摘要：行政执法监督是行政自制能力（提升）建设的重要制度安排，执法监督对象是行政执法主体及其执法人员而非行政相对人。故此，在行政执法监督语境里，行政撤销权的实施应受严格法律管控。行政撤销权是行政职权的组成部分和必要延伸，一般情况下，其“隐藏”于行政职权之中“隐而不发”或“蓄意待发”。受行政纠错原理的逻辑支配，行政撤销权的制度核心在于消除“存量”违法和不当行政，以此保证“法的纯洁性”。但是，无论负担行政还是受益行政，行政撤销权的行使都会对相对人造成影响，须对其行使加以程序、时间等方面的法律约束。故此，我国建立行政撤销时效制度非常迫切和必要。另外，原行政行为被撤销前，相对人处于无负担的法的安定状态，一旦原行为因纠错被撤销，相对人即刻重回一种不安定的潜在违法追究状态之中，至少在当下随时都有被重新立案查处之可能，这样，即便撤销的是负担性行为，也很难说相对人对该撤销行为无诉的利益了。

关键词：行政执法监督；行政撤销权；行政撤销时效；法的纯洁性；依法纠错；诉的利益

在行政执法监督程序中，行政执法主体及其工作人员和行政相对人先前未被发现的违法行为得以暴露——前者违法称之为“违法行政”，后者违法则冠之以“行政违法”。这样，行政执法监督既是纠正“违法行政”即对行政执法机关及其工作追责的“前奏”，又往往成为纠正“行政违法”即行政执法程序重启——行政执法机关行使行政撤销权（以下简称“行政撤销权”）或行政自我纠错权（以下简称“行政纠错权”）——的重要案件线索源。问题的关键在于，当相对人违法的案件线索被发现后，行政执法监督机关自己或者被监督的行政执法机关进一步实施的纠错式行政执法可否“一查到底”。换言之，行政执法监督行为的监督对象究竟是谁，行政纠错能否对行政相对人的违法行为“终身追责”。

一、行政执法监督的属性及其监督对象

首先，行政执法监督是行政系统内层级监督。因为行政机关上下级之间是领导和被领导关系，所以，行政执法监督是我国行政体系内上级对下级行政执法行为的监督。换言之，行政执法监督权是一项行政系统内部的专门性监督权，上级行政机关的该项职权源于宪法和组织法等宪法相关法规定的行政领导权与业务指导权。与同样作为行政系统内监督的行政复议制度相比，行政执法监督不是或主要不是“个案”监督，即便案件评查也是为了经由个案分析，发现行政执法中存在的普遍性问题，从而查漏补缺、举一反三，发挥行政执法监督“以点带面”的法治提升和制度优化功能。

其次，行政执法监督是行政自制力建设的重要制度形式。行政执法监督以行政执法权及其运行为监督内容，其并非以相对人及其行政违法行为为监督对象和监督重点，相反，一般情况下，行政相对人应为行政执法监督及其制度运行的保护对象。这一点从国家和地方立法目的条款就可以一目了然，比如《行政执法监督条例》《湖南省行政执法监督条例》《陕西省行政执法监督条例》《安徽省行政执法监督条例》《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》等，其第一条均有“推进严格规范公正文明执法，保障公民、法人和其他组织的合法权益”的立法表述。可见，行政执法监督制度关注的核心是行政执法机关的自身建设和对行政执法权行使的监管。

再次，行政执法监督的边界与范围。一定意义上讲，所谓行政执法监督权行使的边界就是指行政执法监督的范围。监督范围是内涵，监督边界是外延，内涵决定着行政执法监督的外延。从纵横两个层面来看，行政执法监督的范围可以分为横向上的监督事项范围和纵向上的监督程度或强度。其中，监督事项范围是指行政执法监督的领域和种类，监督程度则关涉行政执法监督的强度、力度、密度和深度。行政执法监督事项不是越多越好，而是应该要点明确、重点突出，通过监督不断化解行政执法中存在的难点特别是堵点。为此，应围绕“严格规范公正文明执法”建构监督范围。

