作者：张震（1977-），男，法学博士，西南政法大学纪检监察学院教授、博士生导师，主要研究方向：宪法学、纪检监察学。
来源：《法学论坛》2026年第4期“特别策划·全面贯彻实施宪法研究”栏目。
摘要：完善党和国家监督体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排，也是新时代全面从严治党的战略支撑。党的十八大以来，监督权更加凸显出“党和国家监督体系”语境下的功能，并在党的历次大会、全会上被确立为宪法制度完善的关键支撑。以党和国家监督体系的发展脉络梳理为基础，可揭示“党、国家、监督、监察”四要素在宪法中的规范依据及逻辑关系。在规范体系背后呈现的是人民主权、党法关系、监察监督与监督治理理论，它们共同构成监督体系完善的理论基点，有助于实现政治逻辑与法治逻辑的有机统一。在上述规范与理论依据下，党的监督、国家监督与人民监督贯通协调，形成全面覆盖、权威高效的监督格局。宪法视阈下党和国家监督体系的完善不仅是制度优化，更是关乎长治久安和民族复兴的系统工程，必须在党的集中统一领导下实现制度优势向治理效能的转化。
关键词：宪法；党和国家监督体系；党的领导；人民主权；党法关系；监察监督；监督治理
2025年11月，《习近平法治思想学习纲要（2025年版）》正式出版发行。总的来看，自2020年11月以来，习近平法治思想实现了重大创新发展，其中的标志性成果之一就是增加“坚持依法治国和依规治党有机统一”，强调“既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规治党管党、从严治党”，再一次创造性发展了党法关系理论。中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出：“完善党和国家监督体系，加强对权力配置、运行的规范和监督。”这一具体内容放在“坚持和加强党中央集中统一领导”这一部分，充分说明完善党和国家监督体系是坚持和加强中央统一领导的重要制度支撑，生动体现了依法治国和依规治党的有机统一。习近平法治思想的第四个坚持即“坚持依宪治国、依宪执政”，要求坚持把国家各项事业和各项工作全面纳入依宪治国的轨道，以宪法为根本活动准则，依宪推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，完善党和国家监督体系这一重大制度创新，需要坚持以宪法思维、宪法规范和宪法理论为依据。
一、完善党和国家监督体系的发展脉络及宪法回应
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党和国家监督体系建设，呈现出清晰的制度发展脉络。党和国家监督体系事关权力配置、运行的规范和监督，事关实现国家治理体系和治理能力现代化。宪法是国家的根本法，是治国理政的总章程，因此有必要以宪法视阈进行系统思考。
（一）新时代以来党和国家监督体系的制度发展脉络
在党的十八大报告中，党和国家监督体系的概念表述初步形成，即确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。表述上虽只出现“监督权”三字，但已把“监督”嵌入权力结构内部，为后续“体系”化埋下伏笔。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“强化权力运行制约和监督体系”单列一章，强调必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，实现了从“监督权”到“监督体系”的概念升级，首次以“体系”含括“制约与监督”，标志着由单项权力规范转向整体制度建构。党的十八届六中全会审议通过《中国共产党党内监督条例》，明确“五位一体”的党内监督体系和八个方面重点监督任务，构成党内监督体系的“四梁八柱”，还明确提出建立健全党内监督体系，积极稳妥推进国家监察体制改革。该举措既是纪检监察权力运行的目标指引，也是党和国家监督体系完善的规划蓝图。
党和国家监督体系在党的文件中的首次确立是在党的十九大，大会报告全文中第十三个坚持即“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”下的第七小节明确指出“健全党和国家监督体系”。新增的“党和国家”前缀，实现从党的十八届六中全会提出的单一党内监督维度到“党和国家”双维内涵扩容，并且用“统一指挥”“权威高效”两对定语，突出党的集中统一领导。党的十九届四中全会确立党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要支撑地位，将“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”专列一章进行重大制度安排。把“坚持和完善”置前，表明该体系已由改革探索期进入制度成熟期；“制约和监督”顺序固定化为后续文件指明标准搭配，标志着该制度已进入成熟定型的阶段。党的二十大指出“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”，彰显党对自身与国家监督体系完善的持续推进与深化。总之，党的十八大以来，从“监督权”的提出与深刻落实到“监督体系”雏形显现与逐步发展，再明确该体系的前置词为“党和国家”，后重申党的集中统一领导为体系成熟定型，呈现出清晰的发展脉络。
中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》更是明确指出“完善党和国家监督体系”及具体措施。中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》又强调：“完善党和国家监督体系，加强对权力配置、运行的规范和监督。”毋庸置疑，“党和国家监督体系是确保党始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心的重要机制。”
