摘 要：行政复议凭借公正高效、便民为民的制度优势，使其作为化解行政争议主渠道的定位日益凸显。随着行政复议制度的持续发展，主渠道的内涵也在不断深化，逐步从行政复议受案数量的增加，转向行政争议实质性化解能力的提升，并逐渐演进为涵盖制度吸纳力、程序终结力、治理穿透力与组织保障力的综合性要求。目前行政复议制度运行总体良好，但在程序实效、治理效能与组织保障等维度仍面临多重挑战，暴露出程序设计、制度供给和组织保障等问题。为切实回应人民群众对高效、公正解纷渠道的迫切需求，推进行政复议主渠道目标的建设，行政复议亟待通过优化程序设计、激发调解活力以及重塑组织支撑等路径，进一步提升其实质解纷效能，巩固其在行政争议多元化解机制中的主渠道地位。
关键词：行政复议；主渠道定位；治理穿透力；实质性化解争议
新的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）实施以来，各级行政复议机关在推动依法化解行政争议、维护相对人权益等方面取得了显著成效。2025年全国新收行政复议案件量突破100万件，同比增长超过33.3%，“行政复议入口”拓宽成效显著；2024年全年纠正违法行政行为5.8万件，直接纠错率12.07%，行政复议主渠道功能得到实证支撑。党中央一直高度重视行政复议主渠道建设，习近平总书记明确提出“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”，为新时代行政复议工作指明了方向。“主渠道”意味着行政复议应承担起实质性化解行政争议的重要职能，不仅要提升案件处理的数量，更要确保案件处理的质效和落地。然而，行政复议制度效能快速释放的同时，仍存在不少突出难题，制约了行政复议主渠道作用的发挥。既有研究多聚焦于制度条文或局部改革，而未能对“主渠道”定位下行政复议实践所面临的挑战进行系统性、针对性的分析。基于此，本文从当前行政复议制度运行现状出发，聚焦行政复议作为行政争议化解“主渠道”的目标内涵与现实要求，分析推进行政复议“主渠道”目标建设过程中遇到的困境及原因，并提出切实可行的解决办法，为进一步推进行政复议“主渠道”目标建设提供理论依据和参考，回应人民群众对高效、公正行政争议解决机制的期待。
一、行政复议“主渠道”内涵的演进与展开
（一）“主渠道”的内涵阐释
行政复议因其专业性、便利性、高效性的制度优势,在化解行政争议、监督依法行政等方面发挥着重要作用。这些优势不仅影响当事人对救济路径的选择，也强化了行政复议在多元解纷体系中的吸纳与承载能力，推动行政复议“主渠道”定位日益凸显。“主渠道”定位的合理性主要体现在：行政复议能够在行政体系内部完成自我纠错，减少争议外溢到司法系统的比例，降低社会治理成本。行政复议对于行政行为合法性和合理性的同步审查，使得行政复议不再仅仅承担形式审查任务，而是承载起实质性化解争议的职能，这正是其“行政司法”属性所体现的核心特征，也是其区别于其他争议化解机制的根本所在。
“主渠道”的内涵并非一成不变，而是随着行政复议法的实施在不同阶段呈现出动态发展的特点。制度建构初期，“主渠道”更多地表现为入口集聚与案件吸纳，侧重扩展程序入口，通过制度设计让更多争议进入复议轨道。随着复议实践的深入推进，主渠道的评价标准逐步从“量”的积累转向“质”的提升。如果多数案件在复议后仍需诉诸诉讼或信访，复议制度“主渠道”的命题便难以成立。新时代，面对更为多元的权利诉求与复杂的治理需求，公众对自身权利的诉求与对治理的心理阈值不断提高，“主渠道”的功能定位不再局限于简单地接收争议和初步处理，而是着眼于“以穿透性的行政监督促进源头治理，在积极回应当事人诉求的同时厘清权利义务关系并实质性化解行政争议”。“主渠道”内涵的深化反映了行政复议制度自身属性的演进和现实使命的扩展，也表明仅依靠程序性结案已难以回应公众对公平、高效、公信的现实期待。因此，亟需从制度设计与运行机制层面推动形式法治向实质法治监督延伸，使行政复议真正成为人民群众可感可及的权利保障渠道。
