周农建:中国民族问题的困局与出路

选择字号:   本文共阅读 3288 次 更新时间:2011-07-21 15:13:43

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周农建  

  

  近日美国总统奥巴马会见达赖喇嘛,北京抗议之声犹在,又传来有关新疆和田恐怖袭击的报道,十几人被打死,中国民族问题再度引起人们的关注。为什么在其他一些国家,少数族裔占人口的百分之几十,政府很少给予民族优惠政策,族裔间相安无事,少有独立诉求,而中国藏、维两族人口仅占总人口的百分之一,几十年来北京大力安抚优惠,但两地的民族问题却始终成为当局的心头之患?究其原因,这与北京在民族问题上的认识盲点有关。

  

  一、解决民族问题没有第三条道路

  

  在民族问题上,要么民族独立,要么民族融合,不可能有第三条道路。那种不同民族在一个国家划地而治的所谓民族区域自治,既违反中国历代的治国经验,已经被苏联的民族分裂所证伪,也违反了现代行政理念。

  民族区域自治制其实在中国古已有之。中国历朝历代对于境内的少数民族,通常采用“土司”制度,册封其族内头人,管理自己的部落。这种划地而治制度的好处是节省行政成本,任其自治,朝廷省去烦恼。然而,历代治国者都明白,这种一时的“省事”隐含长期的风险,即难免出现区域性的族群反叛,对中央政权和国家版图构成威胁。故而,在历代的“治夷”之策中就有如下一些方法常被采用作为补救:

  1、分而治之 - 通过重划、缩小自治区域,分化和弱化其分离的总体势力,降低潜在的反叛风险。

  2、迁徙 - 将少数民族迁移到中原地区,与主体民族混居,使之逐渐被融合同化。

  3、改土归流 - 改土司制度为州县制度,即从行政区划上取消民族区域制。

  现代历史中民族区域制的典型例子是苏联式的民族区域自治。这一模式的不成功已经被苏联和南斯拉夫的民族区域自治的加盟共和国的分裂所证明。中国由于采用了类似的模式,因而也就表现出类似的问题。

  让我们看一看美国的情况。按2010年美国人口普查的统计,美国拉美裔占美国总人口的16%,非洲裔占13%,亚裔占5%,白人占64%。美国有如此大比例的少数族裔人口,尽管有时会出现族裔冲突,但却几乎从来没有过民族分裂主义运动。究其原因,就在于它采用了一种民族融合的模式,而不是民族区域自治制。由于美国的族群没有被分隔成不同的区域(至少没有法律确认的区域),因此即便当族群矛盾激化时,它可能导致社会动乱,但却不会对国家统一构成威胁。如在美国的黑人和白人的族群矛盾激化时,弱势的一方可以指责社会不公,没有“民权”,但却不会有分区而治的分离主义诉求。

  中国境内的藏人和维吾尔人总数仅仅各为几百万人,合计若相当全国总人口的1%。多年来,为了安抚这仅仅1%的族群,北京倾全国之力,数十年各省对口支援,动辄耗费数十数百亿的财政资源,年复一年,外忙于消音,内疲于灭火,却始终未见情况有所改善。原因何在,这就在于,中国采用了一种与美国不同的按民族分区而治的制度。试想,一个有百分之几十的少数族裔人口的国家,没有出现民族分离主义,而一个少数民族只占百分之几的国家,却长期不得安宁,两者在民族问题上的治国模式之优劣已不言自明。

  古今中外的历史表明,在民族问题上,只有两个选择:要么任其独立,要么融为一体,舍此没有第三条长治久安之路。

  

  二、民族理论的认识盲点

  

  1、民权与地权的混淆 - 区域族群政治割据

  中国的民族自治理论存在的一个很大的认识误区,即是将“尊重民族权利”与划地而治联系起来。

  这种自治理论不仅在实践上是被证明是不成功的,在理论上也有问题。从理论上看,在一个统一的国家中,本应是各民族共同拥有统一的国土。那种将一个区域民族化的做法,实际上是一种区域族群政治割据。将“民族权利”问题理解为“地权”问题,必然导致那种排外性的分离倾向。应当将“民族权利”问题理解为“民权”问题,而不是“地权”问题。争取民族权利,不应当是争取在一个统一国家中的区域民族特权,而应当是争取各民族在无论哪个区域一律平等的公民权和其他“民权”。

  民族分离主义的一个最基本的理论观点就是认为某一民族拥有对某一地区的所有权。虽然,民族地权意识的形成有其历史的原因,如某一民族是在历史的某一时期以其土地和人民加入到一个国家中来的,因而有“这是我的土地,我应当是这里的主人”的意识并不奇怪。然而,一个民族既然加入了一个国家,成为整个国家的所有人之一部分,却又认为自己对某一地区有排他性的所有权,这显然是一种区域族群政治割据。

