作者简介：丁文，民商法博士、华中师范大学二级教授、博士生导师，教育部新世纪优秀人才；现任华中师范大学法学院院长、学术委员会主任、华中师范大学中国城乡基层法治研究中心主任。

【摘要】新修订的《村民委员会组织法》通过权责划界、职能厘定以及制度创新，试图廓清村民委员会与村党组织、乡镇政府、农村集体经济组织之间的规范关系。村党组织是政治上的“掌舵者”、组织上的“主心骨”以及决策上的“把关者”，通过“四议两公开”“一肩挑”与“交叉任职”等制度设置，将“把航定向”“组织核心”“权益保障”等方面的引领作用贯穿村民委员会工作的全过程、各方面。乡镇政府是村民自治的“指导者、支持者、帮助者”“监督者”以及“被协助者”，对村民委员会负有提供激励措施、经费支撑、能力培训等职责，须履行处理乡村治理中的“剩余事务”、提供相应辅助、进行调查处理等义务；乡镇政府有权请求村民委员会协助其开展工作，但被协助的事项应具备合法性、合理性与必要性，且乡镇政府负有提供必要经费和工作条件的义务。新修订的《村民委员会组织法》删除了原法中应属于农村集体经济组织职能的相关条款，实现了与《农村集体经济组织法》的有机衔接，两类组织的职能边界在规范层面得以基本厘清。村民委员会与农村集体经济组织在村民自治实践中的运行呈现出职能并行、交叉与代行三种样态，后续应通过规范解释、政策配套以及实践引导，才能真正实现两类组织各司其职、各行其是的制度预期。

【关键词】村民自治； 村民委员会； 村党组织； 乡镇政府； 农村集体经济组织

基层治理是国家治理的基石。基层群众自治作为践行基层治理最重要的方式，历来受到党和国家的高度重视，制度建设的步伐也始终在持续推进之中。随着《村民委员会组织法》的颁布实施，村民自治实现了真正意义上的“有法可依”，基层治理法治化的序幕也得以开启。实践表明，《村民委员会组织法》自施行以来，在保障村民自治、维护村民合法权益、发展基层民主等方面发挥了重要作用，有着显著的制度绩效。但面对农村经济与社会条件的深刻变革，特别是党的二十大已明确要求“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”，《村民委员会组织法》就面临因应新形势、新任务和新要求进行调整的呼声和需求。2025年，在认真总结党的十八大以来基层治理和基层群众自治实践经验的基础上，以回应社会关切为重点，《村民委员会组织法》得到了较为全面的修订和完善。

村民委员会作为农村基层群众性自治组织，是实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的自治主体，在“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与”的基层治理共同体中当然扮演着不可替代的重要角色。是故，从最终的修法目的上看，历次《村民委员会组织法》的修改，也始终是以在新形势下如何让村民委员会“更好地组织起来”、“更好地开展工作”为主旨来进行的。但此种修法目的的实现，除了村民委员会通过加强自身建设能够真正成为农村基层群众自治的组织者、推动者和实践者外，还必须依法正确处理其与“村党组织”“乡、民族乡、镇的人民政府”以及“农村集体经济组织”等其他基层治理共同体主体之间的关系。当然，因为各主体间的具体利益指向并不完全相同，这就意味着彼此关系的处理绝非易事，村民自治实践中存在的许多难点、痛点和堵点，不少就与村民委员会没有理顺与上述主体之间的关系密切相关。为此，各方面均在积极寻求应对之策，村民自治实践中出现了不少为缓解紧张关系、增强自治实效的有益探索，村民委员会与其他治理主体的“关系议题”也较长时间地成为学界关注的焦点问题。本文试图以新修订的《村民委员会组织法》为依据，通过阐释“村党组织”“乡、民族乡、镇的人民政府”“农村集体经济组织”的法定职能及其角色定位，以廓清村民委员会与其他基层治理主体之间的应然关系，助力乡村全面振兴以及基层治理体系和治理能力现代化。

一、村民自治中村党组织引领作用的发挥

坚持党组织对村民自治的领导，是中国特色社会主义基层治理的本质特征与制度优势。党的领导模式在百年乡村治理实践中持续演进，从新民主主义革命时期的渗透动员，到社会主义革命和建设时期的全面领导，再到改革开放时期的还权赋能与科学发展新时期的减负放活，最终走向社会主义新时代的协商共治。正是在这一领导模式不断调适与完善的进程中，村民自治得以在党的领导下逐步走向有序参与和有效治理。为健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系，落实中央加强党对基层治理全面领导的重要决策部署，新修订的《村民委员会组织法》在充分吸收实践经验与制度成果的基础上，进一步强化了党对村民自治工作的领导，以确保党的领导贯穿村民委员会工作的全过程和各方面。

（一）村民自治中村党组织领导地位的法律确认

村党组织在村民自治中的领导地位，是由宪法、法律与党内法规共同确认的。在根本法层面，《中华人民共和国宪法》(2018年修正文本)（以下简称《宪法》）于总纲第1条第2款中规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这不仅是对党的执政地位的宪法宣示，更为党在包括基层群众自治在内的一切国家与社会生活中全面发挥领导作用，提供了根本的规范依据与充分的制度空间。

在党内法规层面，《中国共产党农村基层组织工作条例》以及《中国共产党农村工作条例》，确认并细化了村党组织在乡村治理中的领导地位与具体职责。尽管理论界对党内法规的性质存在“软法说”、“政党自治规范说”、“第三种法治规范说”等不同观点，但不可否认的是，党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，具有体现党的统一意志、规范党组织和党员行为的核心功能。在实践中，党内法规为党领导乡村治理提供了直接的规范依据，并夯实了其行动的正当性基础。例如，《中国共产党农村基层组织工作条例》第2条规定：“乡镇党的委员会（以下简称乡镇党委）和村党组织（村指行政村）是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作。必须坚持党的农村基层组织领导地位不动摇。”同时，《中国共产党农村工作条例》第4条将“坚持党对农村工作的全面领导，确保党在农村工作中总揽全局、协调各方，保证农村改革发展沿着正确的方向前进”确立为工作原则。由此可见，在村民自治中坚持党的领导，是经过长期实践检验的成熟经验，将其上升为制度性规范，既是历史发展的必然，也具有深厚的实践基础。

