史啸虎:农村土地产权制度改革的方向

选择字号:   本文共阅读 1014 次 更新时间:2021-02-26 21:47:14

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史啸虎 (进入专栏)  

  


   前注:前两天看了英国《经济学人》杂志的一篇报道在谈到中国还有近7000万农村留守儿童时说,“政府还应该让农村人享有与城市居民相同的产权。这更方便他们能够出售自己的不动产,进而帮助他们拥有充足的资金迁往城市,与家人一起享受城市生活。”其实我在2014年初就曾提出了这种观点:“如果承包地和宅基地不能市场化,那农民又将如何才能彻底摆脱土地羁绊有尊严地迁徙并定居城镇呢?或者说,我们鼓吹和提倡了那么多年的人的城镇化又何时才能实现呢?”(摘自《农村土地承包经营权流转局限性分析》,原载2014年1月24日光明网《理论频道》,人民论坛网转载网址:http://www.rmlt.com.cn/2014/0311/242309_3.shtml)。为此我综合了若干篇自撰文章的观点改写成这篇文章并予以发表,以飨读者。

  

  

   1984年,我国的农村联产承包责任制改革取得了巨大的成功。农村出现了一片欣欣向荣的景象。农民的收入大大增加,城乡差距也处于建国以来最小的时期。农村经济呈现出勃勃生机与活力。我国农牧渔业生产连续6年获得丰收,主要生产指标已经完成或超额完成了“六五”计划。长期以来盘亘在我国农业问题上的粮、棉紧缺的局面已经全面缓解,这就为我国农业向大规模商品生产转化、向现代化农业转变,提供了非常有利的物质条件。

  

   可令人不解的是,就在这个关键时候,我们的农村改革政策却出现了空白,除了继续推行所谓的土地承包经营权改革,在土地集体所有权的制度改革问题上并无任何作为,农村改革的连续性也遭到中断。这也使得上世纪八十年代中期农村改革出现了停滞。这种状况一直延续到现在。致使到目前为止,我国的农业规模化经营和农业现代化也迟迟未能实现。这究竟是怎么一回事呢?

  

   说到底,当年农村改革之所以未能深入推进下去,主要还是因为我们的改革理论,无论当时还是现在,从未能突破意识形态的束缚,仍然自我限制在意识形态的泥沼中不能自拔。

  

   据中共中央政策研究室和农业部1990年的一份调查表明,当时我国平均每个农户从事家庭经营的劳动力为2.1人,经营耕地8亩;粮食总产量约为5300斤,当年出售商品粮食1700斤,从种植业获得的收入约为230元。【1】由此可见,当年我国农业经营规模是相当小的。

  

   但据国务院发展研究中心农业规模经济发展课题组2016年的一分报告,到了2013年底,经营耕地10亩以下的农户2.26亿户,占家庭承包户总数的85.96%以上,经营耕地在10亩以上的农户仅占14.04%。

  

   另有资料显示,虽然推行“三权”分置(即土地所有权、土地承包权和土地经营权分置),但经过7-8年土地承包经营权的流转,到2018年中国仍然有2.3亿农户土地经营规模不足半公顷,即7.5亩。中国的小农经济面貌并无多大改善。

  

   这就是说,在推行农村大包干责任制以来长达四十年时间里,由于未进行完整的土地产权制度改革,仅实行联产承包责任制,中国农业的经营规模几乎是维持不变的,仍然是小农经济。中国农业现代化迄今仍然是一个遥远的愿景。

  

   由此可见,1978年开始的农村承包责任制改革,就农业经营制度来说,其最大的变化也就是由二、三十户左右的生产队集体生产经营转为以个体农户或家庭为单位的生产经营而已。尽管这样,但由于给了农民以种植的自由,我国农业居然也获得了巨大的恢复性发展。但是,我们必须承认,所谓联产承包责任制改革,究其实质而言,不过也就是在农业经营制度上的一种以大化小的调整罢了。

  

   从这里我们也可以看出,在土地制度不变的情况下的所谓承包经营制度改革的意义更多地体现在让农民吃饱饭而已。仅就制度改革而言其实算不了什么大的改革,就像八十年代末国企扩大企业经营自主权的改革那样,农村联产承包责任制仅仅是对当时农业经营制度的一种改良而已。

  

   尽管如此,它也让数亿中国农民可以自由选择种养殖业以及自由选择劳动时间,从而大幅度地促进了农业生产的恢复性发展,免遭了集体主义大锅饭容易造成并且曾经造成的低效与饥馑。实属功莫大焉。由此也可见,我们在上世纪五十年代建立起来的农村集体制度是多么地束缚和压制农业生产力的释放和发展了。

  

   因此,这种制度上的调整所带来的恢复性农业增长是不可能持久的。农业的可持续发展或者说农业的现代化必须靠规模经营、资金投入以及技术进步以大幅度地提高农业的生产效率来予以保证。而所谓农业的规模经营及其高效益,也就是农业投入产出的最大化,却需要通过一系列现代产权制度的改革以建设一个健全而严谨的制度和法律体系作为其坚实的基础方有可能。

  

   由于未能及时推行农村土地产权制度以升级中国农村改革,中国农业从上世纪八十年代中期之后开始步入了一个长达三十年的衰退期。粮食产量自那以后二十年也几乎没有什么增加。

  

