作者：金成波，中共中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部教授、博士生导师。兼任北京党内法规研究会会长、中国宪法学研究会理事、中国行政法学研究会理事。

来源：《吉林大学社会科学学报》2026年第5期“中国纪检监察改革实践”栏目。

摘要：行政执法与国家监察的有效衔接，是统筹整合监督资源、实现公职违法行为全覆盖追责的基础性制度安排。行政执法与国家监察的衔接具有充分的法理依据，权力运行的制约与监督是其宪制前提，监察全覆盖是其治理目标，法治统一是其内在要求。行政执法与国家监察的衔接包括正向衔接和反向衔接，二者的基本运行都包括移送范围、移送程序及接收处置等实体规则和程序机制。此外，行政机关与监察机关之间还存在常态协同关系，具体包括监察机关与公安机关、审计机关、司法行政机关及其他行政执法机关建立固定对接渠道、共享信息资源、共用执法手段、共促治理成效的稳定合作模式。未来应当通过法治的方式筑牢行政执法与国家监察衔接的制度根基，推动衔接由形式化联动转向实质性共治。

关键词：行政执法；国家监察；正向衔接；反向衔接；常态协同

完善多层次公权力监督体系，是推进中国式法治现代化、深化反腐败治理的重要内容。党和国家监督体系的系统建构与集成创新，要求推动党内监督同各类监督有效贯通、协调联动，形成监督合力。党的二十大报告提出：“完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调。”党的二十届三中全会对执法司法权力制约、执纪执法衔接协同作出顶层设计，明确要求统筹各类监督力量、健全跨部门配合制约机制，为行政执法与监察监督双向衔接提供宏观政策指引。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）均规定监察机关应当与行政执法部门相互配合、相互制约，其中，行政执法部门是指公安机关、国家安全机关、审计机关以及质检部门、安全监管部门等行政执法部门。2026年2月开始施行的《行政执法监督条例》第33条第1款规定：“行政执法监督应当加强与监察监督的贯通协同，健全信息共享和线索移送机制，按照规定程序向监察机关移送行政执法人员违反本条例规定或者涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索。”综上可见，国家监察体制改革后，我国形成了行政执法外部监督与国家监察专职监督并行的监督结构，由此，有效推进行政执法与国家监察的衔接（以下简称行监衔接）势在必行。相较于行政执法与刑事司法的衔接，行监衔接在权力结构、监督定位以及追责对象层面具备特殊性，目前相关制度尚不完善，实践中存在衔接边界模糊、双向联动不畅、移送标准不一等问题，制约监督合力释放。据此，本文对行监衔接的制度构造展开探讨。

一、行监衔接的法理依据

行政执法与国家监察同属我国公权力监督体系的关键环节，二者均将宪法作为根本遵循，分别依照《行政法》《监察法》明确职权范围、规范履职行为。两类监督职能各有侧重、分工明确，但公权力运行环环相扣，唯有推动双方实现有效衔接才能补齐监督短板，构建起贯通有序的监督闭环，从而释放法治监督的整体效能。

（一）权力运行制约与监督是行监衔接的宪制前提

习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。这一论述深刻阐明公权力的公共性和扩张性决定了监督的必然性。从宪法视角看，权力监督与制约是我国宪法的重要功能，本质系通过对国家公权力的配置和限制，实现对公民个人权利的积极保障。我国《宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”在此基础上，我国确立了人民代表大会制度，规定人民代表大会为国家权力机关，其他国家机关均由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。而权力机关又由人民选出的代表组成，对人民负责。这一运行逻辑主要体现为民主集中制原则，通过权力的民主化集中达到实现民主的目的。监察委员会作为独立国家监察机关宪制地位的确立，为行监衔接提供了宪制基础。2018年国家监察体制改革，将原先宪法确立的“一府两院”国家政权组织架构改造为“一府一委两院”新的权能架构，此次改革不仅是一场政治意义上的改革，更是一场宪制意义上的改革。在该框架下，监察机关与其他国家机关之间形成了互相配合、互相制约的权力配置关系。一方面，作为独立的宪制机关，监察委员会依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这种宪制地位的确立，本身就是基于对权力运行必须接受制约与监督的深刻认识，为行监衔接提供了制度空间。另一方面，监察权作为公权力，同样离不开监督与约束。《监察法》第4条明确，监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件时，应当与行政机关等形成“协助、配合”与“监督制约”的工作关系，这为行监衔接提供了明确的法律依据。

（二）监察全覆盖是行监衔接的治理目标

监察全覆盖是国家监察体制改革的重要着力点。我国宪法同时授予人大、监委、法院、检察院、审计机关、公民等不同主体监督权，旨在赋予作为“治权之权”的监督权优位地位，使其具有足够的权威性，能够切实对所有国家公职人员开展有效监督。2018年宪法修改将监察委员会作为专责监督机关写入宪法，打破以往监督领域的部门壁垒，将“所有行使公权力的公职人员”作为统一监督对象，标志着我国宪法权力监督功能得到进一步强化。监察全覆盖的内涵，除了横向维度实现对监察对象的全覆盖，也包括在纵向维度解决国家监察全覆盖的权力运行及具体实施问题，如监察权的合宪性与规范性、纪法贯通和法法衔接等。正如习近平总书记强调：“深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。”

