来源：《党内法规研究》2026年第1期，转自“党内法规研究whu”公众号。

摘　要：法治化是实现城市治理现代化的必然要求，而重视和发挥党的规范性文件的功能则是其重要组成部分。党的规范性文件是加强和改善党对城市工作领导的重要制度载体，在城市治理中承担着一定的法治功能。从历史、理论与现实的维度出发，能够清晰洞察党的规范性文件在城市治理中的引领、规范与保障功能。其中，引领功能旨在确立城市治理的价值导向与战略方向，规范功能侧重于搭建城市治理的行为准则与秩序框架，保障功能则聚焦为城市治理目标的实现破除梗阻、夯实根基和提供支撑，确保城市治理体系高效运转与战略部署有效落地。

关键词：城市治理；党的规范性文件；引领功能；规范功能；保障功能

2025年7月，习近平总书记在中央城市工作会议上提出建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市新目标，并强调“走出一条中国特色城市现代化新路子”。城市是治国理政的重要场域，法治是治国理政的基本方式，推进城市治理现代化的核心在于法治。作为一个复杂系统，城市治理意味着多重责任与挑战。高密度的人口与现代化的产业体系使城市经济关系复杂多元，尤其是当前我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的新阶段，城市发展方式面临深刻转型，推动城市高质量发展的目标更高，治理难度也更加突出。因此，城市治理法治化的标准要求也全面提高，城市治理的思维理念、原理原则、方式方法、行为规则等都亟需在理论和实践中进行深度探索。在此背景下，以决议、决定、意见、通知等为主要表现形式的党的规范性文件，是推动城市治理法治化的重要制度保障，发挥着特殊的法治功能，有必要对其进行系统提炼。

一、城市治理中党的规范性文件法治功能的观察维度

从历史、理论和现实的维度出发，能够洞察党的规范性文件在城市治理中的法治功能。历史维度揭示了党通过规范性文件领导城市工作，不断推进城市治理法治化的全过程。理论维度则从政理法理角度探讨党的规范性文件在城市治理中如何坚持和加强党的全面领导，推动中国特色社会主义法治体系建设。现实维度则说明党的规范性文件在当前城市治理的诸多领域都发挥着尤为重要的法治功能。

（一）历史维度

在新民主主义革命时期，重视“城市工作”成为党自诞生起即打下的深深烙印。这一时期党的城市工作经历了以城市思想文化传播为起点，从“农村包围城市”再到“城市领导乡村”的战略演进。1921年7月，党的一大通过《中国共产党第一个决议》，决定在全国产业工人聚集地区建立工人组织，并通过建立工人学校的方式发动工人运动。在领导开展农村革命根据地的同时，党始终没有忽视城市工作的重要性。1944年6月，毛泽东起草《中共中央关于城市工作的指示》，强调“必须把城市工作与根据地工作作为自己同等重要的两大任务”。1944年9月，《中共中央关于建立城市工作部门的指示》指出，“地委以上各级党部须立即建立城市工作部”。1949年3月，毛泽东在党的七届二中全会报告中指出，“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期”，并进一步强调“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”。

