内容提要：从1911年到1915年，中国的国体、政体都发生了剧变，国家元首与政府首脑之间的关系屡经波折与调整，中央政府的政务文书及循此形成的决策模式，也随之发生重大改变。清帝逊位前三个月，政务文书及决策权操之于内阁总理大臣之手，该模式延续近半年。民初文书制度融合南北双方的特点，向平等、简化的方向演进，先落实总统制，后有国务总理以副署制衡大总统，然效果不佳，文书副署权最终沦为具文。在1914年5月之后改国务院为政事堂的体制之下，大总统独享重要文书称号，国务卿仅充当参议国务、传宣命令的角色。
关键词：责任内阁/ 国务院/ 政事堂/ 国务卿/ 文书行政/
作者简介：李文杰（1982- ），华东师范大学历史学系教授（上海.200241）。
原文出处：《社会科学研究》(成都)2026年第4期 第207-217页
清帝逊位，民国鼎革。从制度层面而言，中国的国体发生了千年未有之剧变。不过，如果具体到机构、人事与日常运作，则民国初年仍较大程度地继承了清制，尤其是继承了预备立宪后的很多做法。孔子有“殷因于夏礼，所损益，可知也；周因于殷礼，所损益，可知也”①的说法，就是说，新的制度不会凭空生成，它总是在已有制度的基础上，经增删损益而成。如民初京官回忆，当时的中央各部人事，主要延续自晚清；各部的运作，也与晚清有着较多的相似之处。②桑兵关于民初新内阁的研究认为：“在新旧南北的纠葛中，政权鼎革应有之义的接收清朝不仅变成承接一副烂摊子，而且清朝的官场积习随着旧员的录用在新生共和政府中逐渐发酵，中国前所未有的由帝制而民政的国体政体变更，不免黯然失色。”③
在诸多制度中，行政文书是独具特色的一种。中国历代行政，往往以文书为媒介，将大小政务诉诸笔墨。《论衡·别通》有言：“萧何入秦，收拾文书，汉所以能制九州者，文书之力也。”④大一统国家的运作，尤其依赖政务文书的上传下达。紫禁城君主的指令可以一直传递至僻远的州县，正所谓“以文书御天下”。⑤在清代，中央与各省、君主与中央各部之间，存在着题本与奏摺系统。各省、各部院通过题本、奏摺，将政务奏报至御前，君主在内阁、军机处的辅助下给出具体的处理意见，再以“票拟”(对应题本)或“朱批”(对应奏摺的简单答复)与“上谕”(对应奏摺的长篇答复)的模式进行回应，从而完成政务的处理。这种模式尤其是奏摺模式，使得权操自上，君主权力得以空前集中。从这个角度而言，文书制度是权力关系的直观体现，又一定程度限制和形塑着权力关系的发展。学界关于该时期的文书制度研究，主要从档案文书的演变、公文改革与行政效率的关系等角度入手，论述辛亥革命后政务公文的基本类型与改进之处。⑥本文希望打通晚清与民初的断限，论述清朝最后一年到1915年底袁世凯恢复帝制前，清政府、民国临时政府、北京政府文书制度的关联与演进，探究该时段内文书流转与高层权力分配的关系，思考文书制度与政体变化的互动。
一、清末责任内阁的文书与权力
在清末筹备立宪期间，清朝的中枢体制发生了两次大的变化。第一次是1911年5月，清朝宣布建立新内阁，裁撤原有的军机处和明代延续下来的旧内阁。新内阁由总理大臣、协理大臣及各部大臣组成，他们担负国务之责，同为国务大臣；设立政事堂，为国务大臣会议之所，总理大臣为会议议长。不过，新内阁虽有责任内阁的名义，但无对应的人事与文书的裁决之权。作为内阁领袖，总理大臣的定位是“秉承宸谟，定政治之方针，保持行政之统一”。⑦也就是依然维持君主“宸谟”裁决的模式，新内阁只负责具体的施政。
在文书制度上，《内阁官制缮具清单》第十条规定了奏摺上呈方式：“关于国务之具奏事件，其涉各部全体者，由国务大臣会同具奏；专涉一部或数部者，由内阁总理大臣会同该部大臣具奏。”各部大臣可在御前面奏本部该管事务：“各部大臣就所管事件，得随时会同内阁总理大臣入对，或请旨自行入对”。⑧与此同时，《内阁办事暂行章程缮具清单》第八条规定：“所有内、外循例具奏事件，照常具奏，候旨裁夺。其关系重要，应行筹议事件，仍应具奏候旨，交付阁议决定后，由内阁总理大臣、协理大臣请旨裁夺。”⑨此时的重要政务，仍然是通过奏摺汇总于君主，君主发下阁议。那么，阁议的有效程度如何呢?《内阁官制缮具清单》第十三条规定：“内阁会议以国务大臣之同意议定之。”⑩按照清朝制度，所谓“同意”，即全体签字，是全数同意而非多数决。相对而言，全体同意的门槛是比较高的。但是，最后结果既然是“请旨裁夺”，意味着前面的意见只是参考，全体同意的必要性也就没有那么高了。可见，各部陈奏事件，需由内阁总理大臣会同上奏，但各部大臣仍可越过总理大臣自行面奏。各省、各部上呈的重要奏摺，由君主下旨交付阁议，阁议之后再交君主裁夺。
通过新的文书流转程序，我们可以作出如下判断：各部大臣要会同总理大臣上奏，较六部尚书权力稍小，但仍可自行入对；内阁总理大臣并无行政上的全权，而是一切秉承君主裁夺进行施政。尤其对于军机与军令事件，由陆军部、海军部“自行具摺呈递，毋庸送交内阁”。(11)此外，有上奏权的大臣及言官，可以自行专摺入奏，弹劾国务大臣。(12)内阁总理之外，其他的国务大臣，所受的约束就更多了。从文书流转制度来看，新内阁的日常工作是接受君主交议的国务，充任咨询的角色，而非独立决策。新内阁向君主负责，对各部院、各省区传达行政命令，其功能更加类似于军机处。故而军机处虽撤，但军机处体制的核心内容却通过新内阁延续下来。在此后一段时间内，新内阁仍然使用“办理军机事务”印记。(13)
按照清制，当时君臣或中央政府各部门之间使用的行政文书主要有：
