摘要：以风险为对立物的安全治理是全球治理中不容忽视的重要议题。面对人工智能风险的加速累积，尽管各类主体竞相参与治理，风险治理需求与国际公共产品供给之间的失衡与错配仍构成当前全球人工智能安全治理的主要矛盾。因此，有必要立足“力求实效”“标本兼治”的全球治理理念，聚焦风险属性导致的治理需求差异，构建基于风险类型的国际公共产品最优供给模式的理论框架。在此基础上，可对全球人工智能风险进行分类分级，进而构建多层次的全球人工智能安全治理架构，通过动态、敏捷调整国际公共产品供给方式，使全球治理体系最大限度匹配人工智能风险的动态演进。
关键词：全球风险 全球治理 国际公共产品 人工智能安全治理
作者王净宇，清华大学人工智能国际治理研究院助理研究员；梁正，清华大学公共管理学院教授。（北京 100084）
来源：《中国社会科学》2026年第6期P94—P113
引言
当前，人工智能作为兼具通用性、低门槛、自我进化等特征的颠覆性技术，正以前所未有的深度嵌入全球政治、经济与社会系统，催生出一系列非线性、跨领域，甚至可能威胁人类文明存续的风险挑战。全球人工智能安全治理已经成为攸关全人类命运的重要议题。然而，面对人工智能风险的加速累积，全球治理体系的回应存在不足：尽管主权国家、国际组织、跨国企业等多元主体竞相参与治理，各类国际公共产品的供给已具规模，但受制于理论共识与行动协调的不足，这些分割、静态的公共产品难以应对复杂、动态的人工智能风险，反而加剧了全球人工智能安全治理的碎片化与效能赤字。这种风险治理需求与国际公共产品供给之间的失衡与错配，构成了当前全球人工智能安全治理的主要矛盾。
围绕全球人工智能安全治理新兴议题，学术界已展开初步探索，但尚未形成系统性的分析框架。其中，技术治理研究着力于针对人工智能风险提出治理的原则指南，但多停留于倡议层面，难以转化为可操作的全球治理方案；制度主义研究聚焦于治理机制间的互动关系，但对各类人工智能风险差异化特征的关注相对有限。有学者提出，只有构建多层次的治理图谱，方能形成正确的对话基础，找到适宜的治理主体和治理机制。概而言之，既有研究或侧重风险端，或聚焦机制端，对“何种风险需要何种机制应对”的现实问题尚缺乏系统回应，全球安全治理的供需匹配有待进一步的理论建构。
面对全球人工智能安全治理的理论和现实困境，中国智慧和中国方案提供了认识论和方法论层面的重要启示。中国主张，全球治理“关键在于能否解决实际问题”，提出“力求实效”“标本兼治”等重要原则。在学理层面，中国倡导的“实效观”超越了理性设计主义与后实证主义的对立，实现了制度设计功能理性与治理行动实践逻辑的辩证统一，为国际社会提供了新的方法论指导。这一视角揭示出，全球治理作为国际多元主体解决全球问题的集体行动，其有效性不仅取决于公共产品的供给规模，更取决于供给模式与议题属性的动态匹配。基于此，本文从“力求实效”的全球治理观出发，围绕全球人工智能安全治理的核心理论命题，聚焦风险属性导致的治理需求差异，提出风险分类与国际公共产品供给匹配的理论分析框架，旨在推动构建与时俱进的全球治理理论，并为应对人工智能风险这一全球治理挑战提供理论支撑与实践方案。
一、全球风险与治理供给模式的匹配框架
应对全球风险是当前全球安全治理的核心命题。虽然风险兼具客观性与建构性，但绝大部分建构主义的支持者并不否认，风险的客观特征对政治建构过程具有基础性的约束作用。风险在特征属性上的差异形成了不同的治理需求，国际公共产品供给模式的多样性则为回应这些需求提供了相应的制度选择空间。有鉴于此，本文基于风险属性将全球风险划分为不同类型，结合排他或包容、正式或非正式等国际公共产品供给模式，探讨应对不同类型的全球风险较为有效的供给组合。
（一）基于风险属性的全球风险分类
