对新修订《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下称新条例）内容及其变化的理解，需要把握两条思路。一方面作为保障《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）得到有效实施的配套法律制度，其对上位法是如何进行衔接、细化和延伸的；另一方面较之于旧的《中华人民共和国行政复议法实施条例》，其有哪些新的变化。如此一来，可以在思路和方法上把握住“是什么”和“为什么”，进而更好地践行应当“怎么做”，使行政复议法律制度及其相关规定内容得到良好贯彻实施。
一、强化行政复议制度功能，保障行政复议立法目的实现
为了进一步贯彻落实《行政复议法》第一条规定的行政复议制度功能和行政复议立法目的，新条例第二条规定特意明确强化了行政复议机关应当遵循和坚守的行政复议工作方向和目标要求。
其一，明确要求行政复议机关应当对行政行为合法性、适当性进行全面审查。一方面，合法行政、合理行政是依法行政的基本要求，对行政行为合法性、适当性进行全面审查是行政复议对依法行政基本要求的贯彻和落实；另一方面，行政复议对行政行为适当性进行全面审查也是较之于行政诉讼所独有的特点和优势。为此，新条例在第五十五条对内容不适当、第五十六条对未正确适用依据的情形又进行了进一步具体规定。
需要指出的是，对行政行为进行合法性、适当性全面审查，属于依法行政基本要求的体现，不受申请人请求的限制，是行政复议机关应当履行的法定职责，不是行政复议机关可裁量选择的。
其二，要求推动行政争议实质性化解。只有行政争议得到实质性化解，才能防止“程序空转”以实现“案结事了”，充分保障并彰显行政复议化解行政争议的主渠道作用。因此，行政争议得到实质性化解既是保障行政复议化解行政争议主渠道作用的实质性标准，也是发挥行政复议制度公正高效、便民为民制度优势的实效性体现。要做到实质性化解行政争议，就要求行政复议机关和行政复议机构关注申请人的实质性诉求，实现对公民、法人、其他组织合法权益的真正救济，使得行政争议在行政复议程序中得到实质性终结，而非只是程序层面或者制度规则与规范的终结，也使得法律制度调整和规范并予以维护和追求实现的社会关系及其秩序得到修复或恢复。
其三，要求促进从源头上预防和减少行政争议。行政复议属于行政内部层级监督，在行政系统内以及行政运行环节中解决行政争议，属于政府实现社会治理的应有之义。新条例第四条有关行政复议机构职责、第六条有关行政复议机关加强复议调解工作、第四十八条有关当事人调解“自认豁免”的证据规则等规定，都旨在促进预防与减少行政争议。通过发挥行政复议公正高效、便民为民和有错必纠的制度优势，也能够使得一些行政争议在前期或者早期得到化解，也是从源头上对行政争议的预防和减少。为此，对于根据《行政复议法》第三十二条规定通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请的，新条例第三十八条就行政机关如何自行纠错进行了明确具体规定。
为了保障并发挥行政复议制度功能的整体性效果，新条例还在第四条补充完善了行政复议机构在调解、附带审查、层级监督、督促调解书履行、决定抄告等方面的职责事项和内容，要求加强行政复议工作规范化建设，提升行政复议工作流程、条件、标准、保障等规范化水平，保障行政复议活动“有章可循、有据可查”，以增强行政复议工作的权威性与可信度。
新条例第八条增加了加强行政复议信息系统化建设的内容，要求建立全国统一的行政复议信息化平台，既是为公民、法人、其他组织申请、参加行政复议提供便利，也是保障行政复议工作公开、透明和提高行政复议效率的需要。尤其是明确规定了线上复议行为与线下复议活动具有同等法律效力，还在第二十八条进一步强化了线上行政复议活动的法律效力地位及其行为规范。
特别值得指出的是，新条例第五条在原来要求行政复议人员应当具备与履行复议职责相适应的业务素质和道德品行基础上，增加了政治素质要求。这就意味着，要切实发挥好行政复议化解行政争议主渠道作用，推动行政争议得到实质性化解，既要依赖于具备专业化、职业化要求的高素质行政复议人员，也要求其具备以人民为中心的人民群众观念及立场、国情立场、优秀传统文化立场，能够践行群众路线及其工作方法于行政复议案件审理过程中，让行政争议实质性化解做到法律效果、政治效果、社会效果相统一。
