本文刊于《江海学刊》2026年第1期
摘要：我国在总体上存在党的领导下决策、执行、监督的分工结构。在复杂的公共治理环境下，决策、执行、监督的流转实现了领导权的动态运行。以领导小组、会议、派驻监督等形式实现权力要素的同层级重组，应对公权力体系的横向协调难题；以视察督察、巡视巡察等方式实现权力角色的跨层级变换，应对多重层级的纵向代理困境。动态的“三权”构建起适应性演化的主体间权力网络，立足于党的领导体系提供的同一组织介质和复合组织身份，维护着国家治理体系和治理能力的韧性。
关键词：党的领导 权力分工 决策 执行 监督
吴金群，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师
陈元勋，浙江大学中国地方政府创新研究中心研究助理
问题的提出
党的二十届三中全会提出，要继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。权力是政治学的核心概念，是能够驱动其他组织或个体采取特定行动的力量。不同权力构成要素的配置及其相互关系构成的权力结构可以理解为一种国家治理体系。因此，探究国家治理很大程度上就是探索国家权力结构的性状与运行。既有研究对权力结构的探索可分为“纵向”“横向”以及纵横结合的“领导权”三类。
“纵向”的研究注重跨层级的权力关系，特别是中央和地方的权力结构和过程。如曹正汉指出，中国治理体制的主要特征是治官权和治民权分设，前者即选拔、考评官员的权力，后者指治理各地区民众的权力，只要地方官不违背中央所定的大政方针，均可以因地制宜地行使治民权，灵活处置所辖地区的民众事务。与之不同，周雪光认为我国体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系，体制集中度越高、越刚性，必然以削弱地方治理权为代价，其有效治理能力会削弱，而有效治理能力的增强意味着地方治理权的扩张，对体制产生威胁。治官权和治民权的分设对理解我国降低执政风险的机制提供了有效视角，而中央统辖权和地方治理权的区分则为探索我国运动式治理等特殊现象奠定了理论基础。然而，这类研究对央地纵向关系的侧重，使之难以辨析同层级内横向权力的分布和运行。此外，周雪光几乎将纵向权力分配描述为一种央地之间的零和博弈。但权力总量不是一个固定值，各种社会关系和行为在实际互动中也生产着自身，使得各种主体间也可以形成一种扩大总体权力空间的正和博弈。比如在“中央倡导型政策试点”中，项目审批权更多下放至地方，上级部门以荣誉激励、组织动员激励、权限下放激励等复合激励来实现对项目的“倡导”。这种原先的审批权变为引导性的“柔性”权力更多是权力面貌的改观，而非上级权力的流失。
“横向”的研究尽管论及央地关系，但更关注同层级而非跨层级、跨领域而非同领域的权力分布。比如“六权分工”论认为，党中央的领导权、全国人大的立法权、国务院的行政权、人民政协的协商权、最高人民法院和最高人民检察院的司法权、中央军委的军事权构成了我国国家权力的分工体制。还有学者认为，在国家权力的横向配置方面，我国表现为一种“五元结构”，即人大行使立法权，政府行使行政权，监察委员会行使监察权，法院和检察院共同行使司法权。相对于以“三权分立”来刻画甚至苛责我国治理体系，这类研究关注到我国权力结构在现实运作中的分工属性，具有更切实的解释力。然而，“五元结构”更多从法理上探索横向权力配置，难以准确定位党在国家治理中的领导作用。“六权分工”容易导致职能分工与权力分立的混淆，也在权力切割过于碎片化的同时，误将党的领导与其他几项权力平行放置。
