景跃进:村民自治:国家与社会边界的重塑

选择字号:   本文共阅读 1121 次 更新时间:2010-11-20 22:56:08

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景跃进 (进入专栏)  

  

  科斯教授用交易费用的概念来解释企业的起源,以及企业与市场的边界问题。大致意思是这样的,作为一种交易机制,市场的运作是要花费成本的。这种成本有时是如此之大,以至在一定的范围内,企业的内部交易更为划算。因此,企业的存在是源于交易费用的节约。如此说来,企业能否取代市场?答案是否定的,道理并不复杂。随着规模的扩大,企业内部的交易费用会非线性地增长。到了某个临界点,企业内部的交易费用会超过利用市场机制的交易费用。在这种情况下,企业的扩张动力便会消失。从理论上说,这一临界点也就确定了市场与企业关系的边界。

   关于企业与市场动态关系的故事对我们思考国家与社会关系具有什么启示?如果说交易费用既是企业存在的原因,又是企业扩张的制约力量;那么近代以还,中国国家向基层社会扩张的动力是什么?又有哪些力量制约了国家扩张的逻辑?国家与社会关系的平衡点在什么地方?这条历史变动中的边界现在应该确定在哪里?

  在这一理论脉络中来透视, 80年代开始的中国农村村民自治实践便是国家与社会边界重塑的一个典型。某种意义上,可以将村民自治视为人民公社解体后,先是中国农民后是中央政府对国家与社会关系实质性变化的一种特定回应方式。

  尽管在传统体制下,生产大队并非国家行政组织的正式组成部分,生产大队的干部亦非国家工作人员,但是在人民公社政社合一的条件下,国家与社会的边界是模糊的。对此,维克多。尼(Victor Nee)有颇为精彩的描述:“在人民公社制度中(由公社行政部门、生产大队和生产小队组成),最令人惊奇的是在国家和社会之间缺少明晰的组织边界。尽管公社行政是国家组织的最低一层(从形式上看),但实际的国家边界无法清楚地划出。公社经由村社组织--民兵、党支部、大队、小队、农会、妇联、共青团等各种正式的和非正式的关系联系起来。这些组织均非村庄内部自发形成,而是由国家嵌入的,以保证对村庄的控制;人民公社的准军事组织形式依从的是国家权力的逻辑。”(参见Victor Nee 和David Stark 主编的《重构社会主义的经济制度》Remaking the Economic Institutions of Socialism: China and Eastern Europe,斯坦福大学出版社1989年版, 英文页192-193)

  造成这种情况的原因是“国家深深地渗透于社会……,在国家发动的社会变革中,需要在乡村社区中维持一种永久性的政治和组织设置。国家权力对社会的渗透需要乡村领导人补充进正式的组织中去;国家利用正式的组织作为控制村庄经济和社会过程的工具。人民公社的概念潜在地意味着相对开放的组织边界,它试图把国家、经济和社会活动统合进一个单一的国家组织体系中去……”(同上,页192)

  随着人民公社的解体,国家与社会关系的结构也出现了相应的变化。根据1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》和1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。它与基层人民政府(乡镇)不是上下级关系,而是“指导-协助”关系。这意味着村委会在组织体制上与国家行政机构明确地分离了开来,并且这种组织边界是由国家法律来确立和保障的。从而在农村社会基层形成了所谓的“乡政村治”格局(乡为政府机构,村为自治组织)。

  那么,国家行政组织与村委会组织边界的厘清,是否意味着:(1)这一组织边界是合理的;(2)国家与(农村)社会的关系得到了妥善的处理?似乎并不存在单一而简洁的回答,相反,声音注定是多种且复杂的。对于前一个问题,目前存有不同的看法(例如,既有人主张将乡镇政府作为县政府的派出机构,撤销其一级政府的地位;也有人反向建议,认为应该将村委会作为乡镇政府的工作机构,以名副其实)。因其与本文主题的关系稍远,此处无意顾及。后一个问题值得辨析,至少不能想当然地将两者混同起来。

  从理论上说,国家与社会关系是一个具有多元维度的空间,组织界线只是其中的一个边界,而非全部。在其他边界中,最重要的莫过于国家功能(干预社会生活)的边界了。用理论术语来表达的话,就是国家(政府)功能的合理范围,亦即国家究竟应该干什么?以及实际在干什么?

