作者：马博，男，山东临清人，南京大学国际关系学院副教授、中国南海研究协同创新中心副主任，政治学博士，主要研究方向：南海问题、中国周边安全、中国—东南亚关系。
来源：《太平洋学报》2026年第9期
摘要：在大国竞争加剧、区域合作机制普遍承压的背景下，亚太经合组织（APEC）的功能定位与治理前景呈现新的不确定性。既有研究多从大国博弈或制度绩效角度解释APEC的运行困境，对东盟在该机制中的实际作用关注相对不足。东盟成员在担任APEC东道主之前，多已就相关议题形成相对一致的内部政策基础，进而通过集体协调与统一发声、议题链接与经验转译、制度嵌入与工作层互动三条路径，持续提升包容性增长、互联互通等发展导向议题在APEC议程中的显著性，并助推其获得机制化承载；在数字经济等领域，东盟早期的信息通信技术与数字治理积累为相关讨论提供了前端基础，其后续数字合作框架则与APEC数字议程形成双向互动与渐进对接。东盟的议程影响主要表现为提升发展导向议题的可见度、推动其获得机制化承载并增强议程延续性；其作用范围集中于敏感度较低的合作领域，在规则分歧较大且易外溢至安全竞争的议题上，仍受到APEC协商一致原则与大国分歧结构的明显制约。这一经验为认识中小国家集团在非主导性多边机制中的作用方式提供了比较视角。
关键词：东盟；亚太经合组织；议程塑造；包容性增长；非主导机制
自1989年成立以来，亚太经合组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，以下简称APEC）长期以来一直都是观察亚太区域经济合作与一体化进程的重要窗口。依托非约束性、自愿合作与协商一致等制度安排，APEC在冷战后较长时期内为地区贸易投资便利化、经济增长与政策沟通提供了相对稳定的多边合作框架。进入21世纪第二个十年后，随着大国竞争回归、逆全球化思潮上升和区域制度安排多轨并行，APEC的功能定位与治理前景面临新的压力。
一方面，中美战略竞争由经贸摩擦延伸至科技、产业政策与制度规则等领域，抬高了APEC议程设置与政策协调成本。2018年巴布亚新几内亚APEC领导人非正式会议未能发表领导人宣言，这在该机制成立以来尚属首次，被普遍视为APEC功能受限的重要标志。另一方面，保护主义倾向上升使APEC长期以贸易投资自由化为显性重心的合作议程面临调整压力。随着2020年这一原定时间节点到来，“茂物目标”（Bogor Goals）作为早期自由化议程的核心框架已基本完成其历史性动员功能，APEC亟须在坚持开放区域主义原则的同时，探索新的议题重心与治理逻辑。此外，美国主导的“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework，以下简称IPEF）与以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下简称CPTPP）为代表的区域经贸安排不断发展。这在客观上分散了成员经济体的政策关注重点，削弱了APEC作为区域经济合作枢纽平台的凝聚力。
在上述背景下，既有研究多集中于中美互动及APEC自身的制度弹性，东盟在APEC中的作用则较少被置于分析中心。事实上，在大国分歧加剧、机制承压的情境下，东盟并未简单退居边缘，而是持续围绕包容性增长、互联互通、数字合作和能力建设等议题参与APEC议程，并在若干发展导向领域形成一定影响。这一现象提示，有必要进一步考察中小国家集团在非主导性多边机制中的行动方式及其作用范围。
基于此，本文关注的核心问题是，作为中小国家集团，东盟如何在并非由其主导的APEC中，通过系统性策略持续参与并影响议程走向。本文认为，东盟并非被动适应APEC既有制度安排，而是依托区域互动实践和集体行动优势，通过“诉求—参与—影响”的路径，实现了从防御性参与向相对稳定的非主导性议程塑造的转变。具体而言，东盟以发展权与政策空间等诉求为出发点，并以其内部既有的区域合作安排为基础，通过集体协调形成相对一致的政策表达。在此基础上，东盟将区域合作经验转化为APEC公共议题，并借助制度嵌入与工作层互动发挥持续影响，在包容性增长、互联互通等发展导向议题上助推APEC治理取向的渐进调整。需要强调的是，这种影响并不等同于对APEC的主导：在规则分歧较大、易外溢至安全竞争的议题上，东盟的作用仍受到APEC协商一致原则与大国分歧结构的明显制约。
围绕上述问题，全文依次展开研究述评、历史演变、路径机制与影响评估四个部分。
一、东盟参与APEC的研究述评与分析框架
围绕APEC的性质、功能与演进逻辑，既有研究大体形成三条分析路径。一是机制绩效路径，关注APEC在贸易投资便利化、经济技术合作和区域经济增长中的实际作用；二是大国博弈路径，强调APEC作为主要大国竞争与协调平台的制度属性；三是制度困境路径，聚焦非约束性、自愿合作与协商一致等“APEC方式”对机制有效性的影响。这些研究分别从功能、权力和制度三个维度揭示了APEC的运行逻辑，为理解APEC的制度特征和现实处境提供了重要基础。