  2、住民自决与民族自治的混淆 - 区域民族特权主义

  “住民自决”原则是现代民主制度中的一个原则。不应当将这一原则与“区域民族自治”混淆起来。前者指的是一个地区的居民,无论族群和文化背景,均有平等的权利去共同决定所在地区的事务。而后者却是给予一个地区的主要族群以政治、文化和社会特权。显然,那种区域民族自治是违背人人平等原则和民族平等原则的,是一种区域民族特权主义。它对在该区域内外的其他民族是另一种形式的不公平。

  3、区域民族割据和区域民族特权违反当代普世价值和现代行政理念

  那种要求限制人口向某一民族聚住区域流动,要求该地区的事务由其居民中的某一民族决定,而不是由该地区所有民族共同决定的主张,显然是与当代世界的普世价值相背离的。这种以某一民族的区域割据排斥国内统一市场和人口自由迁徙,以某一民族的区域特权代替人人平等的“住民自决”原则,和按民族来划定行政区域等主张,即便搬到那些被民族分离主义者推崇的任何一个西方国家中,也是不符合其“普世价值”和现代行政理念,而不会被接受的。

  

  三、对民族政策的反思要跳出软硬宽严的思维定式

  

  六十年来,北京在民族问题上不断反省反复,调整政策,可是却始终跳不出软硬失当和宽严皆误的困局。

  海外有一些学者对中国的民族问题缺乏基本的了解,总以为少数民族在中国是被歧视和被压迫的一群。他们也许完全没有想到,象西藏和新疆等地的少数民族,每一族群的人数仅仅数百万之众,大约仅相当于内地几个县的人口,而这些族群按其人口比例,所享受的国家财政拨款,所占有的从中央到地方的国家官职比例和职级,和享有的照顾性政策倾斜,已经远远超过了主体民族。如果要问为什么在这些地区仍会有不满出现,这就象问为什么北爱尔兰人会要求独立和美国的某些少数族裔会一直抱怨社会不公。

  在国内一些学者中还有一种反思:为什么在某一时期(如胡耀邦时期),国家给了民族地区更多的民族自治权和照顾,受到少数民族的欢迎,当时社会也稳定呢?这不表明多给自治权和照顾有利吗?这种看法是短视的。

  当年蒋经国在台湾重用本土人士,开放党禁,台湾人曾为此万众欢呼,而后来却几乎要将蒋氏父子鞭尸体扬灰,彻底否定中华民国,实现台湾独立。原因何在?这就在于,本土意识或民族意识的成长发酵有一个过程,从一种被限制的状况,突然转到一种较少限制的状况,当然会受欢迎,也会有一段满意的平静期,而本土意识或民族意识经过一段时间的成长发酵后,又会再度膨胀,出现新的不满,要求更多。为消除不满,治国者常会采用安抚之策,于是这就导致一种循环:满足,膨胀,再满足,再膨胀,直到无法满足,矛盾爆发。

  处理民族问题,应当跳出“软硬两手”的思维定式。严厉打压只会激化矛盾,而那种以照顾性特权和国家财政倾斜为内容的安抚也只是饮鸠止渴。应当意识到,问题不在于,是否即便违背了人人平等、统一市场和迁徙自由的当代普世原则,而给予少数族群更多的照顾性特权、更多的国家财政倾斜,和采用区域关门主义,就一定会消除民族分离意识,而在于恰恰相反,长期的政策性和区域性族群区隔,只会强化民族的身份和区域意识。这种民族意识与区域意识的纠结,正是区域民族分离主义存在的土壤。

  解决民族问题的出路,不是软硬问题,而是应当釜底抽薪,走民族融合之路。逐渐弱化民族区域概念,推进民族融合,这应当成为中国解决民族问题,防止族群矛盾激化导致区域民族分离主义的治本之策。

  对于中国来说,民族区域自治至多只应是一种过渡模式,而不应当将之当作终极模式。中国的少数民族聚族而居的状况是历史形成的,而中国现有的以行政区划在法律上强化民族区域概念的模式,在中共建政后也已经有几十年的历史。要突然改变这种聚族而居的现实,或突然改变现有按民族划地而治的模式,会有社会的和政治的巨大阻力。因而除了在理论上要有所突破,形成一种新的民族理论和舆论导向外,在政治操作上应当借鉴古代行之有效的政治经验和当代多民族国家的治理模式,结合改革开放的现代化进程,采用渐进的、引导的方式,逐步改变现有局面。

  总的目标应当是:逐渐淡化区域的民族特征,使民族概念与区域概念逐渐相分离,逐渐消除民族的区域地权意识和区域特权意识,逐渐与当代世界通行的行政理念接轨,即逐渐取消按民族来划分行政区域的体制,从而逐渐消除区域民族分离主义赖以存在的条件。

  在政策上,可以考虑如下几点:

  1、以政策倾斜鼓励内地人口向边疆地区流动。

  2、以政策倾斜鼓励边疆少数民族人口向内地流动。

  3、以地区倾斜政策取代民族倾斜政策。

  4、以鼓励消除民族分别的优惠政策取代鼓励保持民族分别的优惠政策。

  5、增强内地与边疆地区的市场经济联系。

  6、调整行政区划,设立新的省份、直辖市、或经济特区,从外延上缩小原有的以区域民族化为特征的行政区域范围。

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