监察全覆盖是推动行监衔接的核心治理目标。行政执法是公职人员行使公权力最集中的领域，加之行政执法活动直面社会公众，自由裁量权较大，在履行过程中易出现不作为、滥作为、徇私执法等渎职腐败问题。由此，必须对行政执法进行有效监督，而行政机关的内部监督具有重要优势。执法监督最需要的信息资源通常集中于行政机关内部。由行政机关内部开展的对自身工作的监督，被称为狭义的行政监督。“相较于内部机构，外部人员难以真正了解行政运作，进而也难以介入权力的分配及运行过程。”然而，行政机关的内部监督也存在缺陷。行政机关的内部监督是同体监督，同体监督是一种自我监督，这就存在监督虚化、追责疲软等固有缺陷，导致许多问题单纯依赖行政机关内部监督难以得到有效解决。行监衔接有助于弥合内部监督的不足，引入国家监察的外部监督，可以突破内部监督的天然局限性。概言之，依托衔接机制将监察监督嵌入行政执法全流程，把行政执法公职人员常态化纳入监察监督范畴，可以统筹内外监督资源，消解监督碎片化问题，从根本上实现对行政执法领域公职人员的全方位监督，夯实从严治吏的治理目标。

（三）“法治统一”是行监衔接的内在要求

“维护国家法治统一”是习近平法治思想的原创性概念、标识性概念，是习近平法治思想的重要理论创新成果。“法治统一”区别于静态的“法制统一”，它兼顾法律规范与法律实施双向维度，既要求各部门法内部体系自洽，也强调法律在全域范围内一体实施、法令通行无碍；既追求规则文本的协调一致，又注重执法、司法、守法全环节的标准统一、尺度均衡。2024年《监察法》修改进一步彰显了“法治统一”原则在监察领域的制度表达。在总则中将“遵守法定程序，公正履行职责”写入监察工作原则，突出依法开展监察工作的总体要求；明确不得以暴力方式收集证据的要求，坚决杜绝暴力取证；在监察工作原则中增写“尊重和保障人权”，充分彰显依法全面保障人权的鲜明立场，并对监察机关依法保护企业产权和自主经营权作出专门规定，等等。

从法治统一的视角审视，行政执法与国家监察相互衔接，本质上是以监督合力保障法律统一实施、消除执法碎片化与权力寻租空间的关键制度安排，既是宪法“互相配合、互相制约”原则的具体落地，也是从“纸面法制”走向“现实法治”的必然要求。在规范层面，我国行政法与监察法都植根于中国特色社会主义法治体系，二者立法逻辑同源、价值目标一致，旨在通过规范公权力纠正履职乱象，实现人民权益保障这一法治目标。行政执法权与国家监察权同属公权力，必须在统一的法治轨道上运行。但行政执法与国家监察的规制对象各有侧重，其中，行政执法主要规制行政行为的合法性，国家监察则重在约束公职人员职务失范与腐败行为，二者覆盖公权力治理的不同环节。在程序层面，行政执法面广量大，传统监督多为责令改正、通报、行政处分建议等，缺乏直接惩戒手段，难以震慑失职渎职、利益输送等职务违法和职务犯罪；国家监察对所有公职人员实现全覆盖，但行政执法中的履职瑕疵、程序违法、不当裁量等，很多属于行政合规与专业执法问题，也未必都做到全面兼顾。法治统一要求针对同一违法行为在处置标准、证据规则、追责逻辑上保持一致性。针对公职违法行为的两类监督体系如若相互割裂，易诱发法律适用碎片化、追责标准失衡、监督链条断裂等问题，背离法治统一原则。概言之，只有通过行监衔接的有效运转，贯通行政纠错、政务处分、刑事追责全监督链条，最终才能维护国家法治统一与制度权威。

二、行监正向衔接

行监正向衔接是指行政执法机关在执法过程中，精准识别党员违纪、公职人员职务违法或职务犯罪线索，并依法移送监察机关，由监察机关依规接收、处置线索的工作机制。行监正向衔接主要包括线索的移送范围、移送程序和接收处置等三大核心制度板块。

（一）移送范围

行监正向衔接的移送范围界定，本质上是厘清何种职务违法线索应当进入监察程序，何种职务违法线索应当由行政机关自主处置，从而避免因范围模糊导致漏送、错送和滥送。中共中央办公厅印发《执法机关和司法机关向纪检监察机关移送问题线索工作办法》（以下简称《移送办法》）第3条将执法机关移送的线索分为以下三类：