在此基础上，仍有必要进一步关注东盟在APEC中的具体作用。既有APEC研究通常更侧重机制整体、大国互动或制度特征，对东盟作为集体行动者的议程参与关注相对有限。与此相对应，东盟研究虽长期围绕“东盟中心性”“东盟方式”及“东盟+”合作框架展开，但更多聚焦东盟主导或具有较强议程组织能力的场域，对其在非主导性多边机制中的行为逻辑讨论相对不足。
1.1 机制绩效视角：APEC功能评价及其解释重点
从机制绩效出发的研究，主要关注APEC在推进贸易投资自由化、便利化及经济技术合作方面取得的成果与不足。相关研究通常将APEC视为开放区域主义的重要实践平台，强调其通过“茂物目标”、单边行动计划与集体行动计划等制度安排，为亚太区域经济合作提供了较为灵活的合作框架，并在一定程度上推动了贸易投资便利化和政策协调。与此同时，这一路径也较早揭示了APEC的功能局限：一方面，APEC议程长期偏重贸易投资自由化，容易形成“目标集中—议题失衡”的结构性倾向；另一方面，在危机情境下，APEC缺乏强制性政策工具和快速协调机制，其在1997年亚洲金融危机期间未能发挥实质性金融救助和政策协调作用，也引发了学界对其边际效用的再评估。
绩效视角有助于说明APEC“做了什么、成效如何”，但其分析单位多为机制整体或区域总体收益，对不同成员在议程形成过程中的作用差异关注相对有限。由此，东盟等中小成员更多被纳入整体绩效评价之中，其在议题倡议、优先序塑造和机制调适中的作用不易被充分呈现。
1.2 大国博弈视角：大国互动中的结构性约束
以权力政治为主线的研究，通常将APEC置于主要大国战略互动的框架中，强调美国、中国、日本等主要行为体的政策偏好与相互竞争，在很大程度上塑造了APEC的议程设置与合作边界。相关研究一方面关注冷战后美国借助APEC维护地区经济秩序和推动贸易投资自由化的意图，另一方面也讨论中国崛起后中美围绕规则、标准和制度话语展开的竞争。近年来，随着CPTPP、IPEF等区域经贸安排不断发展，部分研究进一步指出亚太多边合作呈现机制并行与功能分散趋势，APEC作为开放区域主义平台的凝聚力和权威性受到一定稀释。
这一视角有助于理解APEC所受的结构性压力及其议程调整的外部约束，也揭示了大国互动对区域多边机制运行的重要影响。在此基础上，仍有必要进一步观察东盟等中小国家集团在大国竞争结构中的具体行动方式。东盟虽然常被置于大国拉拢、竞争与平衡的叙事之中，但其在APEC中的作用并不完全等同于被动适应外部结构。通过集体协调、议题推动和制度嵌入等方式，东盟仍可能在若干发展导向议题上影响APEC的议程演进与治理取向。因此，在承认大国竞争构成重要外部约束的同时，也需要关注中小国家集团如何在非主导多边机制中利用制度空间，维持一定的议程参与能力。
1.3 制度困境视角：围绕“APEC方式”的制度解释
制度困境视角主要关注APEC制度设计的特征及其代价，尤其强调松散性、非约束性与协商一致原则，即通常所说的“APEC方式”，对机制绩效的影响。相关研究普遍认为，APEC缺乏强制执行力和争端解决机制，在成员异质性较强、利益分歧突出的情况下，容易出现承诺弱化、执行不足和议程泛化等问题；当外部冲击或危机出现时，协商成本上升也会限制其形成有效集体行动。与此相关的讨论还包括亚太地区多重机制并存、功能重叠所造成的制度效率损耗。
这一视角较好揭示了APEC软约束结构的内在局限，也为理解该机制长期难以形成强规则安排提供了重要解释。与此同时，“APEC方式”并非完全外生和静态的制度前提，而是在成员长期互动中被持续维护和调适的合作模式。东盟对协商一致、渐进合作和发展导向性议题的偏好，正是理解这一合作模式得以延续的重要线索之一。由此看，APEC的软机制环境一方面限制了强约束性规则的形成，另一方面也为发展中成员通过议题倡议、经验移植和工作层参与发挥作用提供了相对灵活的制度空间。本文将在这一意义上考察东盟如何借助APEC方式的开放性与灵活性，在非主导机制中维持一定的议程参与能力。
1.4 东盟研究视角：从主导机制到非主导机制
现有研究多从“东盟中心性”“东盟方式”及对外机制策略等角度展开，重点讨论东盟在东亚合作架构中的枢纽作用、协商一致与渐进主义的制度特征，以及其在“东盟+”框架、东亚峰会和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等机制中的议程组织能力。这些研究为理解东盟在地区制度网络中的作用提供了重要基础，也揭示了东盟通过灵活协调和制度安排维持区域影响的基本方式。
就东盟自身的能动性而言，既有研究已逐步超越“被动的规则接受者”形象。阿查亚（Amitav Acharya）提出“建构性本土化”（constitutive localization），指出东南亚行为体并非被动接受外部规范，而是对其加以筛选、改造，并使其与本地既有规范和制度实践相契合。这为理解东盟如何将区域合作经验转译为更具公共属性的议题提供了机制基础。爱丽丝·巴（Alice Ba）进一步指出，作为一个规模较小、自我认同的东南亚国家集团，东盟的影响并不限于自身主导的场域，而延伸至塑造更广泛的亚太与东亚区域主义的形式与内容。但这种能动性有其明确边界。吴翠玲（Evelyn Goh）关于东盟在大国博弈中“有限中介”（limited brokerage）作用的分析表明，东盟式多边主义虽能使中小国家的声音获得制度化表达，却因规范基础趋于最小化、议题范围受限，难以促成大国在核心规则分歧上的持续合作。