（二）完善党和国家监督体系应在宪法层面思考
在党的领导下，党和国家监督体系日益成为事关国家治理现代化的系统工程。习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上明确指出，“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志”。国家治理现代化的实现离不开中国式法治现代化的推进。党和国家监督体系在国家治理体系和法治体系中均占据重要地位，其完善程度直接关系到国家治理效能的提升以及新时代法治建设的推进，是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障，标志着我们党对建设中国特色社会主义监督制度的认识达到了新高度。从国家治理现代化与中国式法治现代化的理论与实践维度深入解析，党和国家监督体系通过“风险预警—偏差修正—制度优化”的动态循环，将制度优势转化为治理效能。这种闭环运行机制不仅能解决具体问题，更能通过总结客观规律推动制度创新，为治理体系和治理能力现代化提供持续动力。完善党和国家监督体系能够以纪检监察工作法治化为依托对权力运行进行全方位、多层次制约与监督，保障权力依法、规范、廉洁行使，推动国家治理体系和治理能力现代化，为建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴筑牢制度基石。因此，完善党和国家监督体系绝非技术性调整，而是具有宪制与法治意义的系统性工程。
从法治是国家治理体系和治理能力重要依托的意义上讲，完善党和国家监督体系，本质上是一个法治命题的深层延展。法治作为治国理政的基本方式，要求权力运行遵循宪法与法律轨道。宪法作为国家根本法，具有最高法律效力，是法治体系的核心与基石，因而党和国家监督体系的构建与完善需要在宪法统领的法治框架内进行。“只要我们切实尊重和有效实施宪法，党和国家事业就能顺利发展。”因此，党和国家监督体系的完善必须以宪法为根本遵循，一方面，“宪法蕴含的安全、秩序、公正、人权四种价值充分彰显了权力系统维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责任务和历史使命”；另一方面，宪法为党和国家监督体系提供合法性来源、权力配置依据以及运行规则指引。因此，从依宪治国的逻辑出发，深入剖析党和国家监督体系建构中的理论与实践问题，为党和国家监督体系的完善提供基于宪法学理的思考与建议，有助于挖掘宪法规范在监督体系中的深层价值，拓展监督体系研究的深度与广度，推动党和国家监督体系在法治轨道上实现更高水平的发展。
二、党和国家监督体系在宪法规范中的内涵解构
在宪法层面上对“党和国家监督体系”进行关键词的解读，其基本逻辑是党领导下的国家，基于发展和治理的需要进行监督体系的健全和完善。具体而言，《宪法》第1条明确规定了党的领导；作为国家的根本法，“国家”当然是宪法的核心元素；“党和国家监督体系”的核心关键是“监督”；“监察”是完善党和国家监督体系的基本制度载体。2018年宪法修改后，明确规定了监察制度。因此，“党”“国家”“监督”和“监察”构成内涵解构的四个关键词。
（一）宪法上四个关键词的规范内涵
宪法上对“党和国家监督体系”的规范解读，可从“定位关键词—规范分析—体系功能”三层路径展开：从宪法文本中提炼“党”“国家”“监督”“监察”等核心要素，转化为宪法规范单元，并揭示“党和国家监督体系”在宪法秩序中建构规范框架的逻辑。此种路径既避免了单纯词频统计的平面化弊端，又契合宪法学的“规范—功能”分析范式。
1.居于统领地位的“党”。“党”这一字眼在《宪法》文本中共出现了10次，其中以“中国共产党”形式出现6次。《宪法》虽未详尽罗列党的监督规范细则，但在序言多次明确强调党的领导核心地位，这一根本性规范意味着党对国家各项事业包括监督体系建构实行全面领导。“党的领导”构成国家宪制结构中的重要组成部分，宪法序言与总纲共同构成一种“元规范”，其功能不在于列举权力清单而在于设定一切国家权力的正当性来源。同时，《宪法》第1条明确中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。这意味着，任何监督制度的设计、运行与变革，都必须在党的政治主权框架内接受“价值一致性”审查，即是否符合党的初心使命、是否服务于人民根本利益、是否有利于长期执政的安全。由此，党的统领地位并非外在于宪法，而是宪法自身确立的“政治主权条款”。党通过制定政策方针，引领监督体系契合国家发展战略与人民需求，全面从严治党战略推动党内监督体系不断完善，间接影响党和国家监督体系协同发展。从政党法治理论看，党必须在宪法法律范围内活动，这构成党在监督体系中行动的边界规范。
党的统领地位不仅包括党的领导本身，还要求党有自我监督的自觉。我国宪法对党的领导地位作出明确规定，这一规范属性属于根本性确认规范，而非西方社会契约理论框架下的权力授予规范。该规范的法理基础植根于人民主权原则，中国共产党在领导国家治理现代化进程中，通过自我革命、依规治党与依宪执政的有机结合，实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者的高度统一。它以宪法序言与总纲为最高依据，以党内法规为实施细则，以国家法律为外部边界，形成“宪法—党规—国法”三元合治的监督体系架构。正是依托独特的多层规范结构，中国共产党能够在长期执政的条件下持续推进自我革命，进而保证党和国家监督体系的动态完善与宪制安全。因此要坚持在党的领导下不断完善党内法规与监察法律规范体系，让纪检监察实践更有正当性依据；加强纪检依规、监察执法效率，进一步优化纪检监察合署办公机制，让反腐败工作稳步推进；探索多元救济方式，以监察监督为主线，结合问责和赔偿等机制，让监察对象的合法权益更有保障。