第一，党员涉嫌违反党纪线索。《监察法》第37条只规定了公职人员职务违法、职务犯罪线索移送，《移送办法》扩容增加党员单纯违纪独立移送类别，同时新增普通违法犯罪事后通报机制，构建了纪法双线移送基础框架。党员违纪线索独立列为第一类移送情形，聚焦与公权力行使、行政执法活动直接关联的违纪行为。党纪与国法是有机统一、层层递进的关系。《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）将“违反国家法律法规”明确规定为违纪情形之一，意味着党员实施行政违法行为，本身就同时触犯党纪。行政执法机关不具备党纪审查的职权和手段，唯有移送纪检监察机关，才能实现纪法贯通处置，防止“以法代纪”或“以纪代法”的片面化倾向。党员违纪行为不仅损害个人形象，更侵蚀党的执政根基和公信力。将党员违纪线索移送纪检监察机关，是落实“全面从严治党首先要从政治上看”的必然要求，确保党纪监督不留死角、没有例外。行政执法机关在履职过程中发现的党员违纪线索是否达到移送标准，应当从以下几个方面综合判断：一看身份关联，即行为人是否为党员，且违纪行为发生在履职过程中或者与职务便利相关，党员的非职务性违纪行为，如私人生活中的赌博、酒驾等，由公安机关或所在党组织直接处理，不属于移送范畴；二看行为性质，即行为是否触犯《纪律处分条例》明确规定的违纪类型，而非一般性的工作失误或作风瑕疵，工作方法不当、业务能力不足等不构成违纪；三看危害程度，即行为是否达到需要给予党纪处分的程度，对于情节显著轻微、危害不大的，可由行政执法机关内部批评教育后备案，无需移送纪检监察机关。从腐败发生规律看，党员违纪是职务违法与职务犯罪滋生的温床，对此，如果行政执法机关以“未达犯罪标准”为由不予移送，实质是放任党员在违纪道路上越走越远，最终可能酿成不可挽回的职务犯罪。这正是“四种形态”中第一种形态的制度功能所在，也是行监正向衔接从末端惩治转向源头预防的关键环节。

第二，监察对象涉嫌职务违法线索。监察对象涉嫌职务违法是第二类移送情形，该类行为虽尚未达到刑事犯罪标准，但已违反《监察法》和政务处分的有关规定，应当由监察机关调查处置。在行政执法实践中，职务违法类移送线索主要涵盖三类情形。一是执法程序类违法，主要表现为违反法定程序或超越法定权限或滥用执法裁量权。例如，随意增设执法流程、违规减免处罚、违反行政执法回避制度等，虽未必直接造成严重后果，但破坏了执法程序的正当性与权威性，是滋生执法腐败的温床。二是履职作风类违法，集中体现为执法不作为、慢作为、乱作为等形式主义、官僚主义问题。例如，对群众举报或上级交办的违法线索久拖不办、推诿扯皮，在执法过程中吃拿卡要、故意刁难行政相对人等，直接损害政府公信力与群众获得感，是微腐败的重要表现。三是廉洁纪律类违法，主要表现为违反廉洁从政从业规定，虽尚未构成受贿等犯罪，但已突破纪律红线。例如，违规接受行政相对人宴请、礼品礼金，违规参与营利性活动等。

第三，监察对象涉嫌职务犯罪线索。监察对象涉嫌职务犯罪线索属于强制性移送范畴，行为已经触犯刑法相关规定，行政执法机关一经发现必须无条件移送，依法应由监察机关立案调查。从刑法规范体系来看，职务犯罪主要包括贪污贿赂犯罪、渎职犯罪，以及国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪。职务犯罪侵害的是公职人员职务行为的廉洁性与国家机关的正常管理秩序，其社会危害性已超出行政法调整范畴，必须纳入监察调查与刑事追诉程序。结合行政执法实践，职务犯罪类移送线索可大致分为两类：第一类是廉洁类职务犯罪，此类犯罪直接侵害公职人员职务行为的廉洁性，是行监衔接中最常见、危害最为严重的犯罪类型。根据《刑法》分则第八章及相关司法解释，这一类犯罪的典型行为样态包括在行政审批、执法处罚、项目审核等环节出现的贪污、受贿、挪用公款、利益输送、违规收受财物等行为。第二类是履职类职务犯罪，此类犯罪集中体现为执法权力的滥用与履职的懈怠，侵害的是国家机关的正常管理活动与公信力。根据《刑法》分则第九章及相关司法解释，在行政执法领域的具体表现包括选择性执法、为违法主体充当“保护伞”、对依法应当移送司法机关的涉嫌犯罪案件故意不移送、在执法过程中徇私舞弊降格处理、严重不负责任导致重大安全事故或公共卫生事件等。

（二）移送程序

行监正向移送程序是行政执法机关向国家监察机关移送线索的法定权力交接渠道。行政执法机关因其日常监管职能，天然处于发现公职人员职务违法犯罪线索的前沿阵地。《监察法》第37条第1款确立了“正向移送”的基本原则，规定人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。2020年8月，国务院修订《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《移送规定》），明确增设第18条，专门规范执法履职违规线索向监察机关移送的义务，同步调整原条文序号并修改公职人员职务犯罪线索移送规则，这一修改标志着正向移送从原则性规定向操作性规则的实质性迈进。行监正向移送程序主要包括以下四个核心环节：

第一，线索甄别。行政机关需初步判断线索是否属于移送范围，在要件审查层面依次甄别主体、行为等是否属于监察机关管辖范畴，从而划定移送边界。《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第201条规定监察机关对于其他机关移送的问题线索，应当及时审核。本单位有管辖权的，及时研究提出处置意见；没有管辖权但其他监察机关有管辖权的，在5个工作日以内转送；对部分有管辖权的，分别提出处置意见并转送其他机关；没有管辖权的，及时退回移送机关。这一规定反向约束了行政机关在移送前的甄别义务。

第二，审批与时限。《移送规定》第18条规定，有关机关存在本规定第15条、第16条、第17条所列违法行为，需要由监察机关依法给予违法的公职人员政务处分的，该机关及其上级主管机关或者有关人民政府应当依照有关规定将相关案件线索移送监察机关处理。在时限上，正向移送应遵循“即时移送”与“定期移送”相结合的双轨模式，例如可以参照一些地方的做法做出规定，对已作出处罚决定的，在作出处罚决定后10个工作日内移送；对其他的问题线索，实行双月移送制度，于每双月底前移送；突发的、重要的问题线索，应当及时移送。同时，参照行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件“24小时”的立法精神，对于涉及重大贪污贿赂、失职渎职等紧急情形，行政机关应在发现线索后24小时内完成内部审批并启动移送程序，确保监察机关及时介入调查，防止证据灭失或被调查人逃匿。审批与时限的核心功能在于防止线索移送的选择性处置与随意性裁量。

