军事型借贷财政体制是晚清在内忧外患的军事压力下形成的以借贷为主要手段、以军事支出为核心导向的特殊财政体制，筹饷与举债成为财政运作的主轴。太平天国运动爆发后，中央财权下移，清廷谕令地方就地筹饷，举借外债成为重要的应急手段。1853年，上海道台吴健彰向上海洋商借库平银12.8万两，成为近代中国第一笔外债。此后，历次内外战事，包括左宗棠西征、中法战争、中日甲午战争等，举债成为解决军事经费的主要手段。该体制的形成源于晚清传统财政体系崩溃，只能摒弃以田赋为主的收入模式，以关税、盐税等稳定税源为抵押举借外债，同时通过厘金、企业报效、协饷等非常规方式补充财源。在军事型借贷财政体制下，财政资金的主要流向是军事领域，军费支出不断膨胀，相关财政压力不断增强。1884年，户部指出，自咸同以后，各省财政收支状况已与乾隆时期截然不同，岁入项目中，厘金与洋税成为主要来源，岁出之项“以善后筹防为巨款”。1883年，户部尚书翁同龢在致其侄翁曾荣的信中抱怨说，因兵饷难筹，户部“搜剔者纤细非体”。1899年，御史熙麟在奏折中更明确指出：“近今之大费有三，曰军饷，曰洋务，曰息债。”当军事支出持续增加之际，政府不得不通过税收抵押举债与在传统税制内加征来应对财政危机，由此催生了一种特殊的财政体制。该体制往往与债务累积过程及税制变革的复杂性密切交织。因为这种应急型的体制更侧重筹款效率，忽视财政法理与公平原则，导致税收结构失衡，虽短期缓解了军费压力，却阻碍了工商税制现代化与国家转型，加剧了社会矛盾与财政困局。军事压力直接影响了财政体制的结构性重塑，加剧了社会矛盾，进而阻滞了税制改革的推进。
一、军事型借贷财政体制的形成与财政运作特征
财政是国家获取资源与行使权力的关键，其制度转型对国家发展至关重要。近代中国财政转型涉及三重维度：制度架构从传统转向现代工业化体系，收入来源由农业主导转向工商企业支撑，支出结构调整为支持工业化进程。工业化推动国家治理复杂化，促使财政收入规模扩张，包括总量增长、优化结构和开拓新税源等。传统社会依赖农业税收，财政收入提升有限；工业社会则转向工商税收，构建稳固的财源基础。工商企业塑造经济结构，提供财政增长动能。税收转变是转型核心，但进程滞缓。晚清财政转型与军费筹措紧密相关，战争支出增加主要靠传统方式而非战时税收，如厘金、报效、协饷等。其中厘金是传统税收的延续，报效是一种企业税收的替代品。协饷则特殊一些，表面而言，它是一种财政资金运行模式，但与公债、税收关系密切，成为晚清军事借贷财政体制形成的重要环节。
协饷是中央政府为调剂地区贫富差距和应急需求而在省区间进行的财政调拨方式，体现了中央财政和地区间财政的“共产主义”。中央政府凭借权威操控省区间资金调拨，数额依“酌时势缓急，定协饷多寡”原则，由地方自奏，中央核定。协饷制度执行的前提是中央能够支配和控制地方财政资源。在清代，中央需要通过制度和权威确保地方省份按时上缴协饷，以维持国家运转和应急，但太平天国运动爆发后，地方财政自主权增大，中央协拨计划常无法实施，导致协饷拖欠，地方更倾向于保留资金自用。此外，协饷种类繁多，如常规、临时、军饷、赈灾饷等，收支机关庞杂，涉及多个部门，流程复杂且容易出现漏洞，中央难以稽核监督，导致管理混乱、腐败和效率低下，加剧了制度失效。咸同以后，各省遇急自相通融协借，不尽咨部核，因系就地筹措，与例支无碍，故户部无从探询。地方可自奏协拨数额或依中央指令协拨，也可自行核减或拖欠。如江西巡抚刘坤一曾主动增拨甘饷，后又借口困难拖欠。协饷因为有随意性和分散性的特点，在缺乏中央强大约束力的情况下，筹措资金的作用有限。这在左宗棠奏稿和书牍中屡有提及，但他无力也不可能在短期内改变行之多年的财政体制。为了保证所需军饷的足额到位，他对协饷制度进行了一些变通性改革，如把协饷转化为外债便是其中主要的方面，其实质是以外债代替协饷，达到速集巨款、以应急需的目的，同时又不破坏协饷制度的运行，反而强化了协饷制度的执行力度。它的意义在于以海关印票（协拨省份加盖关防以示承诺）代替难具约束力的中央催解，以巨额外债代替分散划拨的协饷。1867—1868年的两次外债共借库平银220万两，对左宗棠军队顺利西征起了相当重要的作用。