2.监督语境里的“国家”。“国家”一词在宪法文本中共出现163次。其含义并非单一，而是随具体语境在党和国家监督体系中呈现四种规范功能：其一，作为政治共同体的“国家”。既指主权独立意义上的“国家”，也指对内主权权力统一体意义上的“国家”。在党和国家监督体系中，它首先回答“谁之监督”，即一切监督权最终归属人民主权，国家是人民主权的法律人格化。其二，作为国家机关总称的“国家”。宪法大量条文以“国家”指代“国家机关”整体，如“国家权力机关”“国家行政机关”“国家工作人员”等。在此意义上，“国家”是监督权的直接行使者，亦是首要被监督的对象。其三，作为中央与地方关系中的“国家”。当宪法表述“国务院是最高国家行政机关”时，“国家”与地方相对，凸显纵向治理结构。监督体系因此获得层级传导机制，中央监督机关对地方各级机关产生“放射式”约束。其四，作为与社会相对的“国家”。《宪法》第45条等条款将“国家”与“社会”并列，强调国家权力与社会自治二元互动。在监督语境中，这意味着国家监督必须为社会监督留下制度接口，防止监督权过度国家化。
“国家”概念的明确是一国宪法实施的前提依据。宪法围绕“国家”构建起多元监督规范体系。国家机关间基于权力分工形成监督制衡关系，例如，行政机关受人大监督，保障权力来源的合法性与行使的正当性；司法机关的法律监督维护法治统一，以审判、检察职能对各类法律关系进行监督审查，其规范体系涵盖组织法、诉讼法等相关法律中对司法监督权限、程序的规定；监察机关从不同维度保障国家权力运行符合宪法法律秩序。我国宪法中的“国家”并非静态的地理或政体概念，而是一个动态、分层的规范装置：它既能把党的政治意志转化为国家法律程序，又能在中央与地方、国家与社会之间搭设监督权的实施通道。在这个意义上，“国家”一词本身就是党和国家监督体系的“元规范”：缺少了“国家”这一规范，一则党的领导无法法治化，二则监督权无法体系化。
3.双重螺旋意义上的“监督”。党和国家监督体系的出发点是党和国家，落脚点是监督体系，而监督功能是该体系完善的核心目的。“监督”一词在现行宪法条文中共出现了17次。有学者提出，“我国宪法文本中形式意义上的监督条款有第3条等共十二条，实质意义上的监督条款有第41条等共两条。”宪法层面的监督规范具有广泛性与层次性。既有宏观的权力监督原则，如权力制约理念贯穿国家机关设置与运行；又有具体监督方式与程序规范，如人大的审查、批准、质询等监督手段。在宪法及相关组织法中有明确规定，确保监督行为有章可循，实现对权力运行全流程的监督覆盖，维护国家治理秩序。宪法规范所呈现的“监督”既是手段，也是目的，与党和国家监督体系中的“监督”有异曲同工之处。“无论从《宪法》原意，还是《监察法》规定，以及从‘监察’被使用的语境和使命来看，‘监督’均是历史规范主义宪法观下监察权最核心的功能。”
习近平总书记指出：“我们党全面领导、长期执政，面临的最大挑战是对权力的监督。”传统宪法学把国家机构之间的权力关系视为“水平分权”或“垂直分权”。水平分权指同一层级政府机构之间的权力分立与制衡，典型如立法、行政、司法三权分立。“垂直分权指不同层级政府（如中央与地方）之间的权力纵向分配，常见于联邦制或地方自治制度。”在中国的宪法语境下，监督权的根本形态是“双螺旋”：一重螺旋是党的政治主权统领，以价值定向、战略决策、人事安排为动能；另一重螺旋是党的自我监督自省，以纪律检查、巡视巡察、党内法规制约为势能。双重螺旋互为前提与保障，当党的政治主权失去统领，自省会失去方向性；当党的自我监督失去自省，统领会失去正当性。二者共同构成宪法秩序中“动态平衡”的深层结构，使党和国家监督体系既保持政治统一性，又具备法治可预期性。
4.修宪中登场的“监察”。“监察”一词无疑是2018年宪法修订的高频词汇，这是完善党和国家监督体系的时代所需。“监察”一词在现行宪法文本中共出现了32次。2018年宪法修改后新增监察规范，在《宪法》第三章“国家机构”中增设第七节，构建起“一府一委两院”的新型国家权力架构。创设独立监察权的客观背景是国家公权力腐败问题仍然层出不穷，而反腐败力量较为分散，导致党风廉政建设与反腐败工作成效不佳。为达到反腐败工作提质增效的目的，党中央决定推动监察委员会与纪律委员会合署办公，形成纪检监察机关的监督合力：“一是推动监督内容结合融合，二是推动监督形式衔接共进。”
监察委员会的宪法定位体现出三重突破：一是在机构性质上，突破了“一府两院”的传统格局，成为与政府、法院、检察院并列的第四类国家机关；二是在职权范围上，突破了行政监察的局限，实现对所有行使公权力的公职人员的全覆盖；三是在运行机制上，突破了“同体监督”的传统模式，通过与纪委合署办公，实现党内监督与国家监察的有机统一。这一制度创新解决了原存权力监督真空的问题，并为构建“三不腐”一体化长效机制提供了坚实的宪法保障。从规范内容看，包括监察范围、职责、权限、程序等，如监察调查措施的适用条件与程序限制，构建起严密的公职人员监督法网，填补以往行政监察范围窄、独立性不足等缺陷，为进一步实现完善党和国家监督规范体系贡献智慧。
（二）四个关键词之间的逻辑关系
在宪法规范的整体框架中，“党”“国家”“监督”“监察”四者并非孤立存在的规范单元，而是通过宪法文本的结构编排与价值关联，形成相互嵌入、动态平衡的有机整体。这种整体性既源于宪法作为“政治法”与“根本法”的双重属性，也植根于中国特色社会主义党和国家监督制度的实践逻辑，其规范内涵可从以下三个维度展开解读。
