内容提要：规划型制度变迁是中国共产党运用五年规划推进中国制度现代化的实现机制，在形式方面推动演化型变迁与建构型变迁有机结合，在动力方面将对社会基本矛盾的规律性认识转化为能动性实践。通过编制和实施十四个五年规划，当代中国在制度变迁形式与动力的耦合中破除了西方知识谱系“制度现代化=制度西方化”的理论迷思，明确了中国特色社会主义制度现代化是当代中国制度变迁的基本方向。与此同时，五年规划具有目标治理与进程治理双重功能，前者通过设置制度建设目标解决现实问题，后者通过统筹“三个更好相适应”为制度建设目标注入动能。在双重功能的驱动下，规划得以持续赋能制度变迁、推进制度建设，在实现制度现代化的同时确保中国式现代化行稳致远。
关键词：五年规划/ 规划型制度变迁/ “十五五”规划/ 制度现代化/ 国家治理
作者简介：刘先春，兰州大学马克思主义学院教授、博士生导师，兰州大学中共党史党建研究院院长，主要研究方向为马克思主义中国化、中共党史党建学（甘肃 兰州 730000）。
原文出处：《治理现代化研究》(石家庄)2025年第6期 第5-16页
标题注释：国家社会科学基金重大项目“中国化马克思主义党的建设理论体系研究”(21&ZD041)。
五年规划①是推进中国式现代化的重要方式，贯穿当代中国社会发展进程。习近平指出：“从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家。”[1]372“把中国式现代化蓝图变为现实，根本在于进一步全面深化改革，不断完善各方面体制机制，为推进中国式现代化提供制度保障”[2]49，没有制度现代化就没有中国式现代化，制度现代化是中国式现代化的内在要求。由于“五年规划不但是发展的规划，也是体制改革的规划”[3]214，因此，通过编制和实施十四个五年规划，当代中国制度现代化水平得到显著提高，并以规划实施实践验明了中国特色社会主义制度现代化作为当代中国制度变迁方向的内在合理性与历史必然性。2025年既是“十四五”规划收官之年，亦是“十五五”规划谋篇布局之年，还是进一步全面深化改革的重要历史节点。在此关键节点上，重新梳理五年规划与当代中国制度变迁的内在联系，深入理解五年规划推进中国特色社会主义制度现代化的内部逻辑与外在表现，一方面，对于夯实制度自信理论根基、破除西方制度话语陷阱具有重要理论意义；另一方面，对于编制和实施好“十五五”规划、推动党的二十届三中全会擘画的“以制度建设为主线”的全面深化改革蓝图落为现实具有重要实践意义。
一、“形式与动力”：对规划型制度变迁的理论剖析
制度，就其内部规定性而言，是“制度一般”与“制度特殊”的统一。“制度一般”即制度的本质属性，按照历史唯物主义的理解，“制度是指现实的社会关系，是一种客观的社会存在”[4]，“现存制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物”[5]79，其基本形态包括封建制度、资本主义制度、社会主义制度等。“制度特殊”即制度在特定时空的现实形式，中国特色社会主义制度就是当代中国情境内的“制度特殊”，就其内容而言，是在社会主义根本制度的基础上，由根本制度、基本制度和重要制度等共同构成的制度体系。因此，究其本质，制度变迁是“制度一般”与“制度特殊”相统一的历时性运动。
社会制度变迁存在演化型变迁与建构型变迁两种基本形式。演化型变迁强调社会制度的“自发性”生成过程，即基于微观个体的交流互动、文化传统的渐进渗透、市场机制的自然选择以及长期形成的社会惯例等因素，推动社会制度渐进变化的过程。建构型变迁关注社会制度的“自觉性”建构过程，即基于对社会发展趋势的深刻洞察、对现实社会问题的深入剖析以及对未来制度框架的深度构想等方式，使得特定主体能够有目的地推进制度构建的过程。就两种变迁形式的内在联系而言，演化型变迁构成建构型变迁的现实基础，建构型变迁是演化型变迁进行到一定阶段的必然结果，二者之间存在着相互促进、相互补充的互动关系，并统一于社会制度变迁的历史进程。一方面，演化型变迁内生出各国不同的社会条件、经济状况与传统文化等历史性因素，组成建构型变迁的前置性基础，正如马克思所指出的，“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造”[6]669；另一方面，在演化型变迁的过程中，人们逐渐加深对特定时空下社会制度变迁历史事实的规律性认识，并通过制度设计与构建等方式，自觉地推进建构型变迁。概言之，演化型变迁过程中形成的差异性因素就是各国制度变迁路径具有各自特殊性的原因所在；而建构型变迁则依托这种路径特殊性，外显为各国推进制度现代化的不同实践模式。
