摘要：2023年修订的《行政复议法》将行政复议作为化解行政争议的主渠道，标志着行政复议的功能转型。然而，行政复议的功能转型不仅不应超脱通过权力监督实现权利救济的宪制价值，而且行政复议作为化解行政争议的主渠道应依赖于行政相对人的自主选择。因而，行政复议功能转型后的主要制度设计——复议的全面调解、复议前置的扩容、管辖的相对集中、咨询型复议委员会的确立——值得检视。立法者应当遵循合法原则，限缩复议调解范围；在保持自由选择模式的基础上，明确复议前置的法定标准和案件类型；以权利救济为本位，再造复议管辖体制；以公正性为导向，重构自主性、决议型的行政复议委员会。从根本上说，行政复议的功能转型背后隐含着社会实证主义与法律功能主义的倾向，但行政复议所诉诸的“功能”不能超越宪制基础和法治原则，不应以牺牲公正性为代价追求行政效能。
关键词：行政复议 行政争议 功能转型 主渠道功能 法律功能主义
作者简介：王世涛，法学博士，大连海事大学法学院教授。
一、问题的提出
2023年修订的《行政复议法》确立的“行政复议作为化解行政争议的主渠道”是源自实践的命题。[1]社会矛盾出现新变化和强调依法化解社会矛盾，是提出这一命题的现实背景。[2]我国于20世纪90年代出台的《行政复议法》确立了行政复议的权力监督与权利救济的制度功能。2007年公布实施的《行政复议法实施条例》，将行政复议的功能定位为化解行政争议、建设法治政府、维护社会和谐稳定。《行政复议法》（2023年修订）关于行政复议作为化解行政争议的主渠道的制度定位，标志着我国行政复议根本性的功能转型，实现了从内部层级监督向行政争议化解机制的重大调整。毋庸置疑，行政复议在实质性化解行政争议方面具有一定的功能优势。[3]
然而，行政复议功能的发挥也会受价值选择、制度设计及其实施效果的制约。就实施效果而言，行政复议偏低的纠错率是制约行政复议化解行政争议功能发挥的重要因素。数据表明，2015年以后行政复议直接纠错率，虽从2013年的8.25%上升到2016年的16.75%，[4]但2021年全国各级行政复议机关共办理行政复议案件295.3万件，其中，立案并审结244.4万件，纠正违法或不当行政行为35万件，纠错率仅为14.3%。[5]行政复议的纠错率偏低导致行政复议的公信力不足，进而影响了行政相对人申请行政复议的意愿，致使行政复议化解行政争议的功能空间被严重压缩，事实上形成了“大信访、中诉讼、小复议”的格局。[6]
总之，行政复议的功能转型仍存在诸多难题。在理论层面，行政复议功能转型的法理依据和宪制基础是什么？如何理顺功能转型后行政复议的行政效能与司法公正之间的关系？在制度层面，行政复议的全面调解与行政法定职权的不可处分性之间的紧张关系如何纾解？复议前置的范围扩张是否会危及复议与诉讼的良性竞争关系？相对集中管辖是否不当限制了相对人申请复议的选择权？咨询型行政复议委员会的设立对行政复议的功能转型是否会切实发挥作用？
二、行政复议功能转型的法理省思
（一）行政复议功能转型的规范意涵
将行政复议确立为化解行政争议的主渠道，实则是对行政复议与行政诉讼在化解行政争议体系内的职能分工做出的全新调适，这意味着我国以司法为主导的行政争议化解体系向以行政为中心转型。[7]所谓行政复议作为化解行政争议的主渠道，是指行政复议能够吸纳大量行政争议案件，既是行政争议进入诉讼程序的前置过滤机制，也是避免流入信访的重要调节端口。[8]从实际效果理解化解行政争议的“主渠道”，一方面，行政复议应当能够吸纳大多数行政争议，这要求行政复议受案范围要足够宽，能够涵盖各类行政争议，同时要让行政复议申请更便捷高效、低成本。另一方面，行政复议具有足够的制度弹性和化解手段，将吸纳来的绝大多数行政争议都化解在行政复议程序中，行政复议制度公正性和公信力足以赢得群众信赖，成为解决争议的首选。[9]前者属于形式维度上的“主渠道”，要求行政复议承担绝大多数行政纠纷的调处功能，在行政纠纷化解规模上要超过行政诉讼；后者属于实质维度上的“主渠道”，强调行政复议应在实质上发挥解决行政纠纷的作用，对绝大多数行政争议应具有终结功能。[10]这要求行政复议具备两方面条件，即行政复议不仅在行政争议数量上要有足够的吸纳能力，而且应当保证解决行政争议的品质，即能够“实质性解决行政争议”。而所谓“实质性解决行政争议”，是指行政复议程序审结后，无需再另行启动其他救济程序，且经由该程序可对行政实体法律关系做出实质性处置。这意味着，不能仅仅停留于将行政复议作为行政诉讼前的铺垫性程序，而是要强化行政复议作为行政争议解决机制的独立性。[11]人们以往对行政复议没有给予应有的重视。这是因为，人们普遍认为，经过行政复议后，行政相对人一般仍可以提起行政诉讼，行政复议变成了行政诉讼的铺垫和陪衬，大多数行政争议经由行政复议仍得不到实质性解决，这导致行政复议程序的空转。以2022年为例，全国审结的25.6万件行政复议案件中，直接纠错率为13.9%，调解结案率为14.3%，约70%的行政复议案件实现了定分止争，尽管申请人对行政复议结果不服又提起诉讼的比例下降了3.8个百分点，但距离化解行政争议主渠道的功能目标还有不少差距。实践中，行政争议“案结事不了”的情况仍然较为普遍。因此，应当明晰行政争议实质性化解的制度价值与现实要义，找准其症结因素，寻求科学合理、切实可行的改进措施。[12]
（二）行政复议功能转型的宪制反思
在行政复议中，化解行政争议方式有合意和决定，但权利救济实效性和公共利益保护充分性构成了对化解行政争议的限定。即便行政复议应成为化解行政争议的主渠道，在立法层面上，行政复议的制度设计也应当明确权利救济是行政复议的首要目的。[13]质言之，“主渠道”也只不过是一种“渠道”、一种手段，化解行政争议只是行政复议的工具性价值，而非目的性价值。[14]德国行政法学者毛雷尔认为，行政法是宪法的具体化，宪法中旨在表达的有关国家的任务和权限以及国家与公民之间关系规则的决定，必须在行政与行政法中体现出来。[15]在宪制意义上，行政复议法的核心价值在于通过对行政权力的监督实现对相对人的权利救济，即权利救济作为行政复议的首要目的，是通过权力监督实现的。我国宪法明确规定，县级以上地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属工作部门和下级人民政府的不适当决定。这一规定是我国行政复议制度的宪法依据。因此，权力监督是行政复议的内在要求，而化解争议只是表明行政复议的实效性和社会效果，并不是行政复议的本质属性。在法国，狄骥基于社会实证主义，曾试图挑战以公民自然权利和国家不可让渡的主权为基础的宪法信条，将实现社会团结和谐作为公民必须履行的超越自由和权利的基本义务。[16]可以说，如果行政复议忽视权利保障而注重争议化解，以建构社会团结和谐为目的，则不免陷入狄骥义务本位学说的陷阱。回顾自《自由大宪章》以来的英国历史，其宪制与法治相伴而生、共同成长。在英国宪法学者看来，“法治”乃是诸多基本原则和价值理念的集合，此类要素共同维系法律秩序的稳定运行与内在统一，也表达了对法律赖以存续的思想体系的认同。个体自由和自然正义都以公民权利保障为前提。因此，对法治的忠诚并非仅是技术性的承诺，而且是基于宪制传统的一种实践哲学。[17]如果行政复议不能实现权力监督和权利救济的核心价值，即便化解了争议也未必能真正实现行政复议制度设计的宗旨。有学者认为，行政复议位居行政争议解决前端环节，宜选择适用合意终结模式。[18]这种所谓“合意终结模式”往往通过调解进行，而调解则建立在双方平等协商基础上，聚焦于申请人与被申请人之间的利益平衡。这一通过调解化解争议的做法其实是用私法的逻辑解决公法上的争议，不可避免地导致行政复议作为公法上的救济机制与私法上的救济机制的功能紊乱。行政复议制度设立的初衷就在于权力监督，这是行政复议作为公法救济机制区别于私法救济机制的特质。