第三，证据衔接。《监察法》第36条仅明确监察调查所得证据具备刑事诉讼证据资格，并未对正向移送场景下行政执法取证材料在监察程序中的采信效力作出明确规定。对此可参照《刑事诉讼法》第54条第2款创设的行政实物证据跨程序转化立法思路，并结合《行政处罚法》第46条确立的行政执法证据种类和取证合法性审查规则，推导构建行政执法证据移送监察后的审查适用标准。展开来讲，可以遵循客观证据直接采信、言词证据重新固定的分层模式：行政机关在执法过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等客观性证据，因其具有不可替代性和客观真实性，原则上可直接为监察程序所用，但监察机关仍负有审查核实义务；对于当事人陈述、证人证言等言词证据，因行政执法程序的证明标准与监察调查程序存在差异，行政机关在移送时应一并移送原始材料，由监察机关根据调查需要决定是否重新收集固定。

（三）接收处置

监察机关的接收与处置环节，是正向衔接的收尾部分，直接决定线索移送的实际成效。当前，行监正向衔接的接收处置存在“前端热、后端冷”的结构性失衡，化解该矛盾既要规范线索接收标准，也要明确差异化处置方式，从制度层面消解仅移送不反馈和处置过程断层的衔接梗阻。《监察法》第40条承继旧法线索处置规则，明确监察机关接收问题线索后须经研判审批并实施分类办理，配套规范《监察法实施条例》第198条细化归口受理、集中管理、分类处置、定期清理操作准则。线索的管理非常重要，它意味着要认真对待各种线索，尤其是要及时反馈，还可以起到追踪案件、督促案件办理、防止案件被消极拖延的作用。一个案件线索的管理机制某种程度上决定了监察机构反腐工作的效率和效果。我国监察机关采行“一元接收”模式，各级监察委员会案件监督管理部门作为唯一接收主体，统一承接辖区内行政执法机关移送的职务违法犯罪线索。

监察处置不是越严越好，而是越适当越好，分类处置的理论基础在于比例原则。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第21条规定了线索综合分析和四类处置模式，案件监督管理部门接收线索后，结合违法情节轻重、证据完整度和涉案人员职级等要素，对线索进行分流处置，形成四种处置模式。立案调查作为最严厉的处置方式，其适用必须满足“涉嫌职务犯罪或严重职务违法”的法定门槛，只有在谈话函询、暂存待查等轻缓手段无法达到治理目的时方可启动，体现最后手段原则。而谈话函询作为最轻缓的处置方式，其适用体现最小侵害原则，在能够达到咬耳扯袖、红脸出汗效果的前提下，选择对监察对象影响最小的手段。对于证据存在短板、暂时无法核实的，可以暂存待查，程序中止。对于查无实据或者不属于本部门管辖的，予以了结，程序终止。

值得注意的是，移送标准不统一导致“该移未移”与“移而不当”并存的问题在实践中较为突出。行政执法案件数量多、覆盖面广，以效率为主要追求，其证据标准往往低于监察调查的证据标准。目前缺少统一的移送标准，导致行政执法机关的正向移送缺乏具体着力点。例如，2025年4月，湖南某县市场监管局在专项行动自查环节报告，2024年该局有执法人员在执法过程中索要、收受商户红包礼金，涉及餐饮业、服务业、房地产业等多领域的小微企业和个体工商户。县政府行政执法监督局调查发现16名行政执法人员存在“吃拿卡要”等问题，对涉案人员作出暂扣行政执法证件的处理，同时将问题线索移送至县纪委监委。在县纪委监委和县政府行政执法监督局的共同监督下，县市场监管局对相关人员予以撤职或调离执法岗位，并责令退还红包礼金，同时梳理执法流程中易发生“吃拿卡要”的环节，建立涉企行政执法负面清单。此案表明，行政执法监督机关的主动移送与监察机关的及时接收形成了有效闭环，但此类“刀刃向内”的自查移送在实践中仍属少数，更多线索依赖于外部监督发现。

三、行监反向衔接

行监反向衔接是相对于正向衔接的互补性制度安排，也是权力运行制约与监督原则的具象化体现。所谓行监反向衔接，是指监察机关在监督、调查和处置过程中，发现行政机关存在违法行为，依法将线索移送至有权行政机关，由行政机关接收、处置线索的工作机制。行监反向衔接同样包括移送范围、移送程序、接收处置等三大核心制度板块。

（一）移送范围

从反腐败综合治理视角看，行政违法行为的监督需确立“行为合法性”与“主体廉洁性”的双重监督标准，检察监督与监察监督的协调贯通正是基于这一区分实现功能互补。反向衔接运行的核心前提是严格区分职务类违法行为与普通行政违法行为，对于非职务属性、单纯违反行政法律法规的执法乱象，则属于反向衔接的移送范畴。《监察法实施条例》第35条规定，监察机关对于报案或者举报，应当接受并按照有关规定处理。对于不属于本机关管辖的，应当移送主管机关处理。该条规定为监察机关将非职务属性的行政违法线索移送行政机关处理提供了规范依据。具体而言，这类行为主要包括三种样态：