（二）“主渠道”目标建设的四个维度
在多元化争议解决体系中，行政复议被赋予“主渠道”这一核心使命，不仅是一种政策性的表述，更体现出党和国家对行政复议制度功能转型与治理能力提升的高度期待。行政复议正从以下四个维度协同发力，推动“主渠道”目标由愿景转化为现实成效。
第一，制度吸纳力。制度吸纳力，是指通过科学合理的制度设计，将适合以行政复议方式解决的争议有效纳入制度框架，保障当事人平等地进入复议程序、寻求救济。这是“主渠道”目标得以实现的基础性环节。2024年，全国行政复议受案数量超过同期行政诉讼两倍，初步形成“以复议为主”的争议化解格局。在此过程中，各地广泛推行“一次性告知”“容缺受理”“掌上复议”等便民机制，全面优化申请路径，有效降低制度进入门槛。按照“应收尽收”的原则，复议机关持续拓展制度覆盖范围，提升了弱势群体的程序可及性与获得感。行政复议逐步成为公众首选的权利救济路径，进一步夯实“主渠道”目标在程序入口层面的制度支撑。
第二，程序终结力。“主渠道”不仅要求行政复议具备广泛的争议吸纳能力，更要求在进入程序后具备高质量、高效率地解决争议的能力。这种能力不仅指向案件处理速度的提升，更关乎复议程序能否以合理的程序方式和裁决效果，实现对个案的实质回应与制度公信力的强化。2024年，全国行政复议机关共办结案件64.1万件，同比增长82.1%，结案率达到 85.5%。更关键的是，经复议后进入诉讼的案件败诉率仅为7.01%，明显低于全国行政诉讼平均败诉率23.7%。这表明复议机关的审查质量正在提升，大量争议在复议阶段实现“案结事了”。这种高质效的运行机制，不仅节约了司法资源，也推动“以案促改”“治未病”理念逐步嵌入行政运行之中。
第三，治理穿透力。治理穿透力是“主渠道”目标下的关键维度，体现了行政复议从程序终结走向实质化解的能力。它不仅衡量复议机关能否化解具体纠纷，更代表制度能否在个案中回应社会期待、修复行政法秩序的能力。穿透力的强化，意味着复议程序不仅要结束争议，更要解决问题。2024年，全国90.3%的行政复议案件未进入诉讼或信访程序，26.3%的案件通过调解或和解结案。穿透力的增强，构建起“多数争议经由复议程序终结”的现实格局，也为“大复议、中诉讼、小信访”的治理蓝图提供了可行基础。这一变化标志着行政复议已从单一的权利救济工具，逐步转变为推动法治政府建设的制度引擎。
第四，组织保障力。组织保障力是行政复议制度稳定运行与功能有效实现的基础支撑。复议工作的制度效能，不仅依赖规则的设计与调整，更有赖于运行机制的专业性、统一性与规范性。近年来，随着相对集中管辖制度与行政复议标准化建设的持续推进，复议制度的组织基础显著增强。例如，北京、江苏、浙江等地通过充实办案力量、积极探索“行政复议员”制度，强化2.2万名从业人员业务培训，提升了队伍的职业素养与公信力。组织保障力的强化，正是行政复议走向规范化、专业化和法治化的核心抓手，也是在“主渠道”目标下保障制度生命力的坚实基础。
二、实现“主渠道”目标面临的挑战
（一）简易程序虚置