“纵向”与“横向”的研究互为补充，却也相互割裂，难以呈现我国纵横结合的总体权力网络。我国党政体制建构了一个党领导各个领域的体制，在同级各种国家机关和社会组织中，党委居于核心地位，实现政治、思想、组织的全面领导。领导权的功能包括：辨识方向做出战略性决策；发挥模范作用；教化选任干部；组织动员；创设制度；整合多元的社会与国家权力等。领导与被领导关系组织起来的纵横交织、融为一体的党政体制，有力解释了我国公权力的总体格局。但权力总有其不同面向和不同分工，对各种公共事务的处理，总不能都凭借一种弥散而同质的权力。单纯强调“领导”不利于显示权力的不同特性，难以发掘更具体的内部结构和更恰当的新议题，从而难以探究我国公权力运作的多重面向。
党的领导权关键在于决策，即指明方向、提出目标、设计路线图，行政权负责落实党的决议和国家法律，监督权则为了防止决策权和执行权被滥用。这意味着党的领导体系承载着一系列政策过程。经过重新组合，既有研究所提供的“领导权”“决策权、执行权、监督权”等概念工具可以迭代创新，既弥补“横向”研究的“静态化”局限，又避免“领导权”类研究的“匀质化”困境。此外，作为常态权力结构的补充，我国还存在“小组”“会议”“派驻监督”“视察督察”“巡视巡察”等重要的动态治理机制。这体现了我国权力结构的韧性机理，蕴含着国家治理的独特适应性。既有研究尚未能充分、系统地阐释这些弹性化的治理机制。本文认为，在我国纵横交织的权力结构中，存在一种党的领导下决策、执行、监督的基础分工结构。不同治理情形中决策、执行、监督的动态重组，是基础分工结构的动态运行，呈现出党的领导权发挥功能的实际方式。由此构成的国家治理内部纵横交错的府际关系，实质是一种遵循分工逻辑的动态权力网络，而非层层推衍的“功能性分权”。
分权与分工：两种迥然不同的权力配置逻辑
权力分工是公共治理复杂性引致的必然现象。分工虽会带来某种意义上的“分权”，但政治上的分工与分权毕竟是不同的概念。在人民民主专政下，人民的权力是统一、不可分的，不同的国家机关只是在行使统一的国家权力时，为了适应不同的分工而组织起来的。而分权侧重建立多个权力中心使其相互抵消，在相对和分散的权力关系中制约权力。分权逻辑与分工逻辑的本质差异不在于权力是否被“功能性”地划分，而在于公权力内各部分是对抗分立的制衡关系还是领导与分工的协调关系。为了更清晰地突出中国国家治理的权力特征，有必要先对两种逻辑进行梳理。
分权逻辑通过公权力的平行分割为每个公权力建构实质性边界，侧重权力制约，意在限制公权力滥用，充分保护公民权利。在这种逻辑中，公共权力被刻意分立为在地位上相对平等的、有独立决策权且相互制衡的权力。就其原理而言，孟德斯鸠认为，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”，“就像是给一种权力添加重量，使它能够和另一种权力相抗衡”。在总体结构上，分权逻辑侧重设置多元权力中心、决策中心或治理中心，使其自有独立而完整的合法性来源，让权力主体之间保持对等关系。在运行机制上，分权理论侧重用相互牵制的方法来运用政治，让各个权力“由于相互关系成为各守本分的手段”。
分工逻辑通过对公共事务的专业分类、地域分异或流程分置来组建机构，侧重权力的统筹协调，意在实现专人专事，高效贯彻人民意志。分工是一种分别从事各种不同而又相互补充的工作，国家治理意义上的分工是公权力出于管理上的需要而进行的技术性切分。在分工逻辑中，虽然存在不同公共部门的分工关系，但也存在一个维持、调整各自关系、集中承载人民意志的“协调性权力”。如果说公共权力是全社会范围内的政治权力，以全体社会成员的共同利益为基础，那么公权力的分工逻辑实质上就是承载权力正当性的协调性权力为高效执行人民意志而实施的技术性分配，所生成的是一种不具备完整公共意义上强制性（或引导性）功能的“亚权力”。就公共利益的整体而言，除了协调性权力，分工逻辑下的各部分不都具备完全独立的合法性来源和决策功能，其权力关系侧重领导权下的协调合作而非平等主体间的制约。只有将各部分统一起来的权力，才能集中承载源自人民的正当性，才能形成从国家到社会的完整的强制性或引导性力量，才能构成真正意义上的社会公共权力。在实践中，协调性权力之下的地域分工，军事、民政、外交等方面的专业分工，针对特殊事项的任务型分工或依据权力运行环节的过程性分工等，都是分工逻辑的表现形式。分权逻辑与分工逻辑的区别如表1所示。
