我国的农村养老保险制度起源于上世纪八十年代。那时只有江、浙、沪等地乡村进行尝试。1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开展了建立县级农村养老保险制度的试点。1995年10月，国务院办公厅转发了民政部的《关于进一步做好农村社会养老保险工作的通知》，要求“在农村群众温饱问题已基本解决、基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全农村社会保障体系的重要措施”。[1]

但由于这个政策回避了政府在建立农村养老保险制度上所应承担的公共财政投入的责任和分额问题，加上集体补助部分大多形同虚设，致使这项千年德政没过多久就陷入了困境。这个政策出发点无疑很好，但政府不拿钱却不好。集体一块再指望不上，农民个人帐户里几乎全部是自己的储蓄及其利息，发放的养老金就来自于其储蓄的行息。这种养老保险是不可能搞好的，因为照这么做毫无保险意义，于是便在不少地方出现了每人每月养老金仅发放几角钱的令人啼笑皆非的案例。[2]

进入新世纪后，第十届全国人民代表大会第四次会议上表决通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要草案》在提出建设社会主义新农村的同时再次要求“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保险制度。”这标志着我国农村养老保险制度已再次成为举国关注的焦点，其成功与否也已经关系到中央政府的权威和信誉了。解决农民养老问题是建设新农村的一个十分重要的问题，必须在理论和实践上取得突破。

但是如何建立既符合国际通行原则、又适合我国国情的农村养老保险制度呢？目前，政学两界比较有倾向性的观点是把农民纳入国家统一的社会保障体系以示社会公正。这种代表性观点主要来自于国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设”课题组的一份题为《农村社

会养老保险制度建设的紧迫性、发展现状与政策建议》的报告，这份报告在谈到我国农村新型养老保险制度的发展方向与重点时说，“面向未来的城乡发展格局，适应未来社会发展需要，要考虑统筹城乡资源分配、财政分配、社会就业和各项政策发展，建立统一的国民社会养老保险制度，在此前提下设计和建立农村社会保险基本制度框架，特别是建立农保可转换为城保的通道和机制，对早期农村养老制度保障制度进行根本性改革。”[3]

这种观点的出发点是好的，考虑到农村养老保险与城市养老保险的转换问题，而且也拿出了比较详尽的实施建议。其核心要点就是眼下拟设计和建立的农村社会保险基本制度是为了以后建立全国“统一的国民社会保险制度”。但是，这种观点没有考虑到农民养老保险制度与其他居民养老保险制度在缴费方式上的区别，实际操作中要么个人难以承受，要么政府负担过重，要么保费额度就只能维持在一个低水准上。但不管是哪一种结果，都会有失社会公平和公正的基本原则。在这种情况下，即使政府采用强制力加以推行，不仅社会公平和公正原则将受到挑战，今后也会遇到诸如城乡保险无法接轨之类的困境的。所以，我们应该另辟蹊径，按照国际通行原则研究和分析如何在我国建立起专门庇荫农民的合作养老保障体系，以解决农民养老的后顾之忧。

我国目前的仅仅针对城市人口的社会保障资金缺口已经非常之大，根本就没有条件覆盖占人口大多数的农民。我国的社会保险资金缺口有多大呢？现在的说法不一。有认为2万亿元人民币的，也有8万亿元缺口的说法。也有人认为这个“大缺口值”为3.7万亿。著名经济学家吴敬琏则于今年3月提及，中国社保基金大缺口为1.9万亿；《财经时报》就此进行了求证，他的数据依据于国务院体改办体改研究会、世界银行的两个研究成果。还有一个说法是，在中国，要建立一个最低水平的社会保障机制所需要的费用，保守估计要7万亿。[4] 全国社会保障基金理事会理事长项怀诚在中山大学演讲时，援引世界银行的一份研究报告指出：“在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。”[5]