1949年以来，党领导城市工作的规范性文件更加系统全面，规范化、法治化程度进一步提高，其引领、规范、保障城市工作的法治功能更加凸显。1951年2月，《中共中央政治局扩大会议决议要点》第五项专门规定了“城市工作”，强调“加强党委对城市工作的领导”。这一规定为后续城市工作的开展奠定了基础。随后五次全国性的城市工作会议及其形成的相关规范，标志着党通过规范性文件领导城市工作基本格局的形成。1962年10月，《中共中央、国务院关于当前城市工作若干问题的指示》系统梳理了中央第一次城市工作会议关于城市建设、工业生产、职工生活、财政开支等方面的问题，并为接下来的城市工作指出了基本方向，即“大力组织和发展生产，并且随着生产的发展，相应地稳定和逐步改善职工生活”。这一目标任务的实现，离不开党的正确领导。1963年10月，《中共中央、国务院批准〈第二次城市工作会议纪要〉的指示》指出，“各级党委和人民委员会，在继续努力做好农村工作的同时，必须进一步地加强对城市工作的领导，不断改进工作，把城市管理好，充分发挥城市在社会主义建设中的作用”。这凸显了党对城市工作领导的持续强化，以及城市在社会主义建设中愈发关键的地位。1978年3月，第三次全国城市工作会议形成了《关于加强城市建设工作的意见》，进一步明确了城市在国家发展中的核心地位，对党领导城市工作提出了更高的要求。2015年12月，习近平总书记在第四次中央城市工作会议上发表重要讲话指出：“做好城市工作，必须加强和改善党的领导。”2025年7月，习近平总书记在第五次中央城市工作会议上系统总结了党的十八大以来城市工作的历史性成就，提出“现代化人民城市”的建设目标，并再次强调“建设现代化人民城市，必须加强党对城市工作的全面领导”。坚持和加强党对城市工作的全面领导是城市治理的核心原则和最本质特征。党的规范性文件通过制度化建构承载起这一核心功能，为我国城市发展取得历史性成就提供了坚实的制度保障。

综上，从历史维度考察我国城市发展进程，始终坚持并不断加强党对城市工作的全面领导，既是党在长期实践中形成的根本治理经验，也是中国特色城市发展道路的制度优势。党的规范性文件通过系统化的制度设计与政策供给，不仅构筑起党领导城市工作的规范化制度载体，更成为将党的领导核心作用转化为城市治理效能的重要渠道，在实现顶层设计与城市治理实践有机衔接、确保城市发展的正确政治方向等方面发挥着不可替代的作用。

（二）理论维度

一方面，作为党领导城市工作的基本规范依据，党的规范性文件有力保障了党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保党的主张和意志贯彻到城市治理的全过程各方面。例如，2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》，指出“持续推进形成系统性、现代化的城市安全保障体系，加快建成以中心城区为基础，带动周边、辐射县乡、惠及民生的安全发展型城市，为把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国提供坚实稳固的安全保障”。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于持续推进城市更新行动的意见》，指出“实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措”，为我国城市更新行动奠定了主基调。由此可见，面向城市治理法治化的党的规范性文件，通过将党领导城市工作这一政治原则规范化，使“党的领导”这一抽象原则具体化为城市治理中可执行的行为规则，使党对城市治理的顶层设计细化为各类治理领域、各项规章制度中的“总要求”“总目标”“总依据”“整体布局”“重大任务”“重要保障”等战略性制度安排，从而凸显出党的规范性文件在城市治理中所具体承载的引领、规范和保障等法治功能。

另一方面，实现城市治理法治化是中国特色社会主义法治体系的题中之义，而完善的党内法规制度体系不可或缺。在城市治理领域，党内法规的制度供给明显不足，甚至严重缺位。具有立规权的党的组织所制定的规范性文件，事实上构成了党内法规规范的一种渊源，承担着一定程度的党内法规制度供给功能。从中央党内法规制定的工作实践看，党内法规与党的规范性文件之间的关系经历了从体系化整合到协同化发展再到规范化统筹的系统性演变。如《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》规定，“对一些分散交叉的党内法规和规范性文件进行整合提升，形成一批综合性党内法规，党内法规制度的集成性明显提高”；《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》规定，“坚持党内法规和规范性文件相得益彰”；《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》规定，“加大党内法规和规范性文件备案审查力度”。从理论上看，多数情况下，党的规范性文件与党内法规在相关学术研究中也是并行存在的。然而，无论是从法解释学的角度，还是对相关理论进一步展开，党的规范性文件实质上属于“发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用”中“规”的范畴，蕴含着通过制度化、规范化方式引领治理实践的法治逻辑。城市治理作为国家治理的重要组成部分，其复杂性、系统性对制度供给的科学性、精准性提出更高要求。