二、拓展行政复议事项范围，增强行政复议吸纳行政争议能力
《行政复议法》第十一条采用“14+其他”模式规定了能够申请行政复议的行政行为事项范围。为了更充分保护公民、法人、其他组织合法权益，继续增强行政复议吸纳和化解行政争议能力，针对行政复议事项范围中除所列举的十四项以外，还有哪些涉及侵犯合法权益的其他行政行为事项应当或者能够纳入行政复议范围内，需要依据行政复议法律制度相关规定及其精神，结合实践发展情况，通过下位法律制度予以补充和完善，新条例第九条进一步明确规定了四项应当纳入行政复议范围的行政行为事项。
一是行政性失信行为，即对行政机关作出的列入严重失信主体名单决定或者失信惩戒措施不服。有关行政性失信行为的法律概念及其性质，目前尚无统一明确的法律规定，但通常是指公民、法人、其他组织因为具有不合法、不合规或者其他相关行为情形等因素，被有关行政机关以及法律、法规、规章授权组织在相关管理领域列入失信、不良乃至异常记录名单，因此带来相关行为人不能从事或限制相关业务活动、不能享受某种资格、待遇等。因缺乏统一法律制度规定，各行业领域、各地区的做法有很大差异，导致出现一些不当甚至违法侵犯行政相对人合法权益的现象。国家发展和改革委员会发布并于2026年4月开始实施的《信用修复管理办法》，以及近期司法部发布的《关于开展行政处罚公示信息集中清理工作的通知》，旨在依法依规解除失信惩戒措施、解决和纠正在行政执法领域因行政处罚信息公布不当甚至不合法行为给企业正常经营带来的困扰，其中很多就涉及行政性失信行为或者变相失信行为。在没有统一法律制度明确规定的情况下，要注意实践中的那些变相行政性失信行为，也应当将其纳入行政复议行为事项范围予以救济和监督。
二是教育行政机关对学籍申诉的处理行为，即对教育行政部门就学校开除学籍和退学处理决定作出的申诉处理决定不服。由于相关教育行政主管部门具体负责本行政区域内的学校学生学籍管理工作，指导督促学校做好学生学籍的日常管理，因此学生对学校开除学籍和退学处理决定不服的，应当先向教育行政主管部门提出申诉，之后就教育行政主管部门对申诉不予处理或者处理决定行为不服的，可以依法申请行政复议。
三是有关学位授予行为，即对学位授予单位不受理学位申请、不授予学位或者撤销学位行为不服。学位是受教育者在受教育程度和学术水平及其研究能力达到相应学位规定要求后所获得的学术称号，由教育部认可及授权的高等院校或科学研究机构授予。由于学位授予是基于学位授予单位的专业学术性评价能力而获得国家认可所授予的权力，因而受教育者对于认为自己经过评价程序达到规定要求向授予单位提出申请，而授予单位不受理学位申请、受理后不授予学位或者撤销已授予学位的，可以依法申请行政复议。
四是有关公考招录工作中的违纪处理行为，即对行政机关在公务员或参照公务员法管理的工作人员录用工作中对报考者违纪违规行为作出的处理决定不服。行政机关在公务员或参照公务员法管理的工作人员录用工作中，主要依据《公务员录用违规违纪行为处理办法》等规定，基于违纪违规的情节轻重、发生环节及行为性质，作出相应的处理，包括报名环节的认定报名无效、终止录用程序处理，考试环节的给予考试成绩为零或者无效处理，体检、考察及测评环节的终止录用程序或者取消考试资格+限制报考处理，还有录用及试用环节的取消录用或者辞退或开除处理等。司法实践中，已经存在将该领域内相关事项纳入行政诉讼受案范围的案例。
