摘 要：晚清随着中央与地方权力结构的动态演变，地方大员于国家政务决策日益凸显其关键作用，停废科举这一重大制度改革便是典型例证。督抚曾多次建言废止科举制度，然因种种缘由未果。至光绪三十一年，停科举奏折拟定并付诸实践，实得益于权臣逾越枢垣与六部之常规程序，直接获得当政者的特别允准。本属奏折运行的非常规路径，却于政策决策发挥了决定性作用，折射出地方督抚对朝政的深度介入，以及政务运行自上而下与自下而上双向互动轨迹。在奏折修订过程中，张之洞顾恤旧学的主张，与停科举理念存有分歧，依然被持不同政见的袁世凯、端方等人全盘接纳，体现了高层政治妥协与策略调适的复杂面相，这与既往研究偏重权力斗争与矛盾冲突的探讨路径不同。停科举奏折的最终促成，反映了晚清国家治理常规程序与非常规手段并存的积习与惯性。
关键词：停科举；端方；张之洞；地方督抚；奏折程序
光绪三十一年（1905）八月，清廷颁布上谕，停止了运行一千多年的科举制度，伴随而来的是整套社会机制的改变，带来的遗响与冲击是巨大的。自科举制废除一百二十年来，有关停科举的动因探讨从未停止过。梳理既往学界研究，大体沿着渐变与偶发两条路径来讨论停科举的内外因由，前者注重因果的必然因素，强调时势与因应的水到渠成；后者指出偶然因素加速了停科举的到来。然而无论何种解释路径，督抚群体在“内轻外重”政治格局的特殊作用始终是学界关注焦点，惟其具体运作途径因档案缺佚而留有诸多悬疑。
新档案的发现为破解此谜题提供关键证据，这其中就包括中国第一历史档案馆存端方档案。光绪三十一年（1905）六月，湖南巡抚端方借出洋考察入京觐见之机，力陈科举废止之必要。停科举奏折的酝酿过程由端方穿针引线，通过密函往还串联袁世凯、张之洞等疆臣要员，最终促成六督抚联衔会奏落地。尽管端方位列奏折署名末位，却扮演决定性推动角色。看似偶然的进言行为，实暗含地方督抚突破常规政务程序的设计，此种非制度化的政治运作，彰显晚清督抚权力扩张态势，也折射出传统政务模式中非常规程序的特殊作用。清末新政的革新举措与新旧制度嫁接已得到学界关注，与之配套的程序演进尚未予以充分重视。实际上，程序更迭既是制度变迁的内生动力，也是理解国家治理效能的关键维度。探讨程序变革的因由，有助于加深理解晚清政治转型的内在逻辑。
在探讨停科举一案中，既往研究强调督抚个体作用，抑或是陷入探求疆吏、权臣政治博弈的权力叙事窠臼，却忽视了制度框架内的皇权运作，实为政务程序的肯綮环节。通过对停科举奏折的全流程考察，有关晚清督抚、军机处、君主三者关系的不同面相亦得到丰富和完善。同时，被视为第一手材料的奏折，静态的文本之外，动态的生成过程更值得关注。停科举折经端方、袁世凯主导起草，张之洞植入顾恤旧学理念，其文本的流动衍生揭示不同政治角力与政见诉求。奏折承载着政务文书的制度功能，更是观察权力实践的窗口。
一、南下与北上：督抚反复陈请停科举
科举制自诞生以来，历代停废的声音不时见于记述，至晚清停科举之议臻于高潮，终在光绪三十一年（1905）促使清廷颁布上谕。这与强势崛起的地方督抚有着密切的关联，讨论密集之程度、参与人员身份之复杂，不能不引起当政者的高度重视。骤然停止科举的举措正是朝野内外长期酝酿的结果，揆诸史实，常规的上陈程序却一直未能撼动科举的地位。