从规范生成的逻辑看，四者围绕“人民主权”这一宪法核心价值形成同心圆结构。《宪法》第2条关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”的规定，构成四者关系的逻辑起点。“党”作为人民利益的代表者，其领导地位通过宪法序言的历史叙事与《宪法》第1条的明确规定得以确立，这种“政治主权”地位赋予党整合监督资源的正当性——通过制定党内法规与国家法律，将人民对权力监督的诉求转化为制度实践。“自我监督和人民监督相结合是党和国家监督体系运行的强大动力。”“国家”作为人民主权的法律载体，通过《宪法》第三章构建的国家机构体系，为监督权的运行提供组织框架。人大监督体现权力来源的民主性，行政监督保障权力运行的规范性，司法监督维护权力救济的公正性，而“监察”作为新增的国家监督形式，填补了公职人员监督的体系空白。“监督”作为贯穿始终的规范线索，既包含国家机关之间的权力制约（如人大对政府的监督），也涵盖人民对国家权力的直接监督（如《宪法》第41条的信访权），形成“国家—社会”二元监督格局。四者通过“人民利益”的价值纽带，实现政治逻辑与法治逻辑的内在统一。
就规范运行的机制而言，四者呈现“双轴联动”的动态平衡结构。纵轴上，“党”与“国家”构成监督体系的权力中枢。党通过“总揽全局、协调各方”的领导方式，为国家监督体系设定政治方向。党中央对反腐败工作的集中统一领导，推动监察体制改革从试点到入宪的制度跨越；国家则通过法定程序将党的监督主张转化为国家意志，例如，《监察法》对纪委监委合署办公机制的确认，使党内监督与国家监察形成“一套人马、双重职责”的运行模式。横轴上，“监督”与“监察”构成权力制约的实践抓手。“监督”涵盖党内监督、人大监督、社会监督等多元形式，侧重权力运行的全面覆盖，“监察”聚焦公职人员的廉洁性与履职合法性。“宪法具有具象化的存在形式以及高度的稳定性”。通过《宪法》第127条关于“监察权独立行使”的规定，形成与行政权、司法权并行的专责监督力量。这种“纵轴定方向、横轴保实效”的机制，既避免了“监督分散化”的低效困境，又防止了“权力集中化”的失控风险。
在规范发展的维度上，四者通过宪法解释与制度创新保持体系弹性。宪法文本的稳定性与监督实践的变动性之间的张力，决定了四者关系需要通过动态调整实现平衡。2018年通过修改宪法增设监察委员会，正是这种调整的典型例证：一方面，通过将“监察”纳入国家机构体系，强化了党对反腐败工作的集中统一领导（党与监察的关联）；另一方面，通过明确监察委员会对人大负责、受人大监督，维护了国家权力体系的民主基础（国家与监察的关联）。这种制度创新并非对原有范式的否定，而是在“党的领导、人民当家作主、依法治国”三者有机统一原则下的体系完善。未来随着国家治理现代化的推进，四者关系可能进一步通过宪法解释细化。例如，通过明确“党在宪法法律范围内活动”的具体标准，规范党委监督与国家监督的边界；通过细化《宪法》第41条的监督程序，强化人民监督与国家监察的衔接机制，使整个监督体系在宪法框架内实现守正创新。
总之，“党和国家监督体系是具有双重规范基础的反腐制度模式，其各个反腐机构的组建及其运行都是严格依据党内法规和国家法律而展开的。”党处于领导核心地位，为党和国家监督体系完善提供政治引领与方向保障。党通过宪法、党内法规的明确指引完善自身监督体系建设以及政策推动，引导国家监督体系朝着符合党的执政理念与国家发展目标方向完善，并将原有党的监督与国家监督的“平行”双轨道融为党和国家监督体系这一更能权威高效、提质增效的单轨道。国家监督体系是党实现治理目标的重要工具，在宪法框架内，各国家监督主体依法履职，保障国家权力有序运行，维护党的执政基础与国家长治久安。“监督”与“监察”作为国家监督体系的关键组成部分，相互补充、协同发力。“监督”涵盖国家机关间、人民对国家权力的多元监督形式；“监察”则聚焦公职人员廉洁性监督，二者在监督对象、方式上既有区别又有联系，共同服务于党和国家监督体系整体效能提升，四者紧密交织，构成有机统一的整体，共同服务于“规范权力运行、保障人民权利”的宪法使命，共同维护宪法秩序与国家治理现代化进程。
三、宪法规范体现的关于党和国家监督体系完善的理论逻辑
宪法中的“党”“国家”“监督”“监察”构成了完善党和国家监督体系在根本法依据意义上的规范群，在特定的规范内涵背后又体现出体系化的理论支撑，为党和国家监督体系的完善提供了坚实的基础和方向指引。其中，人民主权理论是“人民行使监督权利，监督权力为了人民”的精髓凝练；党法关系理论是“完善党和国家监督体系目标下，党的领导是前提，法治是基本方式”的遵循规范；监察监督理论是支撑“监督的着力点在监察，以公权力监督公权力”的专门机制；监督治理理论是监督与治理相辅相成的生动诠释，二者的功能在实现国家治理现代化的过程中均不可或缺。
（一）监督意义上的人民主权理论
人民主权理论贯穿于中国共产党带领广大人民从革命、建设、改革、发展以及民族伟大复兴的全过程。破解历史周期率难题的第一个答案即是让人民掌握监督政府的权利。因此，人民主权理论是党和国家监督体系完善的逻辑起点与价值根基，其强调人民是国家的根本立场，党和国家的权力来源于人民。我国《宪法》第2条庄严宣告“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这不仅确立了国家权力的终极来源，更构成了党和国家监督体系完善最深厚的法理根基与最根本的政治立场。人民主权理论为监督体系注入的灵魂在于人民天然拥有监督权力运行、防止权力异化的正当权利与制度需求。从权力来源看，党和国家机关的权力均来自人民的委托，这种“委托—代理”关系自然蕴含监督需求，人民通过制度化渠道对受托者进行监督，防止权力偏离公共利益轨道。该制度化渠道特指人民代表大会制度。“它确保了人民选举产生的代表能够直接参与国家事务的管理，保障人民当家作主的权利”。