在此基础上，有必要进一步关注东盟在非主导性多边机制中的参与形态。与东盟主导或具有较强议程设置能力的机制不同，APEC并非由东盟发起或主导，其成员构成、议题范围和制度安排均更为复杂。在这一情境下，东盟如何形成相对一致的政策表达，如何将区域合作经验转化为外部机制公共议题，又如何通过制度嵌入维持议题连续性，构成理解其区域角色的另一个观察维度。已有关于东盟APEC政策的早期研究，较多从防御性立场和制度约束出发，揭示了东盟在APEC创设初期对主权自主、政策空间和区域角色的关注。随着APEC议程逐步拓展至能力建设、包容性增长、互联互通和数字合作等领域，东盟参与APEC的方式也呈现出一定的延展性，值得结合更长时间跨度加以考察。
从理论层面看，东盟参与APEC的经验也可以放入国际制度复杂性的背景中理解。相关理论指出，在非等级化、部分重叠的平行制度并存格局中，行为体可能通过论坛转换、制度对冲和跨机制议题嵌入等方式调整自身行动空间。当前亚太地区APEC、RCEP、CPTPP等机制并行发展，正是区域合作中制度复杂性的一种表现。在多轨格局中，东盟既参与APEC这一开放性跨区域机制，也推动RCEP等以自身为中心的合作安排，其政策选择有助于观察中小国家集团如何在复杂制度环境中维持一定的议程参与能力。不过，此类讨论多用以描述机制并存的格局本身，较少落实到行为体如何利用这一格局实现跨机制的议题转译。
将东盟置于更一般的国际关系理论脉络中，本文探讨的问题亦与中小国家、中等强国在国际组织中的议程设置研究相衔接。小国往往尝试借助国际组织这一相对平等的场域，以联合行动放大自身影响、弥补实力不足。中等强国研究进一步表明，此类国家常通过联盟建设与议程创设，在特定议题上发挥超出其实力的作用，而APEC即为其活动的重要舞台。在国际经贸领域，围绕发展中国家在关贸总协定与世界贸易组织中谈判联盟的研究，则揭示了非主导性国家如何通过集体协调与议题联结，提升其在多边议程中的谈判分量。这些研究为理解“中小国家集团在非主导性机制中的议程塑造”提供了比较视角；而既有讨论多以谈判性、分配性较强的贸易机制为对象，对APEC这类以非约束性、协商一致为特征的软性合作机制，相关专门考察仍较为有限。本文即尝试将中小国家集团议程设置的分析视角，应用于东盟参与APEC的经验，以补充这一环节。
基于上述讨论，本文以东盟参与APEC的实践为对象，围绕“路径—影响”展开分析：一方面考察东盟如何通过集体协调、议题链接与制度嵌入参与APEC议程；另一方面评估这种参与在不同议题领域中的表现、持续性及作用范围。通过这一分析，本文希望在既有东盟研究和APEC研究基础上，补充关于东盟参与非主导性多边机制的经验观察视角，从而更细致地理解中小国家集团在大型跨区域机制中的行动方式。需要指出的是，APEC以“经济体”而非主权国家为成员，东盟成员国并非全部加入APEC，东盟秘书处则以观察员身份参与其中。本文据此将东盟在APEC中的作用区分为三个相互衔接的分析层面：其一为东盟成员经济体，即以APEC正式成员身份参与合作的东南亚经济体，其中担任年度东道主者负责组织年度会议并提出年度主题与优先事项，居于特殊位置。其二为东盟秘书处，其正式观察员身份提供了跨主办年的机构在场渠道，但不具有成员经济体的决策地位；其三为作为区域组织的东盟，通过东盟峰会声明、共同体蓝图与“东盟一体化倡议”等集体文件确立区域共同政策偏好。本文探讨的“东盟的议程塑造”是指上述层面相互配合所形成的合力。集体文件确立共同偏好，成员经济体（尤其是东道主）在主办年将其转化为APEC年度议程，秘书处则在工作层维持对接。
二、东盟参与APEC的阶段演变
东盟成员经济体自APEC成立以来即是重要参与方，其参与方式和制度诉求随区域合作环境变化而不断调整。沿时间脉络看，东盟参与APEC大体经历三个阶段：20世纪90年代中后期之前的防御性参与阶段、1997—2010年的金融危机后调整阶段，以及21世纪10年代以来的“高标准竞争”阶段。各阶段议题侧重不同，但核心关切具有连续性，即维护发展权与政策空间，并在外部冲击和制度竞争加剧时，通过能力建设、包容性增长、互联互通、数字与绿色议题等方式，推动APEC由较为侧重贸易投资自由化的合作平台，逐步拓展为兼顾能力建设与综合治理的合作框架。
2.1 防御性参与阶段：维护政策空间与渐进合作原则
防御性参与阶段的核心特征，是东盟在审慎参与APEC的同时，优先确保新机制不会削弱其既有区域架构与成员政策自主。冷战结束后，亚太经济合作需求上升，但东盟对APEC的初期态度总体偏谨慎，主要担忧APEC若向高制度化、强约束方向发展，可能对成员产业政策和主权自主形成外部约束，并对东盟主导的区域合作框架构成替代性竞争。为回应相关顾虑，APEC在制度设计上强调协商一致与自主自愿，由成员经济体自下而上决定合作推进方式，而非建立具有约束力的超国家决策机制。这一安排在一定程度上吸收了东盟倡导的渐进合作理念，也为发展中成员保留了政策空间。