清末新政启动初期，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞起草《江楚会奏变法三折》，奏陈递减取士人数、改革文科，在废止科举的路径中采取渐进主义方略。次年，两广总督陶模请将科举停止，“科举一日不废，学堂即一日不能大兴”“将科举停废以收学堂实效”。伴随着陶模、刘坤一等重臣的离世，地方有声望的督抚有张之洞、袁世凯、岑春煊、端方，时人称“京外总督三个半”，停科举与四人的运作有着密切联系。
光绪二十八年（1902），袁世凯借丁忧南下，与时任两江总督张之洞会晤，坊间传言席间张酣然入睡，场面十分尴尬。轶事流传甚广，捕风捉影之间过于强调双方的矛盾以博眼球，却忽略了督抚间的合作。袁世凯南方之行，与张之洞达成了科举分科递减的共识，约定于次年春联衔会奏，“每科废二三成”“十年内即可全废”。分科递减以达到停科举的渐进方案是袁世凯的一贯主张，在光绪二十六年（1900）即上奏提出，但并未得到回应。此次寄望借助张之洞的士林清望“主稿”谋成此事，后以“减科额奏未可再迟，先僭拟初稿”，亲自操刀，显示出急切心态，并宣称“再约同志数人会奏”，向清廷施压。
相约会奏之人就有署理湖广总督湖北巡抚端方。袁世凯南下之行的一大意外收获，即到鄂与端方晤谈，相谈甚欢。庚子之后，端方与张之洞督抚同城，多方受到压制，权衡政局，欣然接受了袁世凯抛出的橄榄枝，倒向北洋。此后双方交际频繁，不止于普通政务，在一些敏感事件中走向联合。当袁世凯起草分年递减科举之法，即得到了端方积极回应，“慰帅（袁）在鄂曾经论及，极与鄙见相合。顷读大稿详尽恳切，于造就人才最有关系，请即会挈敝衔入告，不胜感荷”，表明停科举事二人在鄂有过深入交流，他们是停科举的同路人。
支持此次袁世凯分科递减方案的还有山东巡抚周馥、四川总督岑春煊，不过两人与端方最终均未列衔。袁世凯向三人解释称，“不宜多会衔，恐嫌为疆臣要在必行。因电商香帅（张）意见相同，仅会南洋衔入告”。在袁世凯看来，“不宜多会衔”的因由在于唯恐多人联合，引起清廷“疆臣要在必行”的猜忌，这与张之洞不同。此前张之洞认为会衔多多益善，在接到袁氏起草递减科举奏稿后，回电称“请台端迅即电商各省，有同志者附入，总须多有数省为佳”，显然袁世凯对于疆臣的强势利弊有过考量。
此折的起草融合诸多显赫疆臣的意见，达成广泛共识，经政务处商之军机大臣，无一定主见，奏陈如泥牛入海未有音讯。报界探查朝中不乏反对声音，指向军机大臣王文韶，“惟王中堂竭力反对，以为如此办理足以灰士林进取之心，召中国无穷之乱”。此间政情内幕尚不可考，但军机处之于奏折处理的关键由此可见，袁与张讨论称“此稿已送示枢廷，似不宜多改”，颇为看重枢廷的态度。
袁世凯南下之行极力促成的分科递减科举未获通过，在疆臣权势日益增进的晚清，权臣重臣对停科举兴学堂的感悟更深，并不会就此罢休，很快就迎来了张之洞北上入京的契机，旧事重提。当时中央的政务处有八大臣，分别是奕劻、崑冈、王文韶、鹿传霖、瞿鸿禨、荣庆、孙家鼐、张百熙，唯一持异见者且持之甚坚的仍是王文韶。
军机大臣王文韶一向是多磕头少说话，有“琉璃球”的诨号。偏于停科举一事坚持己见，“以死争之”，力持不可。僵持不下之际，御史借机条陈呼吁科举不宜递减，宜防后患，并参疆臣议废科举贻误大局，请旨先将张之洞罢斥，“以作士气，而固民心”。张之洞此次建言阻力重重，根源在于王文韶所言，“国家大典，应交内外臣工议，岂能由二臣（袁、张）请停”，对疆臣主导停科举不满。更为关键的是，反对意见迎合了最高当权者恐停科举“失士子之心”的隐忧。
