新疆的减贫经验首先要放在自然条件中理解。塔里木河流域多年平均降水量116.8毫米，蒸发量却高达800至2200毫米，降水稀少、蒸发强烈，“有水则为绿洲、无水则为荒漠”。在这种条件下，生态退化不是抽象的环境问题，而是直接表现为耕地被沙埋、地膜被撕毁、灌溉成本上升、草场产草量下降，农户生计难以为继。换言之，新疆的致贫因素中相当一部分是生态性的，防沙治沙因此既是生态工程，也是生产要素的保卫战，更是精准脱贫和防返贫的基础条件。
新疆的主要做法：四条把“绿”转为“富”的路径
一是确权到户，让农户先拿到资产。2024年11月，环塔克拉玛干沙漠边缘全长3046公里的绿色阻沙防护带实现合龙；2025年，21个重点县市累计完成扩边938.22万亩。更具减贫意义的是其产权安排。如和田地区将国有未利用沙地无偿划拨村集体，再由村集体按每户20至50亩租赁给群众并发放经营权证，收益归经营者，分配上坚持“不垒大户、普惠群众”，配套为每亩补贴3至4元或免租三年，降低农户参与门槛。目前和田地区已确权90.5万亩、惠及1.86万户，受益群众6.8万人以上。这一安排决定了后续收益归属：若沙地集中流向资本，农户只能获得劳务收入；确权到户则使农户同时获得资产性收入和经营性收入。其财政含义在于，确权几乎不增加当年预算支出，却显著改变了后续补贴与产业扶持的受益结构，属于低成本、高杠杆的制度供给。
二是直补到账，让保护行为产生当期收入。生态护林员补助是代表性政策工具，补贴对象限定为“受聘开展森林、草原、湿地、沙化土地等资源管护的脱贫人口”，选聘流程包含公告、申请、审核、公示、签订管护劳务协议、考勤六个环节。中央补贴标准为每人不低于10000元/年，按月通过惠民惠农“一卡通”发放到人。草原生态保护补助奖励政策进入第四轮（2026—2030年）后，已明确严重退化区禁牧补助每亩测算标准6.81元、水源涵养区50元、草畜平衡奖励2.75元；县级层面普遍设置“封顶保底”，如额敏县、阿合奇县第四轮方案明确每户补助奖励资金原则上不超过9万元。这类转移支付直接形成参与者当期收入，防返贫效果显著。机制设计上，身份限定解决瞄准问题，公示和“一卡通”解决截留问题，考勤和验收解决了绩效问题。
三是产业接续，让一次性投入产生持续现金流。2025年，新疆沙生经济作物总面积1083.41万亩，配套加工企业364家，总产值289.75亿元，带动30余万人就地就近就业，人均年增收3000至4500元。林果业的叠合度最高，环塔克拉玛干区域集中了全疆80%以上的林果面积，同一片林地既是锁边防护带，又是收入来源；2025年林果业总产值达700亿元（不含兵团），带动550余万果农增收，主产区果农林果收入占人均可支配收入的30%、部分区域超过60%。
“光伏+治沙”则进一步改变了沙地的机会成本。策勒县80万千瓦光伏治沙项目占地约2.06万亩、总投资约20.98亿元，建设期累计提供超过5000人次就业岗位；民丰县100万千瓦项目带动周边千余农户人均年增收1.5万元以上。这种“板上发电、板下种植、板间养殖”的模式使原本零产出的沙地产生持续现金流，从而使治沙由纯财政支出转为可以自我维持的经营模式。而且，其收益结构还可按“短期有作物、中期有加工、长期有旅游”作分层设计，以现金流时间轴缓解生态治理回报周期长与农户当期生计需求之间的矛盾。
四是监测兜底，把返贫风险挡在门外。新疆依托大数据平台建立“一键申报”线上通道，农户扫码后填写姓名、身份证号、联系方式、家庭住址、困难原因五项信息即可完成申报；确有风险的，按15日内纳入监测帮扶、县级10日内制定帮扶计划、30日内落实帮扶措施等时限闭环管理。
可持续发展的三条硬约束与相应的政策取向
一是规模上限由水而非资金决定。中国林科院专家明确指出，冰川水未来30年可能持续减少，不建议继续大幅扩大治沙面积，下一步重点应是巩固成果。这一判断与官方部署一致——2026年计划完成“三北”工程任务1000万亩以上，但把“深化巩固生态治理成效”放在首位。中国科学院相关监测显示，塔克拉玛干沙漠南缘近30年间绿洲总面积几乎未变，农田却扩张了600平方公里，相应地绿洲与沙漠之间的天然交错带等量减少，而交错带本是绿洲的第一道屏障。财政部门把“以水定绿”这一约束安排显性化：实行分区分类分档水价，其他作物用水价格高于小麦30%、种植小麦的土地执行分区域供水成本价的70%，并推行超定额累进加价；2024年12月起水资源费改税后，农业生产取用地表水暂免征收水资源税，取用地下水则按超载地区、不超载地区分别从量计征；对矿化度大于2克/升的苦咸水用于生态灌溉实行分类管理与优惠水价。绩效评价的核心指标从造林面积转向单位水资源的边际产出，防止新增绿量在未来以更大的管护支出为代价。