下行文书：制、诏、诰、敕。这些是皇帝遇大典礼、大政事宣示百僚或者封赠官员与外藩的文书。由内阁撰拟，以皇帝名义发布。(14)清朝皇帝亲裁政事，以“谕旨”形式发布日常政令，其中，因所奏请而降者为旨，旨曰“奉旨”；特降者、因所奏请而即以宣示中外者为谕，谕曰“内阁奉上谕”。(15)简单的奏摺答复，使用朱批，复杂的则由军机处起草上谕。除了名义上由内阁明降的上谕，如果直接由军机处封交兵部捷报处发回给上奏人，则称为“廷寄”。(16)由军机处行文在京各机构，则为“交片”。(17)此外，宣统朝向各省传谕，已较少使用四百或六百里加急的廷寄，更多的是采用极具时效性的电旨。(18)
涉及中央政府各部院的各类文书如下。
上行文书：奏摺。各省、各藩部、中央各部院上奏，通报事件或请示决策，用奏摺。由奏事处收件后，皇帝每日在军机处辅助下，以朱批或者上谕方式答复，付诸实施。晚清时期，将军督抚也使用电奏形式报告事务。(19)中央部院下级或者平级而稍偏下者向上行文，使用呈文、申文、咨呈。(20)
平行文书：咨、移会。京内平行衙门之间使用咨文、移会；中央部院与督抚之间行文用咨；各部院向军机处行文使用咨呈。(21)
需要指出的是，为了保持“行政之统一”，1911年5月之后，内阁总理大臣可就所管事务向各省和藩属之长官发“训示”，可奏请发布“阁令”，可奏请停止各部、各省及藩部不合适的行政命令。(22)与军机处相比，新内阁多了向各省“训示”之权，多了约束各部大臣之权，但是行使这些权力，仍要借助君主的裁决才能发出。内阁无法通过独立运作，保持行政之统一。
在新内阁成立、军机处被裁撤之后，军机处相关人员并入新内阁直属厅局，原军机领班章京华世奎任内阁阁丞；帮领班章京赵廷珍任承宣厅厅长，领班章京英秀任副厅长；领班章京杨寿枢任制诰局局长。(23)军机处此前承担的一般奏摺的拟批、拟旨职责，由内阁承宣厅承接。军机章京许宝蘅入承宣厅办事，原工作内容大致保持不变。如他8月20日在奏摺上拟批“法部知道”，9月19日在奏摺拟旨“交邮传部速议具奏”字样。(24)除了仍做君主的秘书工作，内阁承宣厅也承担总理大臣秘书的工作，如10月31日，许宝蘅替内阁总理、协理大臣草拟辞职摺稿。(25)
1911年5月成立的新内阁，是军机处体制的延续。这一体制在奕劻内阁辞职、袁世凯内阁上台后，得到大幅度调整。武昌起义发生后的一个月，即11月9日，袁世凯被任命为内阁总理大臣；16日，袁内阁成立。袁内阁对每天收到的奏摺进行拟批、拟旨，然后将批摺送至乾清门，交内奏事处钤摄政王章后发还。(26)
此时，袁世凯趁机将文书处理与君臣见面事宜做了制度化改革。11月22日，他要求清帝和皇太后除按照官制召见国务大臣，“其余召见官员均暂停止”。这杜绝了内外大臣避开内阁接受君主召见，借面奉上谕将君臣意见转变为政策的可能。其次，袁世凯还要求除内阁之外“其余各衙门应奏事件均暂停止，所有从前应行请旨事件均咨行内阁核办”，“其必应具奏者，暂由内阁代递”。这杜绝了内外大臣避开袁内阁上奏政务，借书面批答奏摺将君臣意见转变为政策的可能。所有的政务奏摺，都必须交由内阁拟旨，再由内阁进呈“请章”。这些要求，由袁世凯当面向隆裕太后提出，随后得到确认。(27)
为了便于袁世凯施政，12月6日，摄政王载沣退归藩邸，不再出现于政治前台。12月7日，隆裕太后交代袁世凯：“余一切不能深知，以后专任于尔。”(28)当天，趁资政院要求清帝公示剪发、改历法两法案之际，袁内阁进行释法。内阁将《宪法信条十九条》中“国会议决事项，由皇帝颁布之”，“国会未开以前，资政院适用之”两条，合并解释为：“现在资政院议决之案，皇上仅有颁布之旨，并无否决之权。”(29)这样一来，清帝及其背后的隆裕太后失去了否决国会议案这一原本在《宪法信条十九条》中并未明确说明的权力。内阁的拟旨和拟批也畅通无碍，无人封驳。针对有大臣继续向君主密奏的行为，袁内阁严肃声明：“各立宪国于奏事之制，规定颇严”，“凡定政治之方针，保持行政之统一者，皆责成于内阁”，严行禁止中外大臣向隆裕太后呈递封奏。(30)各部院、各省及藩部大员失去了向皇帝直接上奏议事的权力。除了礼节性文书，所有的事务性奏摺必须递送至内阁，由内阁全权处理。可以说，袁内阁通过垄断奏摺文书的处理并切断内阁之外的君臣奏对渠道，将清帝独揽大政的权力转移到内阁手中。袁内阁变成为真正的“责任内阁”。
自此，清王室除了决定自己存废的问题，失去了在其他政务上的发言权。大政方针仍然假借清帝的名义发出，只不过这些旨意都是内阁意见。
二、革命后的国务院文书
1912年2月13日，在清帝宣布逊位的次日，袁世凯下发命令一件。这时的命令，仍沿用前清军机处和内阁时期的名称，称为“片”，其中之一为《片交承政司两件》：
现在改定共和国体，所有各衙门应办事宜，均照旧办理。其递政府文件，一律改用呈文，相应传知各衙门一体查照。所有各部之正副大臣，应暂改称为正副首领，余均暂仍其旧。宣统三年十二月二十六日(31)
“片”又称为“交片”，是军机处给在京各部院的行文。因军机处负责传宣上谕，片在前清属于皇帝向京内的个人和机构发布的一种上谕。袁世凯发布的该交片宣布，前清各类上行公文，即奏、申、陈，一律改为呈文，这简化了公文种类，也一定程度上去除了此前文书中严苛的尊卑等级。此时，袁世凯以清帝逊位诏书中“全权组织临时共和政府”的名义主持大局，自称“袁全权”。他发出布告：“所有旧日政务，目下仍当继续进行”，“在新官制未定以前，凡现有内外大小文武各项官署人员，均应照旧供职”。(32)
此时南方革命的各省，已经联合建立起中华民国临时政府。临时政府简化了公文种类，实行了与共和精神基本吻合的公文制度。其公文分五种：上级对下级公署职员用“令”，公署职员对人民用“令”或“谕”；同级公署职员用“咨”；下级公署职员对上级、人民对公署职员用“呈”；公署职员公告人民用“示”，经参议院议决、由大总统宣布者称为“公布”；委任职员或授给徽章证书用“状”。(33)对于这些名称区分，孙中山解释说：“行政阶级既有上下之分，即有命令服从之别”。(34)