张之洞北上并非未有所得，促成了三科递减科举方案公布，距离停科举愈发接近，很快湖南巡抚端方北上觐见再请旨。端方参与戊戌维新，思想开明，清末“旗人三才子”之一，任督抚多年，热衷兴学，了解地方政情，在政坛颇有名望，时人评价其“有学有术”。更为重要的是，端方的伯父内务府大臣桂清深得慈禧太后信任，家世让端方免于戊戌政变一劫，在庚子之后崛起，为朝臣中停办科举的拥护者。
即便内轻外重权力格局下督抚权力扩充，但国家政务必须得到最高当政者的支持方能落地，这一点身为督抚的端方在兴学过程中深有体会。光绪三十年（1904）九月，署理江苏巡抚端方收到京中密电，告知内廷对女学有所忌讳，在江南慎办女学。电文称德龄、荣龄两姐妹遵慈禧太后旨意，为宫中女子讲授西方礼仪。孰料德龄与光绪身边的总管太监李文泰有染，这起丑闻影响了清末创办女学的进程，“有人前劾次帅在湘办女学，慈意颇怒次帅，苏如未办甚好”。电文中的“次帅”是湖南巡抚赵尔巽，主张停科举、兴学堂的地方要员。此间他创办了湖南第一女学堂，在开学典礼上演讲，提倡女学尤为出力。
慈禧太后将德龄与太监私通一事与女学联系起来，恰好此时有人举报湖南女学流弊，清廷发布上谕：“该省设有女学堂，即行停办。”可以看出慈禧太后对于兴学堂的成见与模棱态度，以及专制体制下君主的宸衷独断。兴办女学一直为端方心愿所在，深知解铃还须系铃人，打动当政者改变想法尤为重要。端方走了一条与袁世凯、张之洞的不同路径，即利用觐见之机说服慈禧太后，程序上越过军机处与政务处，属于晚清督抚运作政务的非常规方式。
二、纷争与调和：停科举折的撰写与各方斡旋
在日益嬗变的政局中，地方督抚政务分野、党同伐异，分歧存在于新政的诸层面。既往有关清末新政期间督抚关系的研究注重探究矛盾与歧义的一面，妥协与合作实为常政，废止科举属非常之举，正是建立在督抚协作的常政基础之上。停科举折的迅速出台，正反映了地方督抚间合作的面相。
光绪三十一年（1905）六月十四日，清政府颁布派遣大臣出洋考察政治上谕，湖南巡抚端方已先于两天前接到军机处来京陛见的电函，并探查到要出访的内情，对此颇为兴奋，借此机会另谋出路，离开与之渐行渐远的强势总督张之洞控制的湖广。同时端方自戊戌政变后调任外省，已近八年未回京城，与京中故旧相见同样令其期待。此外，一些颇为肯綮的大事非陛见不能解决，其中就包括兴学堂与停科举。
端方于六月二十八日晚到京，七月初五日之前陛见了两次。一些往来电文提到了觐见内容，在与湖南代理巡抚庞鸿书的来电中谈及兴办女学，“弟前陈请设立华族女学校，亦蒙慈圣垂纳并谕赴欧美调查办法，是女学关系家庭教育，洵为当务之急”。说明办女学确实是端方上陈的重要内容，慈禧嘱托其出洋调研一番，报界称“女学事亦经端午帅奏及，慈圣无丝毫不谓然之意”。更为重要的是，“此番出自宸断，当不虑为众论所招夺也”，自上而下推动兴办女学收到了成效。
科举一日不废，学堂一日不兴，在提出兴办女学的同时，端方将停科举一并上陈，称“此时不决意即停科举，学堂终不能兴，人才终不能出”。有关停科举的陈述得到了慈禧太后的正面回应，“上意颇好”，报界称“废科举、励游学咸知由端中丞发议”，即由此而来。对于觐见陈停科举，与端方暗中多有联系的梁鼎芬称，“停科举之议甚伟，我大清万年之基在此矣”，“宪台忠直，能如此献策，安危兴替一发千钧，万万不可失此机会，若稍稍纵容，悔无及矣”，看来端方确实在觐见时向慈禧太后“献策”，提出停科举的建议，当政者予以肯定。鉴于即将出国考察，时间紧迫，端方首先想到是与盟友直隶总督袁世凯共同商议。