在国家法律层面，《乡村振兴促进法》第42条以及新修订的《村民委员会组织法》第4条，均明确确认了村党组织在村民自治中的领导地位。其中，《村民委员会组织法》作为村民自治的基本法律，是推进基层民主、保障村民权利的主要依据。新修订的《村民委员会组织法》第4条在原有条款基础上，对条文结构及其逻辑层次进行了优化。例如，该条新增第1款：“村民委员会工作坚持中国共产党的领导，坚持和发展全过程人民民主，坚持自治、法治、德治相结合。”这一统领性的原则条款，进一步突出了党的领导在村民自治中的核心地位，强化了其作为基本遵循的规范作用。同时，以“村民委员会工作”作为主语，更契合该法的整体逻辑，使条文结构更趋严谨、合理。由此可见，新修订的《村民委员会组织法》更加清晰地揭示了村民自治与党的领导之间的辩证统一关系：一方面，党的领导深度嵌入村民自治的选举、决策、管理、监督全过程，确保自治始终沿着正确的政治方向和法治轨道运行；另一方面，村民自治是在党的领导下实现人民当家作主的基本形式和具体实践，推动党的主张转化为群众的自觉行动。即，党的领导和村民自治在基层治理实践中相辅相成、不可偏废，恰如“车之两轮、鸟之两翼”，共同驱动和承载着乡村善治的实现。

（二）村民自治中村党组织引领作用的具体面向

从既有的决策部署上看，村党组织的引领作用应该贯穿于村民自治的全过程、各方面，涉及村民自治中的“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”等各个环节。从角色定位上看，依据党内法规的有关规定，村党组织既是政治上的“掌舵者”，也是组织上的“主心骨”，还是决策上的“把关者”。为此，新修订的《村民委员会组织法》既保留了原法中“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，领导和支持村民委员会行使职权”等转致性条款的规定，明确了村党组织在村民自治中的主要职责，又通过相关条款的设置，规定了村民委员会的法定义务，旨在切实发挥村党组织在政治引领、组织引领和服务引领等方面的核心作用。

第一，村民自治实践中的把航定向。作为政治上的“掌舵者”，村党组织在村民自治中发挥着政治引领作用，以确保自治工作始终沿着正确的政治方向推进。为此，新修订的《村民委员会组织法》不仅在总则中进一步突出了村党组织的领导地位，亦在分则的具体条款中进行了相应的修订与呼应，以切实落实《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规规定的“宣传和贯彻执行党的路线方针政策和党中央、上级党组织及本村党员大会(党员代表大会)的决议”等村党组织的主要职责。是故，新修订的《村民委员会组织法》除了保留原法第4条中的转致性规定外，还将原法第9条与第10条中关于宣传“国家的政策”和遵守“国家的政策”的规定，分别修改为第11条与第12条中的“宣传党和国家的政策”与“遵守党和国家的政策”等表述。显然，这一调整进一步强化了党组织在政策传达、贯彻与执行中的政治引领作用，以推动党的领导更加具体化、制度化、规范化地融入村民自治实践，促进党的主张有效转化为广大村民的自觉行动。

第二，基层治理体系中的组织核心。作为组织上的“主心骨”，村党组织在村民自治中发挥着组织引领作用，以持续提升其组织力和凝聚力。为此，新修订的《村民委员会组织法》强化了村党组织在村民自治中的组织引领作用，即通过村民委员会成员的任职与选举制度设置，明确村党组织对村民委员会的组织领导，推动形成以党组织为核心、各类组织协同发力的基层治理格局。具体体现为：其一，在村民委员会成员的任职上，新修订的《村民委员会组织法》第8条在原法第6条基础上新增第3款，明确规定“村民委员会主任可以由村党组织负责人通过法定程序担任。村民委员会成员和村党组织领导班子成员可以交叉任职”。这一规定表明，实践中广泛推行的村党组织书记“一肩挑”以及村“两委”班子成员“交叉任职”的做法，终于得到法律的正式确认，使党对村民自治的领导在组织架构上进一步得到了强化。尽管该制度经历了从地方探索、政策倡导到全面推广的三个发展阶段，实现了由模式到政策再到法律的制度演进，已较为成熟，但考虑到我国乡村地域广阔、各地情况不同的基本现实，本法采行了“可以”而非“应当”的选择性表述，为各地结合本地实际、因地制宜推进相关工作预留了发展空间。其二，在村民委员会成员的选举上，新修订的《村民委员会组织法》第18条在原法第15条的基础上，从程序设置与资格认定两方面共同强化了党的组织领导。一方面，在候选人产生程序上，该条款对推荐主体进行了重要补充，即在保留原法“登记参加选举的村民”推荐资格的基础上，新增“村党组织”作为法定的推荐主体。这就将“组织意图”与“村民意愿”在选举环节上实现了有机结合，既有利于化解单纯由村民提名可能产生的“人情票”“宗族票”“利益票”等弊端，又可以避免村党组织的包办代替。另一方面，在候选人资格条件上，新增“拥护中国共产党的领导”作为候选人应具备的基本条件，同时明确列举了“被开除中国共产党党籍”等不得作为候选人的法定情形，进一步夯实了党的领导的组织基础，确保了基层组织人选的政治可靠和立场坚定。

第三，村民自治机制中的权益保障。作为决策上的“把关者”，村党组织在村民自治机制中发挥着服务引领作用，通过对村级重大事项决策进行前置研究，以排除相应的风险隐患，切实保障村民权益。在乡村治理实践中，为确保村级事务决策科学、民主、规范，河南省邓州市探索出“四议两公开”制度，即“所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，经过党支部会提议、村‘两委’会商议、党员大会审议、村民代表大会或村民会议决议这‘四议’程序才能决策实施，并且要做到‘两公开’，即决议公开、实施结果公开”。该模式有效衔接了党组织领导与村民自治，因而成为广泛推行的成熟经验。新修订的《村民委员会组织法》第28条在原法第24条的基础上，增设第3款“需由村民会议或者村民代表会议决定的重要事项，应当先经村党组织研究讨论”，首次以法律形式明确村党组织在村级重大事项决策中的前置把关职责，使“四议”程序中“党支部会提议”环节获得了明确的法律依据。尽管新修订的《村民委员会组织法》在第28条第3款中并未列明何为“重要事项”，但通过体系解释可以明确，本条中的“重要事项”除了涉及“村民个人利益”的情形外，还应该涵摄“讨论和决定本村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、党的建设以及乡村振兴”等“村民整体利益”的重要问题。当然，若从提升可操作性层面考量，后续各地在制定本法的“实施办法”时，可结合本地实际情况，对“重要事项”予以列明。事实上，在既往的司法实践中，法院对“四议两公开”的程序性质存在认识分歧。例如，有法院认为，“四议两公开”程序属于村民自治中的指导性规范，其目的在于提升决策透明度和民主参与程度，未履行该程序并不必然导致相关行为无效，仅可作为程序瑕疵予以指正；也有法院认为，该程序属于村民自治中的强制性规范，具有实质性的法律约束力，若村委会在涉及村民重大利益的事项上未履行“四议两公开”，则相关决议不能体现村集体的真实意思表示，可能导致所涉民事合同或行政决定因程序违法而被撤销或确认无效。新修订的《村民委员会组织法》通过“应当”这一义务性条款的表述，在立法上明确了“村党组织研究讨论”作为前置程序的强制性规范属性。因此，村委会在处置涉及“村民个人利益”以及“村民整体利益”的重要事项时，若未履行该前置程序，就可能因程序违法而影响相关决议或协议的效力。由此可见，该规定势必能有效遏制村民委员会随意简化决策流程的行为，在保障村民民主权利的同时，也强化了村党组织在村民自治中的引领作用。

