新修订的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）全面承接上位法精神，紧贴行政复议办案实务需求，创新推动行政复议制度全面“精细落地”，整体呈现出立法目的精准化、制度规则精细化、法治政府建设功能系统化三大鲜明特色。
一、更加精准地明确行政复议的制度目的
立法目的是整部法规的价值引领与规则内核，更是行政复议工作的行动指南。相较于2007年旧版条例，本次修订从立法体例、条文表述、配套保障三个层面进行了重构，无论是在立法的方式还是在立法的内容上都与此前条例存在较大差异，能够更加精准地全面落实《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）确定的行政复议目的。
（一）分条设置立法依据与立法目的
在立法方式上，2007年《行政复议法实施条例》第一条将立法目的与立法依据一并规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。”而此次《行政复议法实施条例》将立法依据和立法目的分开，在不同的法律条文中进行设置表达：其中，第一条规定了立法依据，即“根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。”第二条规定了“应当对行政行为的合法性、适当性进行全面审查”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”“监督和保障行政机关依法行使职权”“推动行政争议实质性化解”以及“促进从源头上预防和减少行政争议”五个方面的立法目的。这样分条设置的立法方式既强调了立法目的的重要性，也有利于更加精准地表述立法目的。
（二）准确细化并丰富立法目的表述
2007年《行政复议法实施条例》从三个方面规定了立法目的：一是解决行政争议，二是建设法治政府，三是构建社会主义和谐社会。但由于1999年《行政复议法》第一条行政复议目的条款中没有关于“解决行政争议”的表述，因此，2007年《行政复议法实施条例》关于立法目的的表述受到质疑，行政法规属于实施性的立法，在上位法没有规定的前提下，是否有违反上位法的嫌疑是值得讨论的。此外，2007年《行政复议法实施条例》立法目的条款中的“构建社会主义和谐社会”如何在行政复议制度中予以落实也是难以具体量化的。
2023年《行政复议法》第一条中明确规定了行政复议目的有五个方面：一是为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为；二是保护公民、法人和其他组织的合法权益；三是监督和保障行政机关依法行使职权；四是发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用；五是推进法治政府建设。相比于1999年《行政复议法》第一条行政复议目的条款更加丰富且详细。对此，《行政复议法实施条例》关于立法目的条款的表述也相应作了更加精准的调整：第一，将“防止和纠正违法的或者不当的行政行为”具体精准化为“对行政行为的合法性、适当性进行全面审查”；第二，将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”精准细化为两个层面，个案上推动行政争议实质性化解，制度上促进从源头上预防和减少行政争议；第三，将《行政复议法》关于行政复议目的中“保护公民、法人和其他组织的合法权益”和“监督和保障行政机关依法行使职权”予以直接表述。
（三）精准落实立法目的的保障举措
实践中,行政复议长期面临案多人少、人员专业能力不足、信息化建设水平不高等难题，新修订的条例从多方面设置了保障条款，构建了全面的保障体系。
首先,从制度上对行政复议的组织领导与人员保障进行强化。《行政复议法实施条例》第三条规定：“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关行政复议机构依法办理行政复议事项，依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。”在基层行政复议工作当中，行政复议机构常常被案多人少以及人员水平不足这些问题所困扰，行政复议质量也就难以得到保障。这一条款从立法层面强制要求配齐专职行政复议人员，同时《行政复议法实施条例》第五条还明确了行政复议人员在政治素质、业务能力以及道德品行方面的要求，从而倒逼基层行政复议机构提升人员队伍的建设水平。
其次，加强行政复议调解机制建设实质化解基层执法矛盾。在实际操作中，被申请行政复议的行政机关可能会存在抵触心理，导致那些具备调解基础的案件没法得到实质性化解。《行政复议法实施条例》第六条明确要求行政复议机关应当加强行政复议调解工作，相关的行政机关必须予以配合，同时第四十八条还明确规定了当事人在调解过程中所作出的认可，不得作为后续审理时的不利证据。在涉民生纠纷这类案件的办理过程中，如果能够规范地运用调解机制，就可以大幅降低信访方面的增量，并且提高矛盾化解的效率。
最后，切实推进行政复议的规范化与信息化建设。《行政复议法实施条例》第七条要求提升行政复议全流程的规范化水平，借此解决各地办案流程存在明显差异的问题；第八条则明确建立全国统一的行政复议信息化平台，线上开展的行政复议活动与线下活动具有同等的法律效力。行政复议应当采取“信息化方式听取当事人的意见”，行政相对人足不出户就可以在线提交申请、查阅材料并且参与审理，办案人员也可以借助这个系统实现流程留痕、智能检索以及类案参考，这样既践行了便民原则，又提升了办案的标准化水平。