表1 分权逻辑与分工逻辑的区别
分权逻辑有益于限制国家权力、维护私有产权，能为各类集团提供利益交换、意见妥协的政治平台，让人民的意志在形式公平但复杂的权力网络中缓释，因此，资本主义国家倾向于采用分权逻辑。社会主义制度作为新生事物，面临多重外部威胁，肩负着充分保障独立、彻底改造社会、快速发展经济、动员科技创新等重大责任，因而更倾向于采用注重效率的分工逻辑。虽然分权逻辑与分工逻辑存在本质差别，但与治理现代化并不存在简单对应关系。究竟哪种逻辑更适合本国情况，其答案因时因势而变。现实政治运行也常同时取用两种逻辑的合理因素。总体上，依分权逻辑设置的国家公共权力，各主体内部也具有分工逻辑的若干要素，而依分工逻辑设置的国家权力，在协调性权力之下也可能呈现分权逻辑的部分样态。但就整体形态而言，不同国家在公权力设置上必然会在两种逻辑中各有侧重。
在社会主义条件下，最广大人民的根本利益由执政党代表。中国共产党领导人民治理国家的过程是一种表达和聚合人民意愿的过程，由此生成的执政党意志通过法定程序转化为国家意志，最终实现工人阶级和全体人民的利益要求。这一过程使得中国共产党承担起全国各族人民的政治代表性与正当性，并依此领导国家机关，形成党总揽全局、协调各方的领导权。“在党的领导下，只有党政分工，没有党政分开……无论人大、政协，还是‘一府两院’，都要执行党中央的决策部署，对人民负责，受人民监督。”
习近平总书记指出：“党章明确规定，我们党没有自己特殊的利益，党在任何时候都把群众利益放在第一位。这是我们党作为马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”在我国，所有公共权力都接受党的领导，并通过这种方式归属于人民。因此，公共权力的各部分在目标上最终也是一致的，不存在根本上的矛盾、对立或制衡关系，都是在党的领导下为实现人民意志而形成的权力分工，整体上符合分工逻辑。进言之，我国大体呈现出一种党的领导下决策、执行、监督的权力分工结构。
决策、执行与监督：党领导下的权力分工
“决策—执行—监督”的三分被明确写入党的十六大至十九大报告，在国家治理和地方实践中已取得一系列成效。此外，现代管理过程包括决策、执行、监督等环节，与此相适应，权力运行也相应分为决策、执行、监督等过程。在我国党政体制中，决策、执行和监督形成了相互协调的结构和机制，党的领导就像一根红线，纵横穿梭于各主体之间，搭建沟通协调的桥梁。因此，采用“决策—执行—监督”三分的方法来分析我国权力结构是适切的。
决策是在实践活动之前，对目标、原则及为实现目标所需的方法选择方案的过程。组织的适应模型认为，组织的功能就是把复杂决策分解为次级决策、次次级决策等，直到决策落在有限理性范围内。在公共部门，决策是将公共意志转化为一系列战略方针的过程，是“一连串事件”。在我国国家治理体系中，中国共产党居于领导地位，党的各级委员会承载不同层次的决策功能，毛泽东同志概括为“大权独揽，小权分散；党委决定，各方去办；办也有诀，不离原则；工作检查，党委有责”。
与决策相比，执行更关注操作性细节，关注高效、合规、有序地贯彻决策意志，其部门通常具有科层制的典型特征。组织通过内部结构的分化来适应环境的复杂性。决策环节侧重将公共意志转化为政治指令，关注组织整体与其环境的动态适应性，执行环节侧重组织内任务的细分与传递，关注系统内部的确定性规则与常态运行，二者在功能上的差异，导致组织内难免分化出分别承担二者功能的不同结构。一般来说，对各级党委而言，人民政府处于实施和执行地位。