（三）现实维度

要深入分析党的规范性文件在城市治理中的法治功能，应明确在当前城市治理的不同场景中党的规范性文件的内涵与外延。根据2019年修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第2条第2款，党的规范性文件是指“党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”。这一规定直接表明了党的规范性文件的制定主体（党组织）、制定前提（履行职责过程中）、规范效力（具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用）和规范形态（文件）。2012年《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第2条第2款规定：“本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。”通过对比可以发现，在制定前提与规范效力保持稳定的基本框架下，党的规范性文件呈现出显著的制度扩容特征：一方面，制定主体从“中央纪律检查委员会、中央各部门和省级党委”拓展至更广泛的党组织体系，体现了全面从严治党背景下制度供给主体的结构性优化；另一方面，规范形态从列举式的描述转向概括式的表达，即“在一定时期内可以反复适用的文件”，进一步实现了规范载体的开放性建构。这种趋势，既呼应了国家治理现代化背景下党的规范体系动态调适的实践需求，也彰显了党的规范性文件在国家治理与发展中的重要地位。

党的规范性文件在我国城市治理中发挥着贯通多元治理领域、统筹不同建设目标的关键作用，已成为推进城市治理体系与治理能力现代化不可或缺的制度载体与法治保障。在党建引领、民生改善、韧性提升、数字赋能、系统治理等领域，党的规范性文件通过对治理方向的战略引领、对主体行为与权责关系的制度规范，以及对治理体系有效运转的体系化保障，不断服务于现代化城市、创新城市、宜居城市、韧性城市、文明城市、智慧城市、国家中心城市、高质量城市群、世界级城市群、国际一流的大国首都等多重治理目标的实现。例如，《粤港澳大湾区发展规划纲要》不仅明确提出建设“世界级城市群”的战略定位，从顶层设计层面引领广州、深圳等城市的发展方向，还通过构建协同机制规范区域治理行为，并以配套政策与项目布局强化实施保障；《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》强调“打造高质量发展重要增长极”，一方面引领双城经济圈的战略定位与发展路径，另一方面通过确立政策框架与制度预期，确保重大改革于法有据、稳步推进，为区域协同发展提供坚实的法治化保障；《关于对〈北京城市总体规划（2016年—2035年）〉的批复》明确北京“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的城市战略定位，既引领首都发展目标与空间治理格局，也通过刚性约束性指标规范城市建设行为，在法治与政策层面赋予首都治理持续性的制度保障。

需要明确的是，在当前城市治理的制度语境下，虽然党的规范性文件在某种程度上发挥着党内法规的制度供给功能，但其与党内法规所具备的法治功能又不完全等同。在引领维度，党的规范性文件侧重于政治引领和价值引导，通过提出战略目标、基本方略和政策方向，为国家法律和党内法规的制定提供依据和指导，具有更强的灵活性、适应性和前瞻性。在规范维度，党的规范性文件主要通过确立基本原则、工作要求和政策标准来规范各类主体行为，其规范方式更具弹性。在保障维度，党的规范性文件通过建立健全工作机制、资源配置和强化组织实施来保障治理目标的实现，其保障方式更具系统性和协同性。然而，党的规范性文件在功能发挥上也存在一定的限度。在规范效力上，党的规范性文件不直接具备国家法律的普遍强制执行力，其主要依靠政治动员和组织保障等来推动实施；在制定程序上，党的规范性文件的制定过程相对灵活，其稳定性和公开性通常不及国家法律和党内法规；在适用范围上，党的规范性文件主要适用于特定治理领域，其普遍性和持续性相对较弱。总体而言，党的规范性文件与国家法律、党内法规各有其定位和功能，三者相互补充、相互促进，共同为城市治理法治化的实现贡献法治力量。为更好推进城市治理，应探索将党的规范性文件中成熟的政策主张及时转化为党内法规或国家法律，从而不断完善城市治理的制度体系，提升城市治理的法治化水平。然而，在当前城市治理的法治体系中，专门的党内法规存在缺位，而国家法律在调整党内事务方面亦存在功能局限。因此，必须对党的规范性文件的法治功能展开更深层次的系统性解析，深入阐释其引领、规范与保障功能的内在机理，从而为推动城市治理法治化与现代化提供前瞻性理论视野与创新性实践方案。

