摘要：行政复议化解涉企行政争议的主渠道定位的基本要求包括两方面。一是整体数量要求，指多数涉企行政争议在行政复议渠道中得到化解；二是个案质量要求，指涉企行政争议在行政复议中获得实质化解，实现案结事了。《关于进一步发挥行政复议监督职能规范涉企行政执法的指导意见》以《中华人民共和国行政复议法》规定为基础，结合涉企行政争议的特点，回应主渠道定位要求，确立了一系列实现机制。回应整体数量要求方面，通过数据赋能，进一步畅通涉企复议申请渠道和完善涉企受理专门机制等。回应个案质量要求方面，明确涉企行政争议案件的重点领域，充分保障企业的复议程序权利，公正审理涉企行政争议，实现涉企行政争议调解依法全覆盖，加大变更决定的适用力度，直接纠正涉企违法或不当行政行为。
关键词：涉企行政争议；主渠道；整体数量要求；实质化解行政争议
引言
“十五五”规划建议强调“完善实质性化解行政争议机制”。行政复议作为化解行政争议的主渠道，在实质性化解行政争议方面发挥重要作用。近年来，选择性执法、趋利执法、异地执法、小过重罚、以罚增收等涉企行政执法不规范现象出现增长趋势，既影响民营企业等经济组织的正常生产经营活动，也破坏了地方的营商环境，成为社会关注的热点问题。2024年12月举行的中央经济工作会议提出开展规范涉企执法专项行动。2025年，规范涉企行政执法活动成为年度法治政府建设工作的重要内容。2025年1月3日，国务院办公厅发布《关于严格规范涉企行政检查的意见》；2025年3月27日，司法部召开座谈会，推进开展规范涉企行政执法专项行动；2025年8月7日，司法部发布《关于进一步发挥行政复议监督职能 规范涉企行政执法的指导意见》（以下简称《意见》），在行政复议监督涉企执法重点内容、提升行政复议吸纳涉企行政争议能力、做深做实涉企行政争议实质化解、发挥涉企行政复议办案规范效能、强化涉企行政复议以案促治、凝聚规范涉企执法的工作合力等方面作出了具体规定。
修订后的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）明确了行政复议制度的全新定位，即化解行政争议的主渠道。《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设，根据宪法，制定本法。”与之相呼应，《意见》开篇即提出“充分发挥行政复议规范涉企行政执法的监督职能和化解涉企行政争议主渠道作用，巩固拓展行政复议服务企业高质量发展工作成效，助力营造市场化、法治化、国际化营商环境，服务保障经济社会高质量发展”，这一规定是行政复议主渠道定位在涉企行政争议领域的具体体现，要求行政复议机关发挥主渠道作用，实质化解涉企行政争议，切实保护企业的合法权益，服务保障经济社会高质量发展。为落实行政复议主渠道定位的基本要求，《意见》结合涉企行政争议案件的特点，规定了实现化解涉企行政争议主渠道定位的具体机制。因此，准确理解行政复议主渠道定位的基本要求，是行政复议机关和行政执法机关理解和落实《意见》的基础和关键。本文拟在阐释行政复议主渠道定位基本要求的基础上，结合《行政复议法》、《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《民营经济促进法》）的相关规定，围绕《意见》的具体内容，分析、阐释如何落实化解涉企行政争议的主渠道定位。
一、行政复议化解涉企行政争议主渠道定位的基本要求
过去，行政诉讼是化解行政争议的核心机制，司法系统承担了化解行政争议的主要任务。2023年9月，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过《行政复议法》，将行政复议确立为化解行政争议的主渠道，自此，行政复议承担了化解行政争议的主要任务。将行政复议确定为化解行政争议的主渠道，主要基于行政争议现状和行政复议制度优势。第一，社会快速转型中，行政争议的类型和特点出现很大的新变化。其中，尤以土地加征收补偿类案件的数量快速增长的影响最为深远。第二，个案化解与社会治理密切关联。土地征补类行政复议案件涉及的社会因素极其复杂，与区域经济发展水平、城市化水平、产业结构升级、土地财政收入、土地市场化水平等密切关联，这类案件的处理，不是简单的准确认定事实、正确适用法律的个案办理问题，而是与社会治理密切关联的社会稳定问题。第三，行政复议在实现有效社会治理方面具有行政诉讼和信访等其他机制所没有的制度优势。行政复议是由行政机关化解行政争议的机制，具有组织优势、资源调配优势等一系列优势，这使得行政复议在化解行政争议，尤其在化解当事人人数多、关联争议多、涉案争议时间跨度大、案件协调涉及部门多等案件时，与行政诉讼、信访相比较，具有更强的实质化解行政争议的能力。