监督强调在事权完整的基础上，由另一主体对其行为进行约束，后者不直接参与被监督主体的权力过程，而是以第三方或委托者的角度追踪被监督者的行为过程与结果。党肩负着汇聚民意、谋求独立、改造社会的艰巨任务，需要充分、高效的普遍性与强制力，这既使其注重领导体系建设，适当进行权力分工，也使其更容易震撼、改变社会生产与社会关系，触动社会矛盾。因此，在社会主义国家更需要强调保持公权力的纯洁及其行使过程的科学、有效与审慎。这也意味着，必须开展对公权力的常态化监督。列宁特别注重社会主义国家的权力监督，在其建议下，俄共（布）九大决定成立“由受党的培养最多、最有经验、最大公无私并最能严格执行党的监督的同志组成”的中央监察委员会。这些有益做法在我国得以借鉴发扬。2016—2018年试点推广的“监察委员会”改革形成了对公职人员全覆盖的监察力量，加之近年来纪委垂直管理的强化，为我国国家治理提供了更有力、更具辨识度的监督体系。
邓小平同志指出：“我们讲民主，不能搬用资产阶级的民主，不能搞三权鼎立那一套。”在党的领导下，我国决策、执行、监督体系的设置关注分工协作、高效执行人民意志，同西方的“三权分立”存在根本差异性。就全国而言，党的领导是人民政府的权力轴心，党在国家治理中更多扮演着制度设计者和实践领导者的角色，各级党委主要承担不同层次的具体领导（主要表现为决策）功能。党的领导与党委决策虽在概念上不同，但党的切实领导与党委的决策权居优势地位是相适应的。由此，我国国家治理的权力结构以党的领导为主轴，并分化形成决策体系、执行体系、监督体系。其中，决策体系主要指党的各级委员会，执行体系主要指各级人民政府，而监督体系则多指各级纪委监委。党委、政府、纪委监委体系实质是党的领导基于决策、执行与监督环节而形成的横向分工，是党的领导对决策权、执行权、监督权三项治理权的统领格局。这决定了我国的权力结构迥异于所谓“三权分立”的形态，更注重分工协调，注重如何通过有序互动来整合、吸纳不同信息，实现公权力系统内外的功能协调和整体平衡，而不是通过刻意制造权力系统的对抗分立来表现公权力的相互制衡。
尽管在相当多的任务中，决策—执行是紧密联合、难以分开的，但各个组织在决策执行监督上仍存在职能上的侧重点。根据党的领导与决策权、执行权、监督权的各自特点和总体分布，可以构建更能反映三权跨层级性的分析框架（如图1所示）。由于这一分析框架在形状上类似于三棱柱在二维平面上的投射，因此将其称作“三棱柱模型”。在这一模型中，三棱柱的上下底面分别代表国家治理体系的上下层级，代表宏观上的上级（中央）决策—下级（地方）执行关系。首先，党对决策、执行、监督起到领导作用。其次，决策权也领导着监督体系和执行体系，因此，在同一层级中决策权相对“高于”执行权和监督权，执行权接受党的领导。最后，监督权与执行权业务上相互平行，但执行权受到监督权监督。在制度上，监督权能对执行权、决策权开展同级监督，但同层级的决策权、执行权更受上级监督权的强力监督。
图1 决策权、执行权、监督权的三棱柱模型
在党的领导之下，决策、执行、监督要素并非机械地限定于基础框架，而是在动态运行中实现横向协调与纵向流动，并以其角色切换应对复杂多变的内部需要和外部环境。决策权会游离重组，面向各种任务情景与其他权力构成临时性结构。执行权会在科层链条中向下沉淀，不断趋近治理对象，保障决策得以贯彻。监督功能则不局限于纪委监委，决策权、执行权内部的督察部门也时常起到督促相关单位贯彻上级决策的作用。这种“动态的三权”蕴含着党的领导下公权力面向人民需要、应对各项任务的适应性配置。
动态的“三权”：决策、执行与监督的实践运行
（一）分工逻辑与决策、执行、监督的实践运行
社会常因其复杂性、难预测性而被理解为存在错综网络结构且不断演化的复杂巨系统。一方面，治理对象的复杂性为公权力体系不断提供动态变化的问题情景。决策、执行、监督体系的专业化分工虽有助于提高工作效率，但也导致各体系不具备完整功能，难以就地及时地应对复杂治理问题。此外，依科层逻辑运作的行政部门存在组织僵化的可能，这给决策系统贯彻其意志、监督系统监测其行为制造障碍，导致基础分工框架出现横向协调困境。另一方面，决策、执行与监督体系各自皆是央地贯通的跨层级结构，存在漫长的“委托代理”链条。在公共领域的委托代理关系中，因信息、激励不充分等导致的目标冲突、功能异化和属性偏离等问题，可能引发代理方的隐性行为。层层积累的隐性偏差最终使系统末梢的状态和行为大幅偏离顶层预计，这构成了基础结构的纵向代理困境。