在“多元纠纷解决机制”框架下，各纠纷解决制度包括行政复议须遵循基本的司法原理和准则，在“纠纷解决”的主体、程序等要素上严守正义底线，以取得当事人的信任。[19]为此，行政复议的主渠道作用是依赖于行政相对人选择还是对行政相对人的强加，是基于公民自决还是政府主导，其蕴含着客观秩序与主观权利的价值冲突。行政复议的主渠道作用追求的主要是客观秩序，而行政相对人申请复议旨在实现其主观权利。“主渠道”和“实质性化解争议”是从政府的角度希望借助行政复议以实现社会的和谐秩序；而行政相对人申请复议关注的只是自己的权益，并不会考虑行政复议的主渠道作用。从制度经济学的角度，行政相对人是理性经济人，其行为选择以追求自身利益最大化为目标，行政相对人对争议解决渠道的选择只是为了寻求公力救济的最佳效果。换言之，行政相对人选择行政复议只是因为行政复议会有更好的救济效果，而不是因为行政复议被立法确立为化解行政争议的主渠道。因此那种将普通民众“信访不信法”、更愿意信访而非申请行政复议，归咎为普通民众“素质低下”的观点，显然是不可取的。因为，能否吸引行政相对人申请行政复议，取决于行政复议的实际救济效果。在英国，在“行政正义”理念的指导下，学界和实务界提出“争议解决的适当性”原则，其基本内容是指特定的争议类型要与公众所需要的结果相匹配，要提供多种选择并以最为有效的方式加以实现。如果说，我国化解行政争议的方式分为复议、诉讼和信访，国家应通过政策和法律为公民提供争议化解的渠道并保障各渠道畅通，至于以哪个渠道为主，应依赖于公民的自主选择。当然，选择的根据在于行政相对人对不同渠道的公正性、效能性的预期以及公信力的评价。[20]如果行政复议能够为行政相对人提供更为有效的权利救济，行政相对人自然会优先选择行政复议。从根本上说，如果行政复议制度要发挥化解行政争议主渠道功能，就必须提升其公信力，而行政复议公信力的提升则有赖于行政复议公正性的加强。从国外情况来看，法国、美国等国家高度倚重司法机制解决行政争议，司法机关在行政纠纷化解体系中居于核心地位，所处理的案件数量很多；反观英国、日本等国家，通过司法渠道化解行政争议的案件体量却较少，英国的裁判所、[21]日本的行政不服审查则解决了大量的行政争议。[22]在德国，行政复议的功能既包含对公民权利的保障，又注重行政机关的自我监督，但行政复议的首要功能始终是为公民提供权利救济。从复议与诉讼产生时间来看，尽管先有复议制度，后有诉讼制度，但从法律作用和法律地位来讲，二者是平行的、并列的。[23]
三、行政复议功能转型的规范检视
围绕行政复议化解行政争议主渠道的立法目的，《行政复议法》（2023年修订）在复议调解、复议前置、复议管辖、复议委员会等方面进行了制度创新。
（一）行政复议调解的全面覆盖
《行政复议法》（2023年修订）对调解制度做出系统性立法调整，不仅将该项制度移至总则中予以规定，凸显其基础性制度地位，还将调解适用环节拓展至行政复议案件审理前，用“办理”一词替代原来的“审理”。不仅如此，还废除了旧法中关于行政复议调解适用范围的限制性规定。这表明行政复议调解制度的重大变革，一是突破原有审理阶段局限，将调解制度前移至复议案件审理前；二是放宽了适用范围，不再用案件类型进行限制，扩展了调解的适用空间。[24]司法部印发的关于加强行政复议调解工作专项指导文件（司规〔2024〕1号）明确了行政复议调解的全覆盖、全过程，即在行政复议实践中，应推行全域调解与全程调处的理念，确保调解工作对各类复议案件的全覆盖，并将其贯穿于复议全过程。
然而，根据传统的行政法理论，行政调解的适用是有限定条件的，如以“案件事实不明”为前提要件。[25]但行政复议的全面调解，虽契合行政复议化解行政争议“主渠道”的制度诉求，但其仍值得反思。
第一，复议的全面调解，意味着行政机关职权的法定性被弱化。因为调解是通过协商的手段进行，而行政职权的法定性以及不可处分性决定了其是不能协商的。这恰恰是原来行政复议法否认调解的理由。当下依法行政仍然是中国法治现代化的基本要求，而且《行政复议法》（2023年修订）规定调解应当遵循合法原则，并不得违反法律法规的强制性规定，但显然复议全面调解制度的确立与上述要求和规定有所不符。因为，行政复议的全面调解是将所有行政争议毫无保留地纳入行政调解范围。而基于行政法治的基本原则，行政争议事项涉及法定职权是排斥协商的，因此是不能调解的。
有学者认为，从多年来的行政复议实践看，行政复议以行政行为合法性和合理性为中心的审理构造在化解行政争议方面存在某些结构性的缺陷，影响了行政争议的实质性化解：依照形式法治逻辑，难以契合“以人民为中心”价值导向下以民众实际权益获得感为评判标尺的实质法治发展要求。行政复议申请人虽然以行政行为的合法性或者合理性来启动复议程序，但真正关注的往往是自身合法权益的实现。如果复议机关仅在表面进行“依法”处理，很难触及申请人法律诉求背后的利益诉求，也因无法充分回应和满足权利人的维权动因而导致接受度较低。[26]这一基于实质法治观念而主张无限制调解的观点存在的问题在于，对相对人的利益诉求的满足应当建立在合法性基础之上，调解也应当在法内进行，坚守形式法治的底线。根据拉德布鲁赫公式，基于法的安定性，实质法治应以形式法治为前提，只有在形式法治导致个别不正义的极端后果，才允许舍弃实定法的依据而引入实质正义的法治观念。[27]美国当代法理学家塔玛纳哈区分了形式法治（包括“以法而治”“形式合法性”“民主+合法性”）与实质法治（包括“个人权利”“尊严和/或正义”“社会福利”），认为一切实质法治都吸纳了形式法治的要素，然后进一步补充进各种内容。[28]可见，实质法治并非对形式法治的替代。因此，在行政复议调解中，形式法治原则仍应被坚守。有学者认为：“只要不违反公共利益，其行政行为无论是否合法，其存废以及变更等问题都具备一定的讨论空间，违法的行政行为未必就不可保留，而合法的行为未必就不能撤回。”[29]这无疑赋予行政机关法外的特权，突破了行政职权的合法边界，背离了依法行政的基本原则。调解必须限定在依法行政的框架内。复议机关对调解过程的合法性审查，构成了过程性的监督。这种监督能够确保调解不偏离法治轨道。[30]正如姜明安教授所认为的，行政复议决定必须以事实为依据，以法律为准绳。合理性必须建立在合法性的基础之上，不得脱离既有法律规范空谈“情”和“理”，要将“情”和“理”内嵌于法律规范体系之中。[31]
第二，复议的全面调解，意味着行政复议对行政职权的监督作用被消解。因为，调解的主要目的是化解行政争议，而通过调解达到行政相对人满意是实质性地解决行政争议的关键。在这一过程中，行政复议本身所包含的对被申请人的监督功能被遮蔽了。行政复议经调解，申请人如愿以偿，被申请人一旦做出让步达成和解便免去了被问责的风险，而对被申请人的违法或失职的行政行为的监督和纠正却不在复议调解的关切之中，其结果必然是对行政违法和失职的放任和纵容。这虽然可能赢得化解争议以及社会和谐的一时之利，但从长远来看，会不可避免导致行政法治水平和政府治理能力的退化，而且其所维系的社会和谐也不可持续。