基于化解行政争议面临的新形势而形成的主渠道定位，《行政复议法》作了两个方面的重大调整。一是调整了行政复议制度的基本属性。将行政复议制度的基本属性由内部监督制度调整为行政争议化解制度，与之相对应，行政复议制度建构要体现化解争议活动的基本要求。二是调整了行政复议在行政争议化解机制体系中的功能定位。将行政复议制度调整为化解行政争议的核心机制，由行政复议承担化解行政争议的主要任务，从而对行政诉讼、行政复议、信访三者的关系进行了重塑，形成了“大复议、中诉讼、小信访”的目标格局。需要说明的是，此处的信访仅针对化解行政争议而言，不包含对其他信访事项的处理。主渠道定位对行政复议化解行政争议的质效提出了更高要求，具体体现在办理案件的整体数量和个案的办理质量两个方面。
一方面是整体数量要求，指多数涉企行政争议在行政复议渠道中得到化解。主渠道定位的数量要求首先体现为行政复议的立案数量要高于行政诉讼，多数涉企行政争议先行进入行政复议渠道予以化解。此外，数量要求还体现为结案数量高，进入行政复议渠道的涉企行政争议多数能够在行政复议中结案，企业在行政复议程序终结后未再向人民法院申请行政诉讼。为让更多涉企行政争议进入行政复议渠道，《意见》第三部分专门规定了相关机制，以提升行政复议吸纳涉企行政争议能力，让更多数量的涉企行政争议进入行政复议。
另一方面是个案质量要求，指涉企行政争议要在行政复议中获得实质化解，实现案结事了。所谓实质化解，包括两方面内容。一方面，实现法律程序的终结。复议程序终结后，当事人没有再启动新的法律程序，既包括申请人没有向人民法院提起行政诉讼，也包括行政机关没有再次启动新的行政执法程序。另一方面，实现当事人的合法权益获得实质救济。案件的诉请争议、关联争议，乃至当事人的实质诉求，获得一揽子解决。对于涉企行政争议化解而言，需要行政复议机关提升涉企行政争议的办理质效，切实保护企业的合法权益，让涉企行政争议终结在复议渠道中，企业不再向人民法院提起行政诉讼。
关于行政复议与行政诉讼之间的程序衔接，并无实质条件要求，只要申请人不服行政复议决定，都可以向人民法院提起行政诉讼，因而个案质量要求是实现整体数量要求的前提和保障。只有进入复议渠道的行政争议获得实质化解，复议结束后，当事人未向人民法院提起行政诉讼，行政复议才能够达成立案数量和结案数量的双重多数，而不仅限于立案数量的多数。对此，《意见》结合涉企行政争议案件的特点，细化了涉企行政复议案件的重点审理内容、审理程序、调解和解机制应用等内容，从而对如何提升涉企行政复议案件的个案办理质效，实质化解涉企行政争议，健全了相关机制，明确了案件办理要求。
二、畅通涉企行政争议的复议入口，回应主渠道定位的整体数量要求
行政复议在化解行政争议方面，与行政诉讼相比较，具有高效快捷便民的一系列优势，这为实现主渠道定位提出的整体数量要求，奠定了客观基础。为让更多行政争议能进入行政复议中得到化解，《行政复议法》完善了一系列制度，包括：扩大行政复议受案范围，将更多类型行政行为纳入复议渠道；畅通行政复议申请渠道，完善在线申请机制等便于公民、法人或其他组织申请行政复议的便民机制；集中规定复议案件受理条件，规范行政复议机关的受理活动，保障符合条件的案件顺利进入行政复议；限缩申请人的救济路径选择权，扩大复议前置范围。在《行政复议法》这些制度的基础上，为让更多涉企行政争议进入行政复议，《意见》专门规定了“提升行政复议吸纳涉企行政争议能力”，确立了四项工作机制，即畅通行政复议申请渠道、完善涉企行政复议受理机制、大力推进涉企“在线复议”、持续面向企业宣传行政复议。