新条例第十条还在《行政复议法》第十一条第十三项规定的政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议的基础上，又延伸补充明确规定政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议和医疗保障服务协议属于行政协议，同时兜底性规定了其他行政协议。有关政府机关签订的哪些协议应当被认定为属于行政协议纳入行政复议范围，关键取决于对行政协议含义及其界定要素的认知和理解。结合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》司法解释，核心取决于行政机关是否基于公共行政职能及其职责权限而签订和履行协议。因此，有关政府机关在招商引资、土地等自然资源出让等方面的协议，应当属于行政协议而被纳入行政复议范围。在所公布的行政复议典型案例中，已经存在将类似协议纳入行政复议范围的法治实践。随着行政执法与行政活动实践的发展，能够纳入行政复议范围的行政协议，应该还会扩展和延伸。
三、适度扩大并明晰了行政复议申请人范围
新条例除了在第十一条明确公民死亡情况下能够转移取得继受申请人资格的近亲属范围外，从第十二条到第十六条主要针对几种不同情况下的复议申请人和能够以复议申请人名义申请复议的资格问题予以具体明晰。
一是明确规定了特殊企业、其他组织以及特殊主体的申请人资格认定。包括个体工商户、农村承包经营户、合伙企业以及其他合伙组织的申请人资格确认依据与方法，尤其是针对农村集体经济组织的实践运行状况，结合相关法律制度规定，新条例第十二条、第十三条第一款、第十五条第一款和第十六条明确了申请人资格的几种确认方法。更要特别指出的是，根据物权法律制度相关规定并结合房地产业领域物业的实践运行状况，明确区分了具有业主委员会以及未成立业主委员会情形下所拥有的行政复议申请人资格的认定标准与方法。
二是能够以申请人名义申请行政复议的资格范围及其认定。根据新条例第十四条、第十五条第二款和第十三条第二款，公司股东会、董事会可以以公司名义申请行政复议；在农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组不申请行政复议的情况下，半数以上的农村集体经济组织成员可以以农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组的名义申请行政复议；不具备法人资格的其他组织在没有主要负责人的情况下由共同推选的成员代表该组织参加。
可以看出，新条例对行政复议申请人以及能够以申请人名义申请复议的资格问题如此具体细化规定，不仅具有非常强的可操作性，而且更重要的是没有被“表面上”的权益主体及其规则规范所限制，而是加强了对具有真切利害关系权益主体的依法保护，把努力让人民群众“在每一项法律制度中感受到公平正义”践行到了行政复议法具体实施规范之中，彰显了形式法治与实质法治的有机统一。只有如此，才能为行政争议得到实质性化解提供可行性保障。
另外，《行政复议法》第十七条只规定了行政复议申请人、第三人可以委托律师等作为代理人参加行政复议，但对被申请人委托代理人问题未予以明确规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条明确规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。正是基于此，新条例第十八条明确规定被申请人必须委派本机关人员代理参加行政复议，禁止仅委托律师为代理人参加行政复议。如此规定，不仅有利于查清案件事实，更重要的是把握和体现了行政复议是行政系统内部解决争议和实现自我监督的属性，也有利于行政机关自我纠错，促进行政争议得到实质性化解，同时达到推动法治政府建设的效果。
四、明确并细化了申请与受理的相关行为规范
一是针对行政机关作出属于《行政复议法》第二十三条规定的复议前置事项，依据该条规定行政机关负有履行告知行政相对人应当复议前置的法定义务，对于因行政机关未履行告知义务而导致公民、法人或者其他组织径行提起行政诉讼而被驳回起诉的，新条例第二十六条确立了因此而耽误的申请复议期限应当予以扣除的规则。
二是明确了申请人通过行政复议机关指定的互联网渠道申请行政复议的相关规范。新条例第二十八条规定行政复议申请材料到达特定系统之日，为行政复议机关收到行政复议申请之日。同时规定申请人通过互联网渠道提交的申请材料符合法定要求的，行政复议机关不得要求另行提供纸质材料，从制度层面确定了“线上复议”的法律效力，既体现了便民为民原则，也有助于推进行政复议的数字化转型。