不过，临时政府的善后工作做得比较仓促，公文规则过于简单，以至于在实际运用中、在新旧衔接上出现了混乱。如临时首都江宁地方接收大总统的批答件，称之为“批”；江苏都督复文江宁巡警厅，有“教令”和“指令”。对此，临时政府在“令”“谕”之外，增加了“批”的文种；对于教令、指令的区别，临时政府内务部解释为：系旧日习惯，在“令”的文种名之外增加一字，如同此前的札知、札行，故而不形成专门的文种。(35)除此之外，临时大总统改变过去中央部院相互咨商文件须通过呈君主转饬其他部院的做法，要求除核办备查及提交参议院的文书之外，各部局可直接行文其他机构相互咨商办理。(36)这条简单的规定，实际上是将大量权力下放至部局，而非大小事件和决策皆汇总于大总统。
此时，南方在共和政体之下实行了全新的政务模式，而北方大部分省份、边疆地区仍在北京政府的控制之下，对外关系也仍由北京政府维系。北京政府各机构人事制度、各类政务文书的具体办理，依然沿用前清的模式。只不过，北京政府的文书抛弃了清朝那种具有鲜明等级色彩的单抬、双抬、三抬模式。根据南北议和的内容，清帝退位后由南京临时参议院选举袁世凯为临时大总统，然该程序的运作需要时日。2月15日，袁以“新举临时大总统未就职以前”的状态自居，组建“临时筹备处”，直接隶属于“新举临时大总统”，以备咨询筹划，办理国家日常政务。该筹备处设立法制、外交、内政、财政、军事、边事六股。各股办事员，由袁世凯选派。遇有问题，交各股讨论；遇重大问题，则由各股办事员组成的联合委员会讨论。各股和联合委员会纂成意见书，呈新举临时大总统核定。(37)
临时筹备处的文书运作模式，接近于总统制。不过，袁这时尚不清楚临时参议院会出台怎样的法律来约束大总统。3月初，在与南方特使蔡元培谈话的过程中，袁世凯说：“将来选举总统似应兼仿美制”。蔡反问是否设立内阁，袁答：“内阁总须设立，但宜格外详慎，庶可组织妥善。”(38)3月11日，临时参议院制订的《中华民国临时约法》公布。《临时约法》规定：“临时大总统代表临时政府，总揽政务，公布法律”，“统率全国海陆军队”。临时大总统任命国务员及外交大使公使、制定官制官规、宣战媾和及缔约，都须经参议院同意。包括国务总理、各部总长在内的国务员，“辅佐临时大总统负其责任”，在临时大总统公布法律、发布命令时须副署之。(39)
从行政文书和行政权责的角度来看，《临时约法》存在较大缺陷：它规定临时大总统“总揽政务”，又以国务员副署权牵制其总揽之权；规定参议院可弹劾国务员，又规定国务员只是“辅佐临时大总统负其责任”，即国务员要为并非属于他的权力负责。而“辅佐临时大总统负其责任”，意义也有含混：如果这里的“其”代指大总统，则国务员只是大总统执行团队的成员，任务是辅助大总统对国民负责；如果“其”代指国务员本人，则国务员分担了行政权，须担负行政之责。然而，依据《临时约法》，他们又只是被规定“辅佐临时大总统”而已。所以，临时大总统，包含国务总理在内的国务员，双方的权、责并未得到清晰说明，权责无法适当地匹配。按照这种含混和矛盾的设计，《临时约法》不应该被解释为内阁制，因为大总统不但不是象征性虚位元首，甚至还“总揽政务”，体现在文书制度上，就是重要文书仍由大总统处理。当然也不能被解释为总统制，因为大总统是由临时参议院产生，且重要文书须由国务员副署。这为后来的府院之争埋下伏笔。这种冲突体现在文书流转的层面，即副署权的问题。
4月21日，国务院在北京成立，各部总长接收办理事务令。从这时起，北京政府正式实行国务总理及各国务员副署制度。在4月21日之前，所有政令都由袁世凯颁布而无副署，在事实上执行着总统制。(40)国务院成立之后，临时大总统的批文模式并不统一：有的长篇批文，有国务员副署；短篇批文、电文、命中央政府各部之“谕”，一般并无副署。(41)从文件呈现的细节来看，临时大总统与国务员的权力划分，并未厘清。大部分的文件批示，国务总理并未副署，也就谈不上制约临时大总统。
6月26日，北京政府公布国务院官制令。根据该令，国务总理依其职权或特别委任可发院令，就其主管事务对于地方长官得发训令及指令。大总统发布的法律教令或关于国务之文书，如关涉各部全体，则国务员全体副署；专涉一部或数部，则由国务总理会同各该部总长副署；国务总理主管事务，则国务总理副署。国务会议由国务总理召集，讨论法律案及教令案、预决算案、军队编制案、条约案、简任官之进退等。(42)上述公文虽然沿用北京政府的办理方式，但在名称上却继承了南京临时政府公文名称。
官制令的具体条目，是将《临时约法》中“辅佐临时大总统负其责任”的内容具体化，同时分担并压缩临时大总统的相关职权。正如上文所说，此时的政体介于责任内阁制与总统制之间，双方的权力、责任缺乏明文规定的分野。国务总理唐绍仪因财政、党争问题和不愿副署重要大总统令而辞职。(43)在外交总长陆徵祥代理一段时间之后，与袁世凯关系密切的内务总长赵秉钧接任总理。
赵秉钧任国务总理期间，北京政府于1912年11月制定了规范的中央政府公文程式。该程式延续了南京临时政府时期的公文分类法，其主要特征是：文种简化，上下尊卑色彩较晚清大为减少。总体而言，南北民国政府的文书模式有几个鲜明特点：第一是作为国家元首的大总统并无独享的文书种类，令、布告、批示都与行政官署、官员共享；第二是文书种类极大地简化，如上行的文书，不再区分申、陈、奏，而只以呈来涵括。这些体现出明显的共和时代的平等色彩。(44)通过比对南京临时政府和北京政府制订的两次公文程式可以发现，后者沿用了前者模式，且在实践中对前者进行了优化。