第一，畅通涉企行政复议申请渠道和持续面向企业宣传行政复议。这两项机制具有共同的现实基础。长期以来，行政复议制度并不为社会所熟悉，甚至很多法律工作者都不了解行政复议制度。行政复议高效便民的制度优势，《行政复议法》关于行政复议制度作出的重大调整等内容有一个为社会了解和熟悉的过程。要将更多涉企行政争议纳入行政复议，就需要让企业了解和熟悉行政复议制度，为此，《意见》规定了两项机制。一是行政复议机构“走出去”，积极为企业畅通行政复议申请渠道。根据《意见》要求，各级地方政府行政复议机构依托行政审批中心、公共法律服务中心、基层司法所、各类争议化解中心等多种平台，在企业密集的园区、街道、商会以及重点企业设置行政复议服务点，为企业咨询、申请行政复议提供便利。二是行政复议机构把企业“请进来”，让企业了解行政复议制度的实施成效。《意见》要求行政复议机构邀请企业代表走进行政复议工作场所，互动体验行政复议服务，深化开展行政复议访企宣传活动成效，进一步提升企业对行政复议的知晓度、认可度和首选率。
第二，完善涉企行政复议受理机制。公民、法人或其他组织提出复议申请后，由行政复议机构对申请进行审查，符合复议案件受理条件的，决定予以受理。因此，行政复议机构在受理环节的行为是否规范，直接关系涉企行政争议能否顺利进入行政复议予以处理化解。在《行政复议法》关于完善受理所规定的一系列机制的基础上，《意见》进一步强化了复议机构在受理涉企行政争议时的工作要求。其一，对涉企行政复议申请及时进行审查处理。涉企行政复议申请的主要申请材料，符合《行政复议法》第三十条规定的受理条件的，复议机构应当在5日内及时审查处理，作出受理决定，避免企业因非关键性申请材料缺失来回跑、多趟跑。其二，利用数字技术，为企业申请行政复议提供便利。具体要求为发挥“一网通办”等政务服务平台数据优势，行政复议受理审查环节能够通过政务服务平台提取、验证的信息，不再要求企业重复提供；鼓励有条件的地区推行涉企行政复议申请审查在本行政区域内“跨域流转、全域通办”，让企业申请行政复议少跑腿、快受理。
第三，大力推进涉企“在线复议”。《行政复议法》第八条规定，行政复议机关应当强化信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议，提高工作质量和效率。新法实施以来，行政复议案件数量在全国范围出现大幅增长，2024年，全国新收行政复议案件74.96万件，同比增长94.7%。面对行政复议案多人少的现实困境，目前司法部和地方行政复议机关都在积极推动通过数字技术赋能复议案件办理，既方便当事人申请、参加行政复议，也提高复议工作的效率。结合行政复议的信息化建设，《意见》提出大力推进涉企“在线复议”，以科技赋能方便企业参加行政复议，具体要求为在全国行政复议服务平台开设企业申请行政复议专用通道，并在此基础上拓展听取意见、听证等功能应用，方便企业办理行政复议案件。
三、实质化解涉企行政争议，回应主渠道定位的个案质量要求
为实质化解涉企行政争议，让多数涉企行政争议在行政复议渠道中实现案结事了，《意见》结合涉企行政复议案件的特点，有针对性地细化规定了一系列关于涉企行政争议审理决定的机制。
（一）明确了涉企行政争议案件的重点领域
《意见》在“明确行政复议监督涉企执法重点内容”这一部分中，提出了以下几种类型的涉企行政争议，是行政复议监督纠错的重点领域。
第一类是行政罚款类案件。以涉企罚款的裁量权行使是否适当为重点审查内容。与行政诉讼以对行政行为合法性进行审查为原则不同，行政复议可以对行政行为的合法性与合理性进行全面审查，因而，行政复议对行政执法的监督纠错力度更大。罚款裁量权行使不当，是涉企行政争议中较为突出的问题，也是容易引发社会广泛关注的热点问题。《民营经济促进法》第五十一条规定：对民营经济组织及其经营者违法行为的行政处罚应当按照与其他经济组织及其经营者同等原则实施。对违法行为依法需要实施行政处罚或者采取其他措施的，应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。违法行为具有《中华人民共和国行政处罚法》规定的从轻、减轻或者不予处罚情形的，依照其规定从轻、减轻或者不予处罚。根据该条规定，行政机关在对民营经济组织及其经营者作出行政处罚时，处罚裁量权的行使应当遵循过罚相当原则。在法律适用方面，行政机关在对民营经济组织作出行政处罚决定时，除适用部门管理法律规范，还应当适用《中华人民共和国行政处罚法》中的从轻、减轻、不予处罚规定。针对涉企罚款裁量权行使不当问题，尤其是企业和社会关注的小过重罚、以罚增收、异地执法等问题，《意见》要求复议机关注重对大额顶格处罚、无裁量基准处罚、异地执法等情形的审查核实。此外，复议机关还要加强执法方式的适当性审查，纠正小错重罚、以罚代管、以罚增收等突出问题。