有学者认为，行政复议的全面调解表明，我国行政复议从“行政行为范式”到“行政法律关系范式”的转变。[32]因为，调解应对的是“关系”而不是“行为”。在笔者看来，这一观点是不能成立的。因为，《行政复议法》（2023年修订）明确确立了“行政行为”的核心概念。[33]这表明传统意义上的行政复议以行政行为为基础的概念体系及规范模式并没有改变。而“行政法律关系范式”则弱化了对于国家权力的合法性的控制，可能导致行政权力摆脱法律的约束。行政复议的“行政行为范式”与“行政法律关系范式”具有本质区别：前者预设的权力可能为恶，行政行为可能存在违法，而后者则立基于权利与权力之争的事实；前者的目的是控制行政权力，后者的目的是化解行政争议；前者的价值取向是权利救济、追求的是法律效果，后者的价值取向是维护社会秩序，追求的是社会效果。如果说，“行政行为范式”存在一定的局限，但其在不断自我更新和调适，仍然具有巨大的优势，无法被“行政法律关系范式”所替代。[34]因此，行政复议的调解仍应以行为的法律规范为基础，接受行政行为的法律监督和约束。不能以行政法律关系之名，超越行政行为的规范体系，对行政领域的所有争议进行无保留的全面调解。
第三，复议的全面调解，意味着行政复议作为行政司法的公正性被淡化。因为，调解是在行政复议机关主导下通过申请人与被申请人的协商获得争议化解，目的是实现“案结事了”，复议后申请人不再寻求其他的救济渠道，被申请人和复议机关也因此免去了被问责的风险。为此，在调解过程中，被申请人往往会超额满足申请人的利益诉求，从而造成利益失衡，行政复议的公正性难以保证。
有学者将“实质性解决行政争议”分为两种模式：一种为实体裁判终结模式，另一种为合意终结模式。[35]以调解为主要形式的合意终结模式意味着行政复议的法律效果让位于社会效果，行政复议监督救济的法律职能让位于化解争议的现实考量。当然，调解也并非我国行政复议制度所独有，在国外行政争议解决过程中，调解也有所适用。近年来，尽管英国裁判所已经司法化，但作为行政争议解决机制其在改革过程中仍贯彻了行政争议解决适当性原则的要求，并于2007年立法强调要首先使用调解方式，除非双方未达成合意或者调解无法实质解决纠纷之时，才进入裁判程序。[36]由此不难发现，英国行政裁判所的调解只存在于预先程序，在调解不成或调解未果的情况下，才进入正式裁判程序。在美国的行政争议解决过程中也存在调解，美国“行政法官”在举行正式听证之前，听证主持人有权举行预备性会议，为利害关系人提供协商解决的机会，但尽量将问题化解在正式听证程序之前，一旦协商不成就转为正式听证程序。[37]可见，与我国行政复议的全面调解不同，英国的行政裁判所与美国的“行政法官”的调解并非在任何阶段都可以进行，即只在正式的裁决程序前进行调解，进入正式程序就不再调解。因此，可以说，在世界范围内，行政复议的全面调解并不具有普适性。
（二）行政复议前置的范围扩展
行政复议与行政诉讼的衔接模式主要包括自由选择与复议前置两种。毋庸置疑，复议前置具有一定的合理性，这是因为，行政争议的专业性、特殊性和效能性，需要由行政机关先行判断，复议前置也有利于发挥行政复议机关的专业优势，通过行政复议过滤行政争议，还可以节约司法资源、减轻司法机关的负担。《行政复议法》（2023年修订）扩大了复议前置的范围，增加了复议前置的案件类型，这显然是为了保障行政复议充分发挥行政争议化解主渠道的制度功能。[38]
行政复议前置范围扩大体现了行政复议主渠道定位的理想追求，在逻辑前提上归因于穷尽行政救济原则所揭示的行政优势。[39]如《德国行政法院法》规定，当事人在提起撤销之诉和科以义务之诉时均须经过复议的前置程序。[40]美国行政法所确立的“穷尽行政救济”的原则实质上是复议前置。在美国，大部分的行政争议都由行政法官解决。根据美国《联邦行政程序法》（APA），行政相对人在向联邦法院起诉前，须用尽可能的所有行政救济措施，即如果行政相对人对行政机关的决定不服，不能直接起诉到法院，应当先向行政机关寻求救济；行政相对人对行政机关的裁决结果依然不服时，才能向法院起诉，否则法院会因行政行为尚未成熟而直接驳回起诉。当然，美国的“穷尽行政救济”原则也并不是绝对的，如果发生可能导致行政救济徒劳的情形，行政相对人也可以直接寻求司法救济。在英国，在行政裁判所司法化之后衍生出来的新的行政复议机制。[41]目前，英国许多地方政府均提供了特定的内部复议机制，当地方复议机制未能奏效时，行政相对人可以上诉至行政裁判所。但如果行政相对人未经内部复议而直接向行政机关外部寻求救济，则会被拒绝。[42]这可以被认为是，在行政裁判所司法化以后形成的新的行政复议前置。总之，尽管复议前置并无统一模式，但其适用范围有大致相同的标准：行政申请的程序具有代替一审的性质，能够减轻民众的程序负担；在某领域有大量的复议申请，直接诉诸法院会给法院造成巨大负担；涉及高度专门技术性的问题，行政机关比司法机关更有能力判断。[43]有学者认为，复议前置的法理依据在于，尊重行政首次判断权。[44]但所谓尊重行政首次判断权，隐含着司法权与行政权之间的关系，需基于特定的语境加以明确。准确的表达应当是，就行政争议而言，由于其专业性和特殊性，司法机关应当尊重行政机关的首次判断权。一般而言，行政争议由行政相对人提交给行政机关请求行政复议，行政机关对行政争议做出裁决，行政相对人不服而起诉到司法机关，在此情形下，司法机关对行政机关的判断应予以尊重。因为，行政争议案件专业性较强，司法机关不能代替行政机关首先做出判断，这一部分行政争议案件应当复议前置，不允许行政相对人不经行政复议直接到法院起诉。倘若允许行政相对人直接起诉到法院，法院也难以应对。在这个意义上，基于专业性和特殊性的复议前置并非对所谓行政首次判断权的尊重，而是迫不得已的选择。
尽管复议前置具有一定的现实合理性，但复议前置始终难逃正当性的诘问。实践中，复议前置不可避免地增设了额外的步骤，使得申诉人不得不做出两次申请：先是强制复议，然后诉讼。这注定会耗费更长时间且可能给行政相对人带来不利后果，由于“申诉疲劳”，一些本来有胜诉机会的申诉者会在两个阶段之间中途放弃。[45]2020年8月，英国高等法院曾判定：要求就业和扶助津贴决定的行政相对人必须首先申请行政复议，然后才能上诉至行政裁判所或普通法院的制度安排，违反了1998年《人权法》和《欧盟人权公约》关于获得司法救济权利的规定，构成了对该项权利不合比例的侵犯。由此，在该管理领域，行政复议不得再作为强制性前置程序。[46]更为重要的是，在行政相对人自由选择模式下，在行政复议与行政诉讼之间能够形成争议解决机制间的良性竞争。而复议前置意味着对行政相对人争议解决机制选择权的限制，确立了复议相对于诉讼的强制性的优先地位，行政复议与行政诉讼的良性竞争关系由此被打破。值得注意的是，自1993年达比诉希斯内洛斯案以来，美国的“穷尽行政救济”的原则发生松动，法官在该案中指出，如果没有法律明确规定，穷尽行政救济原则不再适用，原告可以直接获得司法救济。[47]日本制定的《行政不服审查法》和《行政事件诉讼法》，废除了原来的“诉愿前置主义”，规定对行政行为不服者可以自由选择行政上的不服申请或者撤销诉讼中的任一救济手段，即在行政复议与行政诉讼之间，当事人是可以自由选择的。当然，日本的专门立法中，也有规定复议前置的适用类型，但这种“复议前置”规定数量在减少。[48]1998年韩国修改《行政审判法》，将原来的强制性诉讼前置程序变为任意性程序。目前在韩国，关于行政复议与行政诉讼的关系，以任意主义为原则，以前置主义为例外。复议前置限于数量大、专业性强的行政案件。[49]可见，近年来，自由选择模式成为日本和韩国复议与诉讼衔接机制的主导趋势，虽然复议前置仍存在，但范围在萎缩。
可以说，我国《行政复议法》（2023年修订）复议前置范围的扩大并非对原有自由选择模式的颠覆。[50]因为法律只明确规定了行政复议前置的四种情形，其他大多数行政争议案件仍然归于自由选择模式。但复议前置范围的扩大毕竟是以发挥复议主渠道的价值目标为出发点的，基于此，令人担心的是，未来可能会出现复议前置范围不断扩大的趋势。[51]
（三）行政复议管辖的相对集中