1912年6月颁布的国务院官制对国务总理、国务会议的职权作了具体说明，分担了大总统的一些权力。但在实际运作中，该官制令并未阻止大总统行使权力。赵秉钧领导的国务院与袁世凯的总统府之间，关系十分融洽。曾任国务院秘书长的张国淦后来回忆赵内阁的文书处理模式时说，赵秉钧在总理任内，“所有院中纸片公文，概不披阅(内务部亦然)，一切事件直接总统办理”。“每日命令，经大总统盖印(此时命令先盖印，后署名；至黎元洪为总统始改先署名，后盖印)，即交印铸局公布。汇积若干，偶至夜深兴到时，信手署名，并不阅正面(命令写在正面，年月日、总理总长署名在背面)，亦不问为何事。”当有秘书质疑这种做法时，赵回答说：“总统阅过盖印，必不错误。且命令已发布，阅之何益?”他转而将全副精力用于应付各方面人事，“所有党人无不极力笼络，议院中人或密议，靡不令其满意”。(45)从这里可以看出，赵秉钧在担任国务总理期间，虽享有副署权制约大总统，但他并未行使，一切听袁世凯裁决，按照袁之意愿象征性进行副署。《临时约法》下的双元权力结构，通过此时政务文书的运作，变成了总统制。
这时，袁世凯也开始使用前清的公文程式，对国务院和其他机构直接下“谕”。前清将君主命令称为“上谕”，民初的国务院令曾一度拟为“谕令”，后来在正式官制中，“谕令”被改为“训令”。(46)这是临时参议院力行共和、与帝制拉开距离的举措。但是，就在国务院放弃用谕令之时，临时大总统袁世凯却开始使用谕令。1913年1月12日，袁世凯直接将“手谕”交给国务院，命国务院照谕议事：“临时期限已届期满，所有政府应办之件，尚有多数未能筹备完全。该院应即查明本大总统交议，及该院提出关于法律各案未经议决者，尚有若干项，务即拟定简明筹备表，将该案详细分配，尽一个月内全行议决，以免有所贻误。”(47)与此同时，袁世凯直接使用前清军机处传宣上谕的“交片”。如1912年12月6日，总统府交外交部片“顷接外蒙侦探密报……等情，相应录由，请贵部与俄使认真交涉。”(48)12月7日，总统府面交国务总理赵秉钧“现在蒙古问题关系重要……著即预行物色前清在蒙当差而无劣迹者，预行造册存记，以便临时任用。”(49)袁世凯直接对国务总理、对各部使用交片，命令他们限期办理交议事件，办理交涉事宜或存记人才，这与前清君主命军机处存记各式人才的做法近似。
从该时期袁世凯接受、批示中央政府各部、各省都督呈文的形式来看，袁世凯的批文，与前清君主十分近似：亲笔批示，加盖大总统印，然后发下国务总理、总长副署。赵秉钧甚至连正文都不看，对于大总统批件只是例行副署。这使《临时约法》框架下的大总统批阅呈文，与1911年11月之前的清帝近似。
此时府院之间的“和谐”并非源于制度，而是袁赵二人的特殊关系与赵的性格所致。一旦国务总理不再与大总统完全同心，文书制度上的弊端就暴露无遗。1913年春，赵秉钧在宋教仁案发生不久之后去职。随后，第一届国会召开。7月，袁世凯特任熊希龄为内阁总理，换取进步党对袁选举总统的支持。国务院秘书长张国淦辞职，该职改由曾任总统府秘书的陈汉第接任。据张回忆：
陈到院后，袁因熊关系，转而与之打官话，于是府院更形隔膜。即就一事论，各省军民长官来电，习惯上分致府院两方，其重要者单致府方。唐、陆两阁期内，径由府复，其电末“奉谕特达。公府秘书厅”云云，其稿不交院，故院每日仅办照例公文而已。我任秘书长，屡次向袁建议：“现在曰责任内阁，若重要事件院方概不闻知，责任谓何?岂不为各方所指摘?况府院同为国家办事，若院方人不可信任，尽可择信任之人，不必因人而废事，令后者无所取法。”后，袁渐渐将府方复电汇〔稿〕交院译发，向用“公府秘书厅”改用“国务院”三字，府方复电汇〔稿〕中前后事实不衔接者，亦可说明修改。久之，即径交院方拟汇〔稿〕。张一麐常笑言：“你做秘书长，我们府里倒清闲了。”除真正秘密非我辈所能与闻外，所有主张，我总本守法宗旨，与之争论，袁亦虚心采纳。我于此，不敢曰国事有补，而综合全国军政大事，得增加个人识力经验不少。陈到院后，府方即将此种电文收回，仍用“公府秘书厅”名义拍发，不复交院，非以对陈，实以对熊，而院方如旧清闲，又复不闻不知矣。(50)
由于《临时约法》并未清晰划分大总统、国务总理职权，地方电报呈文在唐绍仪、陆徵祥内阁时期，分别拍给总统府、国务院，但由总统府秘书厅回复。在清朝最后几年，中央与各省交往，已较多使用电奏、电旨，民国沿用之，故而地方发给府院的电报涵括了大量请示呈文。总统府秘书厅回复电报，可看作政令从府出而非院出。张国淦任秘书长，虽然说服袁对各省复电使用国务院落款，但复电仍是总统府决策，国务院仅是发出和署名机构。到了熊希龄内阁时期，府方陈汉第接替国务院秘书长，总统府有意针对熊希龄，甚至连国务院复电形式都不再保留，仍使用总统府秘书厅名义向各省传达电令。
除总统府之外，行政部门首长也会以公文程式来凸显自身权力。司法总长许世英与大理院长章宗祥相争，许世英定公文程式，要求“大理院对司法部长须用呈文”，遭到国务院法制局驳复，许遂将所拟程式交袁世凯，袁“笑拒之”。(51)许、章二人都是发迹于清末的法制专家，许还曾经担任过大理院长，他自然知道该院作为最高法院的地位，而仍坚持大理院对国务院下的司法总长用呈文，此举只能解释为不顾大体且针对个人的折辱了。
1913年10月，袁世凯宣誓就职正式大总统。11月4日，他解散国民党，取消该党国会议员资格，使得国会无法正常开会。次年1月，袁世凯解散国会。2月，熊内阁倒台。据报人黄远生观察：“自熊内阁瓦解后，财政之事已移至总统府”，(总统府秘书长)“梁士诒氏以近水楼台之故，事实上几为无冠之总理，殆所共认。其最大原因，固一面由于梁有经济上、财政上之根据，一面实由内阁与总统府之间，以秘书长为之枢纽。故内阁制之废灭，及以总统最亲信之人为国务卿，则事实上实另开一种新局面，而秘书长将退权于无为。”(52)这里提到两个阶段：第一阶段是在熊内阁倒台之后，总统府秘书长地位升高，盖过国务总理；第二个阶段是国务院与国务总理变为政事堂与国务卿，国务卿由袁的亲信担任，承担起秘书长的工作，使得秘书长成为无权的角色。由于国会不复存在，代理国务总理孙宝琦并无责任对象，谈不上以副署资格限制袁世凯。此时，袁世凯在政务文书的处理方式上，逐渐向前清靠拢。