二、城市治理中党的规范性文件的引领功能

在城市治理场域，党的规范性文件依托其独特的政治属性与制度效能，实现了对治理实践的系统性引领。这既体现在制度设计上的刚性约束，又体现在政策工具层面的动态调适，从而形塑了一种融合政治权威与治理效能、具有鲜明中国特色的城市治理引领范式。

第一，从整体上看，首先，城市治理中党的规范性文件的引领功能是由党的领导地位决定的，是领导功能在城市治理领域的实践延伸。作为国家治理体系的核心枢纽，城市是党领导开展各项工作的重要标志性场域。党的规范性文件作为党实施政治领导、思想领导、组织领导的重要制度化载体，无疑在城市治理中承担着引领治理方向、凝聚治理共识的核心使命。通过将党的路线方针政策和重大决策部署系统性地转化为城市治理实践中的行动纲领与根本遵循，党的规范性文件从根本上引领着城市治理实践始终沿着正确的政治方向推进。例如，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确指出：“本规划纲要是指导当前和今后一个时期成渝地区双城经济圈建设的纲领性文件，是制定相关规划和政策的依据。”同样，在首都功能定位的调整中，中共中央、国务院出台《关于对〈北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）〉的批复》和《关于对〈北京城市总体规划（2016年—2035年）〉的批复》等有序疏解北京非首都功能的系列决策部署，为北京的城市发展规划、产业结构调整和人口调控等提供了根本性的方向引领，确保了城市治理服务于党和国家战略全局。其次，党政联合发文的规范生成机制进一步强化了党的规范性文件的引领功能。这一机制创造性地整合了党的政策引领力与政府的专业执行力，在城市治理的复杂场景中能够有效打破部门壁垒，推动国家政权机关内部在国家治理过程中的功能整合与工作协同，为城市治理合力的形成提供强有力的制度保障。最后，党的规范性文件中的前瞻性政策设计是破解城市治理结构性困境的重要支点。在面对人口规模庞大、社会结构复杂、资源环境约束等城市治理挑战时，党的规范性文件立足城市发展的阶段性特征与长远趋势，从国家治理现代化全局高度进行战略预判，锚定人口、资源、空间、社会等核心要素的结构性关系，构建适配城市治理规律的系统性制度框架，从而为推动城市治理现代化提供坚实的制度引领和保障。

第二，从具体内容看，党的规范性文件的引领功能呈现出目标、价值与制度三重向度的有机统一。在目标引领上，党的规范性文件系统擘画了城市治理与发展的宏伟蓝图与阶段性目标。在价值引领上，党的规范性文件深刻嵌入并弘扬以人民为中心的发展思想，强调公平正义、安全韧性、绿色可持续、高质量发展、历史文化传承等核心价值理念，塑造城市治理的价值共识与伦理基础，确保治理实践始终服务于人的全面发展和全体人民的根本福祉。在党的规范性文件的价值引领下，地方实践亦生动诠释了以人民为中心的发展思想。如上海市在“美丽家园”建设中，明确“以满足人民群众对美好生活的向往为目标，以党建引领为核心，突出‘全要素提升’‘全周期管理’，充分发挥‘三委联办’‘三所联动’机制的作用，带动‘全过程人民民主’，深化‘美丽家园’工作模式”。在制度引领上，党的规范性文件通过顶层设计与制度供给，为城市治理构建基础性治理框架与核心规则体系，包括明确城市治理的主要目标、基本架构、核心机制、原理原则、行为规则等，从而为破解城市治理难题、提升综合治理效能筑牢制度根基。例如，2015年2月的《关于开展信息惠民国家试点城市评价工作的意见》，便规定了“以‘特色惠民成效’评价为核心”的基本规则，为惠民评价工作的规范性、科学性、有效性提供了制度保障。