对于后发国家而言，探索自身推进制度现代化的方式，其实质是根据自身状况以合理选择演化型变迁与建构型变迁的结合方式。然而，受制于西方国家对制度现代化的话语权垄断，长期以来，在国际传播话语体系中存在着“制度现代化=制度西方化”的理论迷思，不仅导致历史制度主义、新制度经济学、演化经济学等诸多学科共塑的多元社会制度变迁理论成果为先验的资本价值所遮蔽，还致使世界各国特别是大量后发国家难以调用自身长期形成的前置性因素开展实现制度现代化的独立探索，最终使得理应不同的制度变迁历程与制度现代化模式趋于“西方一元化”。这种“西方一元化”具体表现为，片面强调社会制度变迁过程中的自发演化规律或特定构建目标，割裂演化型变迁与建构型变迁之间的内在联系，因而还内含“二元对立论”的理论倾向[7]。此类“二元对立论”的逻辑实质是资本主义生产方式在西方知识谱系中的逻辑表达，具体地讲，在社会生产中，资本主义生产方式“它迫使一切民族——如果它们不想灭亡的话——采用资产阶级的生产方式；它迫使它们在自己那里推行所谓的文明，即变成资产者。一句话，它按照自己的面貌为自己创造出一个世界”[6]404；“物质的生产是如此，精神的生产也是如此”[6]404。资本主义生产方式的世界性扩张及其对各落后民族历史性因素的彻底否定，使得制度模式的“西方一元化”与制度变迁的“二元对立论”必然存在于这种生产方式所支配的知识谱系之中，并集中表现在两个方面：其一，就制度变迁过程而言，西方理论界长期存在将演化型变迁过程等同于全部制度变迁过程的论断偏好，并借之彻底否认建构型变迁的可能性。如新自由主义代表人物哈耶克就提出，社会制度变迁“既不是设计的结果，也不是发明的结果，而是产生于诸多并未明确意识到其所作所为会有如此结果的人的各自行动”[8]67。其二，就制度变迁结果而言，西方理论界长期将西方制度模式界说为“定于一尊”的制度现代化模式，认为后发国家应该照搬西方制度现代化模式这座“飞来峰”，并按照西方制度模式的既成事实推进建构型变迁，同时排斥各国基于自身国情对制度现代化的独立探索。如美国政治学家福山就曾作出“历史终结论”的判断，认为“在所有社会的发展模式中，都有一个基本程序在发挥着作用，这就是以自由民主制度为方向的人类普遍史”[9]54。然而，正如罗荣渠所指出的那样，“由于历史条件之不同，社会变革具有极大的复杂性和多样性，各个现代化社会之间也必然有很大的差异性，而不是同一模式的重复”[10]41。在现实中，“西方模式的重复”不仅未使后发国家找到制度现代化新路，还对自身的发展与安全造成严重冲击。一方面，在当代社会制度变迁过程中，演化型变迁必然同建构型变迁存在紧密联系，完全由演化型变迁塑造的制度形态无疑是空想的“制度乌托邦”；另一方面，照搬西方制度模式不仅未能给许多后发国家带来现代化，还使这些国家深陷于失序与贫困之中，“阿拉伯之春”变为“阿拉伯之冬”就是明证。
邓小平明确指出，“世界上的问题不可能都用一个模式解决。中国有中国自己的模式”[11]261。不同于众多后发国家亦步亦趋地跟进西方制度现代化模式，中国共产党始终独立自主探索着符合自身国情的制度变迁方式并开创了中国制度现代化模式。在理论层面，中国共产党对社会基本矛盾及其在当代中国的时空映照形成的规律性认识，深刻揭示了演化型变迁与建构型变迁实现有机结合的内在动力，并将此类规律性认识转化为能动性实践，逐渐塑造了以五年规划推进中国制度现代化的规划型制度变迁方式。
社会基本矛盾学说是马克思主义经济学的理论奇点，早在《〈政治经济学批判〉序言》中，马克思就基于“生产力—生产关系”“经济基础—上层建筑”的辩证关系对制度变迁的历史唯物主义原理作出精练性表述，深刻揭示了社会制度变迁的一般规律与内在动力。就社会矛盾学说所昭示的制度变迁实践道路而言，“一条是体现一般性的道路，即以生产力的根本改变为先导，继之以生产关系和上层建筑的更替；另一条是体现特殊性的道路，即先改变上层建筑和生产关系，再继之以生产力的根本变革”[12]。在社会制度变迁中，选择何种道路取决于特定国家的社会基本矛盾及其运动——各国制度变迁中种种现实因素的互动关系。当中国共产党以革命的方式“推翻妨碍生产力发展的力量”[13]109之后，新中国建立了“比较旧时代的社会制度要优胜得多”[14]214的社会主义先进制度，中国社会主要矛盾转变为“建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾”。然而，尽管社会主义先进制度业已确立，但由于中国的社会主义制度脱胎于半殖民地半封建社会之中，因此不可避免地带有“旧社会的痕迹”[15]363，并一定程度上阻碍了社会生产的发展。在这种状况下，以何种方式使“旧社会的痕迹”与巩固社会主义先进制度的要求相适应，即如何在中国实现演化型变迁与建构型变迁的有机结合、推进社会制度变迁，就成为中国共产党人亟待探索的实践难题。正是在这一背景下，毛泽东提出，客观上长期存在的社会矛盾“需要人们时常经过国家计划去调节”[14]215，即以国家计划方式应对各类社会基本矛盾，从而推动旧制度形成的矛盾性因素与社会主义先进制度的构建要求有机结合，而这也就构成了规划型制度变迁的出场背景。
五年规划是规划型制度变迁的内容主体，其以不同时期中国社会的基本矛盾及其运动为着力点，在当代中国制度变迁进程中推动了演化型变迁与建构型变迁实现有机结合。新中国成立后，为解决旧中国长期存在的生产无序、制度失常、秩序紊乱等问题，在中国共产党的领导下，作为后发国家的中国提出“学习苏联先进经验”的口号，五年计划就是作为“苏联先进经验”被引入中国的。然而，从“一五”计划开始，中国的五年规划就呈现出与苏联等社会主义国家不同的特性，并在一定程度上摆脱了苏联式五年计划仅仅作为社会生产计划的政策属性，呈现出推进制度变迁的逻辑底色。究其认识论基础，两个五年计划的内容分野源自两国两党对唯物史观基本原理的认识差异。就苏联而言，20世纪30年代苏联建成社会主义制度后，斯大林围绕苏联社会主义制度建设提出一系列论断。在1938年发表的《论辩证唯物主义和历史唯物主义》一文中，斯大林提出“苏联的社会主义国民经济是生产关系完全适合生产力性质”[16]221，“在社会主义制度下……生产关系同生产力状况完全适合”[16]225-226等论断。