在晚清时期，公债尚未形成真正意义上的税收预支机制，具有显著的临时性特征。公债与税收的结合，主要使关税与盐税承担了明确的抵押与偿还责任，与其他税种则没有直接关联。这种特定的税债结合模式，导致了关税与盐税改革进程的特殊性，具体体现在以下三个方面：第一，外国势力长期掌控税收征管权；第二，税收管理趋向西方模式，呈现近代税收制度的特征，而田赋、杂税及厘金则保留了浓厚的传统税制色彩；第三，由于收入来源稳定且较少受外部干预，关余与盐余则成为近代财政的稳定财源，围绕这些财源的博弈遂成为近代中国财税矛盾冲突的主要焦点。
在清末财政近代转型中，一些貌似趋新的财政收支运作实属应急之法，而非出于制度自身的发展与完善需要。围绕这些财政新制度的讨论多聚焦于能否筹得巨款，对财政理论与法理的探讨则明显缺位。与传统的财政体制不同，军事型借贷财政体制主要依赖借贷获取资金，而不是直接以税收作为军事支出的来源，其核心在于利用关税、盐税等稳定的财源作为抵押物，向外国或国际机构举借外债。这种机制通过税收抵押来筹措外部资金，进而将所得款项用于军事支出，从而形成一个自我强化的闭环：即税收抵押作为外债筹措的重要担保机制，为清政府提供稳定的资金来源基础；所借外债则直接注入军事开支领域，用于支付军需和战争消耗；军事力量的壮大又可能被用于保护现有税源免受侵扰，或通过扩大税收基础，从而形成自我强化的循环过程。
这种军事型借贷财政体制会对国家的经济和社会结构带来多重影响。因为无论传统税制的调整还是有限现代产业的出现，均无法从根本上满足军事型财政的巨大支出需求，借债度日成为不二法门。过度依赖借贷不仅会导致国家债务负担日益沉重，而且，一旦债务链条断裂或无法按时偿债，更可能引发经济危机和社会动荡。由于税收抵押的约束，税制改革的空间也愈发逼仄。此外，这种财政体制通过“求富”实现“筹饷”的内在逻辑，虽能有效刺激军工、制造业等与军事紧密关联的产业发展，催生局部技术创新和经济增长，然因其根本目标在于“筹饷”，它既无力推动现代产业体系的全面构建，也无助于向适应现代产业发展的新型税收体系转型，反而会形成严重的拖累效应。
二、晚清传统税源的局限与新型工商税的困境
晚清的财政收入主要依靠田赋、关税与厘金三大项，这虽能满足传统社会的运转需求，却难以支撑国家转型所需的财政开支。其一，土地及人头税的增长十分缓慢，仅依赖田赋收入，实难满足转型期社会日益膨胀的财政需求；其二，厘金主要向从事工商业活动的群体征收，税负越重，对工业化进程的阻碍就越大；其三，关税收入系于对外贸易的盛衰，稳定性欠佳，难以成为推动工业化的重要财政支柱。自洋务运动起，清政府还通过“报效”的方式从洋务企业中获得财政收入，从实际效果言，报效可以视为工商税的替代品。清政府在洋务企业筹建之初对其有所扶助，提供了资金支持、减税、免税等优惠条件，故企业要向政府提供各种形式的报效。因而，这是一种体现政府与企业关系的特殊的利益分配制度。实际上，当时经营稍有成效或清政府认为有利润的行业，均需提供报效。早期提供报效的仅限于官督商办的股份制企业，如轮船招商局、漠河金矿、上海织布局、电报局等。1895年后，随着清政府对民间兴办新式企业禁令的解除，被要求提供报效的企业范围遂扩大到民间。