第二类是行政协议、政府采购、招标投标类涉企行政复议案件。《行政复议法》将行政协议案件纳入复议受案范围，对保护企业的合法权益具有重大意义。地方基础设施建设中大量采用了行政协议方式，在协议履行过程中，在一些地方出现了政府违法接管企业，及新官不认旧账等行政机关不讲诚信的问题，企业通常因前期投资巨大而遭受重大损失。《意见》要求及时纠正行政机关不依法依约履行行政协议、随意改变行政承诺等失信行为，依法维护有关企业信赖利益等各项合法权益。
第三类是涉企管理领域案件。行政处罚、行政许可、行政征收等行政行为与企业的生产经营关系密切，是容易引发涉企行政争议的管理领域。《意见》要求加强对行政处罚、行政许可、行政征收的复议个案监督。对于重大、疑难、复杂的涉企行政复议案件，在审理过程中要提请行政复议委员会提出咨询意见。行政复议委员会制度是此次《行政复议法》新增规定的一项重要制度，确立这项制度的目的是通过引入外部力量，弥补行政复议中立性天然不足的问题，增强行政复议化解行政争议的公信力。行政复议委员会的性质是咨询机关，而非议决机关。根据《行政复议法》第六十一条第三款的规定，行政复议委员会的意见对行政复议机关作出复议决定没有直接约束力，是行政复议机关作出行政复议决定的重要参考依据。基于提交行政复议委员会咨询意见案件具有重大、疑难、复杂等特点，为增强行政复议决定的公信力，在办理涉企行政争议案件时，行政复议机关没有采纳行政复议委员会的咨询意见的，建议说明理由，以保证行政复议机关依法、谨慎行使复议决定权，也体现了对行政复议委员会意见的尊重。
（二）充分保障企业的复议程序权利，公正审理涉企行政争议
行政复议程序改革是《行政复议法》修订的核心问题之一。与1999年《行政复议法》将行政复议制度定位为行政机关的内部自我监督纠错机制相对应，行政复议程序呈现出高度内部化、行政化的色彩，程序理性与程序公正的基本制度要素缺失，尤其是欠缺对申请人参加复议过程的制度安排，造成复议决定难以得到申请人和社会的认同，复议实质化解行政争议的能力不足。针对复议程序制度存在的问题，此次修法契合行政复议化解行政争议的新的制度属性定位，增强了复议程序制度的外部性、对抗性色彩，确立了申请人在复议程序中的阅览卷宗权、陈述意见权等一系列程序性权利；取消了书面审查原则，规定了听取意见、听证制度等体现正当程序原则的程序制度。新法关于申请人复议程序权利和行政复议程序制度的完善，既保证了复议机关准确、公正作出复议决定，又增强了申请人和社会对行政复议的信任和认同，提升了行政复议实质化解行政争议的制度能力。《意见》明确要求在涉企行政复议案件办理过程中，复议机关要落实新修订行政复议法规定的新程序、新要求以及有关行政复议普通程序听取意见、听证规范性文件要求。
行政复议作为化解行政争议的一项制度，应当满足争议化解活动的基本要求，而在办理案件的过程中，由裁判者直接听取争议双方的意见，正是公正化解争议活动的最低限度要求之一。《行政复议法》不仅规定了听取申请人意见制度，还规定了行政复议听证制度，为申请人参与复议提供了最重要的程序保障机制。为进一步细化听取意见制度和听证制度，2024年4月3日，司法部出台了《行政复议普通程序听取意见办法》《行政复议普通程序听证办法》，系统规定了复议听取意见制度和复议听证制度。《意见》重点强调了听取意见制度、听证制度在涉企行政案件审理中的适用，要求复议机关办理涉企行政复议案件时要依法充分听取企业意见。听证是复议机关听取意见最为正式的一种形式，体现了直接言词原则的基本要求，对申请人的权利保障最为充分。