这种见解排除了社会主义制度中生产关系变革的必要性，并将社会主义发展问题完全聚焦于社会生产力的发展，客观上否认了社会主义制度存在社会基本矛盾，在这种世界观的导引下，五年计划仅作为社会生产计划存在于苏联国民经济体系中也就无可厚非了。不同于苏联，中国共产党始终坚持“矛盾是普遍的、绝对的，存在于事物发展的一切过程中，又贯串于一切过程的始终”[17]307这一基本思想，并在社会主义制度建立后仍将其自觉运用于社会主义事业发展，特别是在发展生产力的同时兼顾生产关系的变革。苏共二十大后，毛泽东更是鲜明指出，“社会主义社会，仍然存在着矛盾。否认存在矛盾就是否认唯物辩证法。斯大林的错误正证明了这一点”[18]549，“在社会主义社会中，基本的矛盾仍然是生产关系和生产力之间的矛盾，上层建筑和经济基础之间的矛盾”[14]214，“正是这些矛盾推动着我们的社会向前发展”[14]213。正是在这一理论基础上，中国的五年规划呈现出不同于苏联五年计划的种种特征。
通过编制和实施十四个五年规划，中国共产党领导中国人民推进了当代中国制度变迁，在守正创新的基础上，开拓出中国特色社会主义制度现代化新模式。马克思在《资本论》中指出，“一个社会即使探索到了本身运动的自然规律……它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段”[19]9-10，也就是说，在社会制度变迁中，任何制度都要经历从建立到完善的“自然史的过程”[19]10。在当代中国推进社会主义制度变迁的每一个历史阶段，中国共产党都将五年规划作为调试“自然史的过程”的重要方式嵌入当代中国制度变迁进程中。在此过程中，中国共产党逐渐加深了对当代中国制度形态特殊性的认识，明确了“我们的社会主义制度是有中国特色的社会主义制度”[20]476。在此基础上，中国共产党进而认识到中国特色社会主义制度现代化就是当代中国制度变迁的基本方向。中国特色社会主义制度现代化的核心是推动中国特色社会主义制度优势持续转化为国家治理效能。具体地讲，就是在坚持中国特色社会主义制度的基础上，持续推进中国特色社会主义制度的自我完善和发展，“不断形成和彰显社会主义制度对资本主义制度的比较优势”[21]，推动治理效能整体跃升，最终实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度“成为世界上最好的制度”[22]337。
二、以制度建设为主线：规划型制度变迁的历史逻辑
规划型制度变迁是对以五年规划推进中国制度现代化进程的总体性表述，其历史逻辑反映于十四个五年规划的制定与实施过程之中。中国共产党领导和制定五年规划的过程，既是体现党的指导思想变化的公共政策变迁过程，也是政策与体制交互反应的过程。[23]1
(一)社会主义制度的初步探索(“一五”计划到“五五”计划)
新中国成立后，随着中国社会主要矛盾先后转变为工人阶级和资产阶级的矛盾、建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，在中国共产党的领导下，我国有秩序地恢复国民经济、推进社会主义改造、建立社会主义制度，从而“使生产资料的社会主义所有制成为我国国家和社会的唯一的经济基础”[24]316，并“建立与社会主义工业化相适应的生产关系，建立推进社会主义工业化建设的制度体系”[25]。这一时期是社会主义制度的初创探索期，由于发展计划经济并使其制度化是新中国成立初期社会主义制度建设的内在要求，因而社会主义计划经济体制的确立与调整是当时我国制度变迁的核心线索。从“一五”计划到“五五”计划时期，社会主义计划经济体制总体上处于集权后“放权—收权”的振荡之中。
第一阶段：“一五”计划到“二五”计划编制时期。革命时期中国共产党实施的推进土地革命与改革、没收官僚资本、统一财经工作，构成了“一五”计划编制和实施的前置性因素。在此基础上，1951年2月，中共中央政治局召开扩大会议，决定自1953年起实施发展国民经济的第一个五年计划。为适应即将展开的“一五”计划，1952年中央决定着手筹建国家计划委员会，主管国民经济计划编制等任务。尽管如此，国家计划机构设置仍不能满足“一五”计划重大项目庞大的建设需要，表现为“中央人民政府各部及其所属专业局与基层企业单位和事业单位的计划机构，亦很不健全”[26]35。因此，发布《中共中央关于建立与充实各级计划机构的指示》，围绕进一步完善国家计划管理部门作出要求，相继成立了国家建委和国家经委并健全了相应的地方计划管理机构，推动中央一级经济决策与管理权限显著扩大，形成了“高度集中、以条为主”的国家宏观管理体系。然而，中国所实行的计划经济并非苏联式的“标准计划经济”，而是以“大计划、小自由，大计划、小市场”为典型特征的中国式计划经济[3]13。1956年党的八大通过的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》②一方面针对计划体制高度集中的弊端，提出了合理划分中央和地方行政管理职权，有计划地改进国家行政体制，发挥地方积极性；另一方面，为满足人民多样的生活需要，还明确要求“在国家市场以外，有计划地保留和适当发展一些国家领导下的自由市场”[27]597。这一调整趋势正如当时波兰经济学家兰格指出的那样：“在中国正在形成一种很有兴趣的经济模型，它依靠集中计划，而在执行中有大量的分散化，并且甚至把重要的经济部门放在一般中央计划之外。”[28]72