根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条的规定，县级以上地方各级人民政府的工作部门受本级人民政府的统一领导，并且依照法律或者行政法规受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。源于这一“双重领导”的组织体系，长期以来，我国实行的是复议案件“条块管辖”体制；而《行政复议法》（2023年修订）则确立了“块块管辖”，即相对集中的管辖体制。[52]在世界范围内，行政复议管辖的相对集中也是行政复议法治发展的趋势。如在韩国，行政复议体制构建采用一级政府统一设置复议机构，统筹管辖辖区内各类行政复议纠纷案件，政府部门不再单独设立复议机构。[53]然而，在我国特定的制度背景下，复议管辖的相对集中却可能面临着一定的现实难题。
首先，复议管辖相对集中的选择性难题。复议管辖的相对集中无疑限制了申请人申请复议的选择权。因为，原来“条块管辖”体制为申请人复议申请提供了两个选项，即当地人民政府或上级政府部门，而在相对集中的复议管辖体制下，申请人只能选择当地人民政府作为行政复议机关。
其次，复议管辖相对集中的公正性难题。地方政府作为复议机关，与被申请人处在同一行政区域，极易受到地方各类因素的影响，进而导致复议决定丧失公正性。而且，地方政府因受政绩考核评价机制因素的影响，复议决定的公正性难以保证。[54]
最后，复议管辖相对集中的适用性难题。由于地方政府负责复议工作的法制办转并到司法行政部门，司法行政部门实际上成为所有同级政府部门的复议机构，这种平级审查显然违反了行政法的基本组织原则。鉴于地方人民政府司法行政部门也可能管辖对本部门所作行政行为不服的行政复议案件，根据《行政复议法》（2023年修订）第28条规定，若行政相对人不服承担行政复议工作职能的地方司法行政机关做出的行政行为，既可以向该机关所属的本级人民政府提出复议申请，也能够向其上一级司法行政主管部门申请复议。即允许复议申请人向上一级司法行政部门申请行政复议，在一定程度上避免了事实上可能造成的“自我管辖”。[55]但由此带来的新问题是，如果“向本级人民政府申请行政复议”，本级政府并未设复议机构，怎么审理复议案件？如果“向上一级司法行政部门申请”，事实上形成了新的“条条管辖”，从而解构了《行政复议法》（2023年修订）设计的相对集中的管辖体制。
（四）行政复议组织的机制转型
我国的行政复议组织经过了决议型行政委员会到咨询型行政复议委员会的演变过程。2008年，原国务院法制办曾部署在全国部分省、直辖市开展行政复议委员会试点，自此各地正式开始设立行政复议委员会。这一行政复议委员会倾向于韩国式的“独立决定模式”。具体而言，韩国的行政复议委员会由最初设在行政复议机关内的复议机构，独立后逐步替代行政复议机关，并以自己的名义直接做出决定。韩国于1985年制定的《行政审判法》确立了以行政审判委员会为议决主体，建立了裁决权与议决权二分架构：行政裁决厅仅对行政争议涉及的法律问题进行审查，而事实问题由行政审判委员会进行审查。2008年韩国修订了《行政审判法》，此次修改废止原有行政审判机关建制，行政审判委员会能够以独立名义开展案件审理并做出裁决。2010年韩国再次修订《行政审判法》，对原行政审判委员会更名为“中央行政审判委员会”。[56]值得关注的是，随着韩国行政审判委员会中立性、决议权的提升，“行政审判”对国民权利的救济功能不断强化，取得了民众的信赖，行政复议案件数量不断上升。
然而，上述模式与我国现行的行政体制并不完全契合。因为，行政复议委员会按照这一模式组建运行后，行政复议案件最终处置权随之转移至行政复议委员会，此时行政争议解决机制的重心发生了转移。进一步而言，虽然复议机关负责人仍需就复议过程及最终决定承担责任，但其在实际履职的过程中，既无法对系统内的复议委员的案件审查流程、案件事实以及审查意见实施统筹管控与层级监督，也难以干预系统外的复议委员的基于专业视角所做出的案件审理意见。这种权责分离、权责错位的权力配置模式，不仅在法理层面与行政一体主义相背离，还极易在制度实践中引发权力行使与责任承担相互脱节的失衡现象。由此可见，以多数决这一表决机制为基础、赋予行政复议委员会独立决定权的制度设计，从内在制度逻辑来看，与我国行政机关首长负责制存在显著的制度隔阂，难以适配。[57]而且行政复议委员会外部人员的遴选、外部人员与行政内部人员的关系、外部人员能否充分履职等问题都会影响这一机制的实际效果，因而决议型的行政复议委员会试点遭到一些行政机关的反对。[58]
《行政复议法》（2023年修订）确立的行政复议委员会与2008年试点的行政复议委员会不同，2008年试点的行政复议委员会由外部人员与行政内部人员组成，对行政复议案件具有一定的决定权；而《行政复议法》（2023年修订）确立的行政复议委员会由相关政府部门官员（不是复议机构的行政官员）和外部人员组成，但对行政复议案件没有决定权。根据新法所确立的审理机制规定，复议机关在承办各类行政复议案件过程中，首先由行政复议机构开展全案审查工作，依法对行政行为的事实依据、程序规范与法律适用进行全面审查，并据此拟定案件初步处理意见。该初步处置意见须履行内部审定流程，经复议机关负责人同意或集体讨论通过后，才能以行政复议机关的名义对外做出具备法律效力的行政复议决定。在这一制度架构中，行政复议委员会仅承担案件办理的咨询职能，属于咨询组织。而且，行政复议案件并非一概需要咨询行政复议委员会意见，仅针对重大疑难复杂案件、具备较强专业与技术属性的案件，以及复议机构认为确有必要的案件，才启动咨询程序。不仅如此，复议机构提请行政复议委员会出具专业意见属于选择性权限而非强制性义务，而行政复议委员会出具的咨询意见仅作为重要参考依据，不具有法定拘束力。
有学者认为，新法对行政复议委员会进行了中立性评估机制的改造。所谓中立性复议评估机制，是指行政争议发生后，相对人将案件交由具备中立地位的复议评估机构，由其对案件进入复议、诉讼等法定救济途径的前景、成效进行研判，并出具专业评估意见。[59]比较有代表性的是日本的“行政不服审查会”。日本在审查请求中引入了审理员制度和行政不服审查会制度，构成其行政复议体系独具特色的制度设计。审理员通常在审查机关本厅的职员中指定，为弥补该制度本身的弊端，日本引入第三方参与裁决的行政不服审查会机制。从制度功能和定位来看，行政不服审查会本质上属于专业咨询机关，并不具备独立做出终局裁决的职权。在程序上，审查机关在受理审理员意见书后，应当就审查请求所涉的事实认定、法律适用等全部事项，向其征询专业意见，但在法律效力上，行政不服审查会所出具的各类专业性意见仅具备参考价值，对审查机关并无强制拘束力，若最终做出的审查裁决与咨询意见存在分歧，审计机关仅需要在裁决中载明差异化裁判理由即可。[60]与日本审理员与行政不服审查会的制度架构不同，美国则采取截然不同的制度运行模式，由行政法法官行使行政复议职权，该类主体在履职过程中不受所属行政机关影响，可独立主持听证程序，行政法法官经由案件审理做出的初步裁决结果，在法律层面仅属于建议性质，尚不具备终局效力。若案件在法定期限内提请复审或提起上诉，行政机关负责人有权开展全面实质审查；反之，若法定期限内无任何一方启动后续救济程序，先前做出的初步裁决便自动产生终局约束力，成为行政机关的最终裁定。[61]这样看来，美国的行政法法官的初步决定并非完全咨询性的，行政法法官的意见未被提交复审或上诉则可能成为最终生效的行政决定。相较而言，我国《行政复议法》（2023年修订）设立的行政复议委员会与日本的“行政不服审查会”在职能定位与运行机制层面存在相似之处。审查厅的审理员与我国复议机关工作人员的职能大体相近，对案件出具书面审理意见之后，按照程序规则，原则上应将案件提交至行政不服审查会进行咨询。[62]然而，应当承认，我国行政复议委员会的设立与西方国家复议组织的生成背景和体制环境不同。我国之所以在2008年试点设立行政复议委员会，是因为行政复议机关公正性与公信力的不足，所以行政复议委员会才引入外部的专家。而《行政复议法》（2023年修订）确立的只提供咨询意见而不具有行政复议决定权的行政复议委员会，对行政复议化解行政争议主渠道功能的发挥空间仍然相当有限。