二是让财政资金撬动而非替代市场。生态收益周期以年甚至十年计，低收入农户的现金流却以月计。财政资金若大包大揽，既不可持续，也容易挤出经营主体。自治区层面的应对是一套组合拳：财政每年安排10亿元专项资金，采取“先干后补、干好再补、以奖代补”方式；2025年拨付阻击战防沙治沙专项资金7.57亿元，同时安排群众治沙配套电力设施建设资金1.38亿元；企业享受土地租赁金减免50%与税收优惠后，前5年治沙成本可降低30%。这套设计的目的不是替市场主体出资，而是改变其成本—收益曲线，使商业主体愿意先进入、后成长。
三是延长产业链条，收益向后端延伸。目前新疆1083.41万亩沙生经济作物仅配套364家加工企业，加工密度偏低，原料销售占比高，精深加工不足、品牌溢价有限，利润大头被下游环节拿走。为此，应努力推动产业链向后端延伸。如于田县建成南疆首个品类齐全的道地中药材交易市场，并于2025年上线新疆首个中药材数字化交易平台，同时联合高校团队成立肉苁蓉研究院开发专利技术。这一环节将决定产业收益更多留在当地还是被外部通道抽走。
对中亚合作的启示
中亚减贫任务依然繁重，中亚五国的贫困治理已进入明显分化期，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦已进入低贫困率区间，吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦仍在20%左右徘徊。三组数据尤其值得关注。其一，增长未能转化为就业。塔吉克斯坦2013年以来GDP年均增长约7%，但GDP每增长1%，就业仅增长0.2%，属区域内最低水平之一。其二，减贫高度依赖外部转移。塔吉克斯坦2024年侨汇约相当于GDP的49%；吉尔吉斯斯坦若剔除境外劳务收入，2025年贫困率将由24%升至34.9%。其三，扶贫投入强度不足。塔吉克斯坦定向社会援助支出仅占GDP的0.1%，覆盖约13.5%的人口，而其贫困率高达21.2%。
新疆把防沙治沙嵌入巩固脱贫攻坚成果的实践经验，可以对中亚地区减贫提供有益的启示。一是把部分现金救助转为资产授予。吉尔吉斯斯坦的“社会合同”项目已具雏形：每户补助由10万索姆逐步提高至15万索姆，2022—2024年累计覆盖3.5万余户，衍生约4.3万个就业岗位，94.2%的参与者为女性，其“发展性现金转移+能力建设+无息贷款接续”的三段式设计本身就具有推广价值。新疆经验可以补充的是确权环节，把补助与明确的资产权属（经营权证、承包合同）绑定，并坚持“不垒大户、普惠群众”的分配原则，避免资产收益向资本集中。这一步不额外增加财政负担，却决定受益人拿到的是“一份补助”还是“一份资产”。
二是把瞄准精度与资金直达放在扩大规模之前。新疆的做法可归纳为三方面：身份限定，对象明文写为脱贫人口；流程硬化，设置“公告—申请—审核—公示—协议—考勤”六个环节；支付直达，通过“一卡通”按月发放。在监测端，则以“一键申报”把识别简化到五项信息、15日内完成核查纳入，并以“可进可出”的动态管理防止帮扶身份固化。对财政承受能力有限的国家而言，提高瞄准精度的边际收益，通常高于提高给付规模。
三是让生态治理变成可融资的项目。据联合国防治荒漠化公约（UNCCD）估计，到2030年全球每年需投入3550亿美元用于恢复退化土地与增强干旱韧性，当前年度投资仅约770亿美元，缺口约2780亿美元。融资缺口意味着谁能提供“可偿还、可融资”的恢复范例，谁就能掌握下一阶段国际议程的话语权。“光伏+治沙”把零产出沙地转化为持续现金流的机制，恰好回应了这一约束。建议在中国—中亚现有的三大合作中心框架内，把“生态保护修复+可再生能源发展”列为优先合作形态，并同步明确土地租金与板下经营收益在政府、企业与农户之间的分配比例，这是决定减贫成效的关键变量。
四是先算水账，再定产业规模。中亚同样面临冰川退缩、灌溉低效的水资源约束，而这恰是新疆付出代价后才确立的原则。建议在合作项目的评价体系中，以“单位水资源的就业人数与农户收入”替代造林面积指标，并与CAREC“从冰川到农场”等已有倡议的资金通道衔接。这一指标决定着项目十年之后留下的是资产还是负债。
五是把本地就业吸纳而非GDP增速作为成效标尺。塔吉克斯坦GDP年均增长约7%，就业弹性仅0.2，说明“增长自动减贫”的假设在干旱区并不成立。新疆的对应做法是以工代赈与产业园区同步布点，使生态投资直接转化为当期劳务报酬，如2025年“三北”工程带动147万人就地就近就业。在中亚层面，应依托农业科技示范园、职业技能实训平台等提升本地吸纳能力，而非单纯依赖劳务输出。
来源：《中国财政》2026年第21期