重大、疑难、复杂案件是听证的法定适用情形，复议机关必须适用，对这三种情形之外的案件，《行政复议法》第五十条第二款规定：行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。这两种情形属于听证的酌定适用情形，是否适用听证，可由复议机构裁量确定，不是必然启动听证程序。而《意见》强化了听证制度在涉企行政争议化解中的适用，规定在涉企行政争议办理中，无论是重大、疑难、复杂的法定情形，还是企业提出听证申请的案件，复议机构都要采取听证方式审理，即在涉企行政争议中，企业提出听证申请，成为启动复议听证的法定条件，对复议机构具有约束力，这无疑更有利于保障企业的合法权益。
根据《行政复议普通程序听证办法》第五条第三款的规定，被申请人的负责人应当参加听证。不能参加的，应当说明理由，并委托相应的工作人员参加听证，在听证开始前提交授权委托书，该项规定借鉴了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）所规定的行政机关负责人出庭应诉制度。《意见》规定要依法组织被申请人的负责人参加听证。行政机关负责人出席听证会机制，让企业与行政机关负责人之间有机会面对面沟通交流，搭建了涉企行政管理部门与经营主体高效沟通平台，可以让行政机关深入了解企业所需、所盼、所想和实际利益诉求，加大实质化解涉企行政争议的可能性。同时，这项机制还可以让行政机关负责人通过听证过程了解依法行政的基本要求，提升机关负责人的法治意识，从而更好规范涉企执法。
（三）实现涉企行政争议调解依法全覆盖
调解制度是此次《行政复议法》修订的重要内容之一。调解以当事人双方之间达成合意的方式终结复议案件，有利于在行政复议中对诉请争议、关联争议，乃至申请人的实质诉求，进行一揽子实质化解。《行政复议法》总则部分第五条第一款规定：行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解，确立了复议调解原则。复议调解原则的确立，既突破了行政权力不能自由处分的传统理论，也突破了行政诉讼法确立的行政复议不得调解为原则、可调解为例外的规定，这使得两法之间针对同一问题出现了完全不同的规定，这是一个需要未来修订《行政诉讼法》时予以解决的问题。调解原则的确立，意味着调解在行政复议案件办理中实现了全范围覆盖、全流程适用。所谓全范围覆盖是指所有行政复议案件，包括羁束行政行为和裁量行政行为引发的行政争议，全部都可以进行调解；所谓全流程适用是指立案前和立案后，行政复议机构都可以对行政争议进行调解。立案前调解指申请人向行政复议机构提出复议申请，复议机关尚未作出立案决定前所进行的调解，体现了化解行政争议的环节前移的立法思路，因此，立案前调解是复议调解的一种形式，由复议机构工作人员主持，不同于人民调解。
行政复议调解需要复议工作人员在双方当事人之间进行沟通协调，了解双方的调解意向和诉求，并促成双方达成合意，这无疑增加了行政复议工作量，加之对事后被追责的担忧，当前在行政复议实践中，无论是行政复议机构，还是行政机关，调解意愿都不强。为克服实践中存在的调解意愿不强的问题，更大程度发挥调解实质化解涉企行政争议的作用，《意见》提出坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强涉企行政复议案件调解和解工作。一是充分征询涉案企业调解意愿，实现涉企行政复议案件依法调解全覆盖。二是将调解贯穿案件办理的全流程。做实行政复议案前、案中调解工作，引导执法机关主动纠正涉企执法不合法、不适当等问题，实现对企业合法权益的保护，实质化解争议。三是对事关企业重大利益的调解方案提交行政复议委员会咨询论证，协调争议涉及部门，为企业依法获取和使用各类生产要素、依法取得行政许可、平等参与市场竞争等创造有利条件，实质化解涉企行政争议，实现双赢、多赢、共赢。