三是完善了申请人错列被申请人拒不变更情况下决定不予受理的行为规范，新条例第二十九条规定经行政复议机构告知后申请人不同意变更或者变更后所列被申请人仍不符合规定的，行政复议机关决定不予受理并说明理由。
四是明确了适用行政复议前置情形中行政机关拒不履行法定职责的行为情形。新条例第三十条一方面规定了拒不履行法定职责的行为情形，即指在法定期限内未受理、受理后不予答复或者不履行相应法定职责；另一方面又规定了不属于拒不履行法定职责的行为情形，即行政机关明确答复不予受理、明示拒绝履行、不完全履行的，不属于未履行法定职责情形。
五是明确了属于行政复议前置中不服行政机关不予公开政府信息行为的情形界定。新条例第三十一条突出规定了对属于《政府信息公开条例》第十四条规定的涉及国家秘密以及危及相关安全等政府信息、第十五条规定的涉及商业秘密和个人隐私等政府信息、第十六条规定的属于政府机关内部事务信息，决定全部或者部分不予公开的行为不服的，属于应当依法先向行政复议机关申请行政复议的情形。这样既避免和防止了复议前置的“泛化”及其带来的“程序空转”，也保持了跟相关司法解释的一致性。
六是明确了申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系所包括的四种具体情形，以及其他与行政行为有利害关系的情形的兜底性规定。需要特别指出的是，根据新条例第三十五条“申请人为维护自身合法权益向具有处理职责的行政机关申请查处违法行为，行政机关作出或者未作出处理的”规定，那种以所谓“反射利益”不具有法律上利害关系为理论依据，简单地将被查处予以行政处罚案件中的受害人认定属于“反射利益”关系而否定其行政复议申请人资格应当是不成立的。这也与行政诉讼司法解释基本保持了一致。
七是明确了不属于行政复议应当予以受理的情形。在行政复议法规定不属于行政复议事项的基础上，新条例第三十六条具体规定了不属于行政复议受理的事项，主要包括行政指导行为、行政过程性行为、行政机关内部的执法监督及督促履责等行为、对信访事项作出的系列处理行为。
八是明确了受理后发现不符合受理条件予以驳回复议申请的情形。需要指出，新条例第三十七条规定驳回复议申请是针对不符合受理条件情形下所适用的，不同于驳回复议请求，犹如法院的驳回起诉裁定与驳回诉讼请求判决，前者属于程序问题的处理决定，后者属于实体问题的处理决定。
五、完善了行政复议审理制度及其体制机制
一是明确了行政复议案件提级审理适用的情形。《行政复议法》第三十八条将行政复议职权职责原则上集中统一由县区以上地方人民政府行使，其本身就承载和体现了对行政复议权的优化，而行政复议案件提级审理制度的建立，应当说属于对行政复议权的进一步优化，根据新条例第四十条规定，将那些涉及重大社会公共利益或者有重大影响的，或者属于新类型案件且案情重大、疑难、复杂的，或者具有法律适用指导意义的，以及确有必要提级审理的其他情形，由下级行政复议机关“解决不了、解决不好”的复议案件，交由更高一级行政复议机关审理和处理，既有利于复议案件得到正确处理，也有利于促进行政争议实质性化解，实现法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。
二是明确了被申请人提交复议答复书应当符合的内容要求。新条例第四十一条规定，被申请人应当在复议答复书中就行政行为合法性、适当性和申请人的行政复议请求说明相关事实和理由。这既是对进入复议程序后被申请人的程序义务和实体职责一体化的全面要求，也有利于提高行政效率和水平，能够使得行政复议案件尽快进入实质性化解行政争议之中。
三是明确了合并审理以及合并处理的情形与规范。新条例第四十三条具体规定了合并审理的三种情形以及行政复议机关认为可以合并审理的其他情形，同时明确行政复议机关对于决定合并审理的案件，可以合并作出行政复议决定。如此规定，突破了那种过于强调程序规范的“一案一审”模式，体现了高效、便民、为民以及彰显公平正义的法律效果。
四是明确了被申请人有证据证明其在行政程序中依法要求申请人或者第三人提供证据，申请人或者第三人无正当理由未予提供的，根据新条例第四十七条规定，申请人在行政复议程序中提供上述证据，行政复议机关不予采纳。在行政程序阶段无正当理由拒不提供证据，而在行政复议程序阶段提供证据且缺乏正当理由的，属于对权利的滥用，当然不能得到支持和保护。