风险研究的基础模型主要根据风险损失、影响范围、发生概率等变量对风险进行客观评估，并结合风险认知、接受程度等主观因素确定治理的优先顺序和具体策略。然而，全球风险的治理场景呈现出两方面特殊性。其一，人工智能、核战争、气候变化等部分全球风险属于典型的“被制造的不确定性”，难以通过经验系统获得准确的概率估计，其治理往往需要忽略风险概率的不确定性以简化决策、实现治理的可操作性。其二，全球风险的源头与治理能力的分布情况较为复杂，风险治理的集体行动涉及更多主体间的复杂互动。全球安全治理更多涉及“谁将谁置于风险之下”“谁来承担治理责任”等核心问题。有鉴于此，本文搁置概率维度，构建“风险后果”与“风险结构”两个相对独立且可观察的属性作为全球风险的分类依据。
“风险后果”依据全球风险负面影响的强度进行划分，直接决定风险治理的预期收益与需求弹性。其中，生存性风险的强度达到威胁人类文明存续或永久性削弱人类发展潜力的临界水平，可以在全球乃至跨世代范围产生重大或毁灭性的影响。此类风险一旦发生，人类社会很难通过事后学习和调整加以补救，其治理需要遵循“最坏情形”的预防性原则。适应性风险的强度则处于人类文明可承受的阈值之内，其影响范围相对有限、风险后果具有一定的可逆性，人类社会可以在与风险的持续互动中积累经验、迭代治理策略，从而逐步降低不确定性、缓解风险的负面后果。既有研究通常将气候变化、核战争、全球性大流行病、人工智能失控等事件，以及超级火山爆发、小行星撞击等自然事件划分为“生存性风险”范畴。其他对人类文明整体进程影响有限的风险则可以被划分为“适应性风险”。
“风险结构”依据风险来源和治理能力在行为体之间的分布特征进行划分，反映了风险治理关键行动者的集中程度，进而决定全球风险治理所需的集体行动规模与形态。其中，“集中型风险”的风险来源和治理能力集中于少数主体、责任边界相对清晰，风险治理所需的资源投入很难由其他主体共同承担和相互替代；“分散型风险”的风险来源涉及主体数量较多、责任边界模糊，风险治理所需的资源投入可以由世界各国共同承担并相互替代。参照既有文献，核战争等风险的来源和治理能力相对集中，涉及数量有限的关键决策者，属于较为典型的“集中型风险”；气候变化等风险则由世界各国的分散行为加总形成，属于典型的“分散型风险”。
将上述两个相对独立的维度予以交叉组合，可以将全球风险划分为“生存性—集中型”“生存性—分散型”“适应性—集中型”“适应性—分散型”四类理想类型，为后续研究风险类型与国际公共产品供给模式之间的结构对应奠定基础。
（二）基于“理性设计”的国际公共产品的供给模式
与全球风险的分类相对应，国际公共产品的供给模式亦呈现出可以被结构化的内在规律。理性设计理论认为，国际公共产品的供给模式本质上是国际行为体为回应特定问题而作出的功能性制度选择。特别是在全球风险等负外部性治理议题中，正向激励的匮乏导致集体行动的自发生成更为困难，更加需要通过机制设计，将议题属性与制度形式之间的适配关系置于供给选择的核心位置。有鉴于此，本文整合既有研究关注的成员范围、中心化程度、控制强度、规则灵活性等特征，将其归纳为国际公共产品供给的“参与范围”和“规则约束”两个相对独立的维度，以此作为国际公共产品供给模式的划分依据。
“参与范围”依据国际公共产品供给涉及的集体行动规模和形态进行划分，反映公共产品生产过程中参与主体的广泛程度。其中，“排他供给”主要依托少数具有关键能力或责任的行为主体，采用“小规模俱乐部”方式提供国际公共产品。该模式以牺牲治理的包容性和代表性为代价，但有助于简化决策流程、降低交易成本。“包容供给”则寻求广泛的成员参与，旨在吸纳更多国家和多元主体参与公共产品的生产过程。该模式能够更充分地反映不同行为体的异质性需求，有助于增强国际公共产品供给的公平性与程序合法性，但需要承担大规模集体行动所需的高昂交易成本。在现有的国际公共产品中，依托大国协调、七国集团、气候俱乐部等“小多边机制”和“俱乐部模式”提供的国际公共产品属于较为典型的排他供给；依托联合国系统为代表的普遍性多边机制提供的国际公共产品则属于包容供给。