其一，行政执法实体违法。此类违法涵盖法律适用错误、事实认定不清、越权执法等问题，直接侵害行政相对人合法权益，破坏法治政府建设的根基。行政与监察关系中的行政保留，要解决行政权与监察权的冲突，将原来的行政监察职能和公务员的违法行为进行合理划分，圈定国家监察体制改革后行政权管辖的核心范围和外部边界，构成监察权作用于行政权的外部边界和内部边界，使之形成免受监察权过度干涉的自主空间。行政执法的处罚管辖权并未因监察机关监察权的优先而消失，这为监察机关发现行政实体违法后移送行政机关纠正提供了理论依据。

其二，行政执法程序违法。此类违法包含未履行告知听证义务、执法文书不规范、选择性执法、同案不同罚等程序性瑕疵。程序正义是行政法治的生命线，当前行政犯行刑反向衔接过程中具体程序不够完善限制了其广泛适用，并可能因为具体程序的缺失导致行刑反向衔接机制成为“一纸空文”。在行监反向衔接过程中，也必须重视对行政违法程序的甄别。需要注意的是，监察机关对行政程序违法的甄别需剥离职务要素后，判断程序瑕疵是否达到“影响实体公正”或“侵害相对人程序权利”的程度，而非将所有程序瑕疵一概移送。

其三，行政履职不作为。主要指行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，但是无正当理由拒绝作为的行政违法行为。履职不作为往往与职务违法交织，监察机关需精准判断职务要素。如果存在行政机关内部管理制度缺失、执法内控机制失效等根源性问题，监察机关在反向移送过程中亦可附带并提出整改建议，这体现了从个案纠错到制度修复的治理升级。实践中，有的监察机关针对“行政违法”问题提出过监察建议，这与《监察法》第52条第5款“对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议”的立法精神相契合。例如，2025年河北省邢台市在规范涉企执法专项行动中，驻市司法局纪检监察组联动推行“清单查”“扫码查”“阳光查”三项监督举措，排查执法问题线索100余条，对相关责任人作出吊销执法证16个、暂扣60个的处理，针对暴露的制度漏洞和管理短板，制发《规范执法建议函》17份，推动立行立改问题19个、健全完善制度25项，通过系列举措，全市涉企检查频次同比减少20.3％。这说明，反向衔接不能仅停留在“个案纠错”层面，更需通过监察建议、整改督办等方式推动行政机关完善制度机制，实现“查办一案、警示一片、治理一域”的综合效果。

值得注意的是，在行监反向衔接的移送范围中，三类情形需要排除，具体包括：第一，监察专属管辖的职务违法犯罪不予移送。《监察法》第37条第2款确立“监察优先”原则，“一般应当由监察机关为主调查”意味着监察机关对职务违法犯罪线索具有专属管辖权。此类线索无论是否伴随行政违法，均不得反向移送，以维护监察权的完整性与权威性。第二，轻微工作瑕疵且无实质危害的不予移送。如果仅存在文书笔误、程序轻微超时、告知方式瑕疵等无实质影响的问题，由监察机关口头提醒或内部通报即可，无需启动正式移送程序。这一处置方式体现比例原则与谦抑性要求，避免反向衔接的过度导致行政监管碎片化。第三，已进入司法救济程序的不予移送。已进入行政诉讼程序的行政行为，尊重司法最终裁决权，不再启动反向移送，防止监察监督与司法救济多头干预、相互冲突。

（二）移送程序

反向移送程序是监察权向行政权移送线索的法定权力交接渠道。行政权具有行为监管、程序法定、处置多元的制度特性，决定了同一行政违法线索可启动多次行政处置程序，反向移送程序构造严格贯彻行政管辖法定性与处置权权责对应原则。《监察法》第37条第1款初步建立了“其他国家机关向监察机关移送问题线索的机制”，但监察机关向其他机关移送的机制有待建立，应当探讨构建监察机关与其他国家机关间的案件移送机制。鉴于监察调查保密性要求较高，实践中可考虑在调查基本完成后再向其他机关移送，以保障办案安全与证据完整性。

第一，线索甄别。线索甄别研判是反向移送启动的前置程序。依照《监察法实施条例》第35条，非监察管辖线索结合属地、行业、主管负责原则匹配对应行政执法机关，复杂交叉事项参照专案机制由政府指定牵头单位统筹。在要件审查层面，监察机关需依次甄别行为是否成立职务违法犯罪以及是否落入行政违法范畴，从而划定管辖边界，防止管辖秩序混乱。针对监察与行政程序证明标准差异预先研判证据效力，区分可直接采信材料与需补充核查内容，提前打通证据衔接路径。

第二，审批与时限。反向移送属于职权法定转移行为，不能随意作出。对于行监反向衔接的审批与实现，可以借鉴《移送规定》第5条：行政执法机关的主要负责人应当自接到报告之日起3日内，作出批准移送或者不批准移送的决定。决定批准的，应当在24小时内向同级公安机关移送；决定不批准的，应当将不予批准的理由记录在案。由此，可以探讨设计所有反向移送事项均需经监察机关分管领导审批，重大系统性行政违法问题上报主要负责人审批，决定批准的，应当在24小时内向有关行政机关移送，决定不批准的，应当将不予批准的理由记录在案。