第二阶段：“二五”计划到“五五”计划时期。这一阶段，社会主义计划经济体制在数次振荡中逐渐趋于僵化。“振荡”之实质，即贯穿这一时期计划经济体制调整的逻辑主线是“放权”与“收权”，这是由于高度集中的政治经济体制为推动经济高速发展，实际上会内生出大规模放权和开展地区间竞争的要求[29]22。1958年是“二五”计划的开篇之年，新中国开始了历史上第一次大规模调整计划管理体制的尝试[30]79。1月，毛泽东提出《工作方法六十条(草案)》，作出“生产计划三本账”③的工作要求，与之相适应，计划经济体制逐渐向“以块为主，条块结合”转变。年初起，中央政府全面下放体制权限，并在计划指标管理、基本项目审批以及财政体制等方面作出重大调整。然而，全面放权在调动地方积极性的同时，也导致了严重的“浮夸风”与经济结构失调。为调整国民经济，中央在“二五”计划后期对计划经济体制展开新一轮收权式调整，1961年起出台了《关于调整管理体制的若干暂行规定》《关于改进计划工作的几项规定》《关于严格控制财政管理的决定》等政策文件。从“三五”计划制定到“五五”计划实施的过程中，为更好地激发地方活力、铺开“三线”布局，中央政府再次调整计划体制，开始了新一轮计划管理权限的下放。1964年6月的中央工作会议上，毛泽东针对国家计委“三五”计划的编制问题作出批评，并提出“要改变计划方法，这是一个革命”[23]82。是年8月，他在一次文件批示中又指出，“计划工作方法，必须在今明两年内实行改变。如果不变，就只好取消现有的计委，另立机构”[31]382。这使得1965年起国务院新设“计划参谋部”④(又称“小计委”)负责“三五”计划相关的战略问题，并出台了包括《关于改进基建计划管理的几项规定(草案)》《关于国家统一分配物资留给地方使用的几项规定(草案)》在内的一系列扩大地方权力的政策，之后“四五”与“五五”计划的制定和实施基本延续了“改变计划方法”的放权政策。总体而言，本轮放权思路和做法与“二五”计划初期的第一轮放权非常相似[32]465-473，推动中国形成了以“上下结合、自下而上，以块为主、条块结合”为典型特征的计划经济体制。然而，内生于计划体制的路径依赖和自我锁定特征，使其不可避免地走向僵化，服务于国民经济建设的上层建筑亟待新的变革。
(二)中国特色社会主义制度的探索(“六五”计划到“十一五”规划)
从“六五”计划到“十一五”规划是社会主义制度的巩固完善期，这一时期，中国共产党重新明确了中国社会的主要矛盾，并在此过程中展开对中国特色社会主义制度的深入探索。毛泽东指出，尽管社会主义制度已经建立，但“还需要有一个巩固的时间。不能认为新制度一旦建立起来就完全巩固了，那是不可能的。需要逐步地巩固”[14]268。这一巩固的过程，就是“社会主义制度的自我完善”[11]142，其实质是“正确改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑”[33]10。由于在中国特色社会主义制度建设中“经济体制改革是必由之路”[20]367，因而经济体制改革就成为改革开放和社会主义现代化建设新时期我国制度变迁的重要标志。从“六五”计划到“十一五”规划时期，中国共产党运用五年规划联结了社会主义计划经济体制的前置性因素与社会主义市场经济体制的构建性设计，推动社会主义经济体制改革逐步实现由“局部调整”向“系统推进”的拓展。
第一阶段：“六五”计划到“七五”计划时期。这一时期，中国的经济体制改革以原有计划经济体制的局部调整为主，客观上打破了计划经济体制的自我锁定，为后续经济体制的整体变革奠定基础。1982年国务院发布的《关于第六个五年计划的报告》明确提出，经济体制改革是全面实现“六五”计划的主要措施，“不改革就很难前进”[34]174。1984年党的十二届三中全会审议通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确了我国社会主义经济是“在公有制基础上的有计划的商品经济”[35]17，在理论层面突破了将计划经济与商品经济对立起来的传统观念，一定程度上打破了计划经济体制的自我封闭。在此基础上，“七五”计划首次将“经济体制改革”单列成章，并明确提出“七五”时期的首要任务是“基本上奠定有中国特色的新型社会主义经济体制的基础”[27]319。然而，“七五”期间存在着改革推进过快问题，致使部分领域改革方案与改革实践偏离。究其原因，是计划体制框架内的局部调整不能同日益复杂的经济环境相适应。因此，1987年2月，邓小平提出“不要再讲以计划经济为主了”[20]466，在理论层面进一步破除了“计划至上”的思维桎梏。总的来说，“六五”到“七五”时期，原先捆绑在中国经济体制之上的“计划枷锁”得到明显松动，为新的历史条件下“有领导有秩序地推进相互配套的全面改革”[36]247奠定了坚实基础。