  组织边界与功能边界之间存在着颇为复杂的关系。一方面两者有着一定的依存性,另一方面又有一定的差离性。如果将组织边界的变化视为自变量,两者之间的逻辑关系至少存在以下六种可能性,即:

  

   组织边界的变化(以国家行政机构为参照)

  

   扩张 紧缩

  

   扩张 A B

  

   功能边界 稳定 C D

   的状态

   紧缩 E F

  

  其中,A表示随着行政组织的扩张,国家的功能亦随之扩张;B表示随着国家机构的紧缩,其功能反而扩张了;C和D表示无论行政组织的边界是扩张还是紧缩,其功能边界一直保持相对的稳定;E表示在行政组织边界扩张的同时,国家干预的范围却在缩小,或力度下降了;F表示在国家行政机构紧缩的条件下,其行政功能也相应衰退。

  在现实生活下,出现E的概率非常之小,但并非没有可能。C虽独成一类,但其性质趋近于E(功能没有随组织的扩张而扩张)。A和F同属一类,只是表现的方向不同罢了。这类关系体现的是结构(组织)与功能的一致性,比较符合人们的常规思维。值得讨论的是D和B。为方便起见,我们可以将将D简化到B中论述。这时,我们遇到的理论问题是:(1)为什么在行政组织边界退缩的条件下,国家对农村社会的干预却维持不变?甚至在不少地方反而强化了呢?(2)这种现象的存在何以可能?在组织边界退缩的条件下,行政功能是通过什么机制得以维持甚或扩张的?

  不要以为这些仅仅是存在于逻辑空间中的虚假问题。恰恰相反,它们是同时摆在国家、农民和理论工作者面前的再现实不过的问题。到处发文却不见减轻的农民负担;基层干部动用行政手段强行让农民种植作物;各种更多地出于政绩需要而上马的工程……,诸如此类,从报纸、电视、广播等传媒中我们不是已经耳熟能详了吗?

  从理论上说,中国是一个现代化的后发国家。这种历史位置注定了(各级)政府在现代化过程中扮演着动员与组织的角色(在现代化中前期,这种角色尤为显著)。在这个意义上,现代化本身便是政府机构扩张的动力来源之一(所谓的“民族国家建设”state-building)。只是在计划经济的条件下,这种扩张走过了头。如果说,行政机构的扩张曾经是为了更好地动员和汲取社会资源的话,那么过于膨胀的政府机构则反过来在侵蚀和消耗本来就稀缺的社会资源了。因此,才需要现在的调整(仅从这点看,国家向基层社会的渗透注定是有限度的。行政机构的设置受到财政经费的限制,政府机构的数目越多,政府工作人员越多,需要的办公经费和人头经费也就越多,国家的财政负担也就越重,而任一国家的财政收入都不是无限的)。

  使问题复杂化的是,不但国家财政经费的限制是刚性的,转型阶段政府对农村社会的诸多干预似乎也具有相当的硬度。于是,行政组织的边界厘清了,但政府对农村基层社会的各种管理功能却没有相应的调整(或存在相当的时滞)。于是出现了一种理论上的“脱节”局面:一方面,政府的行政管理功能需要落实,另一方面,行政机构的边界又在收缩,而村委会则是群众性自治组织。如何解决由于功能边界与组织边界变化的不同步而产生的功能-结构之间的“矛盾”?在这种情况下,从制度设计上看,没有其他的出路。结果作为村民自治组织的村委会便不得不承担或应付各种行政管理的任务(所谓的“政务”)。为了保证基层行政功能的落实,村民自治法将此规定为村委会的义务。

  由此,我们发现一个非常重要的现象,即国家的行政管理功能可以通过其他的途径和方式来得到实现。在这里,“企业与市场”和“国家与社会”这两对关系之间的差异开始显示了出来。企业的功能与企业组织紧密相关,一旦超越了企业组织的边界,就进入了市场关系。而国家的行政功能在一定程度上可以依靠非行政组织来履行,这样它就超越了行政组织边界的局限。

  接下来要面临的关键问题是,“自治组织的行政功能”会给村民自治带来哪些影响?也许影响是复杂的,多方面的;有积极的,也有消极的。笔者在此想强调的是,它有可能会导致村民自治在实践中产生一种内在的紧张,即作为村民自治组织的村委会整天不是考虑如何管理本村村务的问题,而是忙于完成乡镇政府布置和落实的各种行政管理任务,从而在事实上成为乡镇政府的“派出机构”,尽管名义上它是一种群众性的自治组织(对这一问题感兴趣的读者可参阅徐勇的《中国农村村民自治》,以及笔者撰写的题为“国家与社会关系视野下的村民自治”一文,刊于《中国书评》1998年5月号,总第12期)。不幸的是,在实际生活中,这种可能性似乎常以“必然性”的方式体现出来。

  如何在实践中解决这一矛盾?这实在是一个非数千字的笔谈所能含及的问题。在此,我更愿将其留与自己和诸君一起思考。

  

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文章来源:《江苏社会科学》1999年第12期

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