在监督体系中，人民主权的实现呈现双重形态：一方面，通过人民代表大会制度等代议制形式，将分散的公民意志转化为国家监督权力，如人大对“一府一委两院”的监督；另一方面，通过《宪法》第41条确立的公民监督权，构建直接监督渠道，形成“代议监督—直接监督”的立体网格。这种双重形态既体现了人民主权的抽象性，又确保其具体落地—前者保障监督的权威性与系统性，后者增强监督的广泛性与即时性。从发展趋势看，人民主权理论指引下的监督体系正从“权力控制”向“权利保障”深化。随着数字智能技术发展，运用数字化手段提升日常监督和重点领域专项监督的精准性，可以更加有效地预防和发现权力行使中的廉洁性问题，使得人民主权在监督领域的实现形式更具时代性。这种演进既坚守人民主权宪法原则，又通过数智化创新让监督体系始终与人民意志同频共振。任何脱离人民主体地位的监督设计，都将丧失其存在的合法性基础与价值依归。新时代完善党和国家监督体系，必须始终站稳人民立场，将保障人民知情权、参与权、表达权、监督权贯穿于制度设计的全过程。
（二）三重逻辑下的党法关系理论
党法关系理论的核心是破解“党大法大”的伪命题，确立“党法统一”的逻辑体系。这种统一性并非简单的形式叠加，而是党与法在价值目标、历史使命与实践路径上的内在契合，体现为法理、历史与权力三重逻辑的有机统一。因而，党法关系理论在完善党和国家监督体系路径上具有一致性与互促性。
从法理层面看，党与法的统一性源于“党的主张”与“人民意志”的同质性。法治是党治国理政的基本方式，党的政策通过法定程序上升为国家法律，二者在本质上是一致的，都是为了实现人民的利益。《宪法》第5条明确了党在法治轨道上活动的义务，同时，党通过法定程序将主张转化为国家意志，使党的领导与依法治国形成“内容与形式”的辩证统一。这种逻辑消解了“党法对立”的假设，即“党是法律的制定者与遵守者，法律是党领导人民治理国家的工具”，二者统一于人民利益与社会主义法治精神。
从历史维度看，可清晰展现党与法的共生关系。即中国共产党自成立起便以“为人民谋幸福”为使命，革命时期通过根据地法制建设积累治理经验；1949年党带领人民制定《共同纲领》作为“临时宪法”，是党领导人民建立新中国的法治宣言；社会主义建设与改革开放期间，1954年宪法至1982年宪法进程中的四次全面修改与之后的五次部分修改，均在党的领导下完成，既确认党的领导地位，又将其纳入法治框架。2018年修改宪法，在宪法文本中首次明确了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，更加说明这种党领导立法与法律巩固领导的历史循环与双向促进，证明党的领导是宪法与法律的生成基础，宪法与法律是党的领导的制度载体。纪检监察法治道路是我们党带领人民在反腐斗争中探索出来的反腐法治道路，必须坚持在党的领导下走稳这条道路，将党的领导贯彻于反腐败工作的始终。
从权力逻辑看，党与法的统一体现为“权力来源”与“权力规制”的一致性。我国国家权力体系实行统一主权下的职能分工原则，而非所谓西方宪政语境中的分权制衡模式。“中国共产党是国家权力体系中的核心，享有对国家权力以及分工的领导权。”党领导人民夺取并执掌国家权力，其合法性基础是人民的拥护。宪法法律则通过规范权力运行，确保党和国家机关“权为民所用”。这种逻辑下，党的权力与国家权力均受人民监督，而宪法法律是监督的共同依据。其既约束国家机关的执法司法活动，也规范党组织和党员的行为，最终通过权力规制的统一性实现人民利益的最大化。
（三）权力运行中的监察监督理论
监察监督理论聚焦纪检监察工作中监察监督权的宪法定位、运行与制约，其目标是通过理论指引实现“纪检监察机关行使监察监督权的有效性与受制约性”的平衡。具有同向性与合力性的监察监督理论指引党和国家监督体系的完善，体现在三个维度：一是权力来源的制约，《宪法》第126条规定监察委员会由人大产生、对人大负责，接受人大监督，明确监察监督机关手中的权力不是没有边界与制约的；二是权力运行的制约，《宪法》第127条规定，监察机关与审判机关、检察机关、执法部门“互相配合、互相制约”，再者《监察法》第4条“互相制约”原则需具体化，《监察法》第47条规定的证据审查机制，确保监察权不偏离法治轨道；三是权力监督的制约，通过内部监督与外部监督结合，如监察机关内部的案件审理机制与人大代表、政协委员的民主监督，形成“自我约束—外部制衡”的规范网络。
监察监督作为一种手段具有独立性，与其他类型的监督在监督模式、范围、目标、原则等方面存在着差异，与其他监督的有序衔接需要采取不同的思路和方法。从发展趋势看，监察监督理论正从“制度建构”向“效能提升”深化。随着《监察法实施条例》等配套法规的完善，监察工作更加体系化、科学化、正规化，即在监督对象上实现“公权力行使者”全覆盖，在监督方式上融合“政治监督与法律监督”，在监督效果上追求“惩治腐败与预防治理”并重。
（四）现代化语境里的监督治理理论
“监督是治理的内在要素，在管党治党、治国理政中居于基础性、保障性地位”。监督治理理论揭示了监督与治理的辩证关系：“监督是治理的内在要素，治理是监督的价值归宿。”两者并非割裂对立关系，而是辩证统一于宪法规范下完善党和国家监督体系与国家治理现代化的宏大进程之中。
强有力的监督是有效治理的前提和保障。监督体系通过预防、发现、纠正权力滥用、决策失误和消极腐败，显著降低治理成本，提升治理效能。监督产生的威慑效应促使公职人员依法履职、担当作为，优化了治理主体行为。监督过程本身也是信息反馈机制，有助于发现制度漏洞、政策偏差，为治理体系的持续改进提供精准靶向。国家治理现代化的深入推进为监督体系完善提供了新理念、新工具和新场域。治理强调系统性、整体性、协同性，要求监督体系必须打破壁垒、贯通融合，形成“全国上下一盘棋”的格局。治理的精细化、智能化推动发展大数据、人工智能应用，为创新监督方式、提升监督精准性提供了强大技术支撑。治理对法治、公开、透明、责任的要求，本身就是对监督环境与监督文化的塑造与强化。