第三，从行为机制与实现路径看，党的规范性文件的引领功能呈现出层次清晰、环环相扣的运行特征。在决策环节，党通过规范性文件进行政治决断和战略部署，设定治理框架、明确基本原则与核心任务，为后续行动提供根本遵循和方向指引。例如，2025年8月施行的《关于推动城市高质量发展的意见》便鲜明提出，“到2035年，现代化人民城市基本建成”。在执行环节，行政机关将党的规范性文件的宏观性、政策性、原则性要求经由相应程序转化为自身的意志并付诸实施，从而实现从“政治规范”到“行政规范”的有机转化与执行。例如，依据市委出台的《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，北京成功推行“街乡吹哨、部门报到”城市基层治理改革，将党的政治优势、组织优势转化为城市治理优势，切实保证了基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。在监督环节，在党的领导下形成多元主体共同参与的监督治理格局。例如，通过构建以党的监督为主导、行政监督为支撑、社会监督为补充的城市监督治理体系，不断探索党的规范性文件引领功能的多维实现路径。这一监督体系的构建并非空谈，而是通过各级党委及其工作机构发布的规范性文件，在实践中具体塑造和落实。一方面，党的规范性文件引领和强化了行政系统内部的监督。这体现为党组织通过发文，对政府的执法行为进行靶向性、专业化的监督部署。如中共常州市委全面依法治市委员会执法协调小组、常州市全面推进依法行政工作领导小组办公室发布《关于开展重点领域行政执法监督检查活动的通知》，明确要求“加强重点领域行政执法规范化监督检查，严格规范公正文明执法，优化法治化营商环境”。这表明，党的规范性文件能够直接参与指导行政监督程序，确保行政权力在法治轨道上服务于城市治理。另一方面，党的规范性文件可以将社会监督力量制度化、专业化地纳入城市监督治理体系。如各地党委依法治市委员会办公室普遍推行的“法治督察员”或“法治监督员”制度，这些监督员通常由人大代表、党代表、政协委员、党风廉政监督员、特邀行政执法监督员、人民调解员、人民监督员、人民陪审员、新闻媒体工作者、社区工作者、法律工作者、专家学者、企业从业人员、机关事业单位公职人员等热心法治建设的人员构成，其监督行为被党领导下的法治工作机构正式组织和授权。如《中共郑州市委全面依法治市委员会办公室关于聘任郑州市法治督察员的通知》明确要求“被聘任的法治督察员在中共郑州市委全面依法治市委员会办公室的统一领导下，积极参与郑州市法治建设责任落实和立法、执法、司法、守法普法等领域的法治监督工作”。《关于选聘温州市首批法治监督员的公告》同样规定，法治监督员在温州市委全面依法治市委员会办公室统一组织下，“对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等法治建设的各环节进行监督”。

综上，党的规范性文件在城市治理中的引领功能，根植于党的全面领导，依托党政联合发文的制度优势，从目标设定、价值塑造与制度供给等多角度切入，通过决策、执行、监督评价的层次化行为机制得以有效贯通与落实。这种创新型引领范式，既以规范建构锚定城市治理的制度坐标，又以动态调适回应复杂治理场景的实践需求，深刻体现出党的规范性文件在推进城市治理现代化、实现城市善治目标中的重要意义。