简易程序作为优化复议效率、实现案件繁简分流的关键制度设计，在实践运行中也暴露出一系列问题，形成了对复议制度活力的制约。从审理时限来看，新修订的《行政复议法》第62条将简易程序审限严格限定为30个自然日，虽意在提效，却忽视了基层复议机构人员不足、跨部门协调成本高、内部审批冗长等现实，导致被申请人难以及时举证。为规避超期追责风险，办案人员倾向于舍弃简易程序而选择审限更具弹性的普通程序。这种适用异化导致的分流功能弱化，加剧了普通程序的负荷，容易引发“繁者愈繁、简者不简”的局面。从程序衔接角度看，简易程序与普通程序间缺乏有效的制度衔接机制，也可能导致在案件处理过程中出现适用混乱。一方面，《行政复议法》未明确简易程序转普通程序的具体情形，复议机关为规避程序风险，可能往往从开始就直接适用普通程序。另一方面，由于缺乏完善的程序回转与衔接规定，特别是在案件因新证据需转入普通程序时，关于审限重新起算、材料补充等关键细节缺失，导致转化过程“空转”或“卡壳”，不仅损耗效率，更可能损害当事人权益。
（二）调解机制乏力
行政复议调解旨在以协商方式实现争议的快速、低成本化解，进而提升行政效能和政府公信力。但在实践中，受制于当事人认同感缺失、被申请人动力不足、复议机关调解能力受限等多重矛盾，调解制度陷入了难以有效落地的困境。首先，受行政争议双方地位不平等影响，弱势一方往往难以在权力较为悬殊的调解活动中占据优势，当事人对调解结果存在过高期待的同时，也会对调解的公正性和程序正当性产生质疑，进而影响了调解制度的整体认同度。其次，被申请人在调解过程中也普遍表现出消极态度，缺乏积极参与的意愿。以某沿海地级市为例，不少行政机关在面临调解时，既不愿意主动介入协商过程，也不敢承担可能因调解失败引发的责任，往往被动等待复议决定的作出。最后，新《行政复议法》实施以来，案件数量持续攀升，然而面对复杂争议，调解需投入大量沟通成本，但复议人员精力有限，且专业能力与资源配置不足以支撑如此高强度工作，最终使得工作量远超人力可承受的极限。
（三）组织能力薄弱
行政复议在人员的配置与专业能力、机构运行的独立性与权威性等方面仍面临诸多挑战，严重影响了行政复议“主渠道”目标的实现进程。首先是案多人少的矛盾突出。从地域分布来看，中西部经济相对欠发达地区，不仅存在专业人才吸引力不足的问题，案件数量和分布也呈现明显区域性差异，导致部分地区“案多人少”问题突出。在编制受限的县区，甚至出现办案人员不足两人、难以满足调查取证法定人数要求的情形。其次是专业化人才队伍建设面临困境。复议工作的准司法性要求人员兼备理论与实务能力，但在“块块管理”体制下，编制资源受地方财政与人事政策制约，导致人才供给断层。加之复议岗位的高流动性，难以建立稳定的专业团队，与“主渠道”定位形成反差。最后是行政复议机关定位模糊，影响其独立性与权威性。作为行政机关内部机构，复议机关难以完全消除行政干预。2018年机构改革后，县级司法行政部门虽设立了专门科室，但人员常需兼任立法、审查等多项职能，专业精力分散。这种“多职合一”不仅存在自查自纠的角色重叠风险，更引发了公众对行政部门“既当裁判员又当运动员”的质疑，导致复议决定易被误解为“内部协商”结果，严重损害了制度的公信力。
三、制约“主渠道”目标实现的因素
（一）程序设计失衡