端方领会圣意后即联系津海关道梁敦彦，准备天津一行，“初八九到津谒宫保（袁世凯）”。行程颇为隐秘，端方出发前一天嘱托梁敦彦，“此行意在不动声色，万勿供张，并勿令人知……以便衣晋谒”。安排缜密，正是为密商要政，就包括起草停科举奏陈。
双方面谈达成了共识，即由袁世凯主稿，与各方联衔上奏停科举。七月十六日，袁世凯致电端方称“承交件今日始毕，润色仍未详尽。既承催办，不及先呈改。刻即分电赵、张、周、岑，容即录请针砭，如有未妥处，祈由尊处分电四君更正，万勿客气”。电文中“赵、张、周、岑”，分别指的是盛京将军赵尔巽、湖广总督张之洞、署两江总督周馥、署两广总督岑春煊，这四人上文业已述及都是赞同停科举的。
端方自知在政界资历尚浅，建议还是由袁世凯分电各处征求意见，“各处复电定稿，请即由尊处挈衔缮发”，此次停科举机会来之不易，不容有失，加之时间紧迫，“恐往复推敲，转稽时日”。端方请袁世凯领衔缮发，还在于他与岑春煊在日益变化的政局中分歧日甚，而岑与北洋一系因军费报销案隔阂甚深，担心沟通不畅。但针对停科举一事，岑接电后立即回复，称“科举不废，无以使学界施于一途。大稿恳切周详，先得我心，即请挈衔具奏”。看来即便各方存有成见，但岑春煊依然同意联衔上奏，可见晚清督抚矛盾分歧中联合的一面。
盛京将军赵尔巽是兴学堂、停科举的拥众，此次端、袁主持废科举奏章，他自然乐于附衔，称“大疏悉，皆心所欲言”。同样支持端、袁的有北洋盟友周馥，此公一直为停科举的支持者，癸卯年袁世凯、张之洞联衔具奏时即有意联合，此次串联督抚联衔，无疑是端、袁合谋的最佳人选，且两江为人才聚集之地，意见尤为重要。果不其然，周馥同意列衔，称“科举应早停，疏语详尽，请挈衔奏”。
较之于其他督抚，张之洞与端方维持表面和谐，实则关系复杂，端方曾向南巡大臣铁良控诉，“南皮（张）事事与鄙人反对”；也曾对同僚发过牢骚，“鄙人曾任巡抚多年，受总督节制不知几次”，“总督”指的就是张之洞。张之洞则称端方是“伪君子”“受其骗二十余年”。端、张在兴学与停科举本是道出一途，政务理念却存有分歧。光绪二十八年（1902），端方在张之洞入京期间署理湖广总督，筹备女学，孰料张甫一回鄂，即对外公布称“园内附设女学堂……与奏定章程尤为不合”，将端方苦心经营的幼稚园附设女学堂裁撤，改革掺杂着错综的人事与权力之争。
有此诸多因由，当端、袁停科举电文到达湖北，张之洞迟迟不予回复。袁世凯催促端方与湖北联系，“各处均复允，惟鄂尚未至，请吾弟由京电催香帅（张），时局日逼，机不可失，盼甚”。看来袁世凯也不愿与张之洞直接沟通，端方不得已发电湖北，恳请速改稿件，“此事已为外间所知，近复议论风起，阻力萌生，若不速行出奏，此举必成画饼，恳即笔削定稿，刻日见复”。端方发电当日，即七月二十四日，距端、袁发电征求四督抚意见八天后，张之洞电文姗姗来迟，“复文较长，须亥刻到，先用简电奉闻”，同意联衔，但提出了诸多修改意见。
三、顾恤旧学：张之洞对停科举折的修改
停止科举关系到士人的前途命运，如何解决旧有生员生计，这是地方督抚不得不重视且不能回避的话题，此前逐年递减的渐进方案即有此考量。此次端、袁起草停科举奏陈，有关旧学生员的出路完全吸纳了张之洞的建议。停科举折经反复修改，在程序上体现出地方督抚间的沟通与协商。