三、政事堂制度与公文书
1914年4月1日，北京政府的《政府公报》开始每天公布《大总统府呈批事由单》，与命令、令告、公文并列。所谓的《大总统府呈批事由单》，向外公开展示大总统每天对中央政府各部门、对各省最高长官呈文的批示意见。这相当于前清《政治官报》每天展示的《内摺传旨事由单》和《外摺钦奉朱批事由单》。(53)其中，前者是清帝对在京各部院奏摺的答复，主要包括“知道了”“依议”两种意见，无须落笔批示，通过奏事处口传谕旨即可；后者是皇帝对各省上呈奏摺的批示意见，必须行诸笔墨。袁世凯的《大总统府呈批事由单》沿用了清末体制，先发布对京师各部门呈文的批示意见，再发布外省呈文意见。这时政务文书的流转模式，甚至已近似于前清责任内阁成立之前的情况。
5月1日，袁世凯公布了由他操纵的约法会议制订的《中华民国约法》。该约法不再遮掩大总统的权限，直接规定“大总统为国之元首，总揽统治权”，“大总统对国民之全体负责任”。大总统可以召集立法院，宣告开会、停会、闭会；可经参政院之同意，解散立法院。原来的国务总理被撤销，“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”，且“置外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部分掌之”。(54)如此一来，大总统成为行政首长与国家元首的合体，国务卿只是“赞襄”办事。行政各部对大总统负责，而不是作为内阁成员受内阁首长的约束。相应地，公文形式也发生了重大改变。
相比于1912年，此时的公文程式已大规模向清朝时期回复。首先，大总统独享特定的下行文书称号，即大总统策令、申令、告令、批令。此外，大总统还享有对各省长官发布命令的封寄、对中央各部发布命令的交片，这在名称上与清帝发布的廷寄/封寄、交片也几乎一致。在形式上，封寄与交片由国务卿“面奉大总统谕”，再行文各处，这与军机大臣接受清帝述旨，草拟廷寄、交片后发出的路径也完全一致。所谓的“国务卿”，虽沿用美国Secretary of State的翻译，但是从公文处理流程来看，更像是大总统秘书，毫无独立的内阁首长的地位。通过下页表1，我们可以清晰地看到此时的政务文书与民元南北政府公文程式的重大区别。
在建制上，《中华民国约法》仅规定国务卿赞襄大总统、各部总长分掌行政事务。国务卿成为大总统属官。同一天，袁世凯发布命令，废止国务院官制，在大总统府设立政事堂。原各机构向国务总理呈报事件，一律改为呈报大总统。(55)政事堂之名，由来已久。在唐初，政事堂是宰相的议事之所，先后设立于门下省和中书省，玄宗朝更名为“中书门下”，唐中后期的宰相即名为“同中书门下平章事”。(56)在清朝，政事堂是内阁的大堂。1911年5月，清朝撤销军机处，宣布成立新内阁，也设立政事堂，作为国务大臣的会议之所。袁世凯曾经担任清朝内阁总理大臣，他自然知道政事堂一词意味着什么。从名称上看，袁世凯正在恢复前清各种规制。
根据《大总统府政事堂组织令》的规定，国务卿副署大总统发布之法令。(57)时人已注意到其中的问题所在：政事堂并非独立组织，而是冠以“大总统府”定语的附属机构。副署制度原本是为了明确责任，如内阁总理的副署，属于政体层面的设计，载在《临时约法》，是为了让国务总理对施政负责。但国务卿的副署显然与此不同，国务卿副署仅出现在《大总统府政事堂组织令》而非《中华民国约法》，这意味着国务卿的副署只有文书证明的作用，且不对大总统府政事堂以外的机构负政治责任。(58)
与国务院不同，政事堂设立于总统府内部。袁世凯将自己的办公地——中南海遐瞩楼让给政事堂，搬到与遐瞩楼仅一墙之隔的纯一斋。国务卿徐世昌与左右丞杨士琦、钱能训都在遐瞩楼处理文书，讨论政务。遐瞩楼南侧的含和堂，左右两室，一为参议办公处，一为前内务、交通、财政、外交四部总长每日入值之处。(59)空间秩序上，全国政务集中于大总统所在的中南海纯一斋及其东侧的秘书机构遐瞩楼。而旧国务院位于中南海西北角，此时被改称为“政事堂公所”。原国务院下属的局所，改组为政事堂机要局、主计局、铨叙局、法制局，它们同时设立在总统府内政事堂及旧国务院所在的政事堂公所。如此一来，办理政务与文书的政事堂就分出两地。最重要的机要局、主计局主官平时并不到公所，而长期在总统府办事。分配在公所中的局员，只办非重要事务。(60)政事堂将大总统秘书机构的角色落在了实处，政事堂官员称国务卿徐世昌为“中堂”，其他机构的官员则称他为“相国”。(61)
在此局面之下，国务卿涵括了总统府秘书长的职能。后者于5月4日被裁撤，袁的机要秘书张一麐转任政事堂机要局局长。总统府另设内史厅，阮忠枢担任内史监，原总统府秘书夏寿田、闵尔昌、曾彝担任内史。(62)政事堂与原秘书厅充分融合，更具帝制时期色彩的“内史”被重新搬了出来。(63)
承担国务卿办公职能的遐瞩楼及其左右建筑，成为总统府最繁忙的办事机构。政事堂将重要公事直接呈送袁世凯，交其批阅，其他则交由国务卿核准。各部总长见袁世凯议事，由国务卿在旁参赞。各报刊沿用清朝旧例理解这一现象，将其解读为国务卿带领各总长入见大总统。(64)
这种权力格局之下，政事堂诸人商讨政务、处理文书的流程大致如下：机要局局长每天上午6：00入总统府办事，为7：00上班的左右丞做准备。国务卿徐世昌8：00进入总统府，阅览机要局局长与左右丞整理的公文。每天9：00，左右丞与国务卿入谒大总统，讨论当天的重要公事，协调意见分歧之处。当大总统与国务卿敲定事务之后，将决策文书交给左右丞，发机要局照办。当时的分工是：左丞杨士琦将命令发交机要局，右丞钱能训则在退值后赴西北角的政事堂公所，处理公所中事务。前者专办机要，几乎不到政事堂公所，后者需两处兼顾，每天忙至凌晨。徐世昌每天讨论公事完毕，或与袁世凯午餐，或与左右丞午餐；随后回政事堂公所午休，15：00之后再见客办事，每天忙到大约22：00。(65)各项决策，实际上是徐世昌协助参谋袁世凯而作出，交由左右丞草拟文书、发下执行。