各方对社保资金缺口所作的估算不尽相同，但一般估计静态规模的资金缺口总额可能高达数万亿人民币，这几乎与国有资产总量相当而远远超过国有资产净量。资金缺口这么大，社会保险水平也就不可能高到哪里去。即便如此，2004年包括4000多万已退休人员在内，我国上年末的参保人数只有1.6亿多人，仅占城镇人口的30％左右，不及劳动力人口的15％，覆盖率不到世界水平的一半。[6]也就是说，连仅占全国人口30%多的城市人口中也只有30%左右可以享用标准已经很低的社会保险。在这种情况下，政府财政连城镇人口的养老基金的拨付也捉襟见肘，还想完全依靠政府财政来覆盖亿万农民的养老问题几乎是不可能的，几十年后，也无可能。所以，那种立即把农民纳入国家社会保障体系的设想只能是一个善良的愿望而已。

还有，从国际上来说，迄今也没有任何国家的社会保障是把农民包括在内的，只是近几年有少数发达国家如北欧的社会福利国家开始尝试把社会保障覆盖到已经占总人口极少比例的农民身上，但几乎都还处于试点阶段，没有形成法律和制度。但是专门面向农民的合作养老保障体系却在许多国家早已发展成熟，有许多经验值得我们学习和参考。

按照国际通行原则，绝大多数国家的社会保障体系大多分为三块：第一块就是这个社会保障体系。这个体系也叫社会保险，其建立是靠政府财政、雇主和雇员三方按照各自国家的社会保障法律的规定和三方各自的比例共同投入资金设立起来的，具有国家强制性。

第二块是商业保险体系，也叫商业保险。由于保险公司属盈利性机构，它给投保人的保障也只局限在它的保障自己整体盈利的范围内，所以商业保险其实只能是对社会保障和合作社养老保障的一种补充，因此并非是必要的，非强制性和可选择性是其特征。

第三块就是专门面向农民的合作养老体系，也叫合作养老保险。后者是专门针对农民的，在其属性上介于前面两种保险制度之间，即既需要政府补贴，也需要合作社自筹；有一定的约束性，但却没有强制性。

为什么人们要创造出一个专门针对农民的合作社养老保险体系呢？这是由于农民（不包括农业工人）的独特的经济和社会身份决定的。就职业性质而言，农民不是雇员，也不是雇主，而是一种既是雇主也是雇员的身份，叫自雇者(self-employed)。而所谓社会保障体系则是建立在政府、雇主和雇员三方各自履行缴纳社保基金的法定义务的基础上。而且，政府财政尽管在法律上需要对社会保障资金承担监管责任，但它缴纳的部分仅占社保资金的小头（约占30%左右），其余大多是由雇主及其雇员缴纳的。这里，作为自雇者身份的农民不可能既作为雇主又作为雇员缴纳双份费用。但如让政府出大头肯定也不合理，其他社会阶层也不会同意，因为你破坏了统一的游戏规则，也不符合社会公平和公正的原则。你要农民他自己出大头也不合理，农民也不干。结果，世界各国的社会保障体系开始都没有把农民包括在内，而农民也不愿意按照这种国际通行的企业和个人缴纳大头的社保缴费原则加入社保体系。

另外，作为自雇者的农民，相互之间联系很少，没有企业那样的雇主为其缴纳应出之份额（我国农村虽然有所谓集体所有制的经济组织，但却大多名存实亡，承担不了企业为其雇员缴纳社保份额的责任），因而，完全依靠农民自己很难建立起养老保障制度，即使勉强建立起来缴费也是不足的。于是，还必须依靠政府，通过政府和农民共同努力，另辟蹊径，采用合作社方式解决农民养老问题，结果就逐步发展成为现在国际上比较普遍采用的与社会保障体系以及商业保险体系并驾齐驱的养老合作社体系了。

所以，我们最迫切需要做的还是按照国际通行原则和我国实际采用合作养老保险制度，成立区域性的农民养老保险合作社，并在此基础上最终实行全国联社。国家则对这种专门面向农民的养老保险合作社按照法定比例予以国家财政资金拨付支持。这是解决我国农民养老问题的根本途径。