三、城市治理中党的规范性文件的规范功能

城市治理领域的党的规范性文件之所以能够发挥独特的规范功能，核心机理在于其内蕴着双重特质：既具备规范性文件的一般构成要件，又呈现出相较于其他规范性文件更为显著的政策性特征。一方面，党的规范性文件具有明确的制定主体、规范的行为模式、普遍且可反复适用的效力范围，以及隐含或明示的保障实施机制。这使得党的规范性文件超越了纯粹的政策宣示或内部工作规程的范畴，实质上具备了“法”的某些面向，进而在特定治理领域与层级有效形塑治理秩序、设定稳定治理预期、引导规范治理行为。另一方面，相较于国家法律体系，党的规范性文件在城市治理中展现出更为迅捷的规则形成能力、更为灵活的政策调适空间以及更为直接的执行推动力量。这种特质使其在具备“法”的形式特征与一般规范效力的前提下，突破了传统意义上对规范功能的理解边界，形成了兼具规范刚性、政策导向性与治理实效性的独特制度形态。

从具体的功能维度来看，党的规范性文件在城市治理中主要呈现出三大核心规范功能：规范供给、规范强制和规范评价。一是规范供给功能，这是最基础、最活跃的功能。面对城市治理中不断涌现的海量新问题、新挑战，国家立法因其固有的稳定性、程序性要求，往往难以即时灵活响应。党的规范性文件凭借其制定周期短、程序相对灵活、针对性强的优势，能够快速形成治理规则，从而在某种程度上起到融贯和补缺的功用。以上海市为例，在全面推行生活垃圾分类制度的初期，面对复杂的社会动员和行为引导难题，上海市委、市政府部门联合印发了一系列指导意见和行动方案，如《市机管局等部门关于推进本市党政机关等公共机构生活垃圾分类工作的通知》《市机管局等部门关于进一步推进本市党政机关等公共机构单位生活垃圾分类工作的通知》《中共上海市委宣传部关于印发〈进一步加强生活垃圾全程分类新闻宣传与社会动员工作的方案〉的通知》等，迅速明确了分类标准、各方责任和推进步骤。这些文件在《上海市生活垃圾管理条例》正式施行前，为全市的垃圾分类工作提供了重要的制度规范，起到了“先行先试、以规促建”的作用，为后续地方立法的顺利出台与实施奠定了坚实基础。二是规范强制功能，即党的规范性文件绝非“软约束”。一方面，其强制力来源于党的纪律和组织保障。根据《中国共产党纪律处分条例》第1条，“保证党的理论、路线、方针、政策、决议和国家法律法规的贯彻执行”是所有党组织和党员的义务。在这一前提下，譬如《关于持续推进城市更新行动的意见》中关于“全面贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述”“以人民为中心”“坚持系统观念”“坚持规划引领”等政策性要求，受到党的纪律的强制性保障。其通过党的组织体系层层传导，确保了党的规范性文件中的政策性要求贯彻到城市治理的方方面面。另一方面，对于涉及的非党组织和人员，党的规范性文件通过党对国家机关和社会的领导地位、党政联合发文机制以及将党的规范性文件要求转化为政府行政手段等方式实现实质性的约束。三是规范评价功能，党的规范性文件确立了城市治理工作的价值导向、重要举措和目标任务，为实现规范评价功能提供了核心标尺。譬如《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中“适用、经济、绿色、美观”的价值导向，“强化城市规划工作、创新城市治理方式”等重要举措，“打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”等目标任务，成为相关部门工作成效的重要评价标准。在地方工作实践中，规范评价功能亦得到具体落实。如中共淮南市委宣传部、淮南市文明办、淮南市财政局、淮南市文化和旅游局出台《2023年度淮南市“15分钟阅读圈”建设实施方案》，明确了圈内应具备的阅读场地规模、出版物数量、阅读活动质量、阅读服务效益、读者流量等各方面评价指标；《安徽省财政厅中共安徽省委宣传部关于下达2023年“15分钟阅读圈”建设补助资金的通知》明确由省委宣传部统筹的该项补助资金年度预算达5000万元，并系统设定了涵盖数量、质量、时效、成本、社会效益、可持续影响与服务对象满意度等多维度的绩效评价指标体系。可见，党的规范性文件依托其确立的科学评价体系，将城市治理的具体方略转化为可评价、可考核的量化指标，正是其规范评价功能的有力体现。