当前简易程序的运行困境，实质上反映了顶层设计与基层实践的脱节，主要源于理念、制度与运行三层面的矛盾。一是，制度理念存在价值偏差。现行设计过度追求效率，将其异化为单纯的案件分流工具，忽视了行政复议作为权利救济制度的本质。这种工具主义倾向割裂了程序正义与实体公正，削弱了救济功能。二是，现有关于简易程序的规定过于简略，缺乏具体适用标准与操作细则，尤其是程序转换机制不完善，没有清晰的边界与回转路径，导致实践中程序切换极易陷入混乱。加之配套的人力与技术保障的空白，进一步增加了办案风险。三是，全国统一标准与地方差异化能力的矛盾导致运行梗阻。在欠发达地区，受数字政务薄弱、资源紧张限制，签批与证据收集等环节耗时过长，难以在法定限期内完成核心程序。这导致程序创新在资源充裕地区成为红利，在资源匮乏地区却沦为形式负担，严重影响了制度的公平与整体绩效。
（二）制度供给不足
行政复议调解面临的困境并非表面现象，而是制度供给不足导致的治理穿透力不足的集中体现。一方面，各参与主体对调解的本质内涵、价值追求以及运行机制缺乏统一而深入的了解。行政复议调解核心在于从对抗式治理向协商式治理转变，但在实践中，申请人受传统官官相护、官民对立思维及“畏讼”文化影响，质疑调解公正性，担心其成为行政机关避责工具。被申请人则将调解误读为威信受损的让步。这种认识偏差加之传统行政文化中官本位思维的惯性影响，使得平等对话、互利共赢的调解理念难以真正扎根。另一方面，当前复议调解队伍建设面临的主要问题在于人员结构的年轻化与调解工作要求的成熟性之间存在显著矛盾。调解工作的特殊性决定了其对从业人员的综合素质提出了更高要求，调解工作要求在法、理、情之间寻找平衡，这种社会智慧与沟通技巧难以通过短期培训获得，导致新人面对多元利益诉求时力不从心。更为关键的是，现行法律制度对复议调解的原则、程序、标准等关键要素的规定过于抽象，缺乏可操作性的具体指引,使得实践中各方主体无法形成稳定的行为预期，影响了制度运行的确定性和可预见性。调解作为一种相对灵活的争议解决方式，虽然需要保持一定的弹性空间，但这种灵活性必须建立在明确的制度框架之内。目前的规定在调解启动条件、适用范围、调解主体、文书效力等方面都存在模糊地带,导致复议人员在具体操作中缺乏明确的行为边界。
（三）组织保障掣肘
行政复议人员的专业素养与工作能力构成了行政复议有效运转的关键支撑，复议人员的素质水平与配置合理性也直接影响着制度功能的实现。行政复议长期被视为“非核心职能”，导致在编制、人力和财力等方面的资源配置中被边缘化。行政复议办案人员一般纳入政法编制，但该类编制总量受控、增长缓慢，新法施行后案件激增与现有资源配备形成尖锐冲突。2020年体制改革虽调整了复议权限配置，但存在编制调而权未移、人未转的现实，未能实质缓解编制资源紧张的问题。其次，队伍建设面临人才流失与激励缺失的双重困境。复议岗位专业要求高，但岗位多处于“非晋升主通道”，激励机制薄弱，导致人才“入而不久、久而不专”。尤其在欠发达地区，有限的职业发展空间难以留住高素质法律人才。这不仅影响复议案件的审理效率，也削弱了行政复议作为“主渠道”应有的权威性和公信力。此外，司法行政部门作为政府组成部分，其经费、人事高度依赖同级政府，在面对强势部门时处于劣势地位，易受行政干预或地方保护主义影响。 这种“政府内控政府”的安排，也使复议机关在面对同级机关时极易遭遇“隐性阻力”。
四、强化“主渠道”目标的对策路径
（一）优化程序规则
制度优化的核心在于转变单一的效率导向思维，确立“公正优先、兼顾效率”的价值序列。这就要求基于行政复议的整体功能定位，在效率与正义之间寻求制度平衡，推动程序设计向保障实效与提升信任的方向深化。