第三，证据衔接。行刑反向衔接应以“构成要件”为核心，这里的构成要件不仅包括刑法中的构成要件，还包括《行政处罚法》规定的行政法构成要件，因此要在行刑反向衔接中综合考虑各方因素。依据《监察法》第36条，监察取证对标刑事审判标准，移送证据原则上可直接为行政程序所用。但若处罚措施严重影响人身、财产权益，行政机关仍负有补充核实义务。证据采信遵循比例原则，对当事人权益影响越大，行政机关核实义务越重，以平衡证据效力与行政程序自身保障功能。

（三）接收处置

反向衔接过程中，可能存在监察机关移送积极性高，但行政机关推诿拒收、消极办理、纸面整改等现实难题。比如，2024年5月，云南省红河州交通运输执法人员在执法过程中采取非专业且危险的方式拦停涉嫌非法营运车辆，相关视频在网络传播，造成不良社会影响。省、州两级交通运输主管部门在开展行政执法监督工作中，与纪检监察机关加强配合，州交通运输局行政执法监督机构联合驻局纪检组成立专案组开展调查。该案体现了行政执法监督与纪检监察的联动作用，但也暴露出反向衔接中监察机关发现问题后，往往需要通过行政机关内部监督程序予以处置，而行政机关的整改意愿和整改能力直接影响治理成效。必须明确的是，监察机关并非替代行政机关行使监管权，而是依托其监督优势，发现行政内部监督难以察觉的系统性问题，从而弥补行政内部监督的盲区。

结合行政组织法、行政程序法和行政实体法的相关规定，对于监察机关移送的案件线索，行政机关主要做出以下几类处理：第一，对事实确凿的行政违法行为，立案作出行政处罚、行政处理决定。这体现了“有错必纠”的法治原则。第二，对制度性漏洞问题，下达整改通知书，限期完成专项整改。这与《监察法》第52条“提出监察建议”的制度功能相衔接。第三，对负有直接责任的工作人员，作出行政处分。此处需注意与监察机关政务处分的权限划分，若工作人员为监察对象，其政务处分应由监察机关作出；若为非监察对象，则由行政机关依《公务员法》《事业单位工作人员处分暂行规定》等作出。第四，对无违法事实、不属于本机关管辖的线索，书面说明理由后退回监察机关。这体现了“有进有出”的理性原则。整体来看，差异化分类处置打破“一刀切”的单一追责思维，以比例原则为底层法理支撑，区分身份属性、过错形态、风险层级匹配对应处置工具，既守住监察管辖排他性底线、厘清政务处分与行政处分权限边界，又依托整改机制实现标本兼治，构建分层、适度、闭环的行监反向衔接治理体系。

值得注意的是，监察机关作为外部监督者，若不掌握行政机关处置进展，便无法评估反向衔接实效，因此可以探索限时反馈制度，目的在于打破信息不对称，通过时间约束还可以降低行政机关的道德风险。《监察法实施条例》第238条关于行贿等非监察对象的处理规定中，明确“应当给予行政处罚的，依法移送有关行政执法部门”，隐含了“移送后跟踪问效”的制度逻辑。

四、行监常态协同

行政机关与监察机关之间，除了个案的正向衔接及反向衔接之外，两者间还存在常态协同的关系。所谓常态协同，区别于“个案移送、一事一议”的常规化、制度化、持续性协作机制，是指国家监察机关在日常监督、线索处置、调查取证、案件办理、整改督促等全过程中，与公安机关、审计机关、司法行政机关及其他行政执法机关建立固定对接渠道、共享信息资源、共用执法手段、共促治理成效的稳定合作模式。新时代权力运行的规范监督应构建“协同高效”的范式，通过信息共享、成果共用、工作协同，推动各类监督协调衔接，将权力置于严密监督之下。

（一）监察机关与公安机关的协同

公安机关是监察机关最为核心、协作频次最高的行政协同主体，二者的常态协同有监察法的明确授权。较之其他执法机关，公安机关的协助配合对于监察职能的有效行使尤为重要。展开来讲，监察机关与公安机关的协同事项，主要包括以下几类：

其一，强制措施协助。根据《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》，互涉案件中监察机关与公安机关应建立“分别立案、为主调查、其他协助”的协作模式，以监察机关为主调查的，公安机关须服从整体调度并全面协助，确保强制措施无缝衔接与转换使用。监察机关依法享有强制到案、责令候查、管护、留置、搜查、查封、扣押、冻结等措施决定权，但因缺乏专门警力与现场强制力量，实践中多提请公安机关协助执行。例如，监察机关主导搜查并出具文书，公安机关派员负责现场警戒、人员管控与秩序维护；监察机关作出查封、扣押决定，公安机关配合完成现场执行；对失联、外逃或拒不配合人员，公安机关协助开展强制到案、异地押送与候查管护，等等。此外，2024年修订后的《监察法》第49条第2款规定，省级以下监察机关留置场所的看护勤务由公安机关负责，国家监察委员会留置场所的看护勤务由国家另行规定。这一规定将实践做法上升为法律规范。实践中，辅警人员参与看护任务日益增多，已出现滥用看护职权实施违法行为的案例，亟需通过明确协助类型与层级、界定法律边界等方式优化协助机制。