最后，行政执法监督是“监督”不是“执法”。行政执法监督是我国法律监督体系的一项重要制度，其既有相对的独立性，又是行政执法制度的延续和深化。故此，行政执法监督的内容和范围不可泛化，否则就会本末倒置，以执法监督取代行政执法是法治政府建设之大忌。行政执法监督不能代替行政执法，只能通过对违法执法行为的纠正和制裁，督促和提升行政执法的质效，从而在多元权力制约中成就政府法治。行政执法监督权是上级机关行政领导权和业务指导权的题中应有之义，根据行政组织的基本原理，上级行政机关自然有权监督下级行政机关，无需立法授权。可见，有关行政执法监督的立法是控权法，是立法者在实体和程序两个方面对行政执法监督权实施管控的法，以此防止行政执法监督权的苛刻行使和非理性扩张。

二、行政执法监督不能代替行政执法

行政执法监督主体不得径直对行政相对人的违法行为立案查处，而应依法查处执法监督中暴露出的违法行政问题，即对行政执法主体及其工作人员的执法行为进行调查、核实、评判、督促和纠正。换言之，行政执法监督的对象应是或主要应是行政执法主体及其行政行为，相对人是行政执法监督的保护对象或协查主体。同时，执法监督的重点也应该是执法行为的严格性、规范性、公正性和文明性，而不应将监督聚焦于行政相对人行为的违法性上。当然，行政行为作出后，行政主体不是一概不得改变之。行政行为不是绝对不可能改变，而是不得任意改变；即行政行为的不可变更力是原则，变更是例外，变更必须满足法定条件，否则，任意改变就是行政权的恣意和专横。既然行政行为不可变更力的有限性，那么，也就意味着行政撤销权存在的正当性。

笔者以为，在行政执法监督程序中，对相对人行政违法执法程序的再启动也不是完全没有空间，但是（1）一般情况下行政执法监督主体不能代为行使行政执法权；（2）行政执法机关的行政纠错权或行政撤销权的行使应有实体上严格法定条件和程序上的严格法律要求，并须满足审慎的公共利益论证和公益私益平衡。

三、行政撤销权及其行使的时间边界

（一）行政撤销及其时效制度的法律缘起

“从理论上来说，行政撤销是以职责构造为实质根据的，所以行政撤销权乃是无需实定法明文授权而可以推定存在的。”这就意味着行政撤销权本质上属于一项行政职责，是行政执法机关职权职责的有机组成部分和必然逻辑延伸。一般情况下，行政撤销权“隐藏”于行政职权职责之中“隐而不发”或“蓄意待发”，不过，其一直受“有错必纠”原理的逻辑牵引和制度支配，随时都有可能被激活和启动，以便主动消除“存量”的违法行政和不当行政，让“依法（律）行政原则”始终发挥行政滥权控制阀的制度功效，以此确保“法的纯洁性”。故此，包括行政撤销在内的行政自我纠错机制，是行政领域的“净化装置”和“除障仪器”，以此排除法治政府建设大道上的“违法路障”，达至行政自我修复、自我提升、不断优化的制度目的。当然，行政撤销权的运行是有制度边界和行使范围的，包括行政撤销的正当性和必要性、行政撤销的法定条件、行政撤销应当遵循的正当法律程序、撤销后的补救措施以及行政撤销时效等等。如上所述，行政撤销权和行政执法监督权一样，至少面临两个前提性的基础议题需要拓清：一是行政撤销的对象当然是先前作出的行政行为，但通过撤销权的行使主要是为了纠正行政执法主体的违法行政，还是行政相对人和其他利害关系人的行政违法，抑或二者兼而有之；二是在行政撤销程序和语境中，行政行为的公定力特别是确定力等效力制度如何安放，即在撤销程序中如何处理法的纯洁性与法的安定性之间相互抵牾]，即这两种价值的序列如何权衡与处理。