“规则约束”依据国际公共产品供给模式的控制强度和灵活性进行划分，反映了制度约束对供给主体行为的规制程度。鉴于国际无政府条件下并不存在凌驾于主权国家之上的强制执行权威，“正式”和“非正式”供给难以绝对二分，主要刻画供给模式中规则约束的相对强弱。其中，“正式供给”以接近“硬法”性质的规则和明确的奖惩机制，强调通过国际条约、协定等传统国家行为体之间高度制度化的规则确保国际公共产品供给的权威性、可预测性和稳定性。该模式要求供给主体一定程度上让渡主权或接受共同约束，因而面临较高的交易成本和内部政治阻力。 “非正式供给”主要以不具备强制约束力的“软法”及非正式安排为依托，该模式可以降低集体行动的交易成本，但会牺牲公共产品供给的执行力和权威性。在现有的国际公共产品供给中，世界贸易组织争端解决机制、大国核军控协定等偏向于“正式供给”；各类领导人峰会、科学家共识、产业界自愿承诺等则偏向于“非正式供给”。
将两个维度交叉组合，可以将国际公共产品的供给模式划分为“排他—正式”“排他—非正式”“包容—正式”“包容—非正式”四种理想类型。
（三）风险类型与供给模式的适配逻辑
全球风险属性的分类与国际公共产品供给模式的区分，共同构成了二者供需匹配的概念前提。在此基础上，根据国际公共产品供给的集体行动和需求弹性逻辑，可以针对不同类型的全球风险，选择较为适配的国际公共产品供给组合（见下图）。
第一，从国际公共产品供给的集体行动逻辑来看，参与主体的能力与激励分布决定了集体行动的最优规模与结构。因此，风险结构决定了治理供给适宜的参与范围和组织形式。对于风险来源相对单一、关键行动者数量有限的“集中型风险”，依托少数核心主体的“排他供给”可以缩短决策链条、降低交易成本，从而更加高效地实现供给；过于强调供给的包容性，可能引发集体行动困境，损及供给效率。反之，对于责任边界模糊、治理资源投入可由不同主体相互替代的“分散型风险”，其加总聚合特征导致覆盖范围有限的“排他供给”难以应对以“碳泄漏”为代表的责任外溢，更多主体共同参与的“包容供给”是实现有效治理的必要条件。
第二，从国际公共产品的需求弹性逻辑来看，行为主体对于不同国际公共产品的需求弹性，决定了其愿为供给付出的成本。因此，风险后果决定了治理供给适宜的规则约束程度。对于事关人类文明存续与发展潜力、后果不可逆转的“生存性风险”，行为体对风险治理具有普遍的刚性需求，愿意为“正式供给”承担较高的治理成本。缺乏清晰责任边界和约束力的“非正式供给”，无法回应“生存性风险”对稳定性和执行力的治理要求。反之，对于“适应性风险”，行为体的治理需求弹性较高且存在显著差异，愿意付出的成本相对有限，“正式供给”难以获得普遍的合法性认同；聚焦特定领域、依托软规则的“非正式供给”以其低主权成本、高灵活性的优势，反而更加契合适应性风险动态调整的治理需要。
综合上述理论分析，可以得出四类全球风险所适配的理想公共产品供给组合，即“生存性—集中型”风险适配“排他—正式”供给；“生存性—分散型”风险适配“包容—正式”供给；“适应性—集中型”风险适配“排他—非正式”供给；“适应性—分散型”风险适配“包容—非正式”供给。作为演绎式的理论建构，上述框架旨在揭示理想状态下的全球风险与治理供给的匹配关系。在现实的治理实践中，全球风险可能处于分类的中间状态并不断演化，多种公共产品供给模式的组合叠加屡见不鲜，地缘政治博弈、技术范式跃迁、风险政治建构等因素亦可能导致治理成效偏离理论预期，有效的全球安全治理往往依赖于不同供给模式的动态组合与功能互补。但就一般性规律而言，该框架仍可为全球安全治理的供给选择提供基础性的理论参考。
二、全球风险治理的案例比较