上述规范功能的实现，主要源于内、外两个维度的协同作用。在对内维度上，党的规范性文件规范功能的实现首要且核心地依赖于党的自身力量与组织系统，这是党的规范性文件作为党内制度规范的内在属性所决定的。党的严密的组织体系、强大的动员能力、精细的干部管理制度以及刚性的纪律约束机制，构成了党的规范性文件贯彻执行的坚实“内核引擎”。在对外维度上，同党内法规相似的是，党的规范性文件也同样可以规范非党组织和党外人员。并非党的规范性文件本身直接赋予非党组织和党外人员以党内义务，而是通过党的执政地位和领导核心作用，将其意志、要求和标准，以制度化的方式间接传导、转化并作用于更广泛的国家机关、社会组织和公民个体，从而产生事实上的规范约束力，确保党的规范性文件的规范功能的顺利实现。

综上，党的规范性文件基于其“法”的部分面向和显著的政策性特征，通过发挥其强大的规范供给、规范强制与规范评价功能，成为破解城市治理难题的关键制度工具。其效力不仅及于党内，更通过制度化的“效力外溢”机制，深度塑造着城市治理的法律环境、政策空间、行政行为和社会秩序。理解并善用党的规范性文件的规范功能，对于提升城市治理的科学化、精细化、智能化水平，构建与之相匹配的、兼具活力与秩序的现代化治理体系，具有重要的理论和现实意义。

四、城市治理中党的规范性文件的保障功能

党的规范性文件的引领功能旨在确立城市治理的价值导向与战略方向，规范功能侧重于构建行为准则与秩序框架，而保障功能则聚焦于为治理目标的实现破除梗阻、夯实根基、抵御风险、注入动能，通过系统性支撑确保城市治理体系高效运转与战略部署有效落地。与引领功能相似，党的规范性文件之所以能成为城市治理法治化的坚实保障，其制度根基深植于中国特色社会主义党政复合治理结构。在这一结构下，党的政治权威与国家治理体系形成有机嵌合，使党的规范性文件成为贯通政治意志与行政执行的关键媒介。一方面，党的规范性文件作为党的意志的制度化载体，能够依托严密的组织网络将党的政治权威转化为对城市的治理效能，譬如《粤港澳大湾区发展规划纲要》通过确立区域协同发展的战略框架，同步激活纵向传导机制与横向协作网络，为跨行政区划治理提供政治统合与资源调度保障。另一方面，在保障城市治理实现“有法可依”的制度需求上，党的规范性文件可有效填补相关立法空白，形成与国家法律体系的功能互补。

第一，从制度实践维度观察，党的规范性文件的保障功能呈现出以政治保障为统领、以组织保障为基础、以人才保障为支撑、以物质保障为依托的体系。具体而言，其一，政治保障的核心在于通过党的规范性文件确立城市治理的基本政治标准。譬如《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中嵌入“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”“坚持党中央集中统一领导”等要求，以实现治理目标与政治标准的有机统一。其二，组织保障聚焦于优化城市治理的组织结构。譬如《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》中“各有关部门要主动担当作为，加强改革创新，建立健全协同机制。住房城乡建设部要牵头加强指导和总结评估，及时协调解决突出问题”等原则性规定，为韧性城市建设提供组织保障基础。在地方实践中，为推进某项重大工程或重点区域开发，地方党委通过发文成立由党委主要领导挂帅的“项目指挥部”或“领导小组”，并设立临时党委或党支部。例如，杭州亚运会期间，国家、省、市层面分别建立了指挥组织体系。国家层面成立了第19届亚运会和第4届亚残运会工作领导小组。浙江省委和省政府成立了亚运会、亚残运会工作领导小组，杭州亚运会赛事总指挥部和协办城市分指挥部同时成立。这种组织形式极大地提高了跨部门、跨层级协同作战的效率，是典型的组织保障实践。其三，人才保障着力于为城市治理提供智力基座。譬如在关于韧性城市的建设上，《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》强调“加大人才培养力度，注重培养具有新一代信息技术、工程建设、城市管理、城市安全等多学科知识的复合型创新人才”，从而为城市治理源源不断地输入高级人力资源。其四，物质保障为治理目标的实现奠定物质基础。譬如《关于持续推进城市更新行动的意见》强调“完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地”等，为推进人民城市建设提供了基本物质保障。实践中，地方市委、市政府关于年度重点民生建设的规范性文件，会直接要求各类资源要素向民生实事工作集聚、政策措施向民生实事项目倾斜；要求财政、发改、自然资源等要素保障部门要提供及时精准高效服务，为项目建设保驾护航；要求提供就业社保、医疗服务、人居环境、交通出行、便民服务等方面的保障。