政治系统累积了适应环境的一系列机制，运用这些机制，可以调节自己的行为，改变自己的结构。如前所述，权力分工与真正意义上的分权根本不同，实质是将治理任务细分为决策、执行、监督的过程性分配而非“权力分割”，其目标是高效执行人民意志（即一种系统效能最大化）。因此，当分工后的决策、执行、监督系统出现横向协同困境与纵向代理困境时，政治系统会通过协调性权力来调节内部结构。
具体而言，分工逻辑的优势不仅在于其整体框架有利于提升效率，还在于它能在实践运行中灵活调整横向与纵向关系。这种“权威同源”使之对分工框架的调节不会引发根本意义上的合法性冲突。决策、执行、监督系统的设置源于党的领导下的权力分工，而非相互独立。一方面，党作为协调各方的政治领导力量，既能根据需要调整权力运行方式，又能平衡内部意见，为结构调整注入政治能动性，以适应动态变化的公共治理情景，实现决策、执行、监督的“弹性分工”与横向协调。另一方面，党的领导还可以通过决策、执行、监督系统内部要素的跨层级流动与角色调整来超越委托代理关系，建构新的监督控制机制，进而应对纵向代理问题。
（二）决策、执行、监督的横向组合：党的领导体系的同层级协调
1.领导小组：决策对执行的嵌入整合
领导小组是一种具有决策职能、针对临时性或常态化任务做出重大决定的议事协调机构，本质上是一种“总揽全局”的决策小组。领导小组是实现党的全面领导、顺畅运行党政体制的重要安排，不仅是决策与执行机构之间的桥梁，还被视为控制政府运作的中间枢纽，成为政党解决“碎片化”官僚运行的重要机制。它代表着党行使政治权力的范围，是中国政治运行的普遍性做法和重要节点，起到在各决策主体之间协调和促进政策执行的作用，能在决策和执行中更有效地吸收各方意见，整合权威与资源，推进任务完成。
领导小组的本质是拉近决策中心与执行程序的距离，构建决策系统嵌入、整合执行系统的临时协调机制，以破除因信息、权威、资源不足带来的执行偏差，应对突发多变或关乎重大战略的公共需求。
2.会议：执行与决策的共识缔造
公权力体系是由不同层级、不同部门组合而成的。各执行部门在履职目标、组织资源等方面存在差异，可能会对同一项决策产生意见分歧。执行环节的顺畅离不开决策环节的先行协调，离不开决策、执行主体的共识缔造。
会议作为中国治国理政的重要机制，具有重要的决策作用，发挥着传达信息、沟通协调、共享资源、激励监督、形成共识的功能，为实现决策、执行之间的协调创设了平台和程序。通过会议，不同部门得以找到平衡点，达成集体共识和行动，各行动者得以在面对面沟通中解决信息不对称和利益冲突问题，以更有效地分配注意力和选择行为策略。
具体而言，依据政策形成、贯彻的不同过程，可以把会议分为协商性、决策性和执行性会议。无论是哪一种会议，在确认信息、讨论议题、解除纠纷的环节中，作为执行者的不同职能部门都能就决策内容和执行细节展开博弈。由此，决策系统在形成政策、划分任务的过程中便得以吸纳执行者的意见，在意见磨合中形成共识，以保障“决策科学”，促进后续“执行顺畅”。当然，会议具有一定的政治表态、分摊责任等功能，使其既是传递信息、组织动员的工具，也可能成为形式主义的载体。
3.派驻监督：监督对执行的常态嵌入
监督体系与执行体系的分离，有助于监督行为的相对独立性，却也拉长了监督者与监督对象的制度堕距，导致监督者“看不见”。于是，“派驻监督”应运而生。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第四十二、四十三条规定，各级纪委监委向同级党和国家机关全面派驻纪检监察组，派驻机构由派出机关直接领导、统一管理。由派驻机构（包括纪检和监察）履行的职能称为“派驻监督”。《纪检监察机关派驻机构工作规则》第三、七、十二条进一步规定：派驻机构是派出机关的组成部分，与驻在单位形成监督与被监督关系；不分管驻在单位工作；派驻机构由派出机关直接领导、统一管理，向派出机关负责，受派出机关监督。也就是说，派驻监督的功能在于设置纪检监察部门与监督对象的“接点”，跨越空间距离、科层距离，嵌入监督对象的常态运作，实现事前、事中、事后的全过程把控，以破解监督部门的信息难题。其实质是监督体系向执行体系的伸展嵌入，意在保障“监督有力”。