（三）村民自治中村党组织引领作用实现的保障机制

从实践层面上看，村党组织在村民自治中的政治引领、组织引领和服务引领作用之实现，离不开两个方面的支撑条件。一是需要加强村党组织自身建设。在既往的村民自治实践中，村党组织“悬浮化”现象较为突出，导致其应有的引领优势无法发挥。其重要原因在于，村级党建逐渐脱离村域治理的实际需要。打铁还需自身硬，提升村党组织的治理能力尤为重要。因此，村党组织应依照《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规的要求，不断加强领导班子和干部队伍建设，为其在村民自治中引领作用的发挥奠定坚实基础。二是需要进行相应的制度建设。在较长一段时期的村民自治实践中，村党组织边缘化的问题并不鲜见，学界普遍认为，缺乏有效路径是导致其核心领导作用被严重削弱的重要原因。为此，新修订的《村民委员会组织法》第8条第3款将实践中较为成熟的“一肩挑”与“交叉任职”做法正式纳入其规定之中，构建了村党组织嵌入并引领村民自治的组织保障机制。该制度设置并非简单的职能叠加，而是通过组织架构的深度融合，确保党的路线方针政策在基层能够得到贯彻执行。在基层治理实践中，“一肩挑”与“交叉任职”制度有效缓解了传统“两委分设”模式下村党组织与村民委员会之间的权责冲突，推动实现了党的领导与村民自治的协同统一。然而，该制度在运行过程中仍面临权责边界模糊不清、权力异化风险上升、监督制约机制薄弱等实践梗阻。需要强调的是，尽管新修订的《村民委员会组织法》为这一模式提供了明确的法律依据，但如何合理解释并有效适用相关规范，仍有较大的探讨空间。

第一，“一肩挑”与“交叉任职”的实施范围需要进一步明确。《中国共产党农村基层组织工作条例》第19条第2款规定：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委’班子成员应当交叉任职。”该条款以党内法规的形式进行政策倡导，在实践中已有效推动了“一肩挑”与“交叉任职”制度的广泛落实。但新修订的《村民委员会组织法》第8条第3款采用“可以”的选择性表述表明，村党组织书记是否担任村民委员会主任，应在尊重村民自治权利、符合法定程序的前提下，结合本村实际情况依法有序推进。有学者认为该制度实施的前提条件为干部具有管理能力，且村庄具有良好的经济基础。在过往的实践中，亦有部分省级地方对“一肩挑”制度的适用范围做了限定，如“条件成熟的村”“条件适合并有必要的村”或者“人口较少、经济总量较小、工作基础较好的村”。由此可见，“一肩挑”与“交叉任职”制度的推行不能采取简单的“一刀切”方式，而应在坚持党的领导和依法自治的前提下，由各地结合本地实际情况，通过制定本法的具体“实施办法”予以明确。

第二，“一肩挑”与“交叉任职”的选举程序需要适当调适。“一肩挑”与“交叉任职”制度的有效运行，关键在于实现党内选举程序和村民选举程序的衔接与协调。依据《中国共产党基层组织选举工作条例》第16条的规定，村党组织负责人由上届委员会提出候选人，或由全体党员酝酿提名，经上级党组织审查同意后选举产生。而依据新修订的《村民委员会组织法》第14条和第18条的规定，村民委员会主任由村民直接选举产生，其候选人由村党组织或者登记参加选举的村民提名推荐；且任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。由此可见，村民委员会主任与村党组织负责人选举的法定程序并不完全相同。因此，各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在制定本地的具体选举办法时，应注重对相关选举程序进行适当调适，通过程序承接条款前后连接“一肩挑”选举的党内法规与国家法律规范，以形成连贯完整的规范链条，才能确保村党组织书记“一肩挑”模式的合法性与规范性。而就实践和理论层面来看，对此问题的做法和看法均没有形成共识。例如，在村民委员会的选举实践中，形成了“由书记到主任”和“由主任到书记”两种主要衔接模式。对此，有学者主张，“由主任到书记”模式更为合理，即应先完成村民委员会的选举，再根据当选村主任的情况进行党组织书记的选举或任命。理由在于，该模式能让党组织在推进“一肩挑”中掌握工作的主动权，并激励党员积极参选村民委员会主任。也有学者认为，应当采取“由书记到主任”模式，即先完成党组织换届，选出书记，再依法进行村民委员会选举，并要求新当选的书记必须参选村民委员会主任。若书记竞选失败，则调整其职务，由乡镇党委暂时委派新的村党组织负责人，以确保人选质量。比较而言，“由书记到主任”的选任模式在2021年完成的全国新一轮村“两委”集中选举实践中较为常见。因为，这一模式既有明确的党内法规依据，直接彰显了党对农村基层工作的领导，也未对村民民主权利的行使构成妨碍。

第三，“一肩挑”与“交叉任职”的权力运行需要从严规范。“一肩挑”干部因同时承担村党组织和村民自治组织的双重职责，原有的书记、主任分设所形成的自然制衡格局也随之改变。若缺乏有效的监督制约，极易导致决策专断，甚至滋生以权谋私、滥用职权等风险。因此，必须建立健全与之相匹配的权力运行与监督机制。一方面，应加强党内法规与国家法律的衔接，进一步厘清其职责边界。依据新修订的《村民委员会组织法》第9条至第13条有关村民委员会职能的规定，结合《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规对基层党组织职责的要求，可通过制定权责清单等方式，明确“一肩挑”干部在政治引领、民主管理、公共服务、经济发展等方面的具体权责，做到“行权有据”。另一方面，应建立健全全方位、多层次的监督体系以防范权力异化。既要强化内部监督，充分发挥党内监督作用，严格落实组织生活、民主评议党员等制度，推动“一肩挑”干部定期开展自查自纠，也应加强外部监督，包括接受上级党委和政府对履职情况的常态化指导、检查与考核。需要特别指出的是，新修订的《村民委员会组织法》非常注重监督工作的落实，在其总则新增的第5条中，明确了指导和监督农村基层群众自治工作的主管部门。因此，“一肩挑”干部的权力运行，自然应纳入社会工作部等部门的监督范围。