基于受控比较思维进行求异或求同的比较分析，是进行理论验证的重要方法。鉴于全球风险数量众多、异质性显著，本文采用类型学代表性案例的选择策略，在四类理想类型中分别选取最具代表性的全球风险，开展案例间和案例内的受控比较分析。
（一）生存性—集中型风险：核战争
核战争属于典型的生存性—集中型风险。就风险后果而言，核战争可以导致大规模直接伤亡，并引发“核冬天”效应、全球放射性污染等对人类文明进程造成不可逆冲击的严重后果；就风险结构而言，核武器的研发、部署与使用高度集中于少数拥核国，核军控、相互核查等安全治理能力亦集中于这些主体。理论上，“排他—正式”的国际公共产品组合是应对此类风险较为有效的治理方式。
从正面案例来看，少数拥核国家对核战争风险采取的一系列军控措施，构成了国际核秩序基本规则和机制保障的重要基础。冷战期间，美苏通过签署《部分禁止核试验条约》《第一阶段限制战略武器条约》《防止核战争协定》等条约，对双方的核试验范围与战略核武器规模作出了明确限制，在双方军事对峙最紧张的年代保留了紧急协商的关键通道。中国亦坚持自卫防御核战略，承诺无条件不对无核武器国家和无核武器地区使用或威胁使用核武器，支持和配合国际原子能机构相关监督措施，为降低全球核战争风险作出了应有贡献。主要拥核国主导的“排他—正式”安排，特别是让渡各自权利形成的监督核查机制等规范化的正式制度，对降低全球核战争威胁、稳定国际关系起到了至关重要的作用。
与之形成参照的是联合国大会通过的《禁止核武器条约》。截至2025年3月，该条约已有98个签署国，其中73个已批约，具有较强的包容性；同时，条约明确禁止发展、试验、生产、储存、部署、转让、使用和威胁使用核武器，偏向于对缔约国具有规范约束的正式供给。虽然条约在核裁军的道义表达等方面起到了一定作用，但就核战争风险本身的治理效能而言，广泛的核军控与核不扩散只有在大国协商一致并合作推动所有国家遵守规定时才能实现。这种“包容—正式”的公共产品供给模式忽视了作为核战争风险来源的主要拥核国提供相关公共产品所需承担的高昂成本，最终导致中、美、英、法、俄五大拥核国和其他事实拥核国集体缺席。中方立场亦明确指出，该条约“不反映，也不构成习惯国际法，对非缔约国不具法律约束力”。
核战争风险的治理经验说明，在生存性—集中型风险的全球治理中，治理成效主要取决于核心行为体之间能否形成具有约束力的制度安排。侧重权威合法性的小规模正式供给，有利于控制集体行动的交易成本，能够较为有效地确保核心行为体的深度参与和持续承诺。在治理行动中纳入过多参与者，反而容易因议程分散和利益分化提高交易成本、削弱核心行为体的参与意愿，导致治理效能下降。
（二）生存性—分散型风险：气候变化
气候变化属于较为典型的生存性—分散型风险。就风险后果而言，政府间气候变化专门委员会评估，全球约有33亿至36亿人极易受气候变化影响，气候变化引发的极端天气频发、海平面上升、自然生态系统破坏、经济社会冲击等跨世代冲击更会对人类文明发展造成不可逆的破坏。就风险结构而言，气候变化的温室气体排放等风险来源由世界各国共同造成，治理所需的行动成本很难由少数国家独立承担，且治理所需的资源投入可以相互替代。在“碳泄漏”等机制作用下，如果仅由少数核心国家进行治理，高碳产业可能转移至其他国家，从而抵消原本的治理成效。理论上，“包容—正式”的国际公共产品组合是应对此类风险较为有效的治理方式。