决策、执行、监督系统的横向协调，均承载于党的组织体系之中，意在实现对分工结构的灵活调整，在加强党的领导的同时应对复杂治理需要。具备决策功能的“领导小组”直接协调跨部门执行，有助于打破分工界限，牵头重大任务，确保“执行坚决”，是决策向执行的延伸。协调决策、执行系统的“会议”，则在其运作过程中吸纳执行者意见，促进前端“决策科学”，保障后端“执行顺畅”。“派驻监督”作为监督系统对执行系统的常态嵌入，意在应对信息难题，保障“监督有力”。上述机制的实质，是在党的领导下重整决策、执行要素，穿透妨碍监督的组织壁垒，最终破解分工框架的横向协调困境。
（三）决策、执行、监督的纵向流动：党的领导体系的跨层级运作
1.视察与督察：任务下沉与上级决策/执行者的监督
上下层级间的纵向代理问题，使得下级部门可能在融入地方需求的正常过程之外进一步歪曲上级意志，导致执行偏差。对此，上级决策和执行部门往往会转换为体系内的政策监督者，以视察、督察等方法补充对代理人的控制，确保政策路线被完整、准确、全面地贯彻。视察常表示上级人员到下级机构检查工作，是上级发现实际情况，防止信息歪曲的重要途径。督察是上级政府利用督察或检查的方式查看基层政策执行情况。它常被理解为上级针对一些日常政府监管失灵的问题进行集中整治和专项行动，打破体制机制局限，实施临时机制来缓解问题的一种方式。在督察过程中，督察组通过实地考察、会议座谈、资料调阅、听取汇报等手段传达领导层的决策安排，督促和检查具体执行过程，并将信息反馈给领导层。简言之，视察近似于上级对下级工作的“日常巡逻”，而督察则更为正式，侧重上级对关键领域的“督导检察”。
委托代理关系的本意并非直接监督或控制代理人，而是在信息与利益不一致的约束下，通过设置基于目标的绩效激励机制来使代理人自觉按委托人意图行事。但在政治领域，绩效难以量化和信息不对称，易导致对代理人的激励约束失效。在决策任务下沉后，下级从原先的上级政策执行者转换为结合当地实际、细化上级政策的“再决策者”。上级则承担起后续监督者的角色，确保任务被准确地细化和执行。下级之下级则成为新的执行者，并也会成为政策再细化的后续决策者。在中国特色的多层级治理体系中，这种视察、督察机制蕴含的上级政府决策/执行—监督、中层政府执行—决策—监督、下级政府执行—决策的角色转换过程，在原先组织“决策—决策细化—决策再细化”之外补充了一系列上级监督控制机制（也伴随着下级相应的请示报告、会议、学习机制，此处不再赘述），有利于政策在结合地方特性的同时持续对标上级预期，缓解纵向代理问题，避免在政策传递过程中不断累积误差。
在中国，中央承担决策功能，而居于中间层的地方政府既是决策方也是执行方，这种特殊的功能重叠决定了地方政府既要向下监督，也要应对上级考核。就这种跨层级的权力结构而言，上级决策执行部门的监督化和下级的请示报告学习的交互过程，说明我国科层体系中运行着一种动态而持续的纵向监督控制、信息汇报机制。在决策多层级传递和执行的过程中，这种机制有助于平衡上级政策预期和地方治理需要。这超越了周雪光所归纳的三种方法（即灵活执行、观念制度与运动式治理），说明政治实践注意到协调“中央管辖权和地方治理权”之间关系的重要性，并已在正式制度设计中考虑到了这一点。
2.巡视（巡察）：监督纵向下移与信息向上流动