四、行政复议功能转型的制度优化
行政复议作为内部层级监督和外部权益保障的功能定位有不同的价值取向。[63]“解决行政争议”则是相对中性的价值定位。“行政复议制度由此应当具有司法的秉性”，这也为行政复议“主渠道”定位奠定了基础。[64]正因如此，需要重新确立公民权益救济的价值目标，进而对我国行政复议制度做进一步改进。
（一）行政复议调解范围的限缩与程序的改进
从法的安定性视角而言，法治具有固根本、稳预期、利长远的保障功能。法律规定具有刚性约束力，若行政机关依规范履职引发争议后，又允许通过调解方式变通法律适用与执行标准，不仅会弱化法律规范本身的强制约束力与权威性，还会扰乱统一有序的法律秩序，消解法治的内在统一性和稳定性。[65]
“行政权不可处分”原理仍旧是行政复议调解所应遵循的必要界限。[66]《行政复议法》（2023年修订）一方面确立了全面调解，另一方面却规定：调解应当遵循合法原则，并不得违反法律、法规的强制性规定。这两方面的法律规范存在一定的矛盾。在调解范围上，合法原则的基础是行政机关的职权“法定”，而调解则意味着行政复议争议事项的“商定”。即便行政复议可以就特定争议事项进行商定，但合法原则不可能容纳行政复议的全面调解。因此，行政复议的调解不在于全覆盖而在于抓重点。正如司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》中所提出的，“加强重点领域行政争议的调解工作”。各级行政复议工作机构应建立常态化工作机制，定期梳理本地区、本系统行政争议整体态势，尤其是对房屋及土地征收、行政处罚、工伤认定等案件数量较多、实质化解成效不足的重点治理领域与关键环节，深挖矛盾产生的深层诱因与现实症结。在此基础上，结合不同领域特点与纠纷类型差异，因地制宜制定针对性举措，全方位推动各类行政争议实现源头化解与实质性妥善处置。
在调解程序方面，《行政复议法》（2023年修订）未作具体规定，这意味着行政机关如何进行调解并无法律约束。根据法治原则，行政复议调解作为行政行为，法无授权不可为。这要求调解程序应当有明确的法律规定，不允许复议机关任意调解，否则调解合法性原则便失去了实际意义。为此，今后修改法律时，应当在调解启动程序、调查与听取意见程序、审查调解协议并制作调解书等方面做出规定。《行政复议法》（2023年修订）第73条规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。”此处所指的“行政复议调解书”是对当事人调解结果的确认，而不是进行过程控制。有鉴于此，在行政复议调解程序中，应当进一步增设权力监督的制度条款与约束规则，这一举措契合行政复议制度设立之初旨在监督各类行政主体规范行使行政职权、恪守法定履职边界的立法精神。以此为前提，确保调解建立在行政行为合法性结论的基础上，而且能使复议机关在调解程序终结后，可依照相关规定，对做出行政行为的机关及其工作人员进行监督。[67]
需要指出的是，虽然《行政复议法》（2023年修订）确认了全面调解，但《行政诉讼法》仍然对调解进行限制性规定，于是出现了两部法律在调解问题上的规范冲突。由于过去两部法律在适用调解的问题上的规定历来保持一致，因而可以确信，未来《行政诉讼法》的修改会作相应的调整，实现所谓“行政诉讼的全面调解”。[68]但在笔者看来，现行《行政诉讼法》关于调解的规定是恰当的。依据《行政诉讼法》第60条规定，法院在审理普通行政诉讼案件时，原则上不得采用调解。但涉及行政赔偿、行政补偿纠纷，以及行政机关依法行使自由裁量权引发的行政案件，允许法院组织双方当事人进行调解处理。这一规定在原则上否定了行政诉讼适用调解，只是将行政赔偿、补偿以及自由裁量案件作为适用调解的特殊例外，做到了原则性与灵活性的统一，既恪守了合法性原则，又兼顾应当适用调解的特殊情形。因此，未来的《行政复议法》应当与现行的《行政诉讼法》保持一致，而不是期待未来的《行政诉讼法》与现在的《行政复议法》保持一致。
（二）行政复议前置标准的确立与案件类型的限定
对于《行政复议法》（2023年修订）复议前置条款的适用，要遵循“以当事人自由选择为原则，以复议前置为例外”的复议前置模式，既要保持适度的开放性，又要把握必要的限度。[69]为避免以发挥行政复议化解行政争议主渠道的目标，出现复议前置范围的不断扩大，有必要在确立复议前置法定标准的基础上明确列举复议前置的案件类型。
其一，行政复议前置标准的确立。首先，复议前置的基础标准。有学者认为，为扩大行政复议受案范围，应当用“行政争议”标准替代“行政行为”标准，即只要是行政争议，即可以复议前置，这有利于将更多行政案件纳入行政复议渠道，进而进入复议前置程序。[70]由于“行政争议”不一定针对“行政行为”，用“行政争议”替代“行政行为”，能够为行政复议开辟更多的案源，从而拓宽行政复议化解行政争议主渠道的空间。但其存在的问题是，行政复议针对的是行政“争议”而不再是行政“行为”，行政复议只是为了定分止争，经过行政复议，行政争议虽被化解，但行政主体的违法行为却得不到纠正，行政相对人的权利也未必得到救济，行政复议原本的权力监督及权利救济的价值目标却被消解，由此行政复议沦为工具理性支配下的技术程序。而只有确立“行政行为”这一基础标准，让“行政行为”成为行政复议的审查对象，行政复议机关不只是争议的“调停人”，其更重要的身份是“监督者”，这样才可能使被申请人的违法失职行为受到法律监督和责任追究。因此，行政复议审查对象的基础标准仍应是“行政行为”标准，不应用“行政争议”标准代替“行政行为”标准。
其次，行政复议前置的具体标准。有学者认为，行政复议与行政诉讼之间既有同一性也有差异性。制度的同一性决定了两者之间的合作关系，而制度的差异性决定了两者之间的竞争关系。由此析出复议前置制度逻辑的双重构造：“简案过滤”与“专案分流”。所谓“简案过滤”，即简单的案件由行政复议前置解决，确定“简案”的标题包括：法律关系清晰、权利影响较小、案件数量较大。所谓“专案分流”，即发挥行政复议行政优势，行政性较强的专案由行政复议前置解决，确定“专案”范围的标准是：专业性、适当性、彻底性。[71]应当说，上述所谓“简案”和“专案”作为行政复议前置标准的确立在逻辑上可以证成，但既然皆可前置，“简案”与“专案”的区分并分别确立标准的意义并不大。有学者认为，参酌复议诉讼自由选择的制度设定逻辑，法律、行政法规设定复议前置时，应当同时符合下述三项核心判断标准。一是权益保障标准，即复议前置会更有利于公民权益的保障，不会造成公民权益不可弥补的损害；二是结果公正标准，即复议前置能够实现公正的结果，不存在复议机关对被申请人的偏私和袒护；三是程序效能标准，即复议前置更具程序便捷性与处置高效性。[72]可以说，从自由选择的设置标准反向推导出复议前置的标准能够成立，但这一逆向推导而来的标准较为模糊，难以把握。笔者认为，应根据行政复议的自身特点以及我国法治建设的现实情况确定行政复议前置的标准，具体标准应确立为：行政争议通过复议解决更便捷高效；行政争议内容专业性强更适合行政复议；行政争议案件量大法院难以承受；行政争议通过行政复议解决更能够实质性化解纠纷。当然，按照上述标准，在某一时期某一特定类型的复议前置案件的数量可能会增加，但标准确立后，不可以任意超出上述标准，扩大适用复议前置。