二、村民自治中乡、民族乡、镇人民政府角色的法律定位

随着脱贫攻坚与乡村振兴战略的实施，国家将更多的资源投入乡村，政府需要村民委员会协助的事项越来越广泛。因此，在村党组织领导下，村民委员会如何平衡好开展村民自治与协助乡镇政府工作，是基层治理实践不得不直面的问题。而这一问题的作答，离不开对政府角色的应然定位。在治理论域中，政府角色是一个关系的范畴，它反映了政府在治理体系中所处的地位和应承担的功能。因此，对于村民自治而言，政府角色主要表现为乡、民族乡、镇的人民政府和村民委员会的相互关系。我国《宪法》第111条表明，“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”。而新修订的《村民委员会组织法》对这一相互关系作出了具体规定，明确了乡、民族乡、镇的人民政府在村民自治中作为“指导者、支持者、帮助者”“被协助者”以及“监督者”角色的应然定位。

（一）乡、民族乡、镇的人民政府作为村民自治的“指导者、支持者与帮助者”

新修订的《村民委员会组织法》第6条第1款表明，乡、民族乡、镇的人民政府在村民自治中的应然角色是“指导者”“支持者”与“帮助者”。是故，该角色定位揭示了在乡村治理中乡镇政府与村民委员会之间本质上是一种协作共治关系，而非行政隶属关系。这就要求乡镇政府必须恪守“依法行政”与“尊重自治”的权力边界，积极履行指导、支持和帮助的义务，并不得干预依法属于村民自治范畴内的事项。然而，囿于传统思想和权力惯性，乡镇政府在基层治理中常常出现角色“越位”现象，将本应是指导与被指导的关系异化为行政隶属关系，使村民委员会沦为基层政府的科层化延伸，不断挤压村民自治的空间。在实践中，该问题主要表现为乡镇政府超越法定权限，直接干预依法属于村民自治范围内的事务。例如，乡镇政府直接对村民小组之间的土地承包经营纠纷作出处理决定，乡镇政府超越职权范围认定集体经济组织成员身份等。对此，有必要进一步明确新修订的《村民委员会组织法》第6条第1款中的“指导”“支持”与“帮助”的职责内容。

第一，作为“指导者”，乡镇政府的指导作用应贯穿村民自治的全过程。其内容主要体现在以下三个方面。一是政策法律宣传。即准确传达和解释国家政策与法律法规。二是程序规范指导。即指导村民委员会依法进行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督。三是发展规划引导。即结合乡镇整体规划，指导村庄制定符合实际的长期发展规划。例如，新修订的《村民委员会组织法》第3条第2款规定，“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准”。该规定较好地体现了乡镇政府的指导作用，即乡镇政府负责启动村民委员会调整的程序并提出方案，而最终决定必须以村民同意为前提。这表明，“指导”的本质在于提供专业意见而非代替村民决策，从而在服务中实现引导，在引导中恪守自治的边界。

第二，作为“支持者”，乡镇政府通过向村民自治组织提供经费、技术、培训等资源，为村民自治的有效运转赋能。新修订的《村民委员会组织法》对基层政府在支持村民自治方面的职责进行了具体化规定，从而增强了法律规定的可操作性，使各项支持能够落到实处。例如，在激励措施方面，新增第7条引导基层政府建立健全激励机制，通过树立先进典型、开展评比表彰等方式，将精神鼓励与物质奖励相结合，以有效激发村民参与自治的积极性、主动性与荣誉感；在经费支撑方面，该法第42条第2款增加地方政府在必要时有提供财政支持的法定义务，以避免因资金短缺导致村级公益事业停滞。而“适当”一词表明，政府的财政支持仅具补充与辅助性质，具体数额可根据财政能力、项目需求和困难程度等因素来合理确定；在能力建设方面，新增第45条首次以法律形式明确乡镇政府对村务工作人员的培训义务，为提升基层治理队伍专业化水平提供了制度支撑，有助于推动村民自治从“经验型”向“法治化、规范化”转型。

第三，作为“帮助者”，乡镇政府在跨域协调、矛盾化解、应急保障等方面提供帮助，以解决自治组织自身难以克服的难题。在基层治理实践中，乡镇政府的帮助方式主要有两种。一是直接帮助，即吸纳并处理乡村治理中的“剩余事务”。例如，有学者指出，由于乡村自治组织在某些情境下存在效率低下等问题，可能衍生出一些其自身难以有效消解的“剩余事务”。为此，乡镇政府应对这些溢出自治能力范围的事务进行吸纳与处理，发挥关键的“补位”作用，以保证乡村自治组织的正常运转。二是间接帮助，即在村民自治过程中提供相应的辅助。例如，新修订的《村民委员会组织法》第33条引入民主协商制度，规定协商可通过议事会、听证会、恳谈会等形式进行，并明确乡、民族乡、镇的人民政府可以根据村民委员会的邀请参加。这表明，乡镇政府可通过受邀列席会议、提供政策咨询、建言献策等方式，以其信息、资源和专业优势为村民委员会的决策提供辅助，从而提升村民自治的效能。

考虑到乡镇政府在基层治理实践中容易出现越权行为，故新修订的《村民委员会组织法》第41条第3款规定了相应的规制措施，即“由上一级人民政府责令改正”。实践中，各地常常通过制定村级自治事项清单等方式，进一步厘清政府行政权与村民自治权的边界。是故，有学者认为，应以“权力清单”规范行政机关介入村民自治的权力限度与内容，以“责任清单”明确行政机关介入村民自治的追责与免责的边界。由此可见，只有真正恪守依法行政的底线、履行支持帮扶的职责，乡镇政府才能回归其作为村民自治“指导者”“支持者”和“帮助者”的应然角色，从而推动形成乡村治理的强大合力。

（二）乡、民族乡、镇的人民政府作为基层治理中的“被协助者”