从正面案例来看，《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》构成了全球气候变化治理机制的基石，产生了其他机制无法替代的重要作用。《巴黎协定》作为具有法律约束力的国际气候行动框架，设定了控制全球平均气温升幅的治理目标，在国家自主贡献通报、建立透明度框架等方面作出了正式规定。同时，《巴黎协定》采用以国家自主贡献为核心的供给模式，通过具有包容性的机制设计消除了缔约方对条约过度限制其发展自主权的担忧，保证了条约参与的普遍性。中国作为缔约国，于2025年9月宣布新一轮国家自主贡献，首次提出碳达峰阶段后全经济范围、全温室气体净排放下降等一揽子应对气候变化目标，通过落实《巴黎协定》为应对全球气候风险作出了重要贡献。《巴黎协定》这种“包容—正式”的供给模式，凝聚了国际社会的最大共识，为2020年后的全球合作指明了方向，其包容性框架亦为更多非正式安排供给提供了基础和平台，构成了目前全球气候风险治理领域最重要的国际公共产品。
与之形成参照的是威廉·诺德豪斯等学者提出的气候俱乐部设想。该方案主张在联合国之外建立一个成员国之间享受免关税待遇的排他性安排，通过对未能采取指定气候行动的非成员国征收惩罚性关税，促成高减排水平的联盟。2022年，德国倡议建立以七国集团为核心的国际气候俱乐部，并于2023年全面启动，开展实质运作。这一设计旨在通过惩罚措施解决公共产品供给的“搭便车”问题，但其与气候变化的分散型风险属性存在一定错位。正如中方立场指出，“拉‘小圈子’的单边措施将损害全球合作应对气候变化的互信和能力，增加不必要的负面溢出效应，提高各国实施气候治理的履约成本”。缺乏包容性的小规模俱乐部既无法全面覆盖全球温室气体的分散来源，也无法回应气候治理公平和分配的核心难点，甚至可能和多边气候机制形成冲突，难以实现预期治理效果。
气候变化风险的治理经验说明，在生存性—分散型风险的全球治理中，治理成效主要取决于能否形成覆盖绝大多数责任主体的普遍性、规范性制度安排，尽可能地内化风险来源、聚集治理能力。此类全球风险治理的关键在于通过各类成本分担和激励措施的制度设计降低“包容—正式”供给较高的交易成本。
（三）适应性—集中型风险：全球金融危机
全球金融危机偏向于适应性—集中型风险。就风险后果而言，全球金融危机的影响一般可以通过市场修复与结构性调整等举措予以逐步消化，严重且永久地削弱人类文明发展潜力的可能性较低。就风险结构而言，外围市场的地区性金融动荡只有在影响到主要国际金融中心的资产市场时，才会通过核心节点的放大效应演变为真正的全球性危机。因此，全球金融危机的风险来源和治理能力较为集中，需要依赖数量有限的关键决策者主导治理供给。理论上，“排他—非正式”的国际公共产品组合是应对此类风险较为有效的治理方式。
从正面案例来看，二十国集团（G20）机制在应对全球金融危机中发挥了关键作用。作为非正式的国家间协调机制，G20领导人、财长、央行行长会议达成的协议、意见、建议均采用协商一致原则，不具备强制执行力，由此显著降低了交易成本，使得快速响应成为可能。2008年全球金融危机爆发后，G20首次领导人峰会迅速通过了紧急行动计划，成功避免了大规模贸易战、货币战的爆发，稳定了全球市场信心；2009年伦敦峰会上，G20政府首脑就1万亿美元以上的刺激计划达成一致，为全球经济注入了关键流动性。此外，G20还出台了一系列原则、标准和指引文件，推动了国际金融监管体系改革。既有研究普遍认为，这种“排他—非正式”的国际公共产品供给模式在全球金融危机时期最为成功，对应对危机、促进世界经济复苏起到了重要的推动作用。
与之形成参照的是以国际货币基金组织（IMF）为代表的正式供给。虽然IMF在其设计初衷聚焦的固定汇率与收支平衡领域具有较好的治理成效，但在1997—1998年亚洲金融危机及其全球扩散和2008年全球金融危机两次全球风险中，面对全球流动性和偿付能力不足，IMF的决策过程迟缓、危机救助条件僵化等问题导致其未能及时作出应对。例如，在主权债务重组问题上，IMF试图建立具有较强约束力的主权债务重组机制。但在实际推广过程中，双边债权人和债务国均对该机制的严格要求心存疑虑，导致这一具有较强规范性的正式机制最终难以落地。IMF偏向正式供给与金融危机风险治理需求的错配，客观上促成了G20这一更具灵活性的非正式国际机制的兴起与发展。