今所见停科举折文本是经各方修改的，其中张之洞改动最多。负责张之洞电稿整理的幕府许同莘称，有关“议立停科举。公电复之，文甚长，今此稿已佚”。幸运的是这篇“已佚”“甚长”的复电（以下称“长电”）得以发现，张氏有关停科举折初稿的成见，以及调和新旧与救时教化的诉求均见于此。长电一并发给端方、袁世凯、周馥、岑春煊、赵尔巽五人。
长电第一条陈议直指学堂之弊：在于迁就录取及冒滥现象引发流弊，以致学员“离经叛道”；还在于学制年限缺乏统一规范，“若不待定章，毕业之年即予以科第官阶，学识浅陋，岂能任事”；速成教育导致“经史修身”课程压缩，造成国文理解不深，不明伦理，“其害不可胜言”。第二条提出过渡性策略，主张“数年之内举人、进士可专取毕业之简易科师范生，以资急用”。停科举折将这两条融合为“未毕业之学生暂勿率取”一条，从简易师范生、速成师范生到五年后的完全师范生中选取人才给予功名，称这些人“皆国文已优，学术纯谨，断无流弊，且多系举、贡、生员为之”，呼应张之洞对举、贡、生员未来生计的考量，亦暗合长电“暗中即以励旧学之士”的政策设计。
长电第三条聚焦“速造就师范”。停科举折对此条款进行文本微调后完全承袭核心思想，其内容沿革可通过文献比勘明晰。长电载明：“三曰速造就师范也。各省学堂之不多，所患不在无款无地，而患在无师。惟有请旨切饬各省多派中学已通之生出洋，分学速成师范及完全师范两种，在省多设师范传习所，若不从此入手，徒然严檄催办，巨款修堂，于兴学仍无实际也。”停科举折则将其转化为实施性条款：“各省学堂之不多，患不在无款无地，而在无师。应请旨切饬各省多派中学已通之士出洋就学，分习速成师范及完全师范两种，尤以多派举、贡、生员为善，并于各省会多设师范传习所。师资既富，学自易兴，此为办学入手第一要义，不可稍涉迟缓。”经文本考辨可见，停科举折中增补的“尤以多派举、贡、生员为善”表述，实为张之洞于原电呈递后补发之修订意见。此修订稿凸显决策者对传统功名持有者在制度层面的关照，通过定向增加举人、贡生、生员的师范教育机会，既缓解旧学群体转型压力，又确保新式教育体系存续传统文脉，充分体现张之洞“旧学为体，新学为用”思想在政策细节中的渗透。
长电第四条以“旧学应举之寒儒宜筹出路”为纲领性主张，其核心关切体现张之洞对传统旧学寒士转型的深度考量。该条款因保留科举元素招致改革不彻底的讥评，称张之洞来电“加入考优、拔与举、贡考职两段，科举依然未绝也”，实则蕴含新旧选拔人才体制转轨的过渡性安排。长电论述“文士失职，生计顿蹙”的社会风险，主张从制度层面予以纾解：其一，各省维持十年三科之内的优贡，己酉科拔贡照旧，仍于旧学生员中遴选；其二，针对优贡名额过少的缺陷，提出分级配额制度，大省酌加为三十名内外，中省二十名内外，小省十名。上述张之洞有关解决文士生计的制度设计，均被停科举折吸纳，仅在文本规范方面做了调整。文献实证表明停科举折“旧学应举之寒儒宜筹出路”政策设计确实出于张之洞的主导。据此，袁世凯称“香老（张）欲顾恤旧学，不得不将就其说”，指的就是张之洞体恤旧学寒士，关注传统知识群体转型困境。