   比如,联产承包责任制高潮期的1984年,中国粮食产量历史性达到达了40732万吨,但10年后的1994年粮食产量也只有44525万吨,而到了2004年,中国粮食产量居然还只有46065万吨。二十年时间粮食产量仅仅增加了13%。这期间,中国的化肥产量和使用量则从1700万吨猛增到4300万吨,猛增了250%。农业人口也增加了近20%。

  

   之后中国粮食总产量虽然从4.6亿吨增长到6亿吨或以上,但所生产和使用的化肥(折纯)产量也从4300万吨猛增到7000万吨或以上(2015年,之后有所降低)。也就是说,中国每增长1亿吨粮食,就要至少多生产并使用约1500万吨化肥。这就意味着,我们每增产10公斤粮食就得使用1点几公斤的化肥。而化肥的粮食极限增产效应也正好是这个数。这还没有将农业中使用量增加更快的化学农药生产和使用数量计算进去,因为仅10年时间,即2014年化学农药原药产量就比2004年增加了足足5倍(375万吨:75万吨)!

  

   根据基因农业网公布的数据,中国每公顷耕地施用化肥量从2002年的约390公斤增加到2014年的约570公斤,而同期美国化肥施用量则始终保持在110-130公斤/公顷之间。同期,印度和巴西两个农业大国化肥施用量也始终没有超过200公斤/公顷。可见,中国每公顷化肥施用量至少是美国的4倍,印度和巴西的约3倍。

  

   中国农作物的农药施用量也是大的惊人。上世纪九十年代初,中国每公顷农作物的农药使用量不到6公斤,然而到了2014年,中国每公顷农作物的农药施用量就猛增到15公斤,增长了近3倍。而美国同期农药使用量则始终保持在每公顷农作物低于2.5公斤。中国是美国的6倍。(网址:https://www.sohu.com/a/285072386_732029;数据来源:https://ourworldindata.org/fertilizer-and-pesticides)

  

   我们的农业部公布的数据也不例外。据《中国经济周刊》2017年8月29日的报道:与发达国家相比,我国目前的化肥农药利用率都很不理想——亩均化肥用量21.9公斤,远高于亩均8公斤的世界平均水平,是美国的2.6倍,欧盟的2.5倍;农药平均利用率仅为35%,欧美发达国家的这一指标则是50%~60%。【2】

  

   通过这些数据可见,这些年我国农业连年丰收的靓丽数据后面究竟有多少可以归因于农村各项制度,如合作社制度、村民自治制度,尤其是土地产权制度改革所推动的而不是巨量投入的化肥或农药所催生的呢?有独立思想的人只要仔细想一想就知道了。遗憾的是,我们很多人无视这些真实的农业生产数据,居然总是沉浸在我们的农村制度性改革已经取得了巨大成就的想象之中。

  

   从前述的那些数据还可见,从1985年至2014年这30年时间里,中国农业不仅未能得到发展反而出现了巨大的停滞甚至倒退。因为依靠不断增加投入化肥和农药导致的农业发展其实是有害和不可靠的,也是不可持续的。这也表明,在现行土地集体所有制下的所谓承包经营权改革的制度动能或红利早已释放净尽。土地集体所有制的弊端显露无遗。

  

   实践表明,我们的农村改革如果仅仅是在集体土地经营制度而非集体土地所有权制度上做文章,就只能解放原有集体经营制度束缚下的那部分生产力,并不能消除土地集体所有制对农业经济发展的阻碍作用。这个论据从那时我国的国企改革的过程也可获得支持。

  

   上世纪八十年代中期,我们也在国有企业改革问题上移植了农业大包干做法,将企业所有权与经营权分开,推行企业承包责任制,也在一定程度上调动了职工的积极性,工业生产似乎出现过一阵子上升。【3】但其促进生产发展的积极意义并没有持续多久。由于现代企业产权制度没有建立起来,仅仅是将所有权与经营权分开还是解决不了企业的长期发展问题。在经过短时间的效益恢复性增长之后,与农业大包干情况一样,国企短期行为盛行,普遍亏损局面仍然未能扭转。

  

   后来直到1993年,第八届全国人大常委会第五次会议通过的《公司法》,明确规定公司是企业法人,有独立的法人财产,享有法人财产权,公司资产股权化。【4】而且当年底,中共中央又发布了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,正式提出:建立现代企业制度也是国有企业的改革方向,所以必须实行规范的公司制改革。【5】经过多年的摸索,到这个时候,我国的国企改革才出现了转机。

  

   这部《公司法》首次确定了企业的法人和股权等现代产权概念及其法律定位,加上中国在美国的帮助和支持下于本世纪初加入了世贸组织,废除了数以十万计的代表旧有经贸制度的红头文件,引入了承认企业产权的现代企业制度,中国的企业才开始步入了一个产权明晰且实现了股份化并允许个人持有的新时代。由此,中国经济也才走上了快速发展的道路并有了今天。

  

国企这段产权制度改革历史表明,如果我们不能破除意识形态对人们思想的束缚,通过强有力的产权制度改革,建立起现代产权制度,无论是第一、第二产业,(点击此处阅读下一页)

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