新修订的《村民委员会组织法》第6条第2款规定，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。该条款从法律层面确立了村民委员会与乡镇政府之间的协助与被协助关系，明确了乡镇政府作为“被协助者”的角色定位。即，乡镇政府在履行行政职责过程中，可以依法请求村民委员会协助办理相关事务性工作。该协助行为在性质上属于特殊的社会协助行为，而非行政法意义上的行政协助行为。理由在于，行政协助行为是指“具有相应职权的行政主体根据其他行政主体的请求，为请求方执行行政任务提供帮助的行为”。而村民委员会作为基层群众性自治组织，并非行使国家行政职权的行政机关，因此不符合行政协助行为的主体要件。一般而言，社会协助是指“不行使行政职权的组织或者个人，基于主动或者被动，对行政主体行使行政职权所提供的帮助或者方便”，亦可称作“协助行政”。但相较于一般意义上的社会协助，村民委员会的协助行为具有明显的特殊性：一是法定性，即该协助行为并非完全出于自愿或主动配合，而是由法律明确规定的义务；二是持续性，即该协助行为贯穿于基层治理的常态化运行之中，而非临时性、偶发性的支持行为。

协助行为的法律定性，直接关涉双方主体的权利义务配置，并决定其行为的法律效果的最终归属。在司法实践中，有法院将村民委员会与乡镇政府之间的协助关系定性为“行政委托关系”。通说认为，行政委托是指“出于管理上的需要，某一行政主体(委托人)委托另一行政主体或其他组织及个人(被委托人)以委托人的名义代行职权或其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度”。此类协助关系能否成立行政委托关系，需结合具体情境予以区分：其一，若乡镇政府依据行政法规的规定，授权村民委员会实施特定行政行为，则该协助关系构成行政委托关系，由此产生的法律责任由委托方即乡镇政府承担；其二，若乡镇政府在实施具体行政行为过程中，仅请求村民委员会协助处理部分事务性、辅助性工作（如信息收集、政策宣传、材料初审等），则该协助行为属于事实行为，双方之间不构成行政委托关系，村民委员会亦不承担由此产生的行政法律责任。是故，新修订的《村民委员会组织法》第6条第2款中的“协助”，应属于前述第二种情形中的事务性、辅助性事实行为。其理由在于：一方面，这一解释更符合立法本意，有助于凸显村民委员会作为基层群众性自治组织在乡村治理中的本质角色，从而充分发挥其作为一种制度化、规范化社会协助机制的特殊功能；另一方面，行政委托关系应由行政法规作出专门调整，似乎不应属于《村民委员会组织法》的涵摄范畴。

作为“被协助者”，乡、民族乡、镇的人民政府在享有请求村民委员会提供协助的权利的同时，亦应遵循权利边界并履行相应义务。其一，乡镇政府请求协助的事项须以法定情形为限。在我国公共管理与基层治理相关立法中，已明确规定村民委员会的具体协助义务。例如，依据新修订的《村民委员会组织法》第2条第2款和第11条第2款的规定，村民委员会应当协助开展的事务主要包括“协助维护社会治安”、“协助组织村民参与群防群治，协助处理信访事项和协调化解矛盾纠纷，协助做好社区矫正工作和刑满释放人员帮教工作，协助做好突发事件应对工作”等五项。对于上述法定协助事项，乡镇政府有权要求村民委员会予以配合，并对其履行情况进行监督。而对于法定范围之外的事务，村民委员会有权基于自身能力与意愿自主决定是否协助，乡镇政府不得以“行政命令”“通知”等具有行政指令意味的形式强制要求其履职。有学者建议，对于法定范围之外的协助行政需求，行政主体可与基层自治组织通过签订书面协议的方式约定具体的协助内容，并将协议内容予以公开。显然，该措施有利于规范行政主体的权利边界，对实践具有一定的参考价值。其二，乡镇政府负有提供必要经费和工作条件的法定义务。新修订的《村民委员会组织法》第43条第1款在原法第37条基础上进一步明确：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的经费和条件。”此次修法特别强调基层政府的“经费”保障职责，旨在确保协助工作具备物质支撑，以切实减轻基层负担。其三，乡镇政府请求协助的事项应具备合法性、合理性与必要性。新修订的《村民委员会组织法》第43条第2款规定：“地方各级人民政府应当建立健全整治形式主义为基层减负长效机制，有关部门委托村民委员会协助开展工作的事项，应当符合法律、法规规定，所需经费由委托部门承担。”该条款旨在遏制实践中因行政事务过度下沉而导致的村委会“半行政化”倾向，防止其沦为基层政府的科层化延伸。长期以来，行政化倾向加剧了形式主义的蔓延，推高了治理成本，削弱了基层治理能力，致使村级组织陷入“悬浮化”困境。因此，在“基层减负”背景下，应着力推动乡镇政府纠正其“命令者”的角色偏差。为此，可通过细化协助事项清单、健全监督考核机制等方式，防止乡镇政府将行政事务随意转嫁给村民委员会，确保其所请求的协助事项具备合法性、合理性与必要性。

（三）乡、民族乡、镇的人民政府作为村民自治中的“监督者”

村民委员会作为基层群众性自治组织，依法享有集体资金使用、公共事务管理等权力。在自治组织的运行过程中，若缺乏有效监督，极易滋生“蝇贪蚁腐”等问题，进而损害村民的合法权益。然而，受部分成员能力不足、利益关联以及“熟人社会”压力等因素的影响，自治组织内部的自我监督往往出现缺位或失效现象。当内部监督难以发挥应有作用时，强化外部监督就显得尤为必要。而乡镇政府作为法定的监督主体，在弥补村民委员会内部监督缺陷方面具有不可替代的作用。新修订的《村民委员会组织法》通过多项条款明确赋予乡镇政府对村民委员会的监督职责，进一步厘清了乡镇政府在乡村治理中的“监督者”角色定位，为推动村民自治走向法治化、规范化提供了有力保障。但在乡村治理实践中，乡镇政府常常出现监督角色“缺位”，怠于履行对村民委员会的法定监督职责，致使村民合法权益受损，制约村民自治的有效运行。对此，有必要进一步明确乡镇政府履行监督职责的范围、方式和标准。

第一，在监督范围上，乡镇政府应对村民委员会的民主选举、民主决策、民主管理等各个环节实施全面监督。就实体内容的监督而言，依据新修订的《村民委员会组织法》第31条、第40条的规定，乡镇政府的监督范围涉及村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，村民委员会成员任期和离任经济责任审计相关材料，以及其他涉及民主决策、民主管理等村民自治范畴内的事项等。在监督过程中，乡镇政府主要审查相关实体内容是否与宪法、法律、法规相抵触，是否违背公序良俗，是否侵犯村民的人身权利、民主权利和财产权利。就程序规范的监督而言，依据新修订的《村民委员会组织法》第21条、第24条、第37条等条款的规定，乡镇政府的监督范围涉及村民委员会开展的民主选举、民主决策、民主管理等程序。例如，村民委员会选举程序、村民会议或村民代表会议程序、村务公开程序等。在监督过程中，乡镇政府主要审查相关程序的开展是否严格遵循了法定流程，是否切实保障了村民的民主权利。