在政务决策及文书处理上，对外公事“均以政事堂名义行之”，国务卿可在政事堂范围内“发堂谕”，可参与军事会议，可召集各部总长集议于政事堂。这样一来，国务卿的职权反超出此前国务总理，变为“总统之分身”。徐世昌依据《大总统府政事堂组织令》履行其“赞襄”之职，事事向袁世凯请示，这反而使得袁不太适应。他在怀仁堂“面谕”徐世昌：“嗣后凡关于普通政务应行核决者，即由国务卿径行裁决，本大总统当悉表同情，毋庸事事请命。”(66)在二人关系和谐的情况下，国务卿具备了一定的自主决策之权。
从1914年5月徐世昌担任国务卿到1915年下半年，徐与袁的合作较为平稳，各项政务文书，由袁徐二人面商，取得共识后发机要局执行。该模式与清末清帝及其军机处近似。不过，当徐世昌觉察到袁世凯行将称帝之时，就不愿参与其间了。1915年10月底，徐世昌请休病假，得到袁世凯批准，国务卿一职改由外交总长陆徵祥代理。
在风闻袁世凯即将恢复帝制之时，越来越多的省份在呈递上行文书时，打破原有的程式，改“呈”为“奏”，采用前清的奏摺模式。12月4日，袁世凯通电各省：“再申前义，凡国体未经确定之前，务照现行定制办理，不得擅易制式。并告知陆代国务卿，此后凡有不奠〔尊〕定制之呈牍，一律不得呈览。”(67)然而，12月16日，袁世凯即修正《大总统政事堂组织令》，增加第五条内容：“大总统发布之命令，由政事堂奉行，政事堂钤印，国务卿副署。”(68)这一条修正案，将大总统命令的文书形式，直接恢复到了前清军机处承旨办事的模式。从次日起，袁世凯所作的批示、所发布的命令，都交由政事堂奉行，格式是“政事堂奉批令”字样。“批令”二字如清帝之“朱批”，被双抬。原来发布命令的“大总统印”被奉行命令的“政事堂印”取代。(69)
结论
从1911年到1915年，中国的国体、政体都经历了千年未有之变局。这一时期形成的宪法性文件，至少有三种：《宪法信条十九条》《中华民国临时约法》《中华民国约法》。国家元首、政府首脑之间的关系屡经波折与调整，最后折回帝制一途，这些在中央政府的政务文书上都能清晰体现出来。通过文书格式和处理方式的变化，我们能观察到一些制度延续与演进的逻辑。如果以文书制度为视角，透视背后的权力结构，我们可尝试将这一纷繁复杂的变革时期分为五个小阶段。
第一阶段为1911年5月奕劻内阁成立至11月袁世凯内阁成立前。这半年内，清朝虽然成立了所谓责任内阁，但它仅是军机处的变种，并未改变权力结构，内外大臣可向君主呈递奏摺，君主仍通过文书来裁决大小政务(由摄政王代理)。第二阶段为11月袁世凯内阁成立至1912年2月12日清帝逊位，君主的文书处置权已转移到内阁，君权虚化，只剩例行钤印，内阁掌握了行政大权。第三阶段为清帝退位后至当年4月底，袁世凯接管前清的北京政府，后担任临时大总统。该时段内，临时参议院制订《临时约法》，用国务总理副署权来限制大总统，但因国务院并未在北京成立，政务文书仍由袁世凯批示，交由前清各部执行，实际上是完全的总统制。第四阶段为1912年4月国务院组建完成至1914年5月国务院裁撤。该时段的政务文书在形式上执行《临时约法》规定的程式，国务总理在理论上可以通过副署来制约大总统权力。这一时段内，中央政府制订了不同于前清的文书模式，基本消除了前清文书体现出来的森严的等级差异，对于不同类型的文书进行了定义和规范。但《临时约法》及其架构下的《国务院官制》，均未能明言府院的权力分配、责任界限，使得重要文书的处理、发布时常横生龃龉。第五阶段为1914年5月至1915年12月。在该时段内，袁世凯撤销了国务院与国务总理，设国务卿领导总统府政事堂，赞襄政务。政务文书的程式和处理流程，逐渐向前清体制回归。大总统独享策令、申令、告令、批令等文书名称，通过国务卿向下行文，使用封寄、交片这些前清军机处上谕用语。不但如此，政事堂核心部分从独立的国务院搬入总统府内，成为总统府的秘书机构。国务卿的副署，变成了军机大臣性质的署名，对文件作确认和证明，而非担负政治责任。
不过，政治制度的外壳虽能在一定程度上形塑并限缩结构内部各单位职能的发挥，但权力的实际运作，仍有赖于具体的个人。1912年唐绍仪内阁的确能用文书副署权限制大总统，但主导权仍在大总统一边。此后的赵秉钧内阁，在文书上惟袁世凯是听，只起例行签字的作用。政事堂时期的国务卿徐世昌，虽秉承袁世凯意见办事，不愿独立发表政见，但总统府每天的政务文书，系袁徐二人议定之后再发下执行，其中存在商量与妥协的余地。作为大总统府国务卿的徐世昌，其决策权甚至大于国务总理。不过，当徐判断帝制即将发生之时，他无法也不会通过政事堂体制来进行阻拦，而是无奈地选择了告病。
注释：
①《论语·为政》，朱熹：《四书章句集注》，北京：中华书局，2016年，第59页。
②民国京官回忆民初生活时说：“北政府中央机关，除外交部自成一系统外，其余犹多保存旧日部署规模，参事等于旧郎中，佥事等于旧员外郎，主事之名依旧，大抵有空额。其佥事有兼科长者，有不兼科长者，补一缺甚难，既补之后，却可高枕无忧，任何政局变动，皆不受影响，其运命至十七年北伐完全国都南迁时，始告结束。”见萧志：《京官生活回忆》，《子曰丛刊》第5辑，上海：上海子曰社，1948年，第20页。
③桑兵：《旭日残阳：清帝退位与接收清朝》，桂林：广西师范大学出版社，2018年，第349页。
