党的十一届三中全会以后，在全国范围内普遍实行的以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制不仅使农民获得了生产经营自主权，也使农村的生产方式和分配方式发生了根本性的变化。原来负责组织农民统一生产、统一分配的生产大队、生产队两级组织因农业经营制度的变化失去了依托而逐渐瘫痪。农村基层——村庄里出现了一定程度的无序和混乱状态。改革人民公社体制，建立起与农村经济体制相适应的新型社会管理体制，已成为农村政治和经济改革的内在要求。

在这种情况下，一些地方的农民自发创设了村民委员会这一新的组织形式。1980年2月，全国出现了第一个由农民选举产生的村民委员会－－广西宜州市屏南乡果作村民委员会。这些自发组建的村民委员会自治程度较高，与村民一起订立村规民约，实行村务民主管理，使人民公社解体后农村出现的那些无序状况得以解决。这一新生事物的出现，得到了执政党中央的高度重视和充分肯定，1982年修改宪法时，总结各地经验，把“村民委员会”这一组织形式写进了宪法条文，明确规定了村民委员会的性质和任务，确立了村民委员会是群众性自治组织的法律地位。[1]1983年颁行的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》也规定，“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。”[2]之后，全国农村逐步建立了乡镇政府和村民委员会。

但是这二十多年来，村民自治制度与承包经营制度一样似乎并没有给广大农民带去乡村社会的发展和经济的繁荣。而且在城市化的过程中，这个自治制度似乎也没有能更多地保障农民的政治和经济权益。农民对这个明文规定了自己的多项民主权力的制度也开始从当初的热情和期盼逐步向淡漠和无所谓的态度转化。这是很令人费解的。

现在我们又提出了建设社会主义新农村的发展目标，而这个涉及新农村社区管理方式的制度必然要面对如何加以改革的问题。因此，我们有必要分析和探讨村民自治制度本身及其导致的乡村社区的重建问题。

新农村建设，从制度创新看，应主要解决土地制度改革、乡村治理结构建设和公共服务体制建立这三大问题。合作社问题，尤其是社区合作社问题，与本章拟探讨的村民自治问题同属于第二个问题，即乡村治理结构问题。但无论是土地制度改革还是乡村治理结构建设都与第三个问题，即所谓公共服务体制建立问题，也就是政府体制改革问题息息相关。本书第二章《土地制度面临破局》和第三章《一条腿的合作社》主要研究和分析了土地制度改革和合作社问题，而本章的主要研究对象则是乡村治理结构建设中除了合作社问题之外的另一个方面——村民自治制度改革问题。当然，也不可避免地会涉及乡村公共服务体制，即政府体制的改革问题。本章的目的是通过对村民自治制度问题的探讨，力图在乡村治理建设和公共服务体制建立这两个关键问题上寻找到新农村建设在理论上的突破口和着眼点，以为学界的进一步研究打下基础。

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[1] 摘引自《农村基层民主政治建设发展的主要进程》，国家民政部网，

网址：http://www.mca.gov.cn/artical/content/WCM_YWJS/20031224145024.htm

[2] 摘引自《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》第七条（1983年10月12日发布），北大法律信息网转载，网址：

http://law.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/slc.asp?db=chl&gid=1809