第一，强化权利救济导向。简易程序应当确立“权利救济优先、效率服务于公正”的基本立场。这意味着，在追求程序高效运行的同时，不可牺牲申请人的程序性权利。作为行政复议制度体系的重要组成部分，简易程序不应被视为单纯的“快速通道”或“分流工具”，而应以权利保障为逻辑起点，承担起保障基本权利、快速有效处理特定类型案件的功能。程序的简化也不意味着权利的让渡或程序保障的削弱，相反，应当通过更具针对性的制度设计，在简化与保障之间取得有效平衡。特别是在涉及弱势群体、边远地区当事人时，更应强调简易程序在降低程序壁垒、提升制度可及性方面的制度价值。
第二，构建精细化流程。简易程序在适用标准、程序步骤及程序转换机制等方面仍存在模糊地带，需通过细化立法和制度指引，增强规范操作的一致性与程序预期的可控性。应当制定专门的简易程序工作办法或者操作规程，对程序适用条件、审理流程、证据标准以及审限管理作出具体规定，提升程序执行的制度支撑力。特别应注意建立规范的程序转换机制，以应对案件办理过程中事实复杂性变化带来的程序类型调整需求。该机制应当明晰转换启动的情形、操作流程、时限重新起算规则及既有程序行为的衔接安排。这一设计不仅是技术性安排，更关乎当事人的程序性权益保护，防止因程序混乱导致的合法期待受损。通过规则的具体化与精细化，可有效压缩自由裁量空间，提升简易程序的操作统一性与制度可信度。
第三，提升制度执行力。“制度的生命力在于执行，必须强化制度执行力。”制度一旦束之高阁，便会沦为纸上空谈；形同虚设，则将损害制度本身的权威与公信力。特别是在简易程序广泛适用、案件类型日益多元的背景下，提升基层因地制宜的办案水平是制度落地的关键。针对各地发展水平与人员素质的差异，应将信息化技术作为缩减能力落差的核心支点。首先，应优化全国行政复议信息平台，提升案件在线流转、听证及文书送达的智能化水平，利用技术手段推动审理标准化，在资源匮乏地区发挥“技术补位”作用。其次，建立跨地区协作机制，通过区域平台共建共享与办案经验互通，实现资源协同与能力互补，从而缩小地区间的制度执行落差，增强行政复议的整体公信力。
（二）激发调解动能
为提升调解制度效能，有必要从理念塑造、能力建设与规则完善三方面同步推进，使调解在复议实践中真正发挥稳预期、解纷争、促善治的作用。
第一，夯实调解理念。调解理念在制度实践中的落实程度，直接影响其制度功能的发挥效果。当前，部分行政复议人员和行政机关对调解的功能认识仍存偏差，亟需通过强化理论宣导，使协商民主与合作共治等现代法治理念真正内化为社会共识。对于复议机构，通过构建以法治为导向的教育传播体系，将调解理念纳入行政复议人员的常态化培训体系，依托系统理论讲授与典型案例剖析，帮助其理解调解在化解争议、修复关系与促进社会信任中的独特功能。对于行政机关而言，观念的转变尤为关键。调解承载着善治的价值诉求，通过制定调解工作指南、组织经验交流等方式，营造调解有标准、可预期的制度氛围，化解行政机关对参与调解的顾虑。对于行政相对人则需依托普法宣传、媒体传播、案例展示等多样化手段，增强公众对调解机制的理解与信任，切实保障其知情权、参与权与监督权，让其在程序中看到公平、感受到尊重，从而实现调解制度的内生认同。
第二，培育调解能力。制度的有效运行离不开能力的系统支撑。当前，调解经验不足、专业支持薄弱等问题在基层较为突出，严重影响复议调解的实际效果。有必要构建一套以实务能力为导向、覆盖不同阶段的调解人才培养体系。初任人员应重点学习调解理念、沟通技巧与程序规则；具备一定经验的人员则应承担“导师”角色，通过案例研讨与任务指导实现经验积累的传承机制。培训方法也应摆脱传统灌输式教学局限，更多采用情景模拟、角色扮演、案例复盘等参与式教学方式，提升调解人员的应变判断力与现场处理能力。特别是要注重制度性引入外部专业力量，例如邀请退休法官、资深律师、调解专家或心理咨询师担任指导讲师，同时推动与高等院校的合作，将理论研究与实务需求有机融合，为培训注入多元专业视角。