完善的党和国家监督体系内生于国家治理体系，其效能直接影响治理现代化水平。同时，治理体系的优化升级又为监督体系提供更坚实的制度基础、更丰富的实践场景和更先进的技术手段。二者在实现良法善治、风腐兼治的目标上是高度一致的，在功能上相互促进，共同致力于将制度优势转化为治理效能，确保党和国家事业行稳致远。新时代党和国家监督体系的完善，必须深刻把握监督与治理的辩证关系，实现二者的良性互动与协同共进。
四、宪法规范和理论双重依据下完善党和国家监督体系的多维制度
“制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点”。完善党和国家监督体系已具备确定的规范依据，进一步在规范基础上揭示理论依据，二者为监督制度完善奠定根基并提出了新的要求，可从党的监督、国家监督、人民监督三个维度逐步推进监督体系的完善。党的监督是在党法关系理论遵循下进行的制度开展；国家监督本质上是党对国家机关监督的外在体现，是党内监督的延伸，是监察监督理论与监督治理理论统筹指引下进行的制度完善；人民监督是人民主权理论的具象化，亦是保证党的监督与国家监督工作符合民意的应有举措。三者在双重依据下的制度建构呈现出“统领性架构、法治化枢纽、群众性基础”的逻辑闭环，并在党和国家监督体系完善的路径中形成监督合力。
（一）党的监督：党和国家监督体系制度完善的统领性架构
党的监督是党和国家监督体系的核心载体，在整个监督体系中发挥着引领性、根本性作用。在党和国家监督体系中，党的监督既是“监督者”也是“协调者”。通过明确政治方向、统筹监督力量、完善制度衔接，推动监督体系从“分散化”向“系统化”跃升，为国家监督和社会监督提供政治保障与组织基础。目前在加强党内监督现存很多制度，关键要在制度体系化建设上下更多功夫，增强制度的体系性、科学性、系统性和规范性。
1.党的全面领导引领党的监督。在宪法规范与政治实践的双重维度上，党的全面领导是党的监督系统集成的首要前提，也是将监督优势转化为治理效能的制度保证。《宪法》第1条明确中国共产党的领导地位，《监察法》第2条重申“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，两者为党的监督提供了最高层级的宪治依据与法律支撑，由此形成的“以党的领导为统领、以宪法为依据、以纪检监察工作实践为支撑、以法治为底色”的制度逻辑，决定了党的监督必须坚持在党的全面领导下进行一体化推进，以实现监督功能全过程贯通与高质量运行。
新时代监督体系制度建设的目标被明确为“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”，并强调“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”。将党的全面领导具体落实在日常的决策与程序，监委依法向本级人大及其常委会报告专项工作，与坚持党的领导并行不悖，形成党全面领导、人大监督、监委履职的递进路径，增强监督权运行的公开性与可问责性。此外，党的监督之所以为“统领性架构”，在于其将“党的一元领导”与中国式“权力体系分工制”相耦合。党的政治领导权与政治监督权居于统合地位，统领立法、行政、司法等国家权力，并以政治监督统摄党和国家监督体系的价值目标与运行逻辑，这也是中国监督实践区别于西方“三权分立框架下的政党轮替”模式的显著特征。
面向制度完善的路径层面，可从“三个发力点”把党全面领导和监督的统领关系转化为稳定的制度能力。首先，压紧压实党委主体责任。突出政治监督属性，聚焦“关键少数”和“一把手”，把管理与监督寓于领导全过程，强化同级监督与领导班子内部监督的制度化约束。其次，做实专责监督的组织保障。健全统一决策、一体运行的工作机制，完善监督信息沟通、线索移送、措施配合、成果共享，推动监督体系高效运转。最后，制度上坚持党内监督为主导、国家监督及人民监督的贯通协同，通过合署办公、法定报告与人大外部监督程序等程序化安排，既巩固党的领导权威，又把监督置于宪法与法律的程序框架内，实现权力监督的透明化与法治化。
2.党的自我革命推动党的监督。习近平总书记深刻指出：“我们要通过行动回答‘窑洞之问’，练就中国共产党人自我净化的‘绝世武功’。”在此基础上，党的十九届六中全会明确提出“自我革命是我们党跳出历史周期率的‘第二个答案’”，其治权之维直接指向对权力运行的自我约束与自我监督。其核心工作是一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的机制建构，要求在组织架构、权力配置与程序运行上实现标本兼治，并促使党在监督制度建设中将“自我革命”作为政治常态工作。
具体制度形态上，自我革命通过“专责监督”把党的监督引向贯通集成与提质增效。新时代纪检监察机关合署运行，使党内监督与国家监察形成统一的专责监督体系，即纪法兼执、纪法衔接与程序一体。目标追求上，监督工作必须突出教育功能，包含在日常监督中加强思想政治教育，在具体案件办理中坚持从思想上挽救被调查人，既强调“四种形态”的日常化治理，也注重做到“惩前毖后、治病救人”。方法论视角下，自我革命要求以“系统观念”统整监督制度要素，以民主集中制纲领带动“制度群”整体推进。在党规与国法衔接中同时强化惩戒震慑、制度约束与思想自觉，形成协同高效的制度合力。此种系统性转向，既是党内政治生活法治化的要求，也是把自我革命内化为制度权威与执行力的关键抓手。