农民享有合作性质的社会保障是起自二战后。那时，英国发表了《贝弗里奇报告》，拟实施普遍保障及建立福利国家。此后，西方国家公共年金制度（即社会保障制度）的覆盖范围才进一步扩大到农民。上世纪70年代后，西方国家在农村地区普遍建立了具有各自特色的农民合作年金制度。比如，德国、日本、丹麦、美国和加拿大等国分别于1957年、1971年、1977年、1990年以及1991年针对本国农民先后建立了专业性的农民合作年金制度。[7]

所谓合作年金制度，各国做法不同，但基本原则大致相同，就是农民（包括其家属）和政府各自按一定比例向某个区域性合作保险基金（该合作基金组织享受合作社免税等优惠政策，也可称之为养老保险合作社）定期缴纳一定数额的费用，存人农民个人养老帐户，待该农民达到退休年龄后按照不同方式享用该养老金（政府与个人供款总和加上经营利息）。发达国家政府与农民缴纳的费用比例一般前者是后者的一倍，即大约为65%—35%左右。比如，德国1996 年的农民养老保障总支出为60 亿马克，其中，农民缴纳的保险费为18 亿马克,联邦政府的补贴为42 亿马克，而发展中国家政府出钱的比例就相对较低些，多为一半对一半。

由此可见，否认农民养老保险制度的特殊性、期望将城镇养老保险体系与面向农民的养老保险体系这两个完全不同的体系合而为一，“建立统一的国民社会养老保险制度”的设想和观点都是很难成立的，也是无法操作的。而且，养老金缴纳方式以及个人缴纳比例的不同还必将致使所谓“建立农保可转换为城保的通道和机制”的设想成为不可能。

在农村实行与城镇居民不同的社会养老保险制度还有利于土地的集中。这里我们举一下日本的例子进行分析，因为日本的农民年金制度比较具有代表性，且的确也杜绝了农村私有土地的无限细分化的可能性。比如，日本对享有合作年金制度保障的农民，在其达到退休年龄后需要支付养老金时，合作养老基金组织还要就该农民所有的农地所有权转让问题进行磋商达成符合法律规定要求的协议后再进一步支付养老金。日本建立农民年金制度的目的除了保障农民晚年生活，同时还在于促进日本比较紧张的农用土地所有权的正常转让，以保持农用土地所有者即经营者的年轻化，同时防止财产继承时造成农地的无限细分（一般而言，日本农地所有权都是父子相传，但只准许一个子女，主要是长子或长女继承土地所有权），不利于农业的长远发展。

为了弥补农民合作年金养老的不足，日本还推出了农协人身共济保险制度。这更是一种典型的合作养老保险制度。在日本，农民以市、町和村（即都道府县——相当于我国省市自治区行政区划——下面的一级行政区划，再往下就不再设立行政层次了）为单位组建农业相互救济协会。该共济协会主旨就是兴办农民人身共济保险。这种共济保险不同于社会保险，但也与商业保险有着根本区别，因为它不以盈利为目的。政府对其视同合作社，使之享有各种优惠政策和免税待遇。所以，日本农协人身共济协会发展得非常快。比如上世纪末，日本农协合作组织达4000多个，每个农协成员参加人身共济保险的项目平均将近5项，保障金额每户平均近4000万日元（约合30万美圆）。当然，日本和世界上所有实行农民年金制度的国家都是实行的土地私有制，即土地归农民个人所有。在土地集体所有制上建立农民年金制度还是有较大难度的。

在我国，土地制度是公有制，即农村土地的集体所有制，并受到国家的严格管理，农民没有土地所有权而仅拥有承包经营权。土地的集体所有制使得土地的资产属性模糊化，依附其上的土地的生存权更不容易体现出它的市场价值。而且，仅仅根据土地的经营权而不是根据土地的所有权是无法从法理上判断其行使者的身份究竟是农民，抑或是农业工人。这对于今后在农民中推行合作养老制度是非常不利的。中国的情况尽管与其他国家不尽相同，但如果实行土地的农民个人所有制，体现在土地的生存权中的市场价值就可被某种方式折算转换用于缴纳养老合作基金的个人分摊费用，以给农民起到强烈的养老保障作用。但如仅仅是使用权转换，其养老价值肯定要大打折扣了。另外，我们还可以参照日本经验，建立科学而富有远见的农民养老保险体系，并在操作中采取使用权赎买或所有权补偿等方式，有利于农地所有权及其包含的经营权朝符合国家粮食战略和农业规模经营要求的方向转移和集中。