其二，技术调查协助。《监察法》第31条规定，监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。《监察法实施条例》第183条规定，技术调查措施按照规定交公安机关或者国家有关执法机关依法执行。技术调查一般包括通讯溯源与动态监控，调取通话记录、社交软件数据；电子数据固定与修复，针对删除、加密的电子载体开展数据解密、痕迹修复；人员定位与轨迹研判，精准锁定藏匿地点与非法接触对象，等等。公安机关协助配合监察机关是兼具行政与刑事司法性质的职务协助行为，应将调查措施程序进行行政与刑事的分类探讨，有效避免程序的混淆和错位使用，限制权力的恣意和保障人权。

其三，查询、调阅信息协助。公安机关作为负责社会治安管理的行政机关，信息采集是其履行法定职责、维护公共安全与防范打击违法犯罪的核心基础性工作，《中华人民共和国治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等对公安机关的调查取证与信息采集权限进行了详细规定。监察机关在调查过程中可能需要公安机关协助配合查询的信息，包括个人身份信息、家庭信息、违法犯罪记录信息、金融信息、个人通信信息、交通管理信息、边控信息、视频监控信息、酒店及娱乐场所登记信息等。

其四，追逃边控与涉案资产追查。《监察法》第33条规定：监察机关为防止被调查人及相关人员逃匿境外，经省级以上监察机关批准，可以对被调查人及相关人员采取限制出境措施，由公安机关依法执行。追逃工作中，监察机关提供涉案人员身份及出逃线索，公安机关运用户籍、出入境管理系统开展网上追逃、口岸布控与跨境拦截。在资产追查环节，双方联动公安经侦部门，核查跨境资金流转、地下钱庄交易及离岸账户情况，追查被非法转移的国有资产与涉案财物。

（二）监察机关与审计机关的协同

二十届中央纪委二次全会强调：发挥审计在反腐治乱方面的重要作用，加强与审计机关协调配合，用好审计监督成果。审计机关应纳入《宪法》第127条第2款“执法部门”范围，整个监察过程少不了审计部门对监察机关经济问题的监督制约。监察监督与审计监督均为党和国家权力监督体系的有机组成部分，在职务违法和职务犯罪调查方面存在重合，需要在党的统一领导下互相协助与配合。

第一，联合专项审计。审计机关负责核查资金流向、账目真伪、审批合规性，甄别财务违规等问题。监察机关同步介入聚焦财务乱象背后的人为因素，深挖权力寻租、利益输送等职务违法犯罪问题，实现“查资金”与“查人员”双向同步。但“审监分立”格局无法完全发挥审计监督的实效，一些未在审计监督环节及时甄别的潜在问题被掩盖并蔓延至更为广泛的领域，造成问题的复杂化与扩大化，这不仅让监察机关的压力更大，还会降低审计监督权威性。因此，实现监审协同需要遵循现行管理体制逻辑，促进监察与审计在人员上的动态交流，在符合法律法规的前提下由监察机关业务人员同步参与审计监督的部分工作。

第二，分层线索会商。《审计法》第37条原则性规定了协助条款，为破解线索质量偏低、处置脱节等问题，纪审联动构建起了分层级常态化线索研判机制。审计机关在行使监督权时的主要职能是通过审计监督发现违法犯罪线索和证据，可依职权提出处分建议，遇职务违法、职务犯罪案件需移送管辖机关调查处理。可以探索审计机关定期向监察机关批量移送线索，定期组织多部门联合会商，针对疑难复杂线索共同研判违法性质、锁定涉案人员。同时，监察机关发现行业性、普遍性财务制度漏洞，反向移送审计机关开展专项排查。例如，浙江省纪委监委细化审计发现问题移送类别，将审计移送问题细分为“重点关注类”“执纪问责类”“整治整改类”“参考关注类”等四类，精准分类处置，实现闭环管控。

第三，一体整改督办。推动监察机关与审计机关的协同从制度形态向治理效能转化，必须将重点置于制度的细化实施与运行保障之上。针对单一偶发性违规问题，由审计机关牵头督促整改，监察机关同步监督落实；针对系统性问题，实行“双建议”治理模式，监察机关制发监察建议书、审计机关出具专项审计建议书，双重督促行业主管部门补齐制度短板。双方联合开展整改专项行动，严查纸面整改、虚假整改，实现查办一案、警示一片、治理一域的综合治理效果。例如，大邑县纪委监委将协作配合贯穿监督全过程，运用审计、监督成果督促主体单位完善制度机制，从源头上“防未病”。

（三）监察机关与司法行政机关的协同

司法行政机关统筹行政执法监督、司法鉴定管理、律师执业监管等核心职能，其协同并非侧重强制措施与案件查办，而是聚焦监察办案程序合法性、证据规范性等，对被调查人的权利进行保障。

其一，司法鉴定常态化协助。司法鉴定是职务违法和犯罪案件中专门性问题定案的核心依据，根据《监察法》第30条规定，监察机关在调查过程中，对于案件中的专门性问题，可以指派、聘请有专门知识的人进行鉴定。2018年《监察法》创设了监察鉴定这一新型鉴定形式，对此，有学者建议应通过设置对外委托职能部门、建立对外委托监察机构名册目录、增设鉴定意见复议机制，完善监察鉴定体系。在办案实践中，当案件涉及文书真伪、工程造价、电子数据溯源、资产价值评估等专业疑难问题时，监察机关可正式商请司法行政机关，由其从备案名录中择优筛选司法鉴定机构，统一职务案件专门性证据认定标准，规避证据瑕疵等程序性风险。