这种报效虽有税的特征，但缺乏明确规则，影响企业运营。这一时期，企业对于免税的呼吁绵延不绝。国内议办机器织布企业甫一发端，《申报》就刊文直言，“欲自造（洋布），必须减其税厘而后可成也”。该报还发表社评，呼吁政府为机器织布厂之设而修改税则，“夫富国之道，莫要于扶持国人之艺作，俾国人皆有所用力，以臻殷富，故他国运来制作之货税宜加重，而本国运出之货税宜减轻，如此，则国人方获厚利，而国家亦可增富”。1882年，电报局转为官督商办，规定分期偿还官本银并免息，部分垫款通过抵缴头等官报电报费来报效清政府。1884年，电报局用官报费抵还官方垫款。官报免费，导致电报局延误商人电报，减少商报收入。1902年后，电报局每年报效军饷白银20余万两，直到1908年收归官办。
晚清时期，与近代产业特别是制造业发展密切相关的，是出厂税的设计构想及其各类衍生税制。所谓出厂税，是清政府允诺在加税裁厘后英国才同意设立的新税种，条件是“凡在中国应享优待均沾之国亦须与中国立约，允照英国所定英商完纳加征各税并所许各项事宜，中国方能允照此条所载各节办理”。该类税种主旨在于，华商与洋商在中国境内采用机器进行纺纱织布，所产货物在缴纳出厂税后，可完全豁免出口正税、出口加税、进口半税以及销场税；此项出厂税统一由海关征收。若其他货物与洋货属于同类，且由洋商在通商口岸或华商在中国各地以机器制造，亦适用该税制。然而，湖北汉阳大冶铁厂、当时已享有免税待遇的各类官办工厂以及后续设立的制造局、船坞等官办机构所生产的物品，均不在此出厂税条款的适用范围之内。需指出的是，虽有部分著述认为该条款在清末已付诸实施，然实际情况并非如此。事实上，直到清政府灭亡都没能做到，机器制造货税自然无法开征。
从发展脉络和税制本质而言，晚清出厂税是关税的变种与报效的转化形态，并非独立税种。清政府为规避列强对内地税权的干涉，将出厂税征税权让渡给海关，征收标准参照进口税，如拟议的10%税率就包含5%的进口正税，这实则是进口关税的延伸。同时，它是报效的转化形态，原本官督商办企业享有税收优惠，而出厂税要求华洋一律征税，看似公平，实则剥夺了华商特权，变相让民族企业承担类似报效的税负。且其设立旨在抵补厘金裁撤后的财政缺口，本质是为满足清政府的财政需求，延续了传统报效制度的财政补给功能。因裁厘未落实、列强掣肘等，出厂税始终依附于关税体系中，终未全面实施，未能成为独立的国内税制。
三、军事财政压力下税收公平的丧失与法定原则的缺失
在亨廷顿看来，秩序重构首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序，必须先存在权威，而后才能谈得上权威限制。同样，对于多灾多难的近代中国和中国人民而言，秩序显然比自由更重要。遗憾的是，历届政府为稳定秩序和控制局面的应急措施无一例外地瞄准了民众的口袋和劳力，无秩序又无自由，所行之策，堪称苛政，难以延续传统税收的相对公平原则。
在近代中国，面对庞大的军事财政压力，统治者最关注的仍是重建秩序以及为此所需的“可支配资源”。近代中国的每一次税收政策改革，都是当局为重构秩序而获取“可支配资源”的惯常方式，由此引发的税收负担加重和混乱现象，正是政府财政迫切需求的直接结果。在晚清厘金制度下，税收公平原则的失效呈现鲜明的经济逻辑悖论。厘金作为从价计征的间接税，表面上按商品价值比例征税，实则因贫民与富人的消费结构差异，形成“累退性税负”。以日常生活用品为例，米、布等民生必需品虽税率固定（如值百抽一），但贫民需将收入的80%以上用于此类消费，其税负占可支配收入的比例远高于富人。