巡视（巡察）监督生成于破除中央和地方多重委托代理困境的过程中，通过下派工作组的形式突破科层体系内信息不对称、腐败利益壁垒和目标利益不相容的问题。与派驻监督相比，巡视（巡察）监督更侧重流动性与跨层级性，是自上而下的监督形态。2024年修订的《中国共产党巡视工作条例》第二条规定：巡视工作是上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督。巡视监督的授权主体是党的组织体系中的领导决策者，只对派出巡视组的党组织负责，不受被巡视党组织领导，是一种“异体监督”。
因此，巡视（巡察）监督实质是上级决策、监督要素的组合与临时性下放，有利于结合上级权威、协调组织资源、集成相关信息，缓解“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的问题。当然，巡视（巡察）不干预被巡视（巡察）地区（单位）正常工作，不履行执纪审查职责，避免成为无所不能的“权力猛兽”。
（四）决策、执行、监督的纵横“流转”：党的领导权的运作形态
决策、执行、监督的横向组合与纵向流动，分别用于应对横向协调困境与纵向代理困境。一方面，风险积聚、复杂演变、追求公正的现代公共治理场景，愈加需要公共组织避免内部固化，协调职能分工，集成各方功能，及时对接需求，保障执行顺畅，强化权力监督。而决策、执行、监督分工体系的横向重组，以“领导小组”构建统合机制，确保“决策科学”；以“会议”完善沟通机制，促进“执行坚决”；以“派驻监督”建立横向“接点”，赋能“监督有力”，在动态运行中实现党的领导体系的同层级协调。另一方面，面对央地多层级治理带来的执行、监督“中梗阻”问题，在政策形成与执行过程中，决策层层下移、递归细化，执行权也相应逐步下沉，直至组织末梢。这种决策、执行要素的纵向流动以及由此带来的角色变换，构建起监督控制和相应的信息汇报结构，使得国家意志执行可以在多层级传导的过程中不断寻找地方性需要和政策自身目标的平衡。“视察督察”“巡视监督”依托上级权威，为跨层级监督提供信息枢纽，校正“监督失灵”。
在现代政治体系中，政党起着政治整合的关键作用，它是现代政治的核心，扮演着决定性和创造性的角色。在决策、执行、监督的横向协调与纵向流动中，党组织几乎贯穿全程。党的领导不仅表达为党委决策权的优势地位，还意味着在国家治理体系中，党以其组织体系承担起联结各方、调节分工的结构性功能。具体而言，党赋予大部分公职人员独特的组织身份，还通过党组等形式融入各部门的结构安排及其内部运作，将各部门纳入领导与被领导体系。既以其领导和决策的相对优势保障分工秩序，又填补公权力系统的内部缝隙，为生成新的协调关系提供组织介质。党的领导体系与国家机关体系的叠合，为各主体的角色调整提供选择空间，也使党能灵活调整各部门在决策、执行、监督方面的功能，形成一种“弹性分工”。因此，中国共产党以其领导体系承担起分工逻辑所必需的协调功能，是整个权力结构具备韧性的基础。
当外部环境较为复杂，多个组织基于共同目标协调彼此的行动并密切合作时，这些组织间的关系会呈现网络状。党的组织体系连接各个分工系统，并通过横向、纵向的权力要素动态生产出多重协调关系，由此构建了一种以党的领导体系连接决策、执行、监督部门并且党委决策权占优势地位的“领导型网络”。这种网络具有较高的集中度和权力不对称，有利于促进网络成员实现整体目标。具体而言，党委可以凭借党的组织体系以会议、小组等形式吸纳各方信息，聚合内外意志，在决策过程中发挥居间统筹的平衡作用。在决策形成之后，则可以通过类似机制穿透部门壁垒，集散组织资源，动员各方力量靶向投送至政策目标，以提升组织资源的利用效率，增强整个治理体系应对复杂问题的韧性；同时，以灵活、权威、高效的监督机制维护组织功能。
在实际运作中，决策、执行、监督虽各有分工，但也并非自限于基础结构，而是在党的领导下游离、分化出新的权力组合，灵活转换分工角色，进而弥补基础分工结构面临的两重困境。基于上述一系列现象，我们将这种决策、执行、监督等权力要素在动态运行中的横向协调与纵向流动以及由此形成的领导型网络，称为动态的“三权”（如图2所示）。