以党的自我革命推动党的监督的制度完善，另以政治监督重构权责闭环，构建党委主责与纪委专责上下联动的制度化规则体系。强化专责监督效能，完善纪检监察合署运行机制，推动监督权流程化治理；通过纪律严规与巡视巡察精准施策，实现对党内外“腐败土壤”的彻底清除；运用系统观念促进党规国法协同，既保障纪法衔接又削弱“人情”“关系”侵蚀，夯实法治权威根基，形成逻辑自洽的监督体系理论框架。总之，自我革命通过确立政治方向、塑造制度权威、提升专责能力与系统协同，完成了从政治自觉到法治化、规范化监督的转换。它既以宪法所确认的党的领导为最高规范支点，将党的监督锚定于权威高效的制度目标，也以专责监督、纪律建设与系统观念为路径变量，推动监督结构与功能的迭代升级，从而把“第二个答案”稳定地转化为党的监督制度的持久动能与治理绩效。
（二）国家监督：党和国家监督体系制度完善的法治化纽带
在党和国家监督体系中，国家监督是连接党的监督与人民监督的法治纽带。一段时间以来，我国监督力量分散于党和国家机关、社会团体、人民群众、新闻媒体中，未能从根本上形成常态长效的监督合力。这不仅不利于各类监督机制贯通协调，也不利于通过党的自我革命来引领社会革命。国家监督作为法治监督的制度载体，以宪法、法律为依据，通过国家机关的法定职权实现对权力运行的刚性约束。依据《宪法》第三章“国家机构”的规定，构建起以人大监督为核心、检察监督为专门、行政与审计监督为补充的制度体系。这既包括权力机关对行政、监察、司法机关的监督，也涵盖国家机关内部的层级监督与专项监督。
1.“监督权力”的分工优化。“权力监督始终是政党建设和国家治理的核心议题之一”。在宪法规范框架下与党的集中统一领导统摄下，把监督权力的结构与边界同时做精细设计，其基本方式是形成“三元结构与四维边界”。
首先，夯实三元结构。人大监督体现人民主权的整体性、宏观性监督，监察监督是国家监督的专门化、程序化与法定化形态，检察监督居于法律监督“坐标轴”之中，三者构成“一府一委两院”格局下监督权协调运行的制度结构。
其次，进一步厘清四维边界。在监督对象边界，监察监督以“对人”为着力点，实现对一切行使公权力的公职人员全覆盖；人大监督是对国家权力运行的整体性、宏观性监督；检察监督侧重诉讼秩序与实体正义的维护。在监督事项边界，人大对监察机关的监督围绕合宪性与备案审查、执法检查、专项工作报告、询问质询、特定问题调查、人事任免等展开；监察机关依法履行调查、处置及提出监察建议；检察机关通过证据审查、立案与审查起诉等实施法律监督。在监督程序边界，依《宪法》第127条、第140条之“互相配合、互相制约”，建构监检、审判、执法之间的程序接口，完善检察提前介入、强制措施转换审查、非法证据排除等关键环节，形成过程性与事后性并重的制约机制。在监督救济边界，以人大备案审查与特定问题调查、人事任免监督等作为政治与法律救济的联动链条，同时将监察建议对人大机关的适用限于其工作与办事机构，不得侵扰代表及其代表职能，防止监督越权。
最后，明确各方运行规则。《宪法》与《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）将监察机关纳入人大监督的规范体系，巩固制度依凭与权能配置的清晰度，同时通过清单化的线索流转、证据标准接口与专项报告机制，强化监检协同与制约的可执行性，确保监督合力能在规范秩序内实现效率与正当性同向增进。避免“同责多头”与“越界空转”，把“正确、有效、依法”监督的理念法定化、程序化融入监督权力的分工全流程。
2.“监督权力”的效能提升。在监督“分工优化”的格局下，提升监督效能的关键在于把人大监督、监察监督、检察监督分别嵌入各自最能产生边际增益的制度位面，实现全方位协同增效。
一是强化人大监督的统筹与前移。人大监督围绕“正确、高效、依法”的监督原则，突出以问题为导向的监督选题、以清单为载体的跟踪整改和以公开为约束的结果反馈，夯实人大在“一府一委两院”上的监督地位。同时，“将重大行政决策监督从原本仅在出台前进修报告审核改造为全流程、全方面监督，重置重大事项确定权与监督权的制度衔接，强化对行政裁量的民主与法治双重控制。”并以“价值正当性、规则合法性、功能有效性”的复合功能为评判标准，通过权限再配置与程序再设计，形成可操作的最佳监督运作模式。
二是推动监察监督的规范化、法治化、正规化，着力把专责监督的“硬权威”转化为“可验证”的制度能力。以“三化”建设为牵引，严格依权限、规则、程序用权，健全线索管理、调查取证、处分决定与整改督办等全链条规范，压实政治监督与日常监督的组织体系与能力体系。在外部制约上，巩固人大监督与社会监督的制度化渠道，避免循环监督与同构监督；在内部制衡上，以请示报告、集体决策与流程管控构建“程序性约束”，确保专责监督在法治轨道上运行。同时，“优化监察权与检察权的程序性制约结构，保持双方在移送、审查、证据排除等环节的张力与平衡，防止闭环权力结构诱发的滥用风险”。
三是以“独立行权”优化检察监督的法治品格与体系供给。检察监督的核心是监督独立，对违法的实体与程序进行全范围监督，并强调与办案相结合的贯通式监督手段。故可据此校准监督范围与工具配置，提升提前介入、证据审查、侦捕诉衔接和公益诉讼等环节的监督力度。面对国家监察体制改革后的职能结构变化，应在“中国特色法律监督体系”的整体框架内，依托中央关于加强新时代检察机关法律监督的意见，推动检察监督能力现代化，化解“四大检察”与“法律监督机关”定位之间的张力。同时，细化监检衔接的证据与程序规则，强化对监察调查取证的合法性校验与非法证据排除机制，确保诉讼活动中“程序与实体”双正义的同向增益。