行政复议调解以寻求双方当事人合意的方式终结程序，这使得调解与依法行政、法治之间存在内在紧张关系。但是，在部分案件的调解中，如果完全在法律框架内进行调解，当事人之间又很难达成调解协议，因此，如何防止争议双方以破坏法治的方式达成合意，是一个复议实践中面临的难题。对此，《行政复议法》第五条第二款规定：调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。根据该条规定，调解活动应当遵循合法原则，必须依法进行调解，具体要求体现为：一方面，行政复议机构应遵循《行政复议法》规定的调解程序进行调解；另一方面，行政机关与申请人之间达成的调解协议中，对实体问题的处理不得违反法律、法规的强制性规定，也不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。涉企行政争议案件的调解，在实现涉企调解全覆盖的同时，应当坚持调解合法原则，防止和避免为了达成调解协议而违反法律法规强制性规定。如果调解未能在行政机关与企业之间达成调解协议，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。
（四）加大变更决定的适用力度，直接纠正涉企违法或不当行政行为
《意见》规定，充分运用新修订的《行政复议法》规定的变更、撤销、确认违法、责令履行等纠错决定，坚决纠正侵犯企业合法权益的违法或者不当行政行为。对违法或者不当的涉企行政行为，由复议机关直接予以变更、撤销、确认违法、责令履行，对违法或者不当涉企行政行为的效力直接予以调整和终止，从而规范行政机关涉企行政执法活动，保障公民、法人或其他组织合法权益。在四类纠错决定类型中，《意见》将变更决定放在首位，体现了《行政复议法》关于新行政复议决定体系的重大制度重构安排。变更决定是由行政复议机关直接改变行政行为内容的一种决定类型，与撤销重作决定相比较，变更决定由于直接调整行政实体法律关系，能够直接解决申请人的实体权益保护诉求，不需要行政机关再行启动新的执法程序，因而更有利于实现法律程序终结，实质性化解行政争议。因此，新修订的《行政复议法》将变更决定作为最重要的一种复议决定类型，放在了九类复议决定之首。确立变更决定在行政复议决定体系中的核心地位，正是新《行政复议法》的重要变革内容之一。在具备变更决定适用情形时，行政复议机关应当优先适用变更决定。这一点，在司法部发布的《行政复议法》第一批典型案例描述中，有明确表述：新修订的《行政复议法》将变更决定置于法条中决定类型的首位，规定三种情形下行政复议机关决定变更行政行为，体现了变更决定在复议决定体系中的重要性，意味着行政复议机关在查清事实和证据前提下，应优先适用变更决定，以达到防止程序空转、实质性化解行政争议的目的。
虽然此次《行政复议法》将变更决定置于复议决定类型的首位，但是，从新法实施至今的情况来看，变更决定的适用情况很不乐观，很多地方行政复议机关作出变更决定的数量为个位数，行政复议机关适用变更决定的动力严重不足。针对变更决定适用面临的困境，司法部于2025年5月21日发布的第七批贯彻实施新修订行政复议法典型案例全部是变更决定，明确提出要强化变更决定适用，提升行政复议监督效能，并再次强调：新修订的行政复议法规定，对于行政行为内容不适当、未正确适用依据或者事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据等情形，可以径行变更，体现了行政系统内部更高效的层级监督功能，是高质效办理行政复议案件、化解行政争议的重要制度设计，也是发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的客观要求。这在一定程度上反映了变更决定在行政复议实践中的适用不尽如人意的状况。在涉企行政争议案件办理中，变更决定的适用同样面临落地难的问题。对此，行政复议机关应当严格适用《行政复议法》关于变更决定的规定，按照《意见》的要求，具备变更决定适用情形的，行政复议机关应当适用变更决定；存在变更决定与撤销决定交叉情形时，优先适用变更决定，纠正侵犯企业合法权益的违法或者不当行政行为。
四、发挥行政复议监督职能，从源头规范涉企行政执法活动