其二，行政复议前置案件类型的限定。在确立行政复议前置标准的基础上，还需要明确列举复议前置的案件类型。《行政复议法》（2023年修订）结合实践需求，明确列举了四类适用复议前置规则的案件范畴，包括自然资源确权案件、对当场做出的行政处罚决定不服的案件、认为行政机关不履行法定职责的案件及申请政府信息公开行政机关不予公开的案件。应当说，这四种类型案件基本上符合复议前置的上述标准。未来如果再增加列举新的案件类型，也不能超脱这一标准。需要说明的是，在上述复议前置标准中，“更能够实质性化解纠纷”只是其中的一项标准，并非唯一标准。这意味着，不能仅仅根据这一标准扩大复议前置的范围和增加复议前置的案件类型。当然，复议前置案件类型的扩大也要考虑复议机制的实际消化能力。[73]一些特殊类型的案件如行政协议案件，即不应当作为复议前置的案件类型。行政机关未能依法履行，未按约定履行或者违法变更、解除协议的，行政相对人既可选择行政复议也可直接通过行政诉讼寻求救济。[74]
从根本上，复议前置的制度设计应当尊重宪法原则，因而应当关注复议前置对权利救济的影响。“行政复议与行政诉讼等其他行政争议解决方式相比的优势，应是自然或非强制状态下的优势，由此给当事人带来的益处，应体现或转化为当事人的自由选择。”[75]如果未来要扩充复议前置的标准、新增复议前置的类型，需要考量合宪性审查和法律保留原则的限制，不允许行政立法擅自规定行政复议前置。同时应强化对行政复议前置机制的监督，建立复议决定公开制度和理由说明制度。[76]在根本上，行政复议前置制度的立法设计应突破以往行政主管部门标准，采用“行政行为类别结合行为本身法律属性”的标准。与此同时，复议前置规则的确立与调整也应遵循《行政诉讼法》的整体制度框架，通过专门法律条文作排除规定，或者法院在司法适用过程中做出契合立法本意的限制性解释，避免法律与行政法规随意增设复议前置条款，防范复议前置适用范围的无序扩张。[77]
（三）行政复议管辖的体制回归与机构调整
对于行政复议而言，化解争议只不过是手段，实现相对人的权利救济才是目的。因此，行政复议的制度设计应当以行政相对人的权利救济而不是解决争议为中心，以便宜行政相对人权利救济的最大可得性为宗旨。尽管相对集中的复议管辖克服了“条块结合”管辖模式存在的管辖较为分散和复议标准不统一的问题，实现了行政复议的更大效能，但其却以牺牲行政相对人复议管辖的选择权以及权利救济最大化为代价。显然，复议管辖模式的选择存在着价值权衡问题，权利救济作为行政复议法律制度的最终目的，复议管辖模式选择的价值取向不应是权力主导而应是权利本位。可见，从权利救济最大可得性角度，相对集中复议管辖并不是最优化选择。
鉴于现在县级以上人民政府的复议机构均设在司法行政机关之内，司法行政机关代表同级政府行使复议权，因而可能导致其对本机关的行政行为进行复议，存在自我审查的问题，因此，应当从根本上改变地方各级政府复议职权下沉给司法行政部门的做法，将行政复议职权收回到各级政府机关。[78]即恢复原来地方人民政府法制办公室作为复议机构的体制，由地方人民政府副职行政首长兼任行政复议机构的负责人，负责行政复议工作。但在未进行机构改制之前，目前为保障公正，设在司法行政机关中的复议机构应保持相对独立性，确立专门行政复议机构与同级司法行政机关的挂靠关系。[79]即专门行政复议机构挂靠于同级司法行政机关，但相对于同级司法行政机关，专门行政复议机构具有一定的独立性。
（四）行政复议组织的自主性与决议型的转化
根据《行政复议法》（2023年修订），行政复议委员会实际上是作为复议案件审理程序机制而不是复议组织而存在的。即我国的行政复议委员会不同于韩国决议型的“独立决定模式”，而更接近于日本咨询型的“中立评估模式”。事实上，在我国现行的制度框架内，不宜于将行政复议委员会打造成“中立性评估模式”。因为，行政复议委员会发挥作用不仅在于其独立性或中立性，更在于参与度，只有独立性或中立性而不具参与度的行政复议委员会没有多大的实际意义。如果说，行政复议制度功能最终为行政救济，那么如何为行政相对人提供有效的救济，就必然成为行政复议委员会制度设计的出发点和归宿。[80]
对于行政复议委员会的制度完善，有学者建议，在复议委员会作为程序机制的基础上增强该机制对行政机关做出行政复议决定的实际影响力。具体内容是，在咨询程序完结后，行政复议委员会应当围绕案件事实认定、法律适用、复议决定拟定等形成专业咨询意见，该咨询意见应写入行政复议决定书中，行政复议机关如果没有采纳行政复议委员会提出的咨询意见，应当说明理由。[81]这一建议方案立基于复议委员会仅作为程序机制，因而其可能的作用空间相当有限。行政复议制度在其主体改革上的主导方向应是司法化，即强化行政复议主体的中立性。在兼顾其特色和优势的前提下确保其相对中立。[82]从根本上，应当对行政复议委员会进行两方面的改造。
一方面，将行政复议委员会从复议程序机制转变为复议实体组织，并且实现其组织人员外部化，即行政复议委员会的成员至少多数由行政机关以外的业务专家、法律学者和职业律师组成，以强化行政复议委员会的中立性。[83]《行政复议法实施条例》（2026年修订）规定，县级以上地方政府设立的行政复议委员会，组成人员包括本级政府相关职能部门工作人员、行业专家与学者，委员会可设置主任与副主任职务，一般由本级政府领导及本级行政复议工作机构负责人担任。根据这一规定，由本级政府相关职能部门工作人员组成，并由政府领导及行政复议机构负责人担任主任或副主任的行政复议委员会，其中立性并无保障，其咨询意见的价值也就大打折扣。这一机制设计，不但使行政复议委员会不能在行政复议中发挥实质性的议决作用，即便咨询作用也难以发挥。因此，未来行政复议委员会的组成应以“专家委员”为主，而且行政复议委员会主任应当从“专家委员”中产生，以强化行政复议委员会的中立性。因为无论作为决议型还是咨询型的行政复议委员会，中立性是其发挥作用的根本保障。
另一方面，将行政复议委员会从咨询组织转变为决议组织，并且作为行政复议的审理机关代替政府体系内的复议机构做出行政复议决定，使行政复议委员会真正成为行政复议案件的审理组织。[84]只有这样，行政复议委员会的设立既不会与宪法和组织法规定的行政首长负责制相违背，也能切实加强行政复议主体的中立性以及复议结果的公正性。[85]
结语
2023年修订的《行政复议法》关于行政复议作为化解行政争议主渠道的制度定位，标志着我国行政复议制度功能的重大转型。但行政复议作为“主渠道”在化解行政争议中只是工具和手段，行政复议的核心价值始终在于通过对行政权力的监督实现对行政相对人的权利救济。通过立法将行政复议作为化解行政争议的主渠道，实际上压缩了行政诉讼的功能空间。作为化解行政争议的两种法定渠道，行政复议与行政诉讼既存在协作也存在竞争的关系，在一定时期行政争议总量确定的前提下，行政复议作为“主渠道”则否定了行政诉讼作为“主渠道”的可能性。在世界范围内，虽然一般都承认行政复议程序在先，行政诉讼裁判终局（未必要求行政复议前置），但并没有只能以行政复议作为化解行政争议主渠道的立法例。不仅如此，行政复议与行政诉讼的良性竞争关系应以尊重行政相对人的意愿为基础，即行政复议的主渠道功能应依赖于行政相对人的自主选择而非基于行政主导的法律强制。只有这样，行政复议作为化解行政争议主渠道才具有正当性。围绕行政复议制度的功能转型，2023年修订的《行政复议法》进行了制度调整，包括行政复议调解的全面覆盖、行政复议前置范围的扩大、行政复议管辖的相对集中、行政复议委员会的咨询型转化。这些制度调整受价值选择和实施效果的制约，存在一定的弊端和不足。为此，应当对我国行政复议进行如下制度重构：限缩行政复议调解范围并改进行政复议调解程序；确立行政复议前置标准并限制行政复议前置案件类型；调整行政复议管辖体制并将行政复议机构从司法行政部门剥离；将咨询型行政复议委员会转变为决议型行政复议委员会并加强行政复议委员会的自主性。