在议程诉求上，东盟重点强调发展权与政策空间，主张区域合作充分考虑发展阶段差异，避免“一刀切”的开放承诺。1994年APEC“茂物会议”确立贸易投资自由化目标，并对发达经济体与发展中经济体设置不同目标年份，即分别在2010年和2020年前实现自由开放的贸易与投资。更重要的是，该目标以软约束方式嵌入“协调的单边主义”框架，成员经济体在履行上保留较大自主性，从而使集体愿景与国内政策空间得以并存。对东盟而言，这既降低了过快开放带来的产业冲击，也为后续推进能力建设与发展合作预留了制度空间。
与此同时，东盟在APEC早期即强调，区域合作不应仅围绕贸易投资自由化展开，也应同步推进经济技术合作与能力建设。1995年通过的《大阪行动议程》将贸易投资自由化、贸易投资便利化、经济技术合作确立为APEC实现“茂物目标”的三大支柱，并明确经济技术合作有助于缩小发展差距、增强成员参与开放进程的能力。1996年领导人会议重申自主自愿与协商一致的合作方式，使经济技术合作的制度地位得到延续和强化。在这一阶段，东盟通过维护政策空间和推动议程平衡，促使APEC早期合作框架呈现出开放与发展并重的基本取向。
2.2 亚洲金融危机后的调整阶段：从政策空间到能力建设
1997年亚洲金融危机表明，仅依靠贸易投资自由化议程难以应对区域金融冲击，也推动东盟成员经济体在APEC中更加重视金融安全、能力建设与发展合作。危机首先冲击泰国、印尼等东盟成员，但APEC作为非约束性经济合作机制，缺乏应对金融冲击的政策工具和救助能力，区域纾困在相当程度上仍由国际货币基金组织及美日双边援助主导。这一经验一方面促使东盟强化“东盟与中日韩（10+3）合作”等机制，以推进区域金融合作和安全网建设；另一方面也促使其重新界定在APEC中的优先关切，将能力建设和发展合作置于更重要位置，以降低未来开放进程中的结构性风险。
金融危机后，APEC经济技术合作议程的功能更加突出，并与贸易投资自由化议程更紧密结合。金融监管、人力资源开发、社会保障网络、中小企业支持等合作内容逐步进入APEC议程，发展合作不再只是贸易和投资自由化的附属安排，而成为提升区域开放可持续性的必要条件。对东盟而言，这一转变为其“以能力换开放”的策略提供了制度空间，也使其能够通过低敏感度、技术性议题获得外部资源、政策学习和能力提升机会。
马来西亚作为危机后首个东盟APEC东道主，在1998年《吉隆坡领导人宣言》中将能力建设置于当年APEC活动议程的核心位置，强调人力资源开发、技术升级、基础设施改善和扩大对中小企业的支持范围对于恢复稳定与信心的重要意义。1999年新西兰《APEC经济领导人宣言——奥克兰的挑战》进一步提出，应优先改进并协调APEC的经济技术合作与能力建设项目，将危机后的合作重点从一般性政治支持推进到更具体的经济技术合作安排。由此，东盟的制度关切逐步从单纯保留政策空间，转向通过能力建设提高开放承受力；APEC也在原有自由化议程之外，更加重视发展韧性与能力提升。
2.3 “高标准竞争”阶段：以包容性议题维持开放合作空间
进入21世纪10年代，亚太区域合作进入多轨并行的制度竞争阶段。美国推动的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）及其后续CPTPP等“高标准”安排逐步成形，东盟主导的RCEP也持续推进，区域经贸规则呈现多机制并行态势。东盟内部对这些规则安排的参与程度并不一致，但在维护区域开放性、避免制度分化外溢方面形成了基本共识。对东盟而言，APEC作为覆盖主要大国与东盟成员的广域机制，仍是维持开放区域主义、缓解规则分化风险的重要平台。
在此背景下，东盟一方面支持APEC坚持开放包容原则，避免形成高门槛“小圈子”；另一方面借助亚太自贸区（Free Trade Area of the Asia-Pacific，以下简称FTAAP）愿景，推动区域贸易安排之间的衔接。FTAAP的设想可追溯至2004年APEC工商咨询理事会提出的研究建议；2006年APEC成员同意将其作为长期前景加以审视；2010年横滨会议通过《通往亚太自贸区的路径》，提出由APEC发挥孵化器作用；2014年北京会议通过《APEC推动实现亚太自贸区北京路线图》，启动集体战略研究；2016年利马会议又通过《亚太自贸区利马宣言》，要求根据研究结果继续制订工作计划。东盟对FTAAP的持续支持，反映了其借助APEC这一“大机制”对冲多轨竞争的制度诉求，即在不同规则安排并行的背景下，尽量维持区域合作的整体性与开放性。
与此同时，东盟也通过推动新议题进入APEC议程，增强机制相关性与发展导向。包容性增长是其中最具共识性的议题之一。2010年《APEC增长战略》提出“平衡、包容、可持续、创新、安全”的增长目标，可被理解为与东盟长期关切相契合的区域性转向。此后，2015年菲律宾主办APEC、2017年越南主办APEC，进一步将包容性增长、创新发展、中小企业支持、减贫等议题置于年度主题和政策讨论之中，强化了APEC合作的社会维度和发展属性。