第二阶段：“八五”计划到“十一五”规划时期。这一时期，中国的经济体制改革朝着突破计划经济体制的方向加速演进，并逐步建立起同中国特色社会主义制度相适应的社会主义市场经济体制框架。“七五”计划后期，中国经济体制改革进入转轨关键期，“双轨式”的新旧体制机制共存是这一时期中国经济的典型特征。一方面，计划经济体制尚未被根本突破，原有体制存在“复位”可能；另一方面，市场经济体制尚未得到明确建立，新生体制亦存在“取消”风险。为廓清认识误区、改善市场预期，中央明确经济体制改革要坚持“计划经济和市场调节相结合”[37]，国家经济体制改革委员会还基本形成了“八五”计划期间“初步建立起社会主义有计划商品经济的新体制”的设想[37]，这些思想均被贯彻至“八五”计划的正式文本中。在此基础上，1992年党的十四大指出，中国经济体制改革的目标是“建立和完善社会主义市场经济体制”。与之相适应，1993年召开的党的十四届二中全会对“八五”计划经济体制改革内容作出必要调整，强调“最根本的是要按照建立社会主义市场经济体制的要求，深化和加快经济体制改革，把改革与发展有机地结合起来”[38]102。“九五”计划是在建立社会主义市场经济体制目标下部署实施的第一个中长期发展计划，为经济体制改革作出“两步走”的战略安排，即到20世纪末初步建立社会主义市场经济体制、到2010年形成比较完善的社会主义市场经济体制。“十五”计划对“突破影响生产力发展的体制性障碍”[39]760提出明确要求：一方面，要充分发挥市场机制的作用，有效运用经济杠杆、经济政策和法律手段；另一方面，要着力推进与社会主义市场经济体制相适应的制度创新。与此同时，“十五”计划注重创新规划实施机制，将“规划实施”单独列章，强调完善计划内容与规范计划实施方式的统一，使五年规划所属的制度体系得到健全。“十一五”规划按照“以经济建设为中心”的发展要求，继续将经济体制改革放在突出位置，特别强调同步推进行政管理、国企、财税、金融等重点领域改革，推动“九五”计划中建立“比较完善的社会主义市场经济体制”远景目标的实现。概言之，这一时期以经济体制改革为引擎所展开的制度创新，为全面推进生产关系与上层建筑改革注入了强劲动力，推动了与之相联结的社会各领域制度改革，从而为完善中国特色社会主义制度的主体框架奠定重要基础。
(三)中国特色社会主义制度的完善和发展(“十二五”规划到“十五五”规划)
五年规划是当代中国在制度变迁中推动演化型变迁与建构型变迁实现有机结合的重要方式。1992年邓小平在南方谈话中提出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”[11]372究其实践意义，就是要在六个五年规划期内有步骤地推进中国特色社会主义制度建设，使之成熟、定型。由于中国特色社会主义制度是经济、政治、文化、社会等各个领域相互衔接、相互联系的制度体系[40]527，又由于中国社会主要矛盾发生历史性变化特别是“不平衡不充分”的发展现实，客观上要求五年规划按照各领域发展的综合性、整体性要求设置制度建设议题，从而为国家实现平衡、充分的发展筑牢体制机制基础，因此，这时起，五年规划本身就已成为“指导我国改革发展的纲领性文件”[41]，并在中国特色社会主义制度建设中发挥着日益重要的作用。
第一阶段：“十二五”规划到“十三五”规划时期。这一时期，中国特色社会主义制度的主体性框架得到进一步丰富，制度建设与现代化发展的良性互动牵引着国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高。不同于以往五年规划将改革的主领域限定在经济领域，“十二五”规划将经济、政治、文化、社会、生态文明等领域的制度建设问题均纳入改革框架中，要求按照综合改革要求，“构建有利于科学发展的体制机制”[42]8。在此基础上，“十二五”时期，中国共产党首次对中国特色社会主义制度进行了完整阐释，并按体系层次将其划分为根本制度、基本制度和具体制度[40]622，推动中国特色社会主义制度的主体性框架愈加丰富。2013年党的十八届三中全会聚焦中国特色社会主义制度建设，作出全面深化改革的重大决定，提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[43]512，要求“坚决破除各方面体制机制弊端”[43]512，从而构建起“系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”[43]514。与之相适应，“十三五”规划将社会发展同制度建设相联系，明确提出“十三五”时期经济社会发展的主要目标之一是使“各方面制度更加成熟更加定型。国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成”[44]11。“十三五”时期，特别是党的十九届四中全会，中国共产党在顶层设计层面纵深推进了“十三五”规划设定的制度建设议题，明确“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”[45]18，要求“坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”[45]22，强调“制度的生命力在于执行”[45]66等；并从国家治理的宏观视野对制度内涵作以理论性概括，突出了中国特色社会主义制度所具有的体系严密性、结构完备性与治理权威性三大特征。习近平指出，在“十三五”规划实施进程中，“制度建设发挥了重要作用，改革的关键一招作用充分彰显”[46]395。