五是确立了当事人调解“自认豁免”的证据规则。根据新条例第四十八条规定，当事人在调解过程中对协商条件、方案等所作的认可，不得在其后行政复议案件审理过程中作为对其不利的证据。这是符合正当性原则和公平正义精神的。调解过程中对协商条件、方案等进行的认可，是建立在各方当事人妥协与合意基础上的，因此只能在调解范围以及调解成立基础上限于对调解事项有效。该规定有利于鼓励调解和促进行政争议实质性化解。需要注意，这里“自认豁免”适用于当事人而非仅指申请人。
六是明确了复议委员会的地位与工作程序。根据新条例第五十条、第五十一条、第五十二条规定，行政复议委员会主任由本级人民政府负责人担任，副主任由行政复议机构负责人担任，既强化了行政复议委员会的地位，也保障了复议委员会法定职能及其作用的发挥。同时规定了行政复议委员会通过召开行政复议委员会全体会议、案件咨询会议等形式履行相关职责的方式和途径，也明确了复议机构对报请行政复议机关签发行政复议决定时的咨询意见附卷、采纳说明、不采纳说理义务等制度性的规定。
七是明确了复议认定规范性文件违法的具体情形。新条例第五十四条规定了认定规范性文件的三种具体违法情形以及其他违反法律、法规、规章规定的情形的兜底性规定。
六、强化了行政复议决定的适用情形
为了保障行政复议决定的正确适用，新条例明确规定了认定行政行为构成不合法、不适当的具体情形。
一是明确了适用变更决定的行政行为内容不适当情形。适当性是行政复议审查行政行为的特点和优势，而适当性涉及对行政裁量权的合理性以及与案件事实、情节、后果等方面相关联的法律、社会乃至政治效果的评价。新条例第五十五条从违反行政管理目的、超过必要限度、不能“一视同仁”公平对待等方面进行了具体规定。尽管如此也不能穷尽实践中的所有情形，比如忽略案件应当考虑的相关因素或者考虑了不相关因素，所以还要按照“其他不适当的情形”结合实践进行理解和把握。
二是明确并区分了认定行政行为未正确适用依据和适用的依据不合法情形。行政行为未正确适用依据的，属于能够适用变更决定予以处理的情形，从法律评价角度上讲，也属于“过错”程度相对轻一点儿的；而适用的依据不合法的，属于应当适用撤销决定对其法律效力予以否定和消灭的，而且这种法律效力的否定和消灭是要向前追溯到行政行为成立时的，因而从法律评价上讲属于“过错”程度重一点儿的，处理后果不同。基于此，新条例通过第五十六条和第五十七条两个条款就未正确适用依据与适用的依据不合法的情形进行了具体细化规定。
三是具体规定了认定程序轻微违法情形。由于程序轻微违法对申请人程序权利不产生实际影响，《行政复议法》第六十五条第一款规定行政复议机关确认行政行为违法但不予以撤销和消灭其法律效力，这是平衡维护遵守法律规范、申请人权益与公共利益及他人合法权益之间的一种法律制度设定。新条例第五十九条从不影响申请人依法享有的陈述、申辩等重要程序权利和行政行为违反期限、通知、送达等行为方式两个维度进行了具体规定。
四是明确了认定重大且明显违法而无效的情形。如何理解和把握这种重大且明显违法的情形，新条例第六十条从不具有行政主体资格、增加义务或者减损权利没有法律法规规章依据、内容在客观上不可能实施等方面进行了界定，同时以其他重大且明显违法的情形作为兜底性规定。
五是针对行政协议复议案件所具有行政性和合意性两方面的特点，新条例第六十二条明确了不同情形下行政复议决定的处理及其适用方式，做到“精准施策”，达到纠正以及推动行政争议实质性化解效果。
六是针对行政赔偿案件以公正补救损失为原则以及符合赔偿构成要件的应用法律制度要求，新条例第六十三条和第六十四条分别具体规定了行政复议机关审理行政赔偿案件过程中面对不同情形下的相应处理决定方式及其适用条件以及应当遵守的规范，包括明确了对于应当赔偿并能够确定赔偿方式的、对已有赔偿决定作出变更决定的，以及驳回赔偿请求的相应适用情形。
此外，与驳回行政复议申请相辅相成，新条例还明确了行政复议机关应当决定驳回申请人行政复议请求的几种具体适用情形。