从根本上说，行政复议作为行政司法制度始终无法摆脱行政效能与司法公正之间的紧张关系。可以说，行政复议的功能转型背后隐含着法律功能主义哲学。尽管这一法律功能主义哲学回应了社会发展的现实需要和现代福利国家法治建构的新需求，但它未能给出决定功能适当的最佳结构和标准；更重要的是，它不能回答由谁判断和决定功能是否适配。正因如此，完善行政复议制度的功能，需要反思法律功能主义的弊病；行政复议制度的功能转型所诉诸的“功能”不能超越传统的宪制基础和法治原则，也不应以牺牲司法公正为代价追求行政效能。2023年修订的《行政复议法》第1条对行政复议的功能定位是“保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。”2026年国务院制定的《行政复议法实施条例》第2条对行政复议的功能定位作出如下规定，“保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，推动行政争议实质性化解。”上述规定确认了行政复议基本功能，即对行政相对人合法权益的保护、对行政主体权力的监督、对行政争议的化解。从顺序上看，对行政相对人合法权益的保护应被视为行政复议的首要功能，而对行政争议的化解则位居权利保护与权力监督之后，属于辅助性功能。不仅如此，《行政复议法实施条例》第2条的规定并没有提及“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，而代之以“推动行政争议实质性化解，促进从源头上预防和减少行政争议。”这表明，行政复议能否起到化解行政争议主渠道的作用取决于其是否能实质性化解行政争议，而实质性化解行政争议的根本则在于行政复议的公正性。为促进行政复议实质性化解行政争议的功能实现，《行政复议法实施条例》强调在法治轨道上推动行政争议通过调解实质化解，要求行政复议机关对行政行为的合法性、适当性进行全面审查，加强行政争议源头治理，从源头上预防和减少行政争议。由此，行政复议的主渠道不再是原则性规定，而是具有可操作性的制度体系。
【注释】
本文系作者主持的司法部法治建设与法学理论研究部级重点项目“全过程人民民主的理论与实践研究”（22SFB2003）的阶段性成果。
[1]应松年教授在2010年6月“行政复议浙江论坛”上首次提出“行政复议应当成为解决行政争议的主渠道”。参见应松年：《行政复议应当成为解决行政争议的主渠道》，载《中国行政管理》2010年第12期，第49页。
[2]参见王万华：《“化解行政争议的主渠道”定位与行政复议制度完善》，载《法商研究》2021年第5期，第20页。
[3]参见王万华：《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》，载《法学研究》2019年第5期，第109页。
[4]参见李月军：《当代中国地方政府与社会之间的行政争议关系——基于2011—2020年全国行政复议数据的分析》，载《政治学研究》2022年第4期，第99页。
[5]参见张璁：《完善行政复议受理及审理程序》，载《人民日报》2022年10月28日，第6版。
[6]自1999年至2021年，全国各级行政复议机关共办理行政复议案件295.3万件，平均每年办理13.4万件。而1999年至2017年，全国各级人民法院受理一审行政案件337.8万件，平均每年受理15.3万件；2019年至2021年信访部门受理信访案件2010万件，平均每年受理670万件。其中年均受案量，行政复议占行政诉讼的87.6%。参见姜明安：《建构和完善兼具解纷、救济和监督优势的行政复议制度》，载《法学杂志》2023年第4期，第21页。
[7]参见王万华：《行政复议制度属性与行政复议法完善》，载《法学杂志》2023年第4期，第34页。
[8]参见曹鎏：《行政复议制度革新的价值立场与核心问题》，载《当代法学》2022年第2期，第45页。
[9]参见徐运凯：《主渠道目标导向下新行政复议法的制度创新与理论解读》，载《法律适用》2023年第12期，第130页。
[10]参见李大勇：《行政复议与行政诉讼的制度竞争》，载《法律科学》2023年第2期，第141页。
[11]参见王万华：《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》，载《法学研究》2019年第5期，第104页。
[12]参见刘艺：《行政争议实质性化解的瓶颈与改进举措》，载《人民检察》2020年第21期，第42页。
[13]参见章剑生：《论作为权利救济制度的行政复议》，载《法学》2021年第5期，第47页。
[14]2026年7月1日施行的《行政复议法实施条例》第2条并未明确提及“主渠道”，而是规定“推动行政争议实质性化解，促进从源头上预防和减少行政争议。”
[15]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第13页。
[16]参见[英]马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第153—156页。
[17]参见[英]T.R.S.艾伦：《法律、自由与正义——英国宪政的法律基础》，成协中、江菁译，法律出版社2006年版，第29页。
[18]参见王万华：《“实质性解决行政争议”的两种模式及其应用》，载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2022年第6期，第84页。
[19]参见梅扬：《多元纠纷解决机制视域中行政复议制度的双重面相》，载《法学家》2023年第5期，第41页。
[20]行政复议制度之所以不受行政争议当事人信任，当事人寻求救济没有首选行政复议，一个很重要的原因就是复议程序缺乏透明度、说理机制和司法公正性。参见姜明安：《建构和完善兼具解纷、救济和监督优势的行政复议制度》，载《法学杂志》2023年第4期，第23页。
[21]在英国，行政裁判已经不再是行政复议。因为，英国的行政裁判所完全司法化了，“行政裁判所是按议会旨意设立的审判机关，不是行政机构的一部分”。参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第139页。
[22]参见[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》，杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第986页。
[23]参见曹鎏：《五国行政复议制度的启示与借鉴》，载《行政法学研究》2017年第5期，第14页。
[24]参见王万华：《行政复议制度属性与行政复议法完善》，载《法学杂志》2023年第4期，第44页。
[25]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第355—356页。
[26]参见徐运凯：《主渠道目标导向下新行政复议法的制度创新与理论解读》，载《法律适用》2023年第12期，第135页。
[27]拉德布鲁赫公式适用于个别不正义论据时已指出，对于由权威制定且有社会实效的规范，反对剥夺其法律性质的一个主要论据是法安定性。参见[德]罗伯特·阿列克西：《法概念与法效力》，王鹏翔译，商务印书馆2017年版，第71页。
[28]See Tamanaha B Z. On the Rule of Law: History, Politics, Theory, Cambridge University Press, 2004, p.91—92.