端、袁拟联衔地方权臣上奏，将草拟稿发给四督抚征询意见，张之洞最后答复，但长电成稿仓促，文本出现多处衍脱。长电派发次日，张之洞即紧急致电五督抚补正原稿：“昨敬电想达览，有脱漏数语特补达。第二段‘国文较优之生’，‘生’下脱‘员’字。‘具有深意’下漏‘至五年以后完全师范生毕业者已多，尤足以供选举而有余’二十四字。‘断无流弊’下漏‘湖北师范生皆系廪增附生，他省想亦生员居多，本系可中举之人’二十六字……务祈照此添改。”又过一日，张再急电端、袁补充修订：“暂加优贡一条，额数或可不说，但浑言酌加若干名。三科内保送举贡赴京考试一条，外省保送虽多，考取额数仍看其人学业，请旨酌取，非送者全取也。”张之洞主对寒素士子生计保障的主张，与袁世凯“国家科目岂为养老恤贫而设”的施政理念有所出入，但张氏修订意见仍全数载入停科举折定本。
长电发给端方、袁世凯后，改定稿很快返回湖北，张之洞复对文本进行校改，核心仍然聚焦传统知识群体的生活保障，即“顾恤旧学”。经与停科举折定本比勘可见，张之洞此次的修改意见基本被完全承袭。具体如下：第一条“‘造成一无本之人才’，拟添两字作：‘造成一泛滥无本之人才’”，语气更加强化。第二条“多派中学已通之士”，精准限定为“已通之举、贡、生员”。张之洞对此解释称，既系生员以上，则必已读经书通国文，将来为师范必无流弊，且师范年岁无妨稍长，“故可于举、贡、生员取之”。此外，张之洞担心袁、端“嫌稍隘”，另提折中方案：“或已通之士不改，而于‘完全师范两种’下添‘尤以多派举贡生员为善’十字”，此方案终为定本采纳。值得注意的是，端、袁全盘接受张氏建议，仅对触及朝廷规制处做了技术性修改，如在定稿中增补了“其（优贡）已入学堂者，照章不准应考”条款，“此本系定章所禁”。此次张之洞补充的电文虽长，但核心要义集中体现于举、贡、生员出路的考量，引起了当政者的重视，在随后颁布的停科举上谕中专门有言：“其以前之举、贡、生员，分别量予出路”，张氏的建言得到国家层面的认可。
张之洞被外界誉为“第一通晓学务之人”，停科举作为教育改革的大事，自然不能忽视其意见。郑孝胥曾在张之洞幕府当差，负责通省文牍之文案，熟稔幕主性情，曾言：“南皮（张）最挑小过节，文字中无心之疏略，或引为切骨之憾”，停科举折正体现了其一贯风格。张之洞频仍的修改电文往来于电局，引起同僚的不满，袁世凯向端方抱怨，“香老（张）素多意见”，这些“意见”多是关注寒士出路，张之洞“顾恤旧学”的执念在此案体现得尤为明显。
四、常规与非常规：程序与政务运作
停科举折之所以能迅速获得清廷批复，关键在于督抚对题奏制度运行程序的合理运用。与历次督抚提议废除科举的奏折历程不同，此次避开了常行廷臣审议环节，直接获得了最高层的肯定。如此重要政务未经朝堂集体商议便获定夺，这种情况并不多见，为重新审视晚清央地互动提供了新视角。
经各方运作协调，停科举折由袁世凯在天津缮折拜发，落款时间是八月初二，预计当日午后挂号即可抵京，初三呈递，初四即可达御前。初五凌晨，张之洞急电端方探询，“今日尚未见明谕，何故？”显然时刻关注此事并有些许焦虑。初五，袁世凯得到消息，“明发照准”。军机处录副记述折上当日，即获批示：“光绪三十一年八月初四日，奉硃批，另有旨。”上谕随即下发。这与袁世凯的推断时间吻合，可见成竹在胸，其因由在于程序的精妙把控。
清帝的奏折朱批可分三类：一是表示阅示或指示有关机构，常用的朱批有“阅”“览”“知道了”“该部知道”等用语；二是对奏折内容发表意见；三是奏陈内容事关重大，单独发布上谕，用“另有旨”或“即有旨”。单独发布的上谕又分两类，“特降者为‘谕’，因所奏请而降者为‘旨’，其或因所奏请而即以宣示中外者亦为‘谕’。其式：谕曰‘内阁奉上谕’，旨曰‘奉旨’”。张之洞与袁世凯所说的“明谕”与“明发照准”均指“内阁奉上谕”，即向中外宣示的举国要事。凡“另有旨”的奏折一般上折到明发上谕会有时间间隔，便于枢垣及各部讨论，而停科举折当日即奉明谕，时间颇为仓促。这种“另有旨”的奏折又称“见面折”，指由内奏事处呈给皇帝或太后御览后，交由军机大臣入内当面请旨定夺的折子。军机大臣承旨后，即面授军机章京拟写谕旨。也存在常规程序之外的特例，即将先期预拟谕旨封存于匣，称之为“伏地扣”。停科举折是否是“伏地扣”，目前尚无确证。