我国的城乡二元结构导致农民收入和消费水平都比较低。尽管这不是好事，但对于我们目前启动建立我国的农民合作养老制度来说反而是一个便利条件。起码，我们的启动成本比较低，政府需要动用的财力也不大，负担较轻。比如，我国农民2004年人均收入仅3587元人民币，只有城市人均收入的三分之一。在如此低的收入水平下建立的农村养老保险制度所需要的政府财政补贴额也是很低的。比如，目前中国农村65岁以上老人大约为6000万左右，按养老金占人均收入的三分之一 计算，每年每位65岁以上农民需给付养老金不到1200元(每月约100元)，全年需要支付养老金720亿元人民币。即使政府财政对农民合作养老基金补贴占到大头，比如60％，也只需要补贴432亿元/年，仅占2006年中国财政总支出35423亿元的1％ 略多点儿。所以可以说，现在建立农民合作养老体系就资金需求量而言，正逢其时。

总之，我国要彻底解决广大农民的养老保障问题必须从根本性的制度改革入手，即制订出既符合我国实际又符合国际通行原则的新的《土地法》和《合作经济组织法》，实行农地农民个人所有制，并在此基础上，鼓励和引导农民组建各种形式的购销经营型合作社和养老保障型的合作社或合作基金。政府和我们经济学界也要研究如何对上述合作社提供帮助和补贴，如何建立我国自己的农民的合作养老保障体系，以在最近的将来让我们的亿万农民也能享受到合作养老保障制度的好处。当然，这对我国政府的公共财政政策的制订和走向也会产生巨大的影响，而且也对尽快建立完善的、可以覆盖社会各个阶层民众的全国性的社会保障体系的改革规划提出了巨大的挑战。但这是实现中央建设新农村伟大目标的根本途径，我们必须往前走。

农村养老保险就是解决农村户籍人口养老问题的一种保障措施。随着我国人口老龄化的严峻形势，以及传统的家庭养老、土地保障功能的弱化，农村养老保险问题已经成为建设新农村的一件大事被提上了议事日程。胡锦涛在中共党的十七大的报告的第八项任务中说到，要“探索建立农村养老保险制度”。为此，本书希望能为我国最终建立一个既符合国际通行原则又符合中国实际的并受到广大农民欢迎的中国农村养老保险制度而进行必要的探索。

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[1] 摘引自民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的通知》，（1995年10月国务院办公厅转发）

[2] 王建威《新华调查：农村社会养老保险缘何进退维谷》，新华网2006年8月11日期，

网址：http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-08/11/content_4949722.htm

[3] 国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设”课题组秦中春《农村社会养老保险制度建设的紧迫性、发展现状与政策建议》，《中国经济时报》2007年4月13日期

[4] 张刚《项怀诚打理社保基金猜想》，IT社区&媒体平台网，

网址：http://home.donews.com/donews/article/4/43954.html

[5] 王伟《中国社保资金之困》，经济学家网2005年11月8日期，

网址：http://www.jjxj.com.cn/news_detail.jsp?keyno=8352

[6] 《聚焦养老金缺口：一场牵动13亿人口利益的变革》，新华网2005年1月11日期，

网址：http://news.xinhuanet.com/fortune/2005-11/11/content_3764172.htm

原载《中国证券报》

[7] 李迎生《论我国农民养老保障制度改革的基本目标与现阶段的政策选择》，中国社会学视野网2007年6月22日期，原载《社会学研究》2001年第五期，网址：

http://www.sociologyol.org/yanjiubankuai/xuejierenwu/liyingsheng/2007-06-22/2479.html

[8] 刘翠霄《中国和德国农业社会保障制度比较分析》，中国法学网，网址：

http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=282