反观绸缎、烟酒等奢侈品，富人消费占比更高，但其税负占收入比例却显著低于贫民。正如罗玉东在《中国厘金史》中指出的，厘金征收“自贫民至富豪，其平日所着衣物，不问其为自制或购自他人，在其穿着上身之前，皆已纳厘若干次了”，这种重复征税对低收入群体形成持续性压榨。从税负转嫁机制看，厘金的征收对象虽为商人，但商人可通过抬高售价将税负转嫁给消费者。由于贫民对生活必需品的需求弹性极低，不得不承受转嫁而来的全部税负；而富人消费的奢侈品需求弹性较高，商人难以完全转嫁税负，致使实际税负更多由贫民承担。这种机制彻底颠覆了传统税收“量能课税”的公平原则——古代“相地而衰征”尚以土地肥力定税负，而厘金却使贫困者背负更沉重的税收负担，加剧了社会分配的失衡。
税收作为国家存在的经济基础，是国家权威的直接体现。当国家机器效能不足时，社会动荡或危机往往导致税负向下层民众转嫁。在“国家—社会”理论框架下观察可见：国家权威弱化时，社会力量相应增强，形成对公权力的制衡；反之，国家能力强化则统治稳固，社会力量的博弈空间随之收缩。无论社会处于稳定期或动荡期，国家统治权威始终是社会发展与秩序恢复的根本保障。以国家名义实施的税收，构成公民不可推卸的义务。其差异在于：社会稳定时，税法通常能得到有效执行；社会动荡时，民众税负常因制度失序而陡然加重，税款征收往往依赖强制手段而非法律程序。
税收作为公权力对纳税人私有财产权的强制性干预，本质上体现为一种无对价的给付义务。自1215年英国《大宪章》确立课税须获国民同意之原则以降，保障纳税人免受政府恣意课征，构成宪政民主政体的核心价值诉求。纳税人通过代议机关与法定程序监督政府财政活动，确保公共资金使用的正当性与效率，已成为现代宪政民主制度的基本架构。经由税收立法与法定程序保障纳税人权利，进而发展为现代宪政民主体制的核心制度安排。在此宪政演进脉络下，税收法定主义被确立为民主法治国家的基石性原则。该原则以纳税人权利制约征税权力为核心要义，旨在防范公权力滥用，确保私有财产权免受非法侵夺，这是基本法理内涵与制度要求。
税收法定、议会对政府征税权的制约，在晚清也曾有过“预演”。清廷设立资政院，名义上欲借该机构推行预算监督、实现财政稽核，然其根本用意，实在于“疏通舆论”以粉饰视听，而非切实保障纳税人权利、厘清财政责任。1906年颁布的《考察政治馆拟设资政院节略清单》中，清廷对创设资政院的意图做了明确说明：希望通过资政院“采集舆论”，从而达到增税、尊君、分谤之目的。清廷希望议员疏通民间增加新税，议员则以增税要挟朝廷放权，并提出“不出代议士（议员）不纳租税之通例”。只是资政院仅为“疏通舆论”之地，其建言于政府仅具参考性而无约束力。税收法定原则构成了依法治税的核心基础，它不仅彰显了国家税权合法性的形式标准，还涵盖了税收内容和程序的法定性。此外，该原则还蕴含着一系列正义和法治的价值理念，包括尊重法律的权威、确保税法面前人人平等、规范和限制征税权力以及保障纳税人基本权利等。然而，在巨大的军费与债务压力之下，税收的财政原则往往成为政府的首要考量，税收的公平、正义乃至法定原则，常常被政府强烈的资源汲取愿望所侵蚀。
四、晚清军事借贷财政的反思与研究新方向
军事型借贷财政体制作为晚清应对双重危机的应急产物，深刻塑造了近代中国税收转型的轨迹，其影响不仅体现了制度层面的结构性扭曲，更深度重构了国家与社会关系。