第二，在监督方式上，乡镇政府对村民委员会的监督可采取“被动受理”与“主动履职”相结合的方式。具体而言，乡镇政府的法定监督方式主要包括：一是被动受理与调查处理。依据新修订的《村民委员会组织法》第21条、第37条的规定，乡镇政府负有接收并依法处理村民举报以及村务监督机构反映问题的义务。当接到关于村民委员会侵害群众利益等违纪违法问题的线索后，乡镇政府必须及时调查核实，并依法作出处理。二是主动监督与责令改正。依据新修订的《村民委员会组织法》第31条第3款和第41条第2款的规定，乡镇政府在主动履行监督职责过程中，若发现村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表会议的决定存在违反法律规定的情形，或村民委员会未依法履行法定义务的，有权责令其改正。此外，本法第40条还将村民委员会成员的任期和离任经济责任审计列为乡镇人民政府主动履行监督职责的方式之一。

第三，在监督标准上，乡镇政府对村民委员会的监督应坚持实质审查原则，落实“责令改正”措施，避免监督流于形式。一方面，乡镇政府收到监督申请后，应当对申请事项进行实质性调查和判断，并在法定期限内作出明确的处理决定或答复。在司法实践中，乡镇政府针对申请监督事项未作出答复、超期答复或仅作出形式化答复，均被认定为未依法履职或程序违法。另一方面，乡镇政府应采取约谈、协调、督促等实质性措施推动村民委员会整改，使监督事项最终达到合法合规的结果。在司法实践中，乡镇政府仅下达责令改正通知书而未跟进核实整改情况，通常也被认定为未依法履行监督职责。由此可见，乡、民族乡、镇的人民政府作为村民自治中的“监督者”，唯有在调查核实与责令改正环节达到实质监督标准，有效纠正违法违规行为，才能真正实现监督职能的充分履行。

三、村民自治中村民委员会与农村集体经济组织的职能界分

我国《民法典》第96条确认了农村集体经济组织和村民委员会作为特别法人的民事主体地位，表明两者在应然层面具有独立的组织架构和职能定位。但由于历史与现实原因，在实践中，相较于与乡镇政府之间较为明确的“协作共治”关系，村民委员会与农村集体经济组织之间早已形成了一种更为复杂的相互交织关系，二者在集体所有权运作中的地位和职能不清的现象较为突出，严重影响了集体财产的市场化运作。因此，如何理顺二者之间的规范关系，直接决定着农村基层治理能否有序展开，是实践中亟待回答的问题。是故，《农村集体经济组织法》得以颁布，并明确了农村集体经济组织的职能、组织机构及其运行机制。基于法律衔接等方面的考量，新修订的《村民委员会组织法》对原法的相关内容进行了修改，进一步明晰了两类组织的各自职能。

（一）村民委员会与农村集体经济组织职能的规范定位

《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等规范性文件早就将“探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系”作为改革的重要任务，并建议“有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离”。学界也普遍主张，经济职能应划归集体经济组织，而公共管理与服务职能则应由村民委员会承担。但在规范层面，立法却较长时间未能厘清村民委员会与农村集体经济组织的职能边界，直至《农村集体经济组织法》的颁布。该法第5条采用“典型列举＋兜底条款”的方式，首次明确界定了农村集体经济组织的职能范围。是故，新修订的《村民委员会组织法》删除了原法第24条、第34条和第35条中属于农村集体经济组织专属职能的相关内容，并修改原法第24条和第28条之规定，明确村民委员会或村民小组依法代行农村集体经济组织职能的，“参照适用”《农村集体经济组织法》的相关规定来“讨论决定有关集体财产和成员权益的事项”，使得两者的职能边界终于在规范层面得以基本厘清。

第一，农村集体经济组织的基本职能。依据《农村集体经济组织法》第5条等条款的规定，农村集体经济组织的基本职能有三类。一是经济职能。主要涉及集体财产的市场化经营和物权性管理事项，如“合理开发利用耕地、林地、草地等土地资源”，“使用集体经营性建设用地或者通过出让、出租等方式交由单位、个人使用”，“组织开展集体财产经营、管理”，“决定集体出资的企业所有权变动”，“使用集体收益”以及“使用集体土地被征收征用的土地补偿费等”。二是管理职能。主要涉及组织内部运行和成员权益保障的程序性管理事项，如“发包农村土地”，“办理农村宅基地申请、使用事项”，“分配、使用集体收益”以及“分配、使用集体土地被征收征用的土地补偿费等”。三是社会职能。主要涉及基层治理中村庄公共事务参与和公共服务供给相关事项，如“保护耕地、林地、草地等土地资源并进行监督”，“支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治”，“发现违反耕地种植用途管控要求行为的报告义务”以及“协助实施土壤污染风险管控和修复的义务”等。需要明确的是，在上述三类职能的关系上，经济职能是农村集体经济组织的核心职能，《农村集体经济组织法》第2条和第3条通过明确主体定位和功能指向，强调了该组织的经济属性；管理职能和社会职能服务于经济职能的有效实现，且与农村集体经济组织赖以存续的人员基础、物质条件等因素具有紧密关联。

第二，村民委员会的主要职能。依据新修订的《村民委员会组织法》之规定，村民委员会的职能也可归纳为三类。一是自治管理职能。主要涉及办理本村公共事务和公益事业，组织和推进民主选举、民主协商、民主决策、民主管理与民主监督，保障村民依法行使自治权利，如“遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议”等。二是协助行政职能。主要涉及配合乡镇人民政府及其他行政机关完成本法第2条第2款、第6条第2款、第11条第2款规定的协助事项。三是社会服务职能。主要涉及开展宣传教育工作，为村民生产生活提供各类便民利民服务，推进美丽乡村建设，如“宣传宪法、法律、法规，宣传党和国家的政策”等。由此可见，村民委员会的职能具有鲜明的政治性与自治性特征，主要目的在于办理公共事务，实行民主管理。

（二）村民委员会与农村集体经济组织运行的现实图景

综上所述，从应然层面上看，农村集体经济组织与村民委员会之间本应是一种既相对独立又相互配合的互动关系。但在乡村治理实践中，由于各地的经济发展水平等客观条件不同，两类组织的运行呈现出职能并存、职能交叉与职能代行三种实然样态。