数字经济与绿色发展也在这一阶段上升为区域治理新议题。随着数字转型加速和气候治理压力上升，东盟希望借助APEC获取技术、资金与能力建设资源，降低数字鸿沟与绿色转型成本，并在规则竞争中保留政策回旋空间。2020年马来西亚主办APEC期间通过的《2040年亚太经合组织布特拉加亚愿景》，在延续贸易和投资合作主线的同时，提高了创新、数字化以及强劲、平衡、安全、可持续和包容性增长等议题的重要性，强调数字基础设施、缩小数字鸿沟和可持续发展。这为东盟继续在APEC框架内推动数字与绿色议题提供了制度依据。
总体看，在单边主义和制度竞争上升的背景下，东盟采取对冲与多边嵌入并行的策略，既保持对“高标准”机制的有限参与，又坚持开放包容的区域主义叙事，同时推动RCEP落地并推进自身数字治理议程。这也解释了东盟为何更倾向于在APEC框架内推动包容性数字治理、互联互通与能力建设等低敏感度议题，而非在高敏感规则议题上提出对抗性倡议。由此，东盟在APEC中的参与重点逐步从维护政策空间，转向通过包容性、数字和绿色议题维持机制开放性与议程相关性。
三、东盟在APEC中实现议程塑造的主要路径
东盟参与APEC的实践表明，其作用并不只是一般性的立场表达，而是体现为一种可以通过会议文件、机制安排和项目合作观察到的议程塑造过程。结合前文所述的历史演变，这一过程大体包含三个相互衔接的环节：一是通过集体协调，将东盟内部较为一致的发展诉求转化为APEC能够吸收的议题表达，使相关议题得以进入APEC讨论场域；二是通过议题链接与经验转译，将东盟在区域合作中形成的政策框架转化为具有公共属性的亚太合作议题，提高其在APEC内部被接受和延续的可能性；三是通过制度嵌入与工作层互动，使相关议题获得较为稳定的机制承载，减少其随年度主题更替而弱化的风险。三者分别对应议题的“进入—接受—延续”，构成一条由浅入深的议程塑造链条。下文以互联互通、包容性增长和数字经济为代表性议题，分别说明东盟如何推动议题进入、如何实现经验转译，以及如何通过制度嵌入增强议题延续性。
东盟在上述议题上的作用，需要放在多重并行因素中加以识别。在互联互通、包容性增长与数字经济等领域，全球性的基础设施与数字治理议程、区域供应链的重组，以及主要大国围绕规则与市场的战略互动，同样构成APEC议程调整的驱动力量。据此，本文在过程追踪方法的一般原则基础上设定三项判断标准。其一，东盟既有政策在时间上先于APEC相关成果；其二，二者在议题界定与政策语汇上具有可识别的契合；其三，存在可追踪的传导环节，如东盟成员国在主办年的议程设置，或东盟秘书处经由观察员渠道的工作层参与。
3.1 集体协调与议题进入
集体协调是东盟影响APEC议程的前提性路径，其核心在于将成员之间相对分散的诉求转化为较为一致的政策表达，从而提高相关议题进入APEC正式议程和成果文件的可能性。在这一过程中，东盟相关行为体在APEC中形成了多层次但不对等的制度在场。七个东盟成员经济体以APEC正式成员身份，在领导人会议、部长级会议和高官会议等场域直接参与议程协商，其中担任年度东道主者负责组织年度会议并提出年度主题与优先事项；东盟秘书处则以正式观察员身份列席相关会议，获得信息接入与跨年度在场的制度渠道，但不具有成员经济体的决策地位。两类渠道能否形成东盟层面的集体行动，取决于是否存在事先的共同文件、会内协调或联合发声等衔接证据。这意味着，东盟的议程参与能力并不来自正式主导权，而主要来自其将内部政策共识转化为对外一致表达的组织化能力。
这种相对一致的政策表达并非在APEC会场临时形成，而是有其东盟内部的政策基础，可从区域政策文件、领导人声明与对外发声三个层面得到印证。以互联互通议题为例，在区域政策文件层面，2010年《东盟互联互通总体规划》将物理联通、制度联通和人员往来确立为区域共同目标，2015年《东盟共同体愿景2025》进一步把包容性增长、缩小发展差距、中小企业发展、互联互通和数字创新纳入东盟未来发展的整体方向。在领导人与机制文件层面，2015年第27届东盟峰会主席声明围绕建设以人民为中心的东盟共同体、加强中小企业发展、推进互联互通与扩大区域内贸易投资等议题作出集中表述，并强调《东盟互联互通总体规划》在实现人员、货物和服务无缝流动中的关键作用；同年通过的《东盟经济共同体蓝图2025》也将电子商务、中小企业参与、互联互通与部门合作纳入东盟经济一体化的整体安排。
在对外发声层面，2011年东盟秘书长以APEC观察员身份在APEC贸易部长会议上的声明，将“缩小发展差距”“中小企业发展”“互联互通”与“更加平衡、包容和可持续的增长”相连接，显示秘书处能够以相对统一的口径将东盟共同关切输入APEC场域。就时间脉络而言，2010年《东盟互联互通总体规划》和2011年秘书处表态早于菲律宾2015年主办APEC，2015年的若干文件则与菲律宾2015年主办年同处东盟共同体建设的关键节点，并为越南2017年、马来西亚2020年等后续东盟成员主办APEC提供了延续性政策背景。由此可见，菲律宾、越南、马来西亚等成员在APEC主办年推动相关议题，并非完全源自主办国即时偏好，而是与东盟内部已有政策议程存在延续关系。