第二阶段：“十四五”规划到“十五五”规划时期。这一时期，进一步全面深化改革是中国制度建设的鲜明标识，中国制度变迁朝着实现中国特色社会主义制度现代化的方向明显跃进。习近平强调：“抓好制度建设这条主线，既要在原有制度基础上继续添砖加瓦，又要在现有制度框架内搞好精装修，打通制度堵点、抓好制度执行，推动解决实际问题。”[47]在“十三五”时期制度框架得到丰富的基础上，“十四五”规划切实将制度现代化渗入全面建设社会主义现代化国家的全领域、各环节。“十四五”时期，党中央高度重视社会发展各领域内部的“制度治理效能”，强化制度在各项事业发展中的根本保障作用，从而显著增强了中国特色社会主义制度内部各领域的可执行能力。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》围绕涉及制度、体制、机制等方面提出三百多项重要改革举措，突出全面深化改革“以制度为主线”的基本原则，并将改革目标与改革进程紧密扣连，为推进中国式现代化设置了“七个聚焦”战略重点，进而明确了完善和发展中国特色社会主义制度“路线图”和“时间表”，印证了中国共产党“一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干”的战略思维，为中国特色社会主义制度现代化如期实现奠定了良好基础。2025年既是“十四五”规划的收官之年，亦是“十五五”规划的前期谋划之年。2025年4月30日，习近平在部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上提出，“谋划‘十五五’时期经济社会发展，必须准确把握‘十五五’时期的阶段性要求”[48]。就规划衔接度而言，一方面，“十五五”规划要锚定党的二十届三中全会设置的重大改革议程，将国家发展的大政方针按照阶段性要求深嵌于规划任务体系；另一方面，“十五五”规划要充分发挥规划“动力源”作用，使之在改革进入系统集成、全面深化的关键节点上，更好适应当代中国制度变迁的复杂状况与动态进程，从而赋能中国特色社会主义制度的自我完善和发展，推进中国特色社会主义制度现代化。
三、规划赋能变迁：五年规划推进制度现代化的功能维度
习近平指出：“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。”[48]作为规划型制度变迁的实现形式，五年规划将规划型制度变迁的内在逻辑外显为双重治理功能：目标治理功能与进程治理功能，并在双重功能的耦合运动中推进中国制度现代化，为中国式现代化构筑起坚实制度保障。
(一)在目标治理中推动演化型变迁与建构型变迁的有机结合
五年规划的目标治理功能是当代中国得以实现演化型变迁与建构型变迁的有机结合，从而推进中国制度现代化、开创中国制度治理新范式的重要依据。目标就是问题，“问题就是时代的口号”[49]289，制度建设目标就是社会发展进程中“问题意识”的制度表达。目标治理功能的实质是通过推动演化型变迁与建构型变迁实现有机结合来完成特定社会制度建设目标以解决某种现实问题，因而不同于演化型变迁或建构型变迁的单一作用形式。就其内部逻辑而言，一方面，目标源于现实。特定时空情境下生成的各类现实因素是制定社会制度建设目标的主要依据，目标治理功能非但不排斥内生于特定国家社会历史的前置性、差异性因素，反而以此为前提。另一方面，目标要求治理。建构型制度变迁所设置的目标，在一定程度上只是一种“目标可能”，目标治理的实质是将这种可能转化为现实。这种目标朝着现实的转化正是“既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段”[50]83。就中国实际而言，在当代中国制度变迁的进程中，同中国特色社会主义制度现代化目标的清晰化、明朗化趋势相一致，五年规划目标治理功能的理论张力与实践效度得到进一步突显、展现。
其一，目标治理功能的理论张力在推进中国特色社会主义制度现代化的进程中得到进一步突显。尽管马克思就人类社会制度形态按发展逻辑作出“五形态论”的理论划分并指明了人类社会向共产主义制度变迁的必然性，但他也提出，“全部社会生活在本质上是实践的”[51]501，“我们所称为共产主义的是那种消灭现存状况的现实的运动。这个运动的条件是由现有的前提产生的”[51]539。目标治理功能的理论张力在于其并不局限于某种特定的、一成不变的制度模式，而是要求各国在回应时代问题中基于特定社会历史文化渊源，开创出具有各自特色的制度形态。首先，理论需要回应理论本身。2024年诺贝尔经济学奖得主阿西莫格鲁等人围绕制度如何影响社会繁荣问题，提出“包容性制度”(inclusive institutions)与“攫取性制度”(extractive institutions)的概念划分。然而，这种概念划分却将社会制度变迁进程的多元渐进性扭曲为制度对于西方价值属性的回应，因而其实质是制度模式“西方一元论”理论倾向的又一体现。目标治理功能在理论层面要求将多重因素作用于特定治理目标，将本国历史文化传统与时代发展潮流统一于制度变迁进程，从而形成对西方制度理论封闭倾向的中国应答。其次，理论需要服务社会实践。以制度建设目标为治理向度的规划型制度变迁展现出内嵌于中国特色社会主义制度的韧性治理特质。一方面，“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的”[52]81，目标治理功能有益于发挥制度管方向、管大局、管长远的重要作用，凭借制度稳定性增强规划的预期可靠性，从而消减国内外对中国中长期发展问题的认知偏差、提振发展信心。另一方面，“在日趋激烈的国际竞争中赢得战略主动，需要我们进一步全面深化改革，用完善的制度防范化解风险、有效应对挑战”[1]529，目标治理功能有益于在近景目标与远景目标的统一中为中国制度现代化提供长期稳定的观测基准与发展参照，使得中国即便面临各类突发性事件或外部冲击，仍能按照自身节奏稳步推进制度现代化，在动态调整中持续提升制度韧性与抗风险能力，因而还是中国特色社会主义制度具有较强适应性效率的重要来源。