第一，职能并行模式。在此模式下，村民委员会与农村集体经济组织依法分别行使各自的专属职能。农村集体经济组织作为以土地集体所有为基础、依法代表成员集体行使所有权的区域性经济组织，其经济职能与管理职能属于专属范畴，具体负责集体资产的经营等经济性事务以及农村土地的发包等管理性事务；村民委员会作为基层群众性自治组织，其自治管理职能与协助行政职能亦属于专属范畴，主要承担村民自治中的公共服务供给类事务。在司法实践中，有法院指出，农村集体产权制度改革后，农村集体经济组织依法取得法人资格，行使集体资产经营管理等职能；村民委员会不再代行上述职能，主要承担办理村级公共事务和公益事业等自治职能。因此，因集体资产经营管理等经济职能产生的纠纷，村民委员会不再是适格诉讼主体，应由农村集体经济组织作为原告或被告参与诉讼。在职能并行模式下，农村集体经济组织专注于集体资产的盘活运营与保值增值，依法独立开展经济活动；村民委员会则着力于村民自治的组织实施与公共事务的管理协调。二者在村党组织领导下协同配合，形成互促共进的乡村善治格局。

第二，职能交叉模式。在此模式下，村民委员会与农村集体经济组织在实际运行中呈现职能重叠与权责不清的状态。在《村民委员会组织法》修订之前，相关法律将土地承包经营方案等涉及集体资产处置的事项纳入村民会议讨论决定的范围，导致本应由农村集体经济组织行使的经济管理职能，常被村民委员会以自治程序代为决策和实施。例如，在“杭州水电建筑集团有限公司与杭州市富阳区灵桥镇灵桥村村民委员会、灵桥村股份经济合作社建设工程施工合同纠纷”一案中，村民委员会以集体名义对外签订工程合同，后因案涉工程款支付主体问题产生争议。法院在审理中认为，村民委员会是村级集体财产的所有者，且作为合同签订方应承担合同义务；村股份经济合作社作为集体资产的实际管理者亦应承担相应责任，故判决二者共同支付尚欠工程款。在该案中，村民委员会与农村集体经济组织因职能混同，导致两者权责错位。随着《村民委员会组织法》的修订，此类经济职能混同问题在规范层面已得到解决。但在实践中，村民委员会与农村集体经济组织之间仍存在若干职能交叉的领域。一是土地资源的保护。《农村集体经济组织法》第5条规定，农村集体经济组织负责“合理开发利用和保护耕地、林地、草地等土地资源并进行监督”；而新修订的《村民委员会组织法》第10条第2款则规定，村民委员会应“引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境，推进美丽乡村建设”。二是集体经济的发展。《农村集体经济组织法》第5条将组织发展集体经济的职能赋予农村集体经济组织；而新修订的《村民委员会组织法》第10条第1款要求村民委员会“支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展”。三是公益事业的开展。《农村集体经济组织法》第51条规定，农村集体经济组织的支出可用于集体公益事业，但其是否对集体公益事业承担强制出资义务表意不明；而新修订的《村民委员会组织法》第28条将“本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案”列为须经村民会议讨论决定的事项，并在第42条中明确公益事业经费主要通过村民筹资筹劳解决，村集体经济收入应适当用于支持公益事业。此外，《农村集体经济组织法》第5条第12项通过转致条款对农村集体经济组织的职能作出兜底性规定，存在因文本依据范围过大而出现职能泛化设置的风险，进而在实践中与村民委员会的职能范围产生重叠甚至冲突。

第三，职能代行模式。在此模式下，因农村集体经济组织尚未设立，故由村民委员会依法代行农村集体经济组织的职能。尽管法律已对村民自治组织与农村集体经济组织的性质进行了区分，但仍有约60%的行政村实行村民委员会与村集体经济组织“合二为一”的运行模式。即使在两者名义上分设的村庄，集体产权与村务治权也往往未能实现真正分离，多数仍维持“两块牌子、一套班子”的格局，呈现出“半分半合”的状态。这意味着在该模式下，农村自治组织兼具双重身份，既是履行管理职能的自治主体，又是以管理经营集体财产为基本职能的经济组织。在学理上，对于村民委员会代行集体经济组织职能行为的性质存在不同的理解，有“依法暂时行使说”、“替代行使说”、“委托权或代理权行使说”之分。在实践中，农村集体经济组织需承担该代行行为产生的法律后果，即村集体经济组织依法登记成立后，原由村民委员会代行的经济职能及由此产生的权利义务，由村集体经济组织承继，对村委会代行职能期间产生的债务，集体经济组织亦应承担共同还款责任。

（三）村民委员会与农村集体经济组织职能的实践廓清

《农村集体经济组织法》的颁布以及《村民委员会组织法》的修订，标志着农村集体经济组织与村民委员会在规范层面实现了职能界分的制度重塑，为两类组织的独立运行提供了明确的法律依据。然而，制度文本的完善并不意味着从“应然”到“实然”的必然转化。当前许多地区仍延续“两块牌子、一套班子”等惯性运作模式，导致两类组织分设不彻底、相关职能混同等问题依然存在。因此，只有通过精准的规范解释、细致的配套措施以及有效的实践引导，才能将法律上的“制度设计”转化为实践中的“治理效能”。

第一，深化两类组织的分离。其一，两类组织应实行分账管理。村民委员会的收入来源以政府拨付经费、各类专项补助及社会捐赠为主，支出主要用于公共服务供给与村民自治管理；农村集体经济组织的收入来源于集体资产经营获利、对外投资收益、相关财政专项拨款等，支出主要涵盖经营成本、管理费用、相关税费、收益分配等项目。其二，两类组织应建立不同的预算与审计制度。村民委员会的财务信息需向村民公开，接受村务监督委员会监督；农村集体经济组织的财务信息需向成员公开，接受监事会监督。其三，两类组织应遵循互不隶属、性质有别的决策程序。村民委员会的重大事项须遵循《村民委员会组织法》，由村民(代表)会议民主决策；农村集体经济组织的重大经营活动必须严格依照《农村集体经济组织法》及其组织章程，由其成员(代表)大会决议。此外，对于是否应实行村民委员会与农村集体经济组织人事分离的问题，学界存在不同看法。有学者认为，只要设置了最低限度的分离和协同规则，“交叉任职”的制度安排仍具有合理性。也有学者主张，应审慎对待村委会成员担任农村集体经济组织理事或监事一职，在经济较发达地区宜禁止上述人员的交叉任职。事实上，在已落实财务分账管理和决策程序分离的前提下，无须再强制要求村民委员会与农村集体经济组织实现人事层面的完全分离。因此，《农村集体经济组织法》第34条第1款关于“交叉任职”的制度安排，契合当前大多数农村地区治理资源匮乏、专业化管理人才短缺的客观现实。实际上，只要严格要求交叉任职的相关成员遵循法定程序履职，即可有效消解因人事交叉可能引发的职能混同风险。