东盟的集体协调，推动议题进入APEC，在包容性增长议题上同样得到了清晰的体现。东盟长期将“缩小发展差距”作为区域合作的重要目标，2000年11月，东盟领导人在第四次东盟非正式首脑会议（新加坡）上启动“东盟一体化倡议”（IAI），2001年东盟外长会议又通过《关于缩小发展差距以深化东盟一体化的河内宣言》明确其战略，其后以“东盟一体化倡议”工作计划（第一期2002—2008年、第二期2009—2015年、第三期2016—2020年）持续对柬埔寨、老挝、缅甸、越南等新成员提供能力建设与发展援助。2008年全球金融危机之后，APEC开始重新关注增长质量、社会韧性与共享发展，这与东盟的发展导向关切形成较强契合。2009年APEC贸易部长会议要求高官层面研究“包容性增长”概念并提出跟进策略，2010年《APEC增长战略》将“包容性”与“平衡、可持续、创新、安全”并列为五大增长属性；其后，2015年菲律宾以“打造包容性经济，建设更美好世界”为年度主题，2017年越南推动通过《APEC促进经济、金融和社会包容行动议程》，使包容性增长由一般性政策表述逐步转化为可持续推进的行动框架。由此可见，东盟在这一进程中发挥了持续的助推作用，但并非单独决定了APEC包容性议题的形成与走向。就性质而言，菲律宾与越南两个主办年的作用，主要是提升该议题的年度显著性，并推动其由一般性增长原则转化为更具体的行动框架，属议程深化而非议题创设。这一进程前期直接源于“全球金融危机”后的增长反思，2015年之后又与联合国“2030年可持续发展议程”形成呼应。数字经济议题呈现出类似的进入路径。越南2017年主办年将数字经济列为年度重要议题，《APEC互联网和数字经济路线图》获得采纳，相关议题由分散讨论进入明确的机制性文件。
3.2 议题链接与经验转译
议题进入APEC讨论场域，并不必然意味着被直接接受和采纳。东盟议题之所以能够获得APEC成员的接受，关键在于它往往能提供已在区域内部运行、可供借鉴的政策框架，并将其转化为APEC可吸收的公共议题。这些经验通常具有发展导向、低政治敏感度和项目可操作性，较为契合APEC软约束机制下“易形成共识、难统一规则”的制度特征。因此，东盟的经验转译并非单向输出，而是在APEC制度吸收能力范围内，将自身关切转化为区域可接受的合作议题。
互联互通是经验转译最为清晰的案例。APEC对联通议题的关注并非始于东盟的介入，自2009年起，APEC已推进以降低货物与服务流动的时间、成本和不确定性为目标的供应链联通议程。东盟并非这一议题的创设者，但其贡献主要体现在议题框架的扩展与制度化上。2010年，东盟推出《东盟互联互通总体规划》（MPAC 2010），将区域联通界定为物理联通、制度联通与人员往来三个维度的综合工程。2013年，东盟成员印度尼西亚担任APEC东道主，当年巴厘会议通过的《APEC互联互通框架》采纳了同样的三维结构，将无缝的物理联通、制度联通与人员联通确立为实现亚太共同体愿景的关键前提，并明确要求部长和官员在2014年蓝图提交之前加强与东盟等机制的协同。2014年APEC北京会议通过的《APEC互联互通蓝图（2015—2025）》，在此基础上将三维框架制度化，并将其与平衡、可持续和包容性增长相连接。时间序列、三维结构的特征性对应、印度尼西亚的东道主位置，以及APEC文件对东盟协同的显性要求，共同表明东盟经验构成APEC联通议程扩展过程中可识别度较高的参照来源。需要指出的是，2013年框架同时将东盟与太平洋联盟、东亚峰会、二十国集团并列为协同对象，同期全球基础设施合作与区域供应链整合亦十分活跃，东盟因而是多重来源中链条较为完整的一支，而非唯一决定因素。至于2016年发布的《东盟互联互通总体规划》（MPAC 2025），则应理解为APEC蓝图之后东盟对自身互联互通议程的进一步深化。
数字经济议题的转译，同样可以沿“既有政策关切—传导环节—机制吸收”的链条加以观察。东盟在2017年之前已形成较为具体的数字与信息通信技术议程。2000年《e-东盟框架协议》确立缩小数字鸿沟、发展电子商务与建设信息基础设施的方向。2011年《东盟信息通信技术总体规划2015》将电子政务、能力建设与缩小数字鸿沟列为重点。2015年《东盟信息通信技术总体规划2020》进一步纳入电子商务、中小企业数字化与数字技能。这些框架使东盟成员在跨机制场合表达数字发展关切时，具有相对一致的政策依据。
上述关切进入APEC议程的传导环节相对清晰。2014年APEC领导人宣言支持就“互联网经济”开展合作并欢迎设立专门小组，为相关讨论开启制度空间；2015年部长会议注意到互联网经济临时指导小组（AHSGIE）的作用，并将数字经济与包容性增长、缩小数字鸿沟相连接；2017年，越南作为东盟成员担任APEC东道主，将数字经济列为年度核心议题，《APEC互联网和数字经济路线图》在岘港会议获得采纳，其所列缩小数字鸿沟、宽带普及与中小企业数字参与等重点，与东盟既有关切高度契合。这一进入过程以越南在主办年的议程设置为主要传导路径，且与东盟既有集体文件的政策方向一致；东盟秘书处的观察员身份，则为其后的工作层对接提供了制度渠道。