根据《行政复议法》第一条的规定，监督和保障行政机关依法行使职权，是行政复议制度的功能之一。在涉企行政争议案件办理过程中，行政复议机关在实质性化解涉企行政争议的同时，还应当发挥行政复议监督职能，对案件办理过程中所发现的涉企行政执法活动中存在的违法和不当问题，要从源头规范涉企行政执法活动，以实现“办理一案、治理一片、规范一行”的目标。此外，行政复议机关在办理涉企行政争议案件过程中，还可以积极帮助企业查找违法风险点，促进企业合法合规经营，预防行政争议的发生。
（一）规范涉企行政执法活动，提升涉企行政执法水平
为发挥行政复议监督职能，通过个案争议化解，发现行政执法中存在的问题，从源头规范涉企行政执法活动，达到以案促治的目的，根据《意见》要求，应重点健全如下机制。
第一，制发行政复议意见书、建议书。为发挥好行政复议监督职能，新修订的《行政复议法》强化了行政复议监督机制的规定，其中《行政复议法》第七十六条规定了制发行政复议意见书机制。行政复议机关在办理行政复议案件过程中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以向其制发行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起六十日内，将纠正相关违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。《意见》强调了这一机制在涉企行政复议案件办理中的应用，并结合涉企行政争议的特点，要求复议机关对行政复议案件审理中发现的涉企共性执法问题，特别是行政裁量权基准制度不完善、覆盖不全面、幅度不合理等问题，及时制发行政复议意见书、建议书，从源头上提升涉企执法水平。
第二，发布涉企行政复议典型案例。我国是成文法国家，虽然没有承认判例的法源地位，但是，人民法院建立了指导案例、典型案例等案例机制，有利于统一人民法院对法律的适用。新修订的《行政复议法》实施以来，发布典型案例也成为司法部推动新《行政复议法》实施的重要机制。《意见》规定了发布典型案例机制，要求及时遴选对于规范涉企执法具有示范意义的行政复议案件，特别是纠正乱罚款等涉企突出问题的纠错案件，作为典型案例选报。此外，《意见》还对如何应用好典型案例及其他材料，加强规范涉企执法指导培训，规定了具体工作机制。
第三，开展涉企执法突出问题会商。针对涉企行政执法中存在的突出问题，《意见》规定了行政复议机关与涉企行政管理部门及其他组织之间的会商机制，通过不同部门之间形成合力，共同寻求从源头规范涉企行政执法活动。具体要求为针对行政复议办案中发现的滥用裁量权、执法不公正等涉企执法突出问题，与涉企行政管理部门、行政复议被纠错比例较高的涉企行政执法机关、工商联进行专题会商，规范涉企执法权力运行。
（二）帮助企业建立防范行政争议机制
企业是涉企行政争议的另一方当事人，虽然《行政复议法》规定的复议监督功能指向的是行政机关，但从源头预防行政争议发生的社会治理视角，行政复议机关可以将涉企行政争议案件办理过程中所发现的企业一方存在的问题，通过一定的机制，帮助企业从源头做到依法依规经营，预防行政争议的发生。对此，《意见》要求行政复议机关结合土地利用、产品质量监管、生态环境保护、安全生产、劳动者权益保护、知识产权等领域涉企行政复议案件审理情况，联合有关部门、单位建立助企防范行政争议机制，制定发布企业内部管理行政争议风险点提示单等，帮助企业完善规章制度，堵塞风险漏洞，促进企业依法经营。
结语
新修订的 《行政复议法》确立了行政复议作为化解行政争议主渠道的定位，《意见》在明确了行政复议是化解涉企行政争议的主渠道基础上，结合涉企行政争议的特点，充分回应主渠道定位所提出的整体数量要求与个案质量要求，规定了一系列实施机制，有利于充分发挥行政复议制度优势，实质化解涉企行政争议，从源头规范涉企行政执法活动。新修订的《行政复议法》实施以来，行政复议案件数量快速上升，但地方行政复议机关在复议机构建设、复议人员配备，复议人员专业化、专门化建设等方面，与实现主渠道定位所带来的高要求相比较，仍有较大差距，目前地方行政复议实践中普遍存在案多人少的困难。为更好发挥行政复议监督职能，深入推进规范涉企执法专项行动，需要各级地方人民政府重视发挥行政复议的制度功能，保障复议办案场所建设、复议办案人员力量配备，助力营造市场化、法治化、国际化营商环境，服务保障经济社会高质量发展。