④黄晖：《论衡校释》第2册，北京：中华书局，1990年，第591页。
⑤黄晖：《论衡校释》第2册，第591页。
⑥沈蕾的著作细致梳理了民国时期的公文文种、格式、签署、盖章、发布程序。李章程的著作介绍了南京临时政府、北洋政府公文工作的机构、公文程式、公文人员，讨论了公文与行政效率的关系。参见沈蕾：《民国时期公文程式研究》，北京：世界图书出版公司，2014年；李章程：《民国时期的公文改革与行政效率(1912-1949)》，北京：中国社会科学出版社，2016年，第22-112页。
⑦《宪政编查馆会奏遵拟内阁官制并办事暂行章程缮单恭候钦定摺》，宣统三年四月初十日，《政治官报》第1264号，宣统三年四月十一日，第9页。
⑧《宪政编查馆会奏遵拟内阁官制并办事暂行章程缮单恭候钦定摺》，宣统三年四月初十日，《政治官报》第1264号，宣统三年四月十一日，第10页。
⑨《宪政编查馆会奏遵拟内阁官制并办事暂行章程缮单恭候钦定摺》，宣统三年四月初十日，《政治官报》第1264号，宣统三年四月十一日，第12页。
⑩《宪政编查馆会奏遵拟内阁官制并办事暂行章程缮单恭候钦定摺》，宣统三年四月初十日，《政治官报》第1264号，宣统三年四月十一日，第10页。
(11)《宪政编查馆会奏遵拟内阁官制并办事暂行章程缮单恭候钦定摺》，宣统三年四月初十日，《政治官报》第1264号，宣统三年四月十一日，第12页。
(12)《宪政编查馆会奏遵拟内阁官制并办事暂行章程缮单恭候钦定摺》，宣统三年四月初十日，《政治官报》第1264号，宣统三年四月十一日，第12页。
(13)中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第37册，桂林：广西师范大学出版社，1996年，第95页。
(14)崑冈等：光绪《钦定大清会典》卷2，光绪二十五年刻本，第4页a-b。
(15)崑冈等：光绪《钦定大清会典》卷3，第2页a。
(16)崑冈等：光绪《钦定大清会典》卷3，第2页b。
(17)崑冈等：光绪《钦定大清会典》卷30，第9页a。
(18)参见宣统朝《电寄谕旨档》《随手登记档》，中国第一历史档案馆编：《清代军机处电报档汇编》第3册，北京：中国人民大学出版社，2005年；中国第一历史档案馆编：《清代军机处随手登记档》第179、180册，北京：国家图书馆出版社，2013年。
(19)崑冈等：光绪《钦定大清会典》卷82，第9页b—10页a。
(20)崑冈等：光绪《钦定大清会典》卷30，第9页a—10页b。
(21)崑冈等：光绪《钦定大清会典》卷30，第9页a—10页b。
(22)《宪政编查馆会奏遵拟内阁官制并办事暂行章程缮单恭候钦定摺》《宪政编查馆会奏遵拟内阁官制并办事暂行章程缮单恭候钦定摺》，宣统三年四月初十日，《政治官报》第1264号，宣统三年四月十一日，第9页。
(23)中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第37册，第141-142页。
(24)许恪儒整理：《许宝蘅日记》第1册，北京：中华书局，2010年，第350、357、363页。
(25)许恪儒整理：《许宝蘅日记》第1册，第372页。
(26)《许宝蘅日记》11月23日记：“六时二刻黎明到公署，七时总理至，办事，拟旨三道，九时偕顺臣送进呈事件匣入乾清门，交内奏事处呈监国钤章发下，领回公署，分别发交。午饭后一时与阁丞、厅长同阅各摺件，拟旨记档。”许恪儒整理：《许宝蘅日记》第1册，第378-379页。
(27)《面奏奏事入对暂行停止事项》《副署上谕》，1911年11月22日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，郑州：河南大学出版社，2013年，第66页。
(28)许恪儒整理：《许宝蘅日记》第1册，第382页。
(29)《代拟颁布资政院议决奏案上谕进呈奏》，1911年12月7日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，第120页。
(30)中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第37册，第351-352页。
(31)《片交承政司两件》，1912年2月13日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，第571页。
(32)中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第37册，第435-436页。
(33)《内务部颁发公文程式咨各部文》，1912年1月26日，中国第二历史档案馆编：《民国时期文书工作和档案工作资料选编》，北京：档案出版社，1987年，第2页。
(34)《临时大总统复蜀镇抚使解释公文程式署名的电》，1912年3月21日，中国第二历史档案馆编：《民国时期文书工作和档案工作资料选编》，第10页。
(35)《内务部关于江宁巡警厅对引用公文程式质疑的往复函件》，1912年3月13日，中国第二历史档案馆编：《民国时期文书工作和档案工作资料选编》，第9-10页。
(36)《临时大总统关于各部局等互相咨商文件统应直接办理令》，1912年3月7日，中国第二历史档案馆编：《民国时期文书工作和档案工作资料选编》，第7页。
(37)《临时筹备处规约》，1912年2月，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，第576页。
(38)《蔡专使与袁总统会议要政》，1912年3月，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，第619页。