其二，执业律师监管与会见保障。平衡监察调查保密需求与被调查人辩护权，是程序正义的内在要求。侦查（调查）程序必然限制私权，配置最低限度的人权保障措施，是维系程序正当性、保证取证质量的必为之举。司法行政机关负责统筹法律援助、律师资质审核、执业行为监管，针对被调查人依规指派执业律师、安排会见时间与场所，保障其依法享有辩护权。同时，必须划定执业红线，严禁律师违规传递涉案信息、帮助串供毁证、泄露涉密内容，一旦发现违规执业行为，由司法行政机关依法给予行政处罚，情节严重的移交司法机关追究刑事责任。

其三，行政执法监督与法治督察双向联动。司法行政机关作为全国行政执法监督主管部门，在案卷评查、执法专项督察、执法人员考核过程中，能够精准发现行政执法人员滥用职权、徇私舞弊、吃拿卡要等职务违法线索，依规批量移送监察机关处置。反之，监察机关如果发现某一行业、区域存在普遍性程序违法、执法标准不统一等行政执法乱象，可将相关问题移送司法行政机关，由其启动专项法治督察，倒逼行政机关规范执法行为。通过这样的常态协同可以实现“管人”与“管事”双向贯通，形成监察监督与行政执法监督的治理合力。

（四）监察机关与行业行政执法机关的协同

《监察法实施条例》第9条规定，有关部门、单位应当根据监察机关的要求，依法协助采取有关措施、共享相关信息、提供相关资料和专业技术支持，配合开展监察工作。市场监管、财税、自然资源、生态环境等行业行政执法机关，掌握专属行业监管数据库、行政审批权限与领域治理经验，是常态化协同体系的重要主体。

第一，市场监管与税务机关。市场监管部门掌握市场主体注册、股权变更、股东架构等基础数据。税务机关覆盖企业税务申报、发票开具、关联交易等涉税信息。市场监管与税务机关常态化为监察机关开放数据查询权限，可以协助核查公职人员违规经商办企业、隐性持股、虚开发票洗钱等廉洁问题。监察机关可依托市场监管、税务机关的数据资源，构建“企业廉洁数据库”，通过分析企业股权结构、招投标记录、行政处罚等数据，生成企业廉洁风险指数，识别高风险主体并向纪检监察机关预警提示，有效推进各区域各行业的腐败协同治理。

第二，财政与国资机关。财政部门统筹公职人员薪酬发放、专项资金拨付等数据。国资机关掌握国企高管任职、薪酬待遇、重大投资决策等监管信息。监察机关与财政、国资机关的常态化协同场景包括辅助财产核查，为监察机关提供涉案公职人员完整收入数据，甄别巨额财产来源不明；规范国企监管，共享重大投资、资产处置等决策数据，防控国企高管违规决策、利益输送。

第三，自然资源、住建与生态环境机关。土地出让、工程招投标、环保行政许可等是腐败高发领域。上述机关常态化共享土地划拨出让、工程项目招投标、环保评级处罚等核心监管数据。监察机关加强与各职能部门的数据联通，打破“数据孤岛”，依托大数据技术实现对权力运行的全过程监督，对苗头性问题及时预警提醒，推动监督模式从事后追责向事前预防、事中管控转型。

数字化协同是行监常态协同的新趋势。《行政执法监督条例》第37条要求，国务院行政执法监督机构应当提升全国行政执法监督信息一体化水平，对相关行政执法行为信息进行归集，运用大数据、云计算、人工智能等对行政执法过程中存在的问题进行快速预警，实现精准、高效、实时监督。江苏省泗洪县依托营商环境执法监督平台，实现行政执法监督与纪检监察实时同步监管，赋予企业专属“泗企通”二维码，执法人员必须先扫码再入企，推动形成“入企须扫码、企业可投诉、部门受监督”的动态监督模式。辽宁省营口市、盘锦市等地探索建立司法行政机关与纪检监察机关的信息共享平台，对法治督察、行政复议、执法监督中发现的问题线索实时推送、联合会商。这些实践表明，数字技术正在重塑行监协同的运作逻辑，从“事后移送”转向“实时预警”，从“个案协作”转向“数据共治”。但数字技术是一把“双刃剑”，需以有序的数字监督限制大数据权力无序扩张，把握效度、温度和尺度，让数字技术增进社会福祉。

五、结语

行监衔接是新时代推进监督体系集成化、治理效能最大化的核心命题，其本质是在二元权力结构之下实现管事与管人的功能耦合，破解单一监督模式的固有弊病。当前我国行监正向衔接、反向衔接、常态协同三类衔接机制已初步成型，但在实操层面还存在流程不畅、权责模糊以及协同虚化等运行梗阻，监督合力未能充分释放。完备统一的法律规范是衔接机制有序运行的前置基础，贯通协调的关键在于运用法治思维谋划制度构建，通过法治方式规范衔接流程。未来应当适时完善《监察法实施条例》和《行政执法监督条例》，专门规定行政执法机关与国家监察机关双向线索移送、常态化办案协助、联合整改督办等基础性规则；国家监委联合司法部探索出台统一的配套实施细则，制定标准化移送文书、负面禁止清单、争议解决机制等；地方相关部门在制度框架内对细则进行细化适配、实操转化。通过法规定原则—细则定标准—地方补落地的立体化规范体系，筑牢行监衔接的制度根基，最终推动行监衔接由形式化联动转向实质性共治。