此折顺利推进，既往研究多认为军机处成员结构变动，王文韶五月出枢，削弱了停科举的阻力。此间，军机处成员有奕劻、鹿传霖、荣庆、徐世昌、铁良，前三人属于疆臣历次科举改制动议的支持派。此年五月新任军机大臣的徐世昌为北洋系成员，为袁世凯政事的支持者。七月任军机的铁良与端方交际颇深，不乏沟通政情内幕，未见反对之声。此外，办理程序不合定制，未经六部九卿会议讨论亦值得关注，时人直言“废科举而学臣不知，礼部亦不知”。停科举奏陈所行使的是非常规政务程序，据称督臣联衔奏请，“嗣某尚书以各部院多守旧士，若交会议，徒乱是非，致阻新机，故未交议，即请降谕停罢”。这种时人看来逾规的举措能够行得通，在于端方“召对时，面奏科举应即停止，方免士子观望”，“上意颇以为然，惟云须另有人条陈方能降旨”，取得了当政者的允诺，这不同于督抚自下而上、层级奏报的常规路径，而是自上而下宸衷独断的非常决策。停科举明谕下发，梁鼎芬将端方觐见提出的停科举、奖游学、立宪法、兴女学赞为“四美”。地方督臣奏请停科举，正是利用了政治框架下皇权独断的特点，在奏折中提议“拟请宸衷独断，雷厉风行”，其暗含指向再明显不过。
端方鉴于此前督抚陈请受阻，采取了自上而下的方式推进，归功于深谙京内外奏折办理程序的差异。清代督抚与中央沟通依靠奏折与题本，针对京外督抚的奏陈，皇帝或直接抉择，或征求意见交军机处拟旨，借助廷寄和明发谕旨落实。京内则是部院官员在轮值日上折，实际许多决策部臣提前径谒宫门商议，具折请旨只是例行的步骤。端方利用觐见的契机建言停科举，这与京官奏陈相似，先是得到当政者的肯定，上折成为程序化的手续。自上而下的办事程序对督抚而言并不陌生，在题奏制度演进过程中，督抚事先奏闻请旨将圣意写入题本，以分割内阁权力，挟制部臣，当政者为平衡部臣与督抚权力，规定谕批不能写入本章，“凡折中批谕之处，不准引入本章，以开部臣挟制之渐”。疆臣曾用来对付内阁的手段同样适用于军机处。
“以文书御天下”是中国古代国家治理的显著特征，积累形成了一整套完备成熟的程序规范，为审视权力格局演变提供了切实且独特的视角。有关晚清政务运行与权力分配，学界形成“督抚专权说”“督抚集权说”等论断，近年来相关研究虽对督抚的权力嬗变有所修正，但“内轻外重”格局与央地互动依然为学界重点关注。值得注意的是，停科举奏陈过程揭示，既往笼统地将军机处与君权等同于中央权力，在具体历史情境中“君权”的运作未受到足够重视，与此密切相关的政务程序不可忽视。
奏折作为政务程序的枢纽环节，君主专制体制的核心治理工具，牵动着政务执行与国家机器运转，时时调节着君主与臣工的权力关系。皇权借助奏折触及更为广泛的领域，实现信息聚拢和控制。历经康雍乾三朝经营，清帝构建起君主独揽朝政的组织框架，其权力运行机制表现为：政务尤其是军国大计需经御前谕示议题，廷臣及地方大员遵旨议复，最终由皇帝裁断的常规程序。虽存在“圣衷宸断”等决策方式，属于常规政务运行的特例，军国大政多需经集体决议。