从制度演进看，军事型借贷财政的核心矛盾在于权宜性措施与长效机制的断裂。由于长期战争持续消耗国家资源并严重破坏经济基础，清政府的财政能力显著弱化，支出激增而收入锐减。在财政运作上，清政府不得不高度依赖借款以及地方政府的报效，这包括地方上缴的税款、物资和人力支援。这种依赖性导致了税收制度的碎片化，各地区纷纷设立独立的征税机构，造成制度混乱、标准不一和管理效率低下。税收转型的困境更折射了国家能力与社会信任的双重缺失。晚清税收结构的失衡极具代表性，田赋、厘金等传统税种仍占主导，工商税占比较小。这种失衡背后，是军事型财政对公平原则的背弃：为快速筹集军费，清政府抛弃了古代“相地而衰征”的量能课税传统，任由厘金局以“奉旨抽厘”为名暴力敛财，甚至将田赋预征至若干年后。税收法定的缺失与执法腐败的泛滥，进一步撕裂了国家与民众的信任纽带，执法者的贪婪比税制本身更易催生“纳税痛苦”，当民众发现“取之于民”的税款并未“用之于民”，逃税便成为其自保的理性选择，税法权威与税收遵从度随之崩塌。
军事型借贷财政对税收现代化的阻滞，还体现在中外利益纠葛与制度移植的排异。列强通过不平等条约控制关税征管权，使关、盐两税成为外债抵押的工具，而本土工商税改革则屡屡受挫。出厂税本应作为“一物一税”的现代税种，却因列强阻挠与地方利益博弈，沦为进口关税的延伸，最终在“华洋一律”的名义下丧失了保护民族工业的功能。马寅初强调，出厂税应是在货物流通之初，针对货物生产过程开征的货物税，具有统合的意义，但又完全不能用过往的通过税进行征收。军事财政的“短期导向”与外部列强的约束，使晚清政府错失了这一改革机遇，税收制度始终在传统与现代的夹缝中摇摆。出厂税的征税程序和手续更易统一和规范，有助于中央政府建立自上而下的征税体系，减少重复征税，以获取商民的支持，提升政府的征税效率。此应该成为由战时权宜性税制向现代税制转化的有效路径，但在近代中国经历的时间过于漫长，深刻地折射了军事型借贷财税体制的内在困境和特有逻辑。军事型借贷财政体制虽在短期内维系了政权存续，却以牺牲税制现代化与民生福祉为代价，其留下的结构性矛盾，导致了中央与地方财权失衡、直接税与间接税错配、法治精神的缺失。从深层制度层面考量，构建具备高度整合能力的国家治理体系至关重要，这样才能高效统筹国家资源，优化资源配置效率，精准协调军事安全与民生福祉的平衡关系，保障国家发展的稳定性。
基于军事型借贷财政的研究价值，则需要进一步拓宽研究视野，充分利用新材料、新方法，打通国家顶层设计与基层社会经济生活的关联，为理解近代国家转型、财税现代化困境提供更立体的分析路径。现有关于晚清军事型借贷财政与税制变革的研究，多聚焦外债数额、厘金制度、出厂税政策等单一制度文本梳理，缺少将军事型借贷财政作为完整系统，联动考察央地关系、中外关系、官商关系等权力互动的整合性分析，对税收法定、税制公平失效背后的国家治理逻辑阐释仍有深化空间。对地方税收档案、民间商帮书信、海关报告等新材料挖掘不足，较少从基层征税实践视角，分析军事借贷压力下州县官吏、中小商人、底层民众三方的博弈，对税负转嫁的微观实证考察较为匮乏。因而，未来可开辟多条具备创新价值的研究议题，既要从基层民众税负的角度，弥补宏观制度研究缺乏底层数据支撑的短板；又要从更宏大的维度，以财权事权匹配为基点，探讨近代中国税收法定原则落地受阻的制度根源；还应具备国际化视野，跨域比较同期欧洲、日本近代战时财政体制，对照晚清军事借贷财政的制度选择，剖析不同国家税制现代化分野的根源，并重新化提供扎实的历史研究支撑与经验参照。
评估晚清工商税制改革失败的内生性制度缺陷。这些拓展性研究更能从财税转型的历史脉络中，厘清中国财税体制从传统向现代转型的核心逻辑与发展脉络，挖掘中国本土财政实践背后独特的制度逻辑与治理经验，为回应新时代财税体制改革的现实命题、推进国家治理体系和治理能力现代
原文载《史学月刊》2026年第8期
