府”和“法治政府”的目标和要求,以推进市场化、法治化、民主化、社会化进程来改善社会治理。各级地方政府也积极谋求治理方式创新,形成了许多值得推广的经验。归纳起来,各地治理方式创新的主要途径包括:(1)通过规范政策标准和政府行为来改善社会治理;(2)通过改善公共服务(加大公共投入,推行政府购买等)来改善社会治理;(3)通过制度供给创新来改善社会治理;(4)通过信息公开和程序透明来改善社会治理;(5)通过提高法治执行力来改善社会治理;(6)通过疏通民意表达渠道、吸纳公民参与来改善社会治理;(7)通过矛盾调解和扶贫济困的政策创新来改善社会治理。在法治化、民主化、社会化、市场化治理方式创新方面,浙江省宁波市提供了较为完整的案例。宁波市建立81890信息服务系统,提供便民服务。宁波通过乡贤恳谈会、民主议事厅、民意裁决团等多种形式的制度创新,以及协商共治平台搭建的制度供给保障协同治理。例如,宁波下辖各街道通过居民会议、民主评议或民主听证等多种方式,扩大群众范围参与社会决策,以实现对决策过程的监督。宁波市鄞州区、北仑区等区县,让街道牵头搭建了各种社区自治平台,包括社区民主议事平台(以实现社区的协商民主)、社区民主监督平台(以实现社区自治中权力的相互制约)、社区矛盾调处平台(减少或化解居民之间不必要的矛盾与冲突),确保基层社会治理中的稳定与和谐。宁波还引进商业保险机制,对各种社会风险进行保险治理。

总体来看,中国各级政府全力推进社会治理创新,一方面开发既有的正式制度和机制的潜力,让政党、政府等国家权力机关以及传统的群团组织发挥新的机能;另一方面,激活企业、社会组织、社区的功能,让它们在社会治理中发挥应有的作用,鼓励公民组织起来,加入各种公益性、权益性、兴趣性社团组织,实现“组织全覆盖”,保障公民有序参与。

通过上文的分析说明可以看到,中国的社会治理并非以削弱党和政府原有的强大自主性与资源动员能力为前提,而是在坚持共产党的政治领导、坚持以政府为主导的原则和策略下,以“强政府—强社会”为最优目标模式,其特色性正如官方的标准表述:党委领导,政府主导,社会协同,公众参与,法治保障。

“自上而下的机制+自下而上的机制”模式——自上而下的管制或政府主导的项目与自下而上的自治或社会主导的项目两方面的结合,看起来构成了中国经验的显著特点,但深入分析,它实际上也具有普遍性。仅从形式上说,法治+自治正是现代国家治理两个不可或缺的机制和要素。这种双向互动模式也表明,政府是一个国家最主要的管理者,因此,制度供给是政府的主要责任。但是,必须明确,政府不是制度的唯一供给者。在许多情况下,社会组织和团体作为社会参与者,它们所提供的制度供给(特别是在基层社会管理和公共服务供给方面),可能比政府所能提供的制度供给更加有效。

社会治理的核心问题无非两个:一个是“公益”事业如何促进,另一个是“公害”事务如何治理。“公益”促进的核心问题是如何形成激励机制,把各种社会力量组织和动员起来,打破集体行动困境,让社会成员形成正向的社会合力。“公害”治理的关键是如何落实责任制,以便“及时发现”、“及时矫正”和“及时惩治”,防止“破窗效应”。无论是政党领导,还是政府主导,抑或是社会推动,谁能解决好这两个问题,谁就是能抓老鼠的“好猫”。中国的经验显示,“政府之手”、“市场之手”、“社会之手”齐抓共管是非常必要的。


Abstract:

The“Bidirectional movement”model of government and society can be used to explain the innovation,exploration and practical experience of Chinese social governance.The Chinese government’s efforts to respond to social group events have shown the trajectory of change from social management to social governance.In order to improve governance performance,the Chinese government has promoted the management oriented and service oriented reform,and created a coordinated governance pattern of government mechanism,market mechanism and social mechanism.In practice,the government has developed the existing system and mechanism of the CPC and the government to let potential power institutions and traditional mass organizations play new functions.On the other hand,the government activates the functions of enterprises,social organizations and communities so as to make new social agents and elements play a proper role in social governance.China’s social governance is forming the Chinese experience of“Party committee leadership,government dominance,social coordination,citizen participation,and rule of law protection”.

Key words:

Bidirectional movement/social governance/social management/cooperative governance/Chinese experience


燕继荣,北京大学政府管理学院教授、北京大学国家治理研究院及北京大学国家治理协同创新中心研究员(北京 100871)。


注释:

①中国学者有关“社会治理”概念的解释可参阅姜晓萍:《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》,《中国行政管理》,2014年第1期;王浦劬:《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》,《中国行政管理》,2014年第3期。

②有数据表明,中国群体性事件从1999年的3.2万起,上升到2011年的18.25万起,如果按照以往的统计口径,近几年的数字可能还有所上升。

③根据新华网:《闵行区:探索推广协同治理模式》,2015-12-16资料整理,http://sh.xinhuanet.com.



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文章来源:本文转自《教学与研究》(京)2017年第20179期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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