二、更加精细地促进行政复议的制度完善
此次《行政复议法实施条例》的修订，使《行政复议法》所新确定的各项制度更加具有可操作性以及更加精细化。
（一）进一步明确兜底条款的涵盖范围
兜底条款的明确化主要是指针对《行政复议法》第十一条关于“受案范围”第十五项兜底规定的进一步明确。行政复议范围的立法考量，不是立法者的一种偶然选择，它是一国政治、经济、文化和法治状况的综合反映。行政复议受案范围一般需要考虑公民权利意识的强弱、行政权力的疆域、行政复议机关解决行政争议的能力以及行政法治背景等因素。我国行政复议受案范围也是经历了一个逐步扩大的过程，从1990年《行政复议条例》完全参照行政诉讼法中确定的行政诉讼受案范围，到1999年《行政复议法》确定的大于行政诉讼的受案范围，到此次修订《行政复议法》第十一条中具体列举的十四项受案范围加兜底规定，几乎所有侵犯公民、法人或者其他组织的行政行为都可以申请行政复议。
之所以规定兜底条款，是由于现代社会行政管理领域普遍而广泛，行政机关作出的行政行为各种各样，有的很难归类到某一行政行为类型，因此，为了避免列举不全面可能带来的遗漏，《行政复议法》第十一条第十五项进行了兜底规定，即“认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益”。但是兜底条款也存在一个进一步精细化的需求，为此，针对实践中的判断难题以及《中华人民共和国学位法》出台的相关规定，进一步明确了失信惩戒、学籍管理争议、学位争议和公务人员录用争议等四个方面进入行政复议的案件范围。可以说，这一兜底条款的细化规定具有非常大的创新意义和权利保障价值，受案范围的明确能够减少新型案件“受理自由裁量过大”问题，既防止该立不立、推诿扯皮，也防止随意扩大受案范围。
（二）增强不确定法律概念的可操作性
每一部法律中都存在不确定的法律概念，在《行政复议法》中有一个不确定的法律概念就是“不当的行政行为”，就是第一条第一句中规定的行政复议的目的之一是“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为”中“不当的行政行为”，也就是理论上所提出的违反“行政合理性原则”的行为。对此，《行政复议法实施条例》第二条的第一句表述是“行政复议机关应当对行政行为的合法性、适当性进行全面审查”，这里就将“不当”与“适当性”进行了结合，能够更加详细地指导行政复议实践操作，增强对“不当行政行为”的理解。体现在具体行政复议决定中，则是《行政复议法》第六十三条第一项中的规定，即行政复议机关决定变更行政行为的情形之一是“事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当”。但如何判断“内容不适当”呢？此次《行政复议法实施条例》第五十五条又作出了具体的规定，即“违背行政管理目的”“超过必要限度”“对相同情况的当事人不平等对待”，此外，又再次规定了兜底条款，即“其他不适当的情形”。
（三）细化完善相关制度的程序和标准
细化完善相关制度的程序主要体现在行政机关的自我纠错和规范性文件附带审查的程序等方面。一方面，行政机关能否自我纠错，也就是行政机关发现作出的行政行为不当、违法，甚至无效，能否主动撤销、撤回、变更已经送达行政相对人的行政行为？由于没有相关法律上的明确规定，在理论与实践中一直存在着不同的争论，此次修订的《行政复议法》第三十二条进行了探索，该条所指的及时处理，显然包含了及时纠正自己所作出的行政处罚决定的意思，但是具体包括什么内涵，所指不明，并且操作程序也不明确。对此，《行政复议法实施条例》第三十八条的规定，既针对具体情形，也就程序性的规定提出了明确的要求。
规范性文件附带审查制度规定于1999年的《行政复议法》，该法第七条规定， 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的有关规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。2023年《行政复议法》第十三条将“规定”的表述改为“规范性文件”，同时将“法律、法规、规章授权的组织的规范性文件”也一并纳入附带审查的范围。《行政复议法实施条例》第五十三条则进一步规定了申请人在申请行政复议时不知道存在该规范性文件，只要在行政复议决定作出之前都可以提出对该规范性文件的附带审查申请。此外，第五十四条还明确了规范性文件或者依据的相关条款超越权限或者违反上位法的具体情形，具体包括“超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围”“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触”“没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益”“其他违反法律、法规、规章规定的情形”。