(39)《中华民国临时约法》，1912年3月，《临时公报》第1卷第27期，1912年，第149-150页。
(40)《国务院业经在北京成立各部总长接收办理事务令》，1912年4月21日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，第738-739页。
(41)《批黄钺建立甘肃临时政府及办理情形呈》，1912年5月3日；《批教育部总长呈荐任大学校校长等文》《复南京留守黄兴电》，1912年5月3日；《谕内务总长赵秉钧》，1912年5月4日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第20卷，第6-8页。
(42)《公布国务院官制令(附官制)》，1912年6月26日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第20卷，第124页。
(43)李文杰：《唐绍仪内阁的财政难题》，《近代史研究》2023年第1期，第113-131页。
(44)《公布公文书程式令》，1912年11月6日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第21卷，第21页。
(45)张国淦：《北洋述闻》，上海：上海书店出版社，1998年，第130页。
(46)5月23日的《国务院官制修正草案》第五条称：“国务总理就主管事务，对于地方长官得发谕令及指令”。6月26日正式公布的《国务院官制》第六条则称：“国务总理就所管事务，对于地方长官得发训令及指令。”见《国务院官制修正草案》，1912年5月23日；《国务院官制》，1912年6月26日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第20册，第47、124页。
(47)《命总统府交国务院手谕》，1913年1月12日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第21卷，第386页。
(48)《交外交部片》，1912年12月6日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第21卷，第173页。
(49)《面交国务总理赵秉钧》，1912年12月9日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第21卷，第191页。
(50)张国淦：《北洋述闻》，第134页。部分标点引用时有调整。
(51)《专电》，《时事新报》(上海)1913年3月1日，第1张第2版。
(52)黄远庸：《近日之系》，《黄远生遗著》卷4，上海：商务印书馆，1926年，第25、29页。
(53)《政治官报》第181号，1908年4月30日(光绪三十四年四月初一日)，第2页；《政府公报》第683号，1914年4月2日，第5页。
(54)《中华民国约法》，《政府公报》第712号，1914年5月1日，第6-10页。
(55)《废止国务院官制令》《于大总统府设政事堂令》，1914年5月1日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第26卷，第213页。
(56)陈仲安、王素：《汉唐职官制度研究》，上海：中西书局，2018年，第110-111页。
(57)《大总统府政事堂组织令》，1914年5月3日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第26卷，第229页。
(58)《政事堂开幕之抽象观》，《申报》1914年5月9日，第3版；黄远庸：《新政局》，1914年5月6日，《黄远生遗著》卷4，第32-33页。
(59)黄远庸：《新局面》，1914年5月22日，《黄远生遗著》卷4，第43页。
(60)黄远庸：《新局面》，1914年5月22日，《黄远生遗著》卷4，第41-42页。
(61)《专电》，《生活日报》1914年5月6日，第3版。
(62)唐在礼：《辛亥以后的袁世凯》，杜春和等编：《北洋军阀史料选辑》上册，北京：中国社会科学出版社，1981年，第93页。
(63)梁士诒认为，设政事堂是“帝制之最先一幕”，也是袁借机取消国务总理熊希龄、总统府秘书长梁士诒地位的手段，因为二人反对帝制，但平日办事无可指摘。设立政事堂，撤销国务院，任用更亲近的徐世昌为国务卿，自然取消了国务总理，也取代了总统府秘书长。见凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》上册，上海：商务印书馆，1939年，第188页。
(64)黄远庸：《大珠小珠之政事堂》，1914年5月10日，《黄远生遗著》卷4，第36页。
(65)黄远庸：《新局面》，1914年5月22日，《黄远生遗著》卷4，第42-43页。
(66)《在怀仁堂面谕国务总理徐世昌》，1914年5月17日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第26卷，第386页。
(67)《谕政事堂通电各省整齐文牍制式》，1915年12月4日，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第33卷，第533页。
(68)《政府公报》第1297号，1915年12月17日，第9页。
(69)《大总统批令》，《政府公报》第1297号，1915年12月17日，第13页；《大总统批令》，《政府公报》第1298号，1915年12月18日，第7页。