图2 决策、执行与监督的动态运作及其基础框架
进一步讨论：决策、执行、监督的主体间权力网络
中国国家治理体系是在党和国家机构的脉络融贯中搭建的党政科层体系。在其内部，存在着党委决策权—政府执行权—纪委监委监督权分工协调的基础框架。三项权力最终统一于党的领导，共同服从于最广大人民根本利益及其统一的国家权力。这种通过党的领导组织起来的国家权力结构，整体上符合分工逻辑而非分权逻辑。在党的领导下，决策、执行、监督系统动态演化出一系列新机制：以领导小组、会议、派驻监督等形式实现权力要素的同层级重组，应对公权力体系的横向协调难题；以视察督察、巡视巡察等方式实现权力角色的跨层级变换，应对多重层级的纵向代理困境。这种决策、执行、监督要素的纵横“流转”，立足于党的领导体系提供的同一组织介质和多重组织身份，并在其基础上构建起连接各个主体的“领导型网络”，实现了权力分工架构在复杂治理中的韧性。这就是所谓动态的“三权”及其依托的决策、执行、监督的主体间关系网络。
有学者从“决策—执行—监督”的视角提出广义政府与功能性分权理论，认为我国存在一种“分工—分权”逻辑。“在公共领域，分工之后必然会带来公共职能的划分和公共职责的分置，而权力是履责的工具，因此，事务的分工最终会形成权力的划分，即分权”；我国“需要在决策权、执行权、监督权之间构建既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。功能性分权理论为理解当代中国广义政府提供了成熟框架，但混淆了“分工性分权”和“分割性分权”，导致分权理论的模糊化。相关学者认为，中国政治“呈现决策权、执行权、监督权相互协调的国家权力分工模式，强调在党的统一领导下保障权力间的协调运作”。尽管未明确协调运作的具体形式，但比较符合实际。另一方面，该理论认定“分权是现代文明的基础”，“借助分工结构，中国建立起权力间的分权制约机制”，“其本质也是一种权力分割”。这种把分工与分权、分权与现代政治文明联系起来，把分权同分权制衡逻辑区隔开来的论述，虽然有利于从“分权”理论观察中国之治，但容易把“分权”泛化成没有明确学术指向的概念。事实上，分工虽然导致一定程度上的“分权”，不过在政治学的知识演进中，“分权”作为国家权力配置的一种逻辑，与政治上的“分工”存在目标、方法和现实制度形态等一系列差异。在总体上，我国符合分工逻辑而非分权逻辑。这或许更有利于实描中国公权力的结构配置及运行过程，同时尊重数个世纪以来政治学对“分权”的理论探索和内涵阐释。本研究以动态的“三权”和主体间关系网络描述我国决策、执行、监督之分工结构的实际运作，有利于将这些协调形式与在权力结构中的理论意义进一步连接起来，形成更完整的权力运行图景。
以科层制为内核的决策、执行、监督系统相互连接，层层协调，有利于增强国家基础性权力的持续性，保障国家意志得以稳定、持续地被表达和执行。既以党贯穿国家社会的组织体系充分聚合、表达人民意志，又以其领导体系组织起协调公权力内部的分工架构，有利于以党的政治平衡能力包容、接洽社会异质性因素，寻找、汇聚各方的共同意志，通过党政统合的决策—执行—监督系统及其一系列动态治理工具总体有效地配置资源，供给公共产品，最终以其前瞻性和效率优势迈向现代化。这对中国这样内部差异巨大、外部环境复杂的后发国家而言弥足珍贵。
事实上，分工还是分权与国家治理现代化之间不是简单的对应关系。正如人的本性应从其所处的社会关系中把握一样，公共权力的性质也应当从其所处的权力关系网络而非道德信条式的“公理”中把握。公共权力的代表性与正当性并非完全依赖于外部对公共部门的单向控制，也很可能是在民众、基层和高层级权力结构的多向互动中共同生产出来的。公共治理能否取得绩效，关键在于其内部的主体间网络能不能在动态演变中聚合各方意志，协调各方力量，精准、有效、稳定地将诸类资源靶向投送到符合人民根本利益的领域中。经验证明，我国以党的领导为核心的公共权力主体间动态网络，完全有可能做到这一点。