清帝强化皇权的制度设计，军机处处于关键地位。军机处存续根基系于奏折体系的运行，大量臣工奏疏迫使皇帝倚助枢臣辅助。晚清军机处职权膨胀体现在奏折办理程序的变更。咸丰帝病笃，赋予军机大臣阅看奏折，拟定谕旨夹签奏呈之权。随后同、光两朝，幼主临朝，缺乏政务处理经验，慈禧太后垂帘听政依赖军机大臣，军机处的职权得到了进一步扩充。主要表现在奏折拟批、京内奏折拟旨、题本复核，以至于官员任用开单请简，各省密考折片的阅看，形成“军机大臣既有赞治几务之明文，又有副署诏旨之定制”。中枢诸公获得了非常之权，权势达于极盛，皇权对其依赖甚深，由此决定督抚有关停科举的既往奏陈。然而枢垣空前扩张并未撼动皇权根本，最高当政者始终掌握最终决策权。
晚清地方督抚话语权增强，废科举折颁发后，时人所谓“袁、端连合各强臣奏上邀准”，“合强臣”实折射出地方势力试图突破程序束缚的困境。地方强势崛起，但在政务运行程序上却对中央无可奈何，难以撼动根深蒂固的程序惯性，上述督抚反复陈请停科举是一案例。军机处依托奏折构建的垂直管理体系，自上而下控制政务运行轨迹，如时论所言：“国家设立军机大臣名为承旨，实与政府无异，一切用人行政皆赖赞襄”“疆臣部臣之行事，全视枢臣”。
这揭示出晚清政治转型的深层悖论：地方督抚权力虽显著扩张，但既有的制度程序惯性依然强大。程序在政务运行过程中处于关键环节，中央对地方的支配力，恰蕴含于办事程序之内。清末的政治改革，新机构层出不穷，但往往从旧机构延伸演变而来，政务流程沿袭旧轨，这种“新瓶装旧酒”现象与文书制度的路径依赖密不可分。这也就不难理解停科举一事，疆臣屡屡借京觐之机从中斡旋，从张之洞癸卯入京到端方乙未陈情，实不得已而为之。奏折制度自创设之初即承载着强化皇权的使命，其内在程序规则随着权力格局演变而调适，直到宣统三年（1911）第二次责任内阁成立，规定各省政务奏陈不再上呈御览，交由内阁拟旨办理，施行了两百年的奏折制度方发生本质蜕变。但“圣衷宸断”的办事理念与思维模式并未戛然而止，隐现于政务处理的各个环节。
结 语
停科举奏折的形成与实施，是晚清地方督抚权力扩张、中央权威调适、制度程序惯性与非常规政治运作共同作用的结果。它不仅标志着延续千年的科举制度寿终正寝，更以其特殊的决策路径，为理解传统帝制晚期国家治理的弹性、矛盾与转型困境，提供了一个典型意义的微观样本。
此案揭示了晚清地方督抚在重大制度变革中突破常规程序、多层次介入朝政的决策机制与权力互动模式。研究表明，停科举是晚清“内轻外重”权力格局下，地方实力派基于政治实践，采取的协同政务运作。由此凸显了高层政治妥协与策略调适的复杂性，反映了清廷统治集团在应对统治危机时的内部整合能力，与既往多关注高层权力斗争视角不同。同时，借助停科举奏折的全流程考察，丰富了以往晚清史研究“央地关系”的认知，有关晚清督抚、军机处、君主三者关系的不同面相更为完善，奏折制度下君主“圣衷宸断”不容忽视。
停科举奏折的生成展现了地方势力如何通过程序与政治运作，影响甚至主导国家大政方针，揭示了程序规则与权力实践之间的深刻互动，以及程序在具体政治情境中的灵活应用与深刻影响。程序更迭既是制度变迁的表征，也是其内生动力。常规与非常规并存的治理样态，构成了晚清政治的多重底色。忽视程序维度的研究，难以全面把握晚清政治转型中“人”的活动、“权”的博弈与“制”的惯性之间的复杂纠葛。
本文载于《北京大学学报（哲学社会科学版）》2026年第5期