其二，目标治理功能的实践效度在推进中国特色社会主义制度现代化的进程中得到进一步展现。目标治理功能客观上要求将制度建设目标在国家治理中转化为现实，缔造以马克思主义为指导、植根中国大地、符合时代潮流、深得人民拥护的现代化制度体系。就其实践效度而言，不同于当前中国国家治理中“以块为主，条块结合”的一般模式，五年规划的目标治理功能使其实践路径反映为“以条为主，条块结合”的特殊形态，而这一形态在各领域内部“自上而下”式的传导链条与作为中国制度前置性因素的“行政科层制”的政治结构内在契合。一方面，“以条为主，条块结合”反映为首先由中央围绕各领域关切议题设置制度建设目标，在各地区(部门)基于自身实际反馈实施意见，中央根据意见对相关目标进行微调之后，从中央到地方(部门)自上而下地推进相关改革措施；另一方面，“行政科层制”是指当代中国长期以来形成的以民主集中制为根本组织原则，激励效应明显、组织程度较高、组织形态完备的国家治理结构。“自上而下”式的各领域制度建设目标正是“通过不断精细化和扩展的科层组织能力加以实现”[53]。
(二)在进程治理中为社会制度变迁持续注入动力支持
五年规划的进程治理功能是推进中国特色社会主义制度现代化、为中国式现代化构筑起坚实制度保障的动力所在。进程，即有目标方向的过程。就制度变迁进程而言，即便变迁方向业已确定，还是存在着不可取消的“自然史的过程”。进程治理的作用效度不在于否定和取消这一过程，而是科学运用蕴含于这一过程的制度变迁规律，“缩短和减轻分娩的痛苦”[19]10。具体地讲，在推进中国特色社会主义制度现代化的进程中，五年规划的进程治理使其能够蕴含中国特色、体现时代特征，统筹制度建设与社会发展，并按照预计期限稳步实现制度现代化目标。对制度变迁进程的规律性认识发轫于唯物史观，马克思主义社会基本矛盾学说深刻揭示了社会制度变迁的客观规律。确切地说，由于制度是现实社会存在的外在表现形式，因而社会制度变迁归根到底是“生产力—生产关系”“经济基础—上层建筑”矛盾运动的结果，社会基本矛盾及其运动是进程治理功能的动力内核，而社会制度变迁就是在社会基本矛盾的解决中动态推进的。然而，正如邓小平所说的那样，“指出这些基本矛盾，并不就完全解决了问题，还需要就此作深入的具体的研究”[22]182。随着党对社会基本矛盾的相关研究及规律性认识加深，党的二十届三中全会进一步丰富了社会基本矛盾学说，提出“推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应”[2]4的新论断，在两对社会基本矛盾范畴的基础上结合中国实际增设“国家治理和社会发展更好相适应”的重大课题，从而基于主体性原则对制度变迁规律的动力形式作出发展性阐释。就当代中国制度变迁实际而言，为实现中国特色社会主义制度现代化的变迁目标，进程治理功能将“三个更好相适应”作为动力机制推进当代中国制度变迁。
其一，五年规划在推动“生产关系和生产力更好相适应”中推进当代中国制度变迁。五年规划的进程治理首先是对生产力与生产关系之间矛盾关系的治理。根据唯物史观的基本观点，对于“生产关系和生产力更好相适应”存在两类相互联系的见解。一是生产力的发展改变了现实生产关系的存在条件，客观上要求社会生产关系发生变革。由于“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系(这只是生产关系的法律用语)发生矛盾”[54]591，因而原有生产关系需要按照社会生产力的发展要求发生与之相适应的阶段性调整。二是生产关系的适度变革能够为现实生产力的发展开拓空间。毛泽东指出，“生产关系的革命，是生产力的一定发展所引起的。但是，生产力的大发展，总是在生产关系改变以后”[55]132，因此在特定情景内需要以生产关系的调整为生产力的跃迁预先开拓空间。进程治理功能将这两类见解统一于五年规划的文本制定与实施之中。以“十四五”规划的数字化发展为例，一方面，“十四五”规划高度重视关键数字技术创新，提出“聚焦高端芯片、操作系统、人工智能关键算法、传感器等关键领域，加快推进基础理论、基础算法、装备材料等研发突破与迭代应用”，将数字生产力的快速创新发展置于关键位置，强调以数字生产力的发展驱动生产方式、生活方式和治理方式变革；另一方面，“十四五”规划高度注重数字生态培育，要求“构建数字规则体系，营造开放、健康、安全的数字生态”，强调通过建立数据资源产权制度、健全数据产权交易机制等措施营造良好数字生态，从而为数字生产力发展开拓空间。