第二，保障功能的高效实现，依赖于党的组织化执行与国家治理体系的深度融合。在城市治理实践中，党的规范性文件率先确立治理原则和框架，行政机关据此制定配套细则，以此形成的成熟经验再通过地方立法固化，从而构成阶梯式的制度保障体系。这种深度融合的实质是将党的组织优势转化为制度执行力，使城市治理突破科层制的路径依赖，在保持治理规模效应的同时增强系统韧性。在国家战略实施中，这种融合机制展现出强大的系统统筹能力。无论是京津冀协同发展中的跨域治理协调，还是长三角一体化中的制度创新联动，均依托党的组织网络破除部门壁垒，并通过治理体系的标准化建设保障政策协同。事实上，实现城市治理法治化，需要作为领导力量的党提供政治、组织、人力、物质等外在资源和条件，而党的领导力量最终取决于党的规范体系功能的实现。可见，城市治理中党的规范性文件的保障功能，其核心要义是保障党和国家战略在城市治理以及区域协同等方面的具体实施。以深圳经济特区为例，中央通过规范性文件授予其在改革创新中更大的自主权，这本身就是一种最高层级的制度保障。深圳市委、市政府据此可以先行先试，出台一系列关于建设成为高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋的战略举措和实施方案。在这一过程中，党的规范性文件既能保持宏观战略方向的一致性，强化中央统筹全局的权威，又具备因地制宜的弹性空间，能够深层次激发地方治理创新的活力，从而为推进城市治理法治化提供系统性制度保障。

综上，党的规范性文件是党通过政治、组织、人才、物质的四重保障，为城市治理构筑了抵御风险、支撑发展的制度基础。这种保障功能的发挥，根植于党的集中统一领导这一最大制度优势，并通过党的组织化执行与国家治理体系的深度融合得以高效实现，是推进城市治理法治化的重要依托。

五、结　语

法治化是城市治理现代化的必然要求，而要实现城市治理法治化，必须重视和发挥党的规范性文件的法治功能。一方面，党的规范性文件有力保障了党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保党的主张和意志贯彻到城市治理的全过程各方面；另一方面，实现城市治理法治化需要中国特色社会主义法治体系提供制度保障，而在专门党内法规缺位的情况下，必须重视和发挥党的规范性文件的制度供给功能。从历史、理论和现实的维度出发，能够洞察党的规范性文件在城市治理中的引领、规范与保障的法治功能。具体而言，引领功能可以为城市治理确立基本价值导向与战略方向，规范功能为城市治理提供基本行为准则与秩序框架，保障功能为城市治理目标的实现破除梗阻、夯实根基和提供支撑，确保城市治理体系高效运转与战略部署有效落地。唯有重视并发挥党的规范性文件在城市治理中的引领、规范与保障的法治功能，在此基础上不断挖掘其丰富内涵并深化实践路径，方能在城市治理需求日趋复杂的时代背景下，从根本上回应破解城市治理难题的深层诉求。