就第一个问题而言，“行政撤销权作为典型的行政自我纠错手段，并非直接面向公民权利，而是旨在限制行政权自身”，除非相对人对原行政行为的违法性和失当性作出了“贡献”，比如相对人实施了欺骗、贿赂等不正当手段促成了原行政行为的作出。否则，一般情况下，行政行为的撤销不仅不能损害原行政行为利害关系人的权益，还应当根据信赖保护原则，对原行政行为的利害关系人采取赔偿或补偿等行政补救措施，比如行政协议单方解除权行使中对财政平衡原则的遵循,再如提前变更路桥收费特许经营期限的补偿等等。

对于第二个问题，尽管行政主体启动行政撤销程序是为了自我纠错，但该项权力的行使如不加以程序、时效等诸多方面的约束和管控，往往又会“伤及无辜”——损害福利行政法律关系中和“撤旧作新”情形下秩序行政法律关系中行政相对人甚至其他利害关系人的信赖利益。既然行政行为一经作出就具有公定力，并且一旦经过了法定期限就又具有了不可争辩力和不可变更力，行政行为就不能无限制地任意撤销。没有时间限制和条件拘束的改变就是朝令夕改，就是行政的专横、恣意和滥权。因为行政执法机关反复无常必然导致局部社会秩序不断遁入失序甚至无序状态，这不仅让相对人无所适从、进退失据，也势必严重损害政府行政、法律权威和法治信心。

（二）负担行政和受益行政对行政撤销权的类型化限制

一般认为，行政机关对负担性违法行政行为的撤销享有绝对自由权，因为此时如果“撤旧”不是为了“作新”，撤销权行使不但不会损害相对人权益，反倒是相对人权益保护的一种方式。也正是基于此，德国《联邦行政程序法》第四十八条第一款第一句和我国台湾地区《行政程序法》第一百一十七条之规定均设置了近乎绝对的撤销权制度。日本行政法学界和实务界也有类似观点，“只有侵益性行政行为无论是否超过争诉期限,即使没有明文规定,均可依职权予以撤销。”同时，对受益性行政行为而言，则应当基于信赖保护原则对撤销权的行使予以限制，但以下情形除外：（1）瑕疵行为是在行政相对人欺诈、胁迫或者贿赂情况下作出的；（2)瑕疵行为的作出是由于行政相对人的虚假陈述或者提供不正确资料所致；（3）行政相对人明知行为违法或因重大过失应知而未知行为违法。

这种类型化处理方式似乎化解了行政撤销权行使中的关键问题和主要矛盾，但却忽视了撤销违法负担行为亦会发生殃及该行为利害关系人的情形。换言之，撤销违法的负担性行政行为可以完全逃离信赖保护原则规制的观点值得反思和讨论。比如行政主体以发现新的违法事实为由撤销既有处罚决定并作出新的更重的行政处罚时，即负担性行政行为的撤销，对相对人而言同时意味着不利变更时,就有信赖利益保护原则适用的巨大空间了。在此情形下，“负担行政行为的不利变更会产生像撤销授益行政行为那样的作用”，如单纯以“撤旧”的角度观察，对相对人而言似乎有益而无害，但若联系到“撤旧”之目的是为“作新”清除障碍，就无法否认撤销行为本身的损益性和负担性了。

可见，不能单纯为了追求法的纯洁性而忽视甚至无视和牺牲法的安定性，负担性违法行为的撤销还应接受利益平衡原则的调整。当行为的利害关系人无过错时，若撤销负担性行政行为会对公共利益造成（重大）损害，就不得撤销，行政撤销权的行使必须在公益和私益之间进行平衡，不得以牺牲巨大私益为代价换取很小的公益，更不能以公益之名任意牺牲私益。其实“即便存在一般违法情形，随着时间推移，尤其是争讼期限经过，权力与权利的关系将趋于稳定，并因此逐渐塑造出新秩序，且时间越长新秩序越稳定。”可见，违法行为的社会损害随着时间在不断消退，社会关系也不断得以自我修复。