其二，五年规划在推动“上层建筑和经济基础更好相适应”中实现中国特色社会主义制度的自我完善与发展。毛泽东曾提出，“解决生产关系问题，要解决生产的诸种关系，也就是各种制度问题，不单是要解决一个所有制问题”[18]529。对于“各种制度问题”的解决，是同上层建筑和经济基础之间矛盾关系的调整相联系的，正如马克思所指出的那样，“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”[50]3。伴随中国经济社会发展水平不断提升、经济体制改革不断走向深入、现代化经济体系建设不断推进，当代中国经济基础发生着更为激烈和复杂的变更，客观上要求在其上的制度上层建筑发生相适应的变革。党的十八届三中全会作出全面深化改革的重大决定，是中国共产党发扬历史主动精神、坚决冲破思想观念束缚、破除利益固化藩篱的重大举措，目的是促使上层建筑与经济基础“沿着同一方向起作用”[56]610。作为“指导我国改革发展的纲领性文件”，五年规划及其进程治理功能深刻影响着当代中国改革发展进程，一方面，五年规划对一定时期内经济基础的变更作出重要指导，如“十四五”规划就围绕发展现代化产业体系作出全面部署，提出“构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系”；另一方面，五年规划要求同步推进上层建筑变革，如“十四五”规划将“坚持深化改革开放”作为必须遵循的原则之一，基于改革思维对中国特色社会主义制度内部各领域作出全面部署，并在“十四五”期间召开党的二十届三中全会作出进一步全面深化改革的重大决定。可以预期，“十五五”规划将围绕智能时代的到来“对在工业社会基础上形成的生产关系和上层建筑进行全面调整、深刻变革”[57]。
其三，五年规划在推动“国家治理和社会发展更好相适应”中推进中国特色社会主义制度现代化、为中国式现代化构筑起坚实制度保障。国家治理，就其内涵而言，包括国家治理体系和治理能力。一方面，国家治理体系是典型的上层建筑范畴，中国国家治理体系就是党中央治国理政的制度体系，就是中国特色社会主义制度体系；另一方面，国家治理能力是特定社会主体在国家发展中履行治理责任能力水平的抽象表达，“强调社会主体的历史主动”[58]，中国国家治理能力就是中国共产党运用国家制度治理国家各方面事务的能力总和。“国家治理和社会发展更好相适应”重大论断的提出，是与中国式现代化发展进程中社会分工精细化、社会联系复杂化、社会需要多样化等社会发展趋势相适应的。而就五年规划的进程治理功能在“国家治理和社会发展更好相适应”中的实践效度而言，一方面，进程治理功能本身就是国家治理的“子系统”，其治理效能的生成及发挥是与国家治理体系和治理能力现代化水平密切关联的；另一方面，进程治理功能又是国家治理的“助推器”，表现为在推进中国式现代化的进程中同步推进国家治理体系和治理能力现代化，这使得五年规划能够按照阶段性的发展要求有步骤地设置并推进治理议程，从而为中国式现代化提供坚实制度保障。如“十四五”规划不仅分领域提出推进发展的各项具体举措，还就体系建设与具体执行作出明确要求。此外，“十四五”规划还对“加强规划实施保障”设定明确标准，提出“细化落实发展任务的时间表和路线图”，从而在增强五年规划的治理效能中提升国家治理体系和治理能力现代化水平。可以预计，“十五五”规划还将围绕各领域制度建设、制度执行以及规划体系作出更进一步的全面部署，为中国式现代化进程的推进建立起更为坚实的制度保障。
四、结语
习近平指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”[1]362通过编制和实施十四个五年规划，当代中国在制度变迁形式与动力的耦合运动中，打破了西方知识谱系内制度模式与变迁路径“西方一元论”和制度变迁方式“二元对立论”的理论迷思及话语垄断，验明了中国特色社会主义制度现代化作为当代中国制度变迁方向的内在合理性与历史必然性，开创了以五年规划推进中国制度现代化的实现机制——规划型制度变迁。作为中国制度建设的重要“动力源”和“参照系”，规划型制度变迁既联结了中国制度建设的前置性因素与社会主义制度现代化目标，又将各个历史时期的社会基本矛盾与主要矛盾转化为实践动能推进当代中国制度现代化进程，使得当代中国制度变迁呈现出与其他后发国家不同的历史逻辑。规划型制度变迁的内在逻辑外显为五年规划的目标治理与进程治理的双重功能，在双重功能的驱动下，规划得以持续赋能制度变迁、推进制度建设，从而为中国式现代化构筑起以马克思主义为指导、植根中国大地、符合时代潮流、深得人民拥护的制度现代化模式。在“十五五”规划的制定与实施中，要增强全面深化改革重大议程与“十五五”规划的内部衔接性，在制度建设中更好发挥五年规划的双重功能，为实现强国建设、民族复兴奠定更为坚实的制度保证。
致谢：兰州大学马克思主义学院2023级硕士研究生曾政霖亦对本文作出贡献。
注释：
①“五年计划”数更其名。从“十一五”起，正式更名为“中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划”，本文在题目和概括性表述中以“五年规划”作为统称。
②由于各年度计划指标不断大幅度变动，“二五”计划(1958-1962)的正式文件始终未能颁布。
③“生产计划三本账。中央两本账，一本是必成的计划，这一本公布；第二本是期成的计划，这一本不公布。地方也有两本账。地方的第一本就是中央的第二本，这在地方是必成的；第二本在地方是期成的。评比以中央的第二本账为标准。”《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第347页。《工作方法六十条(草案)》中，从第七条至第九条，分别从竞争动员、计划制定和计划内容等方面对各部门作出要求，实际上更深层次地触及了计划体制改革的问题。
④在“三五”计划编制过程中，李富春和薄一波提请由“小计委”的同志主持国家计委工作。经周恩来同意、毛泽东批准，“小计委”的同志正式主持国家计委工作。
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