第三，细化调解规范。制度优化的关键，在于将抽象的法律条文具体化，使其在实践中“看得见、用得上”。行政复议调解的运行，也应当确立一套统一的价值取向与基本标准，平衡个案灵活性与制度规范性的张力。因此有必要围绕调解适用范围、调解流程、期限控制等关键环节制定统一的操作规程，确保调解活动有章可循。调解虽具有高度个案性，但也应在操作中遵循公平性、参与性、自愿性等基本原则，确保程序运作的基本稳定。同时，还应明确调解人员的职责权限与免责边界，建立健全程序保障与事后监督机制，既防止滥用职权，也避免因责任模糊影响调解意愿与积极性。通过规则的细化、边界的厘定与保障机制的完善，促使调解制度在运行中兼具灵活性与规范性，进一步释放其在主渠道功能中的制度张力与治理潜能。
（三）重塑组织支撑
当前，行政复议实践面临任务压力持续上升与人员力量严重不足之间的冲突，需要对复议机关的人员编制、职业体系与组织支撑进行系统性优化，保障其履职能力与专业化发展同步提升。
第一，明确复议职业序列。突破专业人才短缺瓶颈的根本，在于确立行政复议员作为专门法律职业的制度地位，并形成具有内生激励和稳定预期的职业发展机制。可参照法官、检察官职业化改革的成功经验，建立以资格认证、等级晋升与职业保障为核心要素的复议员职业体系。一方面，行政复议员的选任应当实行严格的资格审查制度，不仅要求具备法律职业资格，还应当具备相应的行政管理经验或专业背景；另一方面，建立从初级到资深的不同职级，每一级均配套相应的考核指标与晋升机制，鼓励复议人员在专业领域内精耕细作、长期发展。同时，完善薪酬待遇、职业荣誉及保护机制，提升职业认同感，保障其独立行使职权。
第二，强化专业队伍建设。复议队伍建设亦应着眼于专业能力与综合素养的提升，统筹实现现有人才的提质升级与后备人才的持续补充。在专业能力培养方面，应构建系统性在职培训与继续教育体系，通过校研合作与典型案例研讨，推动知识更新与调查取证、调解等实务技能的深度融合。同时，现代复议工作日益依赖于辅助支撑系统的支撑，因此还需要配置包括技术人员、政策研究人员、信息整理人员在内的辅助团队。这些人员虽然不直接参与案件裁决，但在辅助办案与流程优化等方面具备关键作用。
第三，推进机构独立改革。“要使申请人对行政复议的裁决心服口服，从而优先选择复议，只有一条路，那就是他确信复议是公正的……首先要求行政复议的机构和人员是公平、公正、无偏私的，其必须有相对独立、只服从法律的地位，而这正是复议最难办的事”。这一判断揭示了复议制度改革的根本——要破解“自己监督自己”的困境，必须从制度层面推进复议机构的实质性独立。从国际经验来看，英国通过立法设立行政裁判所，由议会设立、独立于行政机关运行，其人员任命须经大法官批准；韩国设立了由总统任命的中央行政审判委员会，通过议决方式保障裁决公正。这些做法虽路径不同，却共同强调了权力运行机制的实质隔离。我国可逐步探索设立具有相对独立地位的行政复议机构，强化组织自主性，通过“设置专项经费和编制名额”，使其运行更加专业化、规范化，并在制度上有效屏蔽外部干预。推动行政复议机构的实质独立，不仅是回应司法化倾向和提升制度权威的内在要求，更是实现“主渠道”定位的制度保障基石。