同时，两方面的边界也值得注意。其一，2017年前后APEC数字议程的形成，处于全球数字经济治理议程活跃、主要经济体围绕数字规则展开竞争、工商界积极推动的共同背景之下，也延续了APEC自身自世纪之交以来的信息通信与电子商务合作；东盟的先行政策框架与东道主议程设置，是这一多源进程中一条可追踪的政策来源，而非唯一动力。其二，与互联互通案例不同，数字经济更接近双向互动。东盟其后推出的《东盟数字一体化框架》（2018年）、《东盟数字一体化框架行动计划（2019—2025年）》与《东盟数字总体规划2025》（2021年），在时间上晚于APEC路线图，应理解为东盟对自身数字合作框架的整合以及与APEC数字议程的后续对接，而非对2017年路线图的塑造。就作用范围而言，东盟的影响集中于缩小数字鸿沟、提升数字技能与扩大中小企业数字参与等敏感度较低的子议题，但在跨境数据流动等规则性领域，其推动空间则明显受限。
3.3 制度嵌入与议程延续
集体协调使议题得以进入APEC，经验转译提高了议题被接受的可能性，而制度嵌入与工作层互动则决定相关议题能否持续留在机制之中。在APEC这样的软约束机制中，领导人宣言并不必然保证议题延续；年度主题轮换、东道主偏好变化和成员政策重心调整，都可能削弱某一议题的持续性。东盟之所以能够在部分发展导向议题上形成较稳定的影响，关键在于其通过观察员身份、工作层参与和常态机制对接，将年度倡议逐步转化为APEC内部的持续性议程。
东盟秘书处的观察员地位，是其制度嵌入的重要依托。APEC将东盟秘书处列为正式观察员之一，使其能够参与相关会议并获取机制文件与信息。通过这一渠道，东盟秘书处可以将东盟内部在包容性增长、互联互通和数字合作等领域的政策进展带入APEC讨论，也能将APEC相关议题和机制变化反馈至东盟内部，从而维持两套议程之间的对接。这种制度化“在场”，使东盟对APEC议程的影响不完全依赖个别成员主办年，而具有一定连续性。
更深层的议程延续来自APEC工作层机制。APEC日常运行依赖委员会、工作组和高官会议等常态机制，这些平台决定议题能否从宣言文本进入工作计划、项目合作和评估程序。数字经济议题提供了较清晰的例证。如前文所述，该议题经由2014—2017年的逐步机制化进程后，数字经济指导组作为相关机制的继承机构，持续围绕路线图重点领域推进工作。由此，数字议题呈现出从成员倡议、文件采纳到工作组持续推进的机制链条。东盟成员在这一过程中凭借区域数字合作经验，持续参与数字包容、电子商务和能力建设等议题的讨论与工作层推进。
包容性增长议题也呈现出类似的制度化路径。2017年《APEC促进经济、金融和社会包容行动议程》将包容性增长拆解为经济、金融与社会三大支柱，把这一议题确立为APEC长期工作方向；2019年《拉塞雷纳妇女与包容性增长路线图》又将妇女经济赋权与包容性增长相连接；2020年《2040年亚太经合组织布特拉加亚愿景》在延续贸易和投资合作主线的同时，提高了包容性增长、数字化和可持续发展等议题的重要性；随后，《奥特奥罗亚行动计划》进一步将愿景转化为具体实施和评估安排。APEC经济技术合作高官指导委员会将2017年包容性行动议程纳入《布特拉加亚愿景》和《奥特奥罗亚行动计划》的报告体系，也说明包容性增长已不只是年度会议中的政策表述，而是进入了APEC常态化审议和评估链条。东盟长期倡导的发展导向型议题由此获得了更稳定的机制承载。
至此，东盟在APEC中的议程塑造形成了较完整的路径组合：集体协调增强议题进入的可见度，经验转译提升议题被接受的可能性，制度嵌入则为议题延续提供机制承载。三者相互支撑，使东盟能够在并非由其主导的多边机制中，围绕包容性增长、互联互通与数字经济等议题形成持续而有限的议程影响。
四、东盟参与对APEC议程与治理的影响
东盟塑造APEC议程的路径，最终体现为其对APEC议程结构与治理取向的实际影响。需要说明的是，APEC议程重心由较为侧重贸易投资自由化，逐步转向更加重视包容性发展、能力建设与综合治理，这一转变是全球经济格局变迁、多边贸易体制演进、区域大国互动和成员经济体发展需求变化等多重因素共同作用的结果，东盟作为持续参与的区域集体行动者，是这一变化中的重要因素之一。总体来看，其影响主要体现在三个方面：发展导向议题可见度的提升、相关议题机制化承载能力的增强，以及为APEC在大国分歧上升时期维持低敏感度合作所提供的补充性议题资源。
4.1 议程影响的主要表现
其一，东盟的参与提升了发展导向议题在APEC中的可见度。早期APEC较突出强调贸易投资自由化，随着成员发展差异、外部危机和区域制度竞争加剧，能力建设、包容性增长、互联互通与数字合作等议题的重要性逐步提高，东盟长期强调的发展权、政策空间与能力建设等关切与之高度契合。这些议题在APEC高层文本和年度议程中的可见度提升，通常有赖于三方面条件：一是外部危机提供了议程调整窗口，1997年亚洲金融危机与2008年全球金融危机相继促使成员重新审视增长质量与区域韧性；二是东盟成员的轮值东道主身份提供了议程组织的制度抓手；三是发展类议题具有非对抗性和正和属性，与主要成员利益存在交汇，降低了在协商一致机制中被接受的阻力。