细化完善相关制度标准主要是指行政复议前置的具体情形。《行政复议法》的修改扩大了行政复议前置的范围，根据第二十三条第一款的规定，行政复议前置包括了五种具体的情形：（一）对当场作出的行政处罚决定不服；（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。实践中，针对第（三）（四）项中的规定如何适用，还存在着不同的认识。《行政复议法实施条例》第三十条从两个角度就第（三）项如何实施作出了规定，一个角度是从正面规定申请人向行政机关申请履行相应的法定职责是指该行政机关存在《行政复议法》第十一条第三项、第十一项、第十二项、第十四项规定的在法定期限内未受理、受理后不予答复或者不履行相应法定职责的情形；另一个角度是从反面排除哪些情形不属于未履行法定职责，即“行政机关明确答复不予受理、明示拒绝履行、不完全履行的”不属于未履行法定职责情形。针对第（四）项政府信息公开行政复议前置的具体情形，《行政复议法实施条例》第三十一条规定“对行政机关认为申请公开的政府信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的情形，决定全部或者部分不予公开的行为不服的，应当依照行政复议法第二十三条的规定先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。”
三、更加有力地推进和保障法治政府建设
此次《行政复议法实施条例》的修订，在诸多制度设计上有力地推动了法治政府建设。
（一）秉持行政复议为民理念推进法治政府建设
“以人民为中心”是法治政府建设的根本立场，行政复议工作直接关系群众切身利益，历来受到党中央和国务院高度重视，习近平总书记2020年2月5日在中央全面依法治国委员会第三次会议上的讲话中指出，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。《行政复议法实施条例》修订工作始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平法治思想，秉持行政复议为民理念，不断提升行政复议办案质效，增强人民群众的满意度、获得感。
在权利保障层面，扩大受案范围，将失信惩戒、学籍管理、学位争议、招录争议等民生热点纳入救济渠道；在程序保障层面，细化行政复议申请期限、行政复议前置规则，避免群众因不懂程序丧失救济权利；强化行政赔偿审理规则，基层行政复议机关对赔偿数额错误的决定可直接变更，做到“应赔尽赔”，一次性化解赔偿纠纷，避免群众反复维权、多头信访；在便民服务层面，依托全国统一行政复议信息化平台，行政相对人在线即可完成申请、举证、参与审理；基层政务服务大厅、行政复议窗口同步落实一次性告知、导诉指引制度，工作人员主动向群众释明行政复议范围、流程、期限、权利；在矛盾化解层面，全面落地调解机制，基层行政复议人员结合乡土民情、实际矛盾开展沟通调解，柔性化解 “官民矛盾”，消除当事人顾虑，引导双方理性协商，既解决纠纷，又修复干群关系，提升群众对政府的信任度。
（二）行政复议督促矛盾实质化解推进法治政府建设
行政复议工作应当更注重提升实质性化解效能，并且把党的二十届四中全会关于“完善实质性化解行政争议机制”的要求落实到位。基层执法因为直接面对人民群众，加上执法行为的种类比较多、裁量空间也比较大，所以成了法治政府建设的重点和难点。这次《行政复议法实施条例》的修订，就是借助强化合法性与适当性这两方面的双重审查，来推动基层行政执法从“形式合法”向“实质合法”完成转型。在日常的行政复议办案过程当中，基层行政复议机关不仅要纠正无证执法、程序违法以及适用法律错误这些显性的违法行为，同时还要重点整治裁量不当、选择性执法还有过度执法等隐性问题。举例来说，在城市管理、安全生产、市场监管这些领域里，办案人员可以依据《行政复议法实施条例》第五十五条所列的标准，去核查执法行为有没有超出必要限度、是否存在同案不同罚的情况，然后把不当的行政行为依法予以变更或者撤销。另外，针对行政协议、失信惩戒这类新型监管领域，《行政复议法实施条例》也把审理规则明确下来，从而倒逼基层政府去恪守契约精神并且规范信用监管工作。从基层治理的实务角度看，如果实质审查能够全面落地，就可以有效减少执法过程中的对立情绪，降低行政争议的发生率，最终让行政权力在法治的框架内运行，筑牢法治政府这道防线。
（三）通过行政复议监督保障法治政府建设实效
行政复议是政府系统内部层级监督的核心载体，新修订的《行政复议法实施条例》整合监督方式，在基层形成立体化、全流程监督网络，把行政复议监督融入行政执法日常管理。一是强化前端自我监督。依靠行政机关 5 个工作日自我纠错规则，推动基层执法部门主动自查自纠，把问题化解在行政复议立案之前。二是个案监督和类案监督相统一。基层行政复议机关在个案审理中，梳理本辖区执法共性问题，通过行政复议意见书、建议书，督促执法部门整改。三是重视抽象行为的监督。依托规范性文件附带审查，清理执法部门不合法的“土政策”，从制度源头杜绝违法行政行为。四是层级督导考核。《行政复议法实施条例》要求县级以上政府建立行政复议工作责任制，上级行政复议机关通过案卷评查、现场抽查、专项检查等方式，考核下级行政复议工作、行政执法质量。五是协同监督。建立行政复议与监察线索移送、信息共享机制，行政复议中发现的公职人员滥用职权、徇私枉法、不作为乱作为等线索，及时移送监察机关，强化监督刚性。
四、结语
2026年修订的《行政复议法实施条例》一方面是完善我国行政复议制度体系的关键性配套立法，另一方面也是用来指导全国行政复议机关办案、行政执法以及基层治理工作的实操指南。这部条例精准界定了行政复议的制度目的，同时把上位法的精神落实得更加细致，填补了规则方面的漏洞，统一了判断标准，并且完善了程序衔接，从而实质性地推动了行政复议制度走向精细化和标准化。该条例正式施行后，将形成一个层级清晰、规则完备、运行高效并且贴合实务的行政复议法律体系。这一体系既能用来规范行政权力的运行，帮助提升行政执法水平，又能让群众的维权渠道变得更加顺畅，同时还能优化法治化营商环境，从而为全面推进法治政府建设、提升国家治理体系和治理能力现代化水平筑牢坚实的法治根基。