第二，明确交叉职能中的主次地位。其一，在土地资源保护中，应明了农村集体经济组织的主要责任。其职责不仅体现于土地资源开发与利用过程中履行保护的义务，更体现在日常监督中依据《土地管理法》第66条行使强制收回土地使用权的权力。而村民委员会在自然资源保护方面的职责，则更侧重于普法宣传、教育引导和文化培育等工作。其二，在集体经济发展中，应坚持农村集体经济组织的主导地位。即村民委员会在履行新修订的《村民委员会组织法》第10条第1款所规定的职能时，其角色应侧重于支持、配合与协调农村集体经济组织的经济活动。其三，在公益事业开展中，应凸显村民委员会的主导角色。根据新修订的《村民委员会组织法》第2条的规定，办理本村的公益事业属于村民委员会的基本职能范畴。但在实际运行中，村民委员会普遍面临资金短缺的困境。依据现行制度，其主要通过“一事一议”筹资筹劳等方式解决资金问题。尽管《农村集体经济组织法》第10条规定农村集体经济组织应当支持和配合村民委员会开展村民自治，但其对公益事业的资金支持应在合理限度和比例之内，并可依据《农村集体经济组织法》第42条关于公积公益金中“等”所涵盖的支出用途予以适用。其四，在兜底条款的职能设定中，依据《农村集体经济组织法》第10条转致条款所指向的应当限于经济职能，或与经济职能直接相关的管理和社会职能。即，不得将一般性集体事务随意配置给农村集体经济组织；在新修订的《村民委员会组织法》第28条第1款第6项关于村民会议讨论决定事项中的“法律、法规规定或者村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”，显然不得涉及农村集体经济组织的专属职能。

第三，规范职能代行制度。其一，在代行条件上，应坚持只有在尚未设立农村集体经济组织的情形下，村民委员会方可代行其职能。一旦农村集体经济组织依法设立，村民委员会即应停止代行其职能，并将相关职能及时移交。对于此前代行期间产生的债务，因集体财产已在确权后归属农村集体经济组织，故应由该组织作为债务加入方，与村民委员会共同承担清偿责任。村民委员会以其自有财产履行清偿义务后，有权向农村集体经济组织追偿。其二，在代行内容上，村民委员会可代行农村集体经济组织的全部职能，主要包括涉及集体财产管理和成员权益保障的事项。由于在未设立农村集体经济组织的情形下，村民委员会兼具基层群众性自治组织与集体经济组织双重身份，因此在以集体经济组织身份行使职能时，必须对财产性质进行区分。具体而言，对于具有经营性价值的资产，应界定为农村集体经济组织财产，参照《农村集体经济组织法》的规定进行经营管理；其他非经营性集体财产则仍依照《村民委员会组织法》的相关规范予以使用和管理。此外，由于村民与农村集体经济组织成员的范围并不完全重合，故应根据《农村集体经济组织法》第11条规定的认定标准认定成员资格。村民基于自治权参与公共事务管理，而集体经济组织成员则依其成员身份享有财产性权利，两者依照不同的法律规范分别行使权利。其三，在适用规则上，应区分程序性事项与实体性事项，分别参照适用不同的法律规定。在程序层面，由于农村集体经济组织尚未依法成立，不具备依照《农村集体经济组织法》第26条等程序规定进行内部决议的客观条件，因此，相关事项的决策程序应当依据《村民委员会组织法》的规定，通过村民会议或村民代表会议等民主形式进行讨论和决定，以确保决策过程与结果的合法性；在实体层面，对于涉及集体财产经营管理、收益分配及成员权益等实体性事项，则应遵循《农村集体经济组织法》的制度框架与规则要求。否则，若各地自行其是，可能导致全国不同区域内集体资产管理规则不统一，或造成不同地区集体经济组织成员在权益享有与法律保护上的差异，有违法治统一原则和公平正义要求。

结　语

基层治理是一个复杂的系统工程，涉及多个主体和多重关系。村民委员会作为基层群众自治的重要载体，其与基层治理共同体中的“村党组织”“乡、民族乡、镇的人民政府”以及“农村集体经济组织”之间的关系，需要相关法律作出妥适的调整。这既是提升基层治理成效的必由之路，也是推进基层治理体系现代化的关键环节。为此，新修订的《村民委员会组织法》在应然层面对村民委员会与基层治理共同体其他主体之间的关系进行了相应调整：其一，通过制度创新，强化村党组织对村民委员会工作的全面领导，化解基层治理实践中村党组织“失权”、村民委员会“揽权”或两委“夺权”等问题，以校准村民自治方向；其二，通过权责划界，明确乡、民族乡、镇的政府作为“指导者、支持者、帮助者”“监督者”以及“被协助者”的角色定位，防止“行政权”对“自治权”的挤占与僭越，以保障村民自治空间；其三，通过职能厘定，明晰村民委员会的公共事务与公益事业管理等功能，廓清村民委员会与农村集体经济组织既相对独立又相互配合的关系定位，以激活村民自治潜力。

需要特别指出的是，因新修订的《村民委员会组织法》将“促进乡村全面振兴”、“推进基层治理体系与治理能力现代化”作为其重要的修法目的，这就意味着基层治理共同体中的村民委员会、村党组织、乡镇政府以及农村集体经济组织等治理主体，在村民自治实践中有着共同的职责和使命。这既为理顺村民委员会与其他基层治理主体之间的关系提供了最大的公约数，也是本文将这几对关系统一纳入论题考量的原因所在。但就主体间的关系而言，本身就是一个非常复杂的范畴，特别是基层治理共同体中多个主体之间的相互关系，绝不是简单的单向度的线性呈现，而是一种非常复杂的“差序—协同”关系。在述及村民委员会与其他基层治理主体之间关系的法律调整时，本文之所以只聚焦于在村民自治中“村党组织引领作用的发挥”“乡、民族乡、镇的人民政府角色的应然定位”以及“村民委员会与农村集体经济组织的职能界分”等问题，原因就在于这些内容是本次修法的重点，也是理顺彼此关系的关键之所在。

此外，村民委员会与村民之间的关系，既关乎村民合法权益的维护以及民主权利的实现，又直接涉及自治主体治理能力的提升，特别是面对村民利益诉求日益多元、矛盾纠纷更加复杂的基层实际，村民委员会的自身建设就显得尤为重要。因此，其关系的妥适调整，理所当然地成为本次修法的另外一个重要内容。但考虑到村民委员会与村民之间是组织体内部之间的关系，再加之囿于文章的篇幅所限，故没有纳入本文的述及范围。

[原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2026年第2期，注释从略]