[29]王青斌：[29]王青斌：《论行政复议调解的正当性及制度建构》，载《法制与社会发展》2013年第4期，第151页。
[30]参见罗智敏：《行政复议调解的实践困境与制度完善——以功能协同为中心法学研究》，载《法学研究》2026年第1期，第136页。
[31]参见姜明安：《建构和完善兼具解纷、救济和监督优势的行政复议制度》，载《法学杂志》2023年第4期，第23页。
[32]参见徐运凯：《主渠道目标导向下新行政复议法的制度创新与理论解读》，载《法律适用》2023年第12期，第132页。
[33]《行政复议法》（2023年修订）第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。
[34]参见赵宏：《法律关系取代行政行为的可能与困局》，载《法学家》2015年第3期，第53页。
[35]参见王万华：《“实质性解决行政争议”的两种模式及其应用》，载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2022年第6期，第84页。
[36]参见高秦伟：《行政正义与争议解决的适当性原则——英国裁判所的经验与课题》，载《比较法研究》2019年第3期，第121页。
[37]参见曹鎏：《五国行政复议制度的启示与借鉴》，载《行政法学研究》2017年第5期，第19页。
[38]参见姜明安：《建构和完善兼具解纷、救济和监督优势的行政复议制度》，载《法学杂志》2023年第4期，第25—26页。
[39]参见马怀德：《行政复议前置的法理与适用》，载《法律适用》2024年第5期，第47页。
[40]参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》（第5版），莫光华译，法律出版社2003年版，第63—64页。
[41]在英国新的行政复议机制被称为“reconsideration”，它是对行政决定的内部复审，是由对行政决定的做出负有责任的主体对原决定的重新评判。参见李洪雷：《英国行政复议制度初论》，载《环球法律评论》2004年第1期，第18页。
[42]参见彭錞：《再论英国行政复议制度》，载《中国政法大学学报》2021年第6期，第169页。
[43]参见[日]市桥克哉、榊原秀训、本多泷夫、平田和一：《日本现行行政法》，田林、钱蓓蓓、李龙贤译，法律出版社2017年版，第253—254页。
[44]参见徐运凯：《主渠道目标导向下新行政复议法的制度创新与理论解读》，载《法律适用》2023年第12期，第133页。
[45]See Robert Thomas & Joe Tomlinson, Mapping Current Issues in Administrative Justice: Austerity and the “More Bureaucratic Rationality” Approach, Journal of Social Welfare and Family Law, Vol. 39: 3, p. 391(2017), 转引自彭錞：《再论英国行政复议制度》，载《中国政法大学学报》2021年第6期，第173页。
[46]See Connor, R (On the Application Of) v The Secretary of State for Work and Pensions [2020] EWHC 1999 (Admin). 转引自彭錞：《再论英国行政复议制度》，载《中国政法大学学报》2021年第6期，第175页。
[47]See Darby v. Cisneros, 113 S. Ct. 2539(1993), 转引自黄锴：《行政复议前置中“未履行法定职责”的规范界定》，载《中国法学会行政法学研究会2025年年会论文集》（下），第821页。
[48]参见[日]市桥克哉、榊原秀训、本多泷夫、平田和一：《日本现行行政法》，田林、钱蓓蓓、李龙贤译，法律出版社2017年版，第253—254页。
[49]参见曹鎏：《五国行政复议制度的启示与借鉴》，载《行政法学研究》2017年第5期，第25页。
[50]有学者认为，《行政复议法》（2023年修订）将复议前置作为原则，而将自由选择作为例外。参见马怀德：《行政复议前置的法理与适用》，载《法律适用》2024年第5期，第53—54页。
[51]关于行政复议前置的制度设计，有学者曾提出“前置主义为原则、选择主义为例外”的模式。参见耿宝建：《“泛司法化”下的行政纠纷解决——兼谈〈行政复议法〉的修改路径》，载《中国法律评论》2016年第3期，第234页。
[52]参见马怀德：《化解行政争议主渠道的制度创新——〈行政复议法〉修订解读》，载《法学评论》2024年第2期，第7页。
[53]参见马怀德：《论我国行政复议管辖体制的完善——〈行政复议法（征求意见稿）〉第30—34条评介》，载《法学》2021年第5期，第28—29页。
[54]参见马怀德：《论我国行政复议管辖体制的完善——〈行政复议法（征求意见稿）〉第30—34条评介》，载《法学》2021年第5期，第30页。
[55]参见马怀德：《化解行政争议主渠道的制度创新——〈行政复议法〉修订解读》，载《法学评论》2024年第2期，第8页。
[56]参见曹鎏：《五国行政复议制度的启示与借鉴》，载《行政法学研究》2017年第5期，第24页。
[57]参见施立栋：《纠纷的中立评估与行政复议委员会的变革》，载《政治与法律》2018年第3期，第81页。
[58]参见杨伟东：《行政复议与行政诉讼的协调发展》，载《国家行政学院学报》2017年第6期，第39页。
[59]参见施立栋：《纠纷的中立评估与行政复议委员会的变革》，载《政治与法律》2018年第3期，第83—84页。
[60]参见[日]市桥克哉、榊原秀训、本多泷夫、平田和一：《日本现行行政法》，田林、钱蓓蓓、李龙贤译，法律出版社2017年版，第265页。
[61]参见曹鎏：《五国行政复议制度的启示与借鉴》，载《行政法学研究》2017年第5期，第19页。
[62]参见施立栋：《纠纷的中立评估与行政复议委员会的变革》，载《政治与法律》2018年第3期，第83—84页。
[63]参见刘权：《主渠道视野下行政复议与诉讼关系的重构》，载《中国政法大学学报》2021年第6期，第145页。
[64]参见马怀德：《化解行政争议主渠道的制度创新——〈行政复议法〉修订解读》，载《法学评论》2024年第2期，第4页。
[65]参见罗智敏：《行政复议调解的实践困境与制度完善——以功能协同为中心法学研究》，载《法学研究》2026年第1期，第140页。
[66]参见李德旺：《行政复议调解的法理基础及其限度》，载《法学评论》2025年第4期，第57页。
[67]参见王万华：《行政复议制度属性与行政复议法完善》，载《法学杂志》2023年第4期，第45页。
[68]参见徐运凯：《主渠道目标导向下新行政复议法的制度创新与理论解读》，载《法律适用》2023年第12期，第128页。
[69]参见章志远、肖嘉欣：《行政复议前置条款的规范解释》，载《河南财经政法大学学报》2025年第5期，第28—29页。
[70]参见王万华：《行政复议制度属性与行政复议法完善》，载《法学杂志》2023年第4期，第38页。
[71]参见黄锴：《行政复议前置中“未履行法定职责”的规范界定》，载《中国法学会行政法学研究会2025年年会论文集》（下），第818—822页。
[72]参见马怀德：《行政复议前置的法理与适用》，载《法律适用》2024年第5期，第58页。
[73]参见何海波：《积极应接行政复议前置范围的扩大》，载《中国法治》2023年第10期，第64页。
[74]参见黄学贤：《行政法视野下生态环境损害赔偿制度有效实施的几个基本问题》，载《中国海商法研究》2024年第4期，第64页。
[75]杨伟东：《复议前置抑或自由选择——我国行政复议与行政诉讼关系的处理》，载《行政法学研究》2012年第2期，第74—75页。
[76]参见高秦伟：《行政复议制度的整体观与整体设计》，载《法学家》2020年第3期，第82页。
[77]参见叶必丰：《行政复议前置设定的法治实践》，载《法学评论》2024年第1期，第135页。
[78]参见王青斌、蔡刘畅：《机构改革背景下的行政复议体制变革》，载《湖南科技大学学报（社会科学版）》2020年第1期，第84页。
[79]参见姜明安：《建构和完善兼具解纷、救济和监督优势的行政复议制度》，载《法学杂志》2023年第4期，第31页。
[80]参见王青斌：《论我国行政复议委员会制度之完善》，载《行政法学研究》2013年第2期，第20页。
[81]参见梅扬：《多元纠纷解决机制视域中行政复议制度的双重面相》，载《法学家》2023年第5期，第48页。
[82]参见梅扬：《多元纠纷解决机制视域中行政复议制度的双重面相》，载《法学家》2023年第5期，第48页。
[83]2008年行政复议委员会制度试点，多数地方的行政复议委员会主要由外部专家组成，在实际运行中，也出现了一些现实问题。参见黄学贤：《关于行政复议委员会的冷思考》，载《南京社会科学》2012年第11期，第106—107页。但笔者认为，问题并不是出在制度本身，而是出在制度的实施上。正如法官未独立行使审判职权，并不能因此否定法院依法独立行使审判权的规定。
[84]尽管2026年新修订的《行政复议法实施条例》第52条关于“提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件，行政复议机构报请行政复议机关签发行政复议决定时，应当附具行政复议委员会咨询意见，并对行政复议委员会咨询意见的采纳情况做出说明；不采纳行政复议委员会咨询意见的，应当说明理由”的规定，似乎强化了行政复议机构采纳行政复议咨询意见的约束力，但这并没有改变行政复议委员会咨询机构的性质。
[85]参见黄学贤：《行政复议委员会机制新论》，载《苏州大学学报（法学版）》2021年第2期，第2页。