综上，通过“人大统筹前移、监察三化内嵌、检察独立优化”的制度优化路径，把监督权力的配置优势转化为治理效能。人大监督促使权力运行的公共化、公开化、精准化；监察监督确保权威高效的专责执行；检察监督提供稳定的合法性校验与程序性约束，最终形成分工明确、边界清晰且协同有力的国家监督效能体系。
（三）人民监督：党和国家监督体系制度完善的群众性基础
党和国家机关既要强化自我监督，又要自觉接受人民群众的监督。从人民群众中汲取智慧和力量，二者结合既整合监督资源，也提升群众的监督意识和能力，有效消除监督盲区、死角。“人民性凝结着人民意志、人民利益和政治诉求”。《宪法》第2条规定“一切权力属于人民”，确立了人民监督的宪法根基。习近平总书记指出：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”
1.以宪法解释效能提升实化监督权利。人民监督并非是国家现代化治理系统的辅助性配套措施，而是蕴含独特规范价值与制度目标的公民基本政治权利，应在宪法解释上找到人民监督能为党和国家监督体系完善提质增效的现实路径。具体而言，解释宪法可从文义解释转向合宪性解释，例如，《宪法》第2条、第3条、第27条与第41条共同构成人民监督的规范整体：前三个条文确定国家权力之来源及代表机关之受监督义务，第41条则将批评、建议、申诉、控告、检举等权利类型化，它们需在体系解释上被整合为“一体多维”的权利群，从而把人民监督从消极救济拓展为全过程民主参与和问责的权利。
为避免将人民监督权与言论自由、信访等混同，有必要在权利性质与功能位面予以精细分层。人民监督权属于政治权利体系内部的独立类型，其功能在于区分国家机关工作人员行使的“监督权力”，并借由代议机制形成以人民、人大、国家机关、公民为整体的动态系统。该系统一端激活主权权威，另一端维持秩序理性，既防止民粹化风险，也克服科层惰性。此外，应在人民监督框定下的权利边界与程序接口上进行良性耦合。一方面，明确监察委员会在人大制度框架下的监察地位与法定报告义务，确保人民监督经由人大权威机关实现权威性背书，落实人民主权与人大制度皆是我国宪法的核心；另一方面，落实人大对监察规范性文件的备案审查与对调查权的程序监督，从而避免权利越界与程序空转，最终达到人民监督实化的效果。
总之，人民监督的权利化、程序化、可救济化是将人民主权的宪制原则转化为监督治理能力的关键环节。通过整合权利类型的体系、规范制度载体与落实全过程人民民主的机制，形成权利主导、程序承载、权力回应的稳定结构，既与前文所揭示的人民主权理论保持一致，也为党和国家监督体系的群众性基础提供可操作、可验证与可持续的宪制支撑，将“少数人监督多数人”转变为“多数人监督少数人”，构建起立体多维、全方位无缝覆盖的新时代党和国家监督体系。
2.以部门法监督举措落实细化监督权利。在前文“四大”理论的共同作用下，人民监督亟须由宣示效果转化为可实现的实体和程序权利。规范上，按照宪法规定的公民具有知情权、监督权、救济权等多方面基本权利进行体系化梳理，使人民监督从单点式救济转向全过程性权利行使与制度保障。其核心在于通过立法与执法细化权利主体、方式、程序与责任，确保人民监督“有法源、可进入、能推动、可纠正”。
其一，在人民代表大会制度中设置“权利—权力”转换的法定通道。围绕2024年修改的《监督法》，建立人民监督的“提案、甄别、转入、反馈”全过程清单机制。例如，对涉及监察工作合法性与规范性之议题，纳入“监察机关专项工作报告办法”“监察法规与监察规范性文件备案审查条例”等专门规范，完善范围、程序与效果运用，并将“特定问题调查”作为穷尽其他监督方式后的“最后防线”。
其二，在监察专责监督领域，以“条例—法规”双层细化人民监督的进入点与检验点。2024年修订的《监察法》及《监察法实施条例》围绕派驻权限、程序正当与对监察人员的监督作出细化，为人民监督提供明晰的程序接口与实体约束。通过《监察法》的概括性条款体系化、具体化，并与司法解释衔接，形成监察监督程序与刑事诉讼程序的精准对接，防止程序运行堵塞。必要时对纪检监察交叉事项探索“党政（纪监）联合发文”的规范路径，避免监察监督手段碎片化与重复规制，实现监察法规与纪检领域党内法规的区分及衔接。
其三，人民监督过程以公开、反馈与整改为常态化方式，将人民监督的事项性线索与制度性问题分别导入人大监督与监察法规修订轨道，形成长效化校准与动态性完善，实现人民监督从理念宣示到制度供给、再到治理绩效的持续转化。
五、结语
宪法作为根本法，作为治国理政的总章程，为党和国家监督体系提供了核心规范依据与价值内核；宪法亦是中国特色社会主义法治体系的“根本依据、核心统领与最高效力”，更是完备的法律规范体系与严密的法治监督体系的核心构成。本文以宪法视阈，沿“历史脉络—规范内涵—理论根基—制度完善”的逻辑主线，系统阐释了党和国家监督体系从“监督权”具象到“体系化”定型、从单一维度到“党和国家”双维融合的演进规律，揭示“党、国家、监督、监察”四要素的宪法定位与逻辑关系，构建起以人民主权为基点、党法统一为路径、监察监督为支撑、监督治理为机制的全方位监督理论共同体，提出党的监督、国家监督、人民监督三维贯通的完善制度，为新时代党和国家监督体系优化提供了宪法学理支撑。
理论层面上，本文突破“政治话语”与“法治话语”分离局限，四大理论相互印证：人民主权明确“监督为了谁”的价值原点；党法关系明确党法统一、党带领人民遵守宪法法律的根本立场；监察监督完善公权力监督理论；监督治理实现“制度约束”向“治理效能”的转化，彰显中国特色监督制度的理论自觉。制度完善上，三维贯通的创新监督制度方案兼具宪制意义。
未来，需在宪法视阈下实现“智慧监督”“数字监察”与宪法规范融合，细化各项监督与宪法监督衔接机制，彰显宪法在中国监督制度完善上的根本法优势。唯有坚持党的领导、坚守宪法原则、站稳人民立场，方能推动党和国家监督体系持续完善，为中华民族复兴筑牢宪制根基。