其二，东盟关切在APEC中获得了机制化承载。议题进入会议文本只是第一步，能否转化为路线图、行动计划与常设工作机制，决定其能否跨越年度主题更替而持续。互联互通蓝图、包容行动议程、互联网和数字经济路线图，以及相关工作组和指导组机制的形成，使这些议题由年度宣示逐步进入常态化合作框架。这并不意味着APEC形成了强约束规则，而是表明相关议题获得了相对稳定的制度依托。
其三，东盟的参与为APEC在低敏感度发展议题上提供了补充性议题资源。APEC作为软约束机制，难以在高分歧规则议题上形成强制安排，但在能力建设、经验分享、项目合作和政策对话方面具有较强适应性。东盟持续倡导的发展类议题通常具有非对抗性和正和属性，较易为不同成员接受；在大国竞争加剧、区域经贸机制分化的背景下，包容性增长、能力建设、互联互通与数字包容等议题，为APEC维持基本合作功能提供了相对稳定的合作支点。
4.2 影响的作用范围
评估东盟对APEC的议程影响，既要看到其作用，也要看到其范围。APEC作为松散的政府间经济合作论坛，采取协商一致与自愿合作的运作方式，缺乏具有法律约束力的执行机制。这种软约束结构在保障成员参与灵活性的同时，也决定了APEC更擅长形成框架性共识、政策倡议和合作项目，而不擅长形成统一且可执行的强规则安排。换言之，APEC框架内的“议程推进”，更多体现为议题纳入、文本表达与项目合作的扩展，而非法律化规则的统一。东盟成员虽在APEC中占有相当席位，但东盟并非机制内的正式集团单元，加之东盟成员国并非全部为APEC成员，其对外协调也难以完全转化为机制内的整体代表权。由此，东盟影响更常表现为在特定议题上推动议程扩展与项目合作，而非在所有领域形成持续的制度性主导。
议题敏感度进一步限定了东盟影响的作用范围。在网络空间治理、跨境数据流动、供应链安全与韧性等规则分歧较大、且容易外溢至安全竞争的议题上，APEC软约束结构会放大共识生成难度，东盟的推动空间也相对收窄。此类议题不仅涉及经济效率，也牵涉国内监管模式、风险控制和安全审查，成员之间的偏好差异难以通过最低共识完全消解。一旦议题被“安全化”，APEC更倾向于回到政策对话、经验分享和项目型合作，而非推进强约束规则统一。对东盟而言，即使能够倡导“包容性数字合作”等叙事，也较难在APEC层面推动超出软性文件和项目合作之外的制度安排。这并非东盟单方面能力不足，而更多反映了APEC在高敏感规则议题上的制度适配性限制。更具体地看，以跨境数据流动为例，东盟内部在数据本地化与跨境传输等监管取向上存在明显差异，这大幅提高了其形成事先一致的集体规则立场的难度，集体协调环节在源头上即受到约束。三个案例由此显示出议程塑造的适用条件，东盟内部偏好相对一致、议题政治敏感度较低、政策模板可转化为项目与工作计划；当这些条件不能同时满足时，议程塑造的空间即明显收窄。
五、结语
本文的考察表明，在大国竞争与机制承压的环境中，东盟之于APEC的意义主要来自一种位置性与组织性的能动性：凭借在APEC内部连接主要大国与广大发展中经济体的结构位置、相对成熟的组织化协调能力，以及对发展导向议题的持续输入，东盟得以在并不由其主导的机制中获得相对稳定的议程参与空间；并通过在大国尚能接受的低敏感合作领域持续供给发展导向的政策框架与项目化议题，在一定程度上扩大机制内最低共识的可用范围。就此而言，东盟提供了一个观察“非主导性议程塑造”的典型样本——其影响的来源不是支配性权力，而是制度位置、集体协调与议题供给的组合。
如前文所析，这种影响依托集体协调、议题链接与经验转译、制度嵌入与工作层互动等相互衔接的路径得以实现，但更值得强调的是其清晰的作用边界。东盟的议程影响力主要集中于发展合作、能力建设、互联互通与数字包容等敏感度较低、再分配效应较弱的领域，在这些领域，内部相对一致的政策偏好较易转化为APEC可吸收的公共议题。相反，在规则分歧显著、利益再分配效应较强或易外溢至安全竞争的议题——如网络空间治理、跨境数据流动与供应链安全——东盟的协调能力难以克服大国之间的结构性分歧，其作用明显受制于APEC的协商一致原则。由此可以提炼出一个更具一般性的判断：在低制度化、软约束主导的多边机制中，具备集体行动能力的中小国家集团能够在有限的议题范围内形成结构性影响，但这种影响以议题的低敏感性与低再分配性为条件，难以延伸至触及核心规则与安全竞争的领域。
这一发现对理解APEC的前景亦有提示意义。东盟围绕发展导向议题的持续参与，是APEC在承压环境下仍能维持有限但持续的合作进程的来源之一：它在不改变APEC非约束性制度属性的前提下，提升了机制对发展中成员的吸引力，并为分歧加剧时的议程协商保留了缓冲空间。但这种缓冲作用本身是有条件的——它既依赖东盟自身的内部凝聚力与“东盟中心地位”的维系，也取决于大国竞争为发展导向合作所留出的余地。若未来大国博弈进一步向规则与安全领域外溢，或东盟内部协调因成员利益分化而弱化，东盟在APEC中的议程影响空间亦可能相应收窄。