（三）行政撤销时效的他山之石

针对违法受益性行为的撤销，《德国联邦行政程序法》第四十八条第四款规定，行政机关的职权撤销可在知道行政行为有得以撤销之事实起一年内行使。而在法国，行政机关对受益性行政行为，只能在起诉期限（两个月）内或行政法院判决之前行使撤销权。《葡萄牙行政程序法》第一百四十一条的规定与法国的规则基本相同，即只能在法定起诉期限或法院裁判前撤销违法行政行为。另外，欧盟法也规定，撤销违法行政行为不能随心所欲，应在合理期限内为之。在英美法系国家，由于行政主体启动行政撤销程序对既有社会秩序构成了全新挑战，所以，必须对其给予时间限制，即超过一定期限便不得改变（包括撤销、变更等）原行政行为。在行政许可领域，基于我国确立了行政许可有效期制度，无论撤销动因纯属相对人违法所致，还是撤销动因导源于行政主体及其工作人员和相对人的共同违法行为，如果涉案行政许可还在有效期内，一般行政撤销时效不能超过行政许可的有效期；若涉案行政许可已到期且并合法延续，那么，行政撤销权就转化成了违法行政确认权了，并且违法行政确认也无时效制度设立的必要。

（四）我国行政撤销时效的制度建构

在我国，王万华教授在《行政程序法》(试拟稿)中早就提出，撤销权应当自撤销机关知道存在撤销原因时起二年内作出。而有学者认为，我国应当设立二年的通常行政撤销期间，并在此基础上加设二十年最长撤销期间，且最长撤销期间自行政行为作出之日起算。对此，笔者以为，结合行政处罚追究时效制度，中国行政撤销时效制度的建构，至少应该回应如下两个棘手问题：

1.行政撤销时效的设定

我国《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”而根据《行政许可法》第五十条之规定，我国建立了行政许可有效期及许可延续制度。

以行政处罚为例，行政撤销时效和原行政处罚追究时效既紧密相关又存在着本质区别。行政撤销时效不宜短于行政处罚时效，因为撤销权针对对象是往往是混合型的，即包括行政执法主体及其工作人员的违法行政和相对人的行政违法，而行政处罚权实施的对象仅为行政相对人及其行政违法行为。既然撤销权纠正的范围涵盖违法行政，那么，对行政执法机关及其执法人员违法行政的追究，至少在时间回溯问题上应严于对行政相对人违法的追究。故此，笔者以为，在经过了原行政行为的争讼期限或争讼程序后：（1）如果行政撤销权的行使纯粹导因于违法行政，且违法行政行为的撤销不会“波及”该行为利害关系人权益，一般行政撤销时效设定为五年为宜，而撤销权行使的最长时效可设定为二十年；（2）如果违法行政行为的撤销“波及”该行为利害关系人权益，在“（1）”中其他规定不变的前提下，应对利害关系人进行行政赔偿；（3）如果撤销动因纯属相对人违法所致，或撤销动因源于行政主体及其工作人员和相对人的共同违法行为，则一般行政撤销时效宜设定为三年，而行政撤销最长时效可设定为十年；（4）如果是合法行政行为的根据公共利益需要撤销（变更），则无时效制度规制的必要，但应满足行政补偿的法定要求。

2.行政撤销时效的起算

根据《德国联邦行政程序法》规定，撤销期间自“行政机关获知撤销违法行政行为的事实”时起算。对此，有学者认为德国规定的是“撤销权发动期”，即自知道撤销事由之日起的一定时间内启动撤销程序，有人则将其理解为“撤销决定期”即撤销决定作出的期限。笔者以为，这两种观点均值得商榷。同时，行政撤销时效的起算不应从行政机关“知道或应当知道”撤销的违法行为事实之日起算，而是应当从原行政行为争讼期或争讼程序终了之日开始起算。该种判断和认识基于以下几点原因：（1）这种起算方法实现了与行政复议和行政诉讼的制度衔接，所谓行政诉讼起诉期限，就是基于法的安定性和行政行为效力理论所作出的制度安排；（2）有利于行政撤销时效的客观化和规范化；（3）契合了行政撤销权存在正当性，即主要是为了纠正行政机关的“违法行政”，而非进一步制裁相对人的“行政违法”；（4）该方案既缓和了法的纯洁性和法的安定性之间的内在关系紧张，又避免了有错必纠的僵化和机械，实现了从“有错必究”到“依法纠错”的法治转型。