全球金融危机风险的治理经验说明，在适应性—集中型风险的全球治理中，治理成效不仅取决于核心主体的积极参与，还取决于能否避免正式供给过早嵌入所带来的高昂交易成本。通过更加灵活的合作与激励机制，反而有利于实现国际公共产品供给的快速响应。
（四）适应性—分散型风险：国际航空事故
国际航空事故可以被划分为适应性—分散型风险。就风险后果而言，尽管国际航空事故会给乘客和企业带来非排他性的生命财产损失，但其影响范围与持续时间相对有限，不会对人类文明形成不可逆冲击。就风险结构而言，航空安全的隐患高度分散，各国航空公司、飞机制造商、机场运营管理机构等各利益相关方任一环节的故障或失误都有可能导致航空事故发生。理论上，“包容—非正式”的国际公共产品组合是应对此类风险较为有效的治理方式。
从正面案例来看，国际航空运输协会（IATA）通过行业共识、自愿参与、专业标准等方式，为全球航空安全治理作出了重要贡献。作为非政府、非营利的行业协会，IATA的成员包括来自超过120个国家的360多家航空公司，承担全球超过85%的航空运输量。通过包容—非正式的供给模式，IATA为全球航空领域提供了一系列国际公共产品。例如，为克服全球监管的碎片化问题，IATA建立了针对航空公司的评估体系“国际航协安全审计”（IOSA）；为了加强航空安全隐患和风险识别的信息沟通，IATA建立了数据共享平台“全球航空数据管理计划”（GADM）。这些基于行业自律和专业标准的公共产品，因其高效性与专业性获得了各国监管机构和国际民航组织的认可，在治理实践中补充甚至替代了正式供给的部分功能，在全球航空安全治理中扮演了不可或缺的角色。
与之形成参照的是以国际民航组织（ICAO）为代表的“包容—正式”供给模式。作为联合国专门机构，ICAO根据《芝加哥公约》负责制定国际航空运输的标准和规章。但是，ICAO形成有效供给的核心原因之一在于《芝加哥公约》明确规定“国家对其领空的完全和排他的主权”，使得ICAO制定的国际标准和建议措施对成员国不具备法律强制执行力，治理更多依赖成员国自愿遵循、多边协商等非正式安排实现。这种正式制度在治理实践中非正式化的现象，印证了正式供给与此类风险治理需求之间的结构性错配。此外，偏向于正式供给的制度框架还导致ICAO背负高昂的行政成本，其大会工作文件多次提出亟须“简化流程”“提高工作效率”，学术界亦担忧ICAO的行政冗余、决策滞后等治理效率问题将限制其在应对复杂风险时的治理效能。
国际航空事故的治理经验说明，适应性—分散型风险对人类文明的长期影响有限，但较为分散的风险来源和治理能力使得有效治理必须依赖足够规模的集体行动，治理收益难以覆盖治理成本的问题较为突出。因此，相较于自上而下、负担较高交易成本的“正式供给”，依托行业共识和专业标准、多利益相关方共同参与的“包容—非正式”模式更为适配。
综合四组全球风险治理案例（见表1），可以得出三点结论：其一，在理想类型的经验检验中，不同供给模式的治理效能差异为本文提出的“全球风险治理供需匹配”理论命题提供了经验支持。其二，全球金融危机和国际航空事故两个治理案例均出现了“制度漂移”现象，说明在一定条件下，全球治理实践会向供需匹配模式动态收敛。其三，相对错配的供给安排并非完全无效，在议程设置、信息共享、外部施压等方面仍可发挥作用，只是在治理效能层面并非最优选择。就本文而言，四组类型化的案例比较可以将匹配框架由理论建构推进为具有经验支撑的分析工具，从而为全球人工智能安全治理提供必要的理论与经验借鉴。
三、风险分类视域下的全球人工智能安全治理
纵观技术发展史，人工智能是人类社会截至目前遇到的第一种融合快速迭代、通用性、易得性等多类技术特性的新兴技术。这种复合技术特性使人工智能呈现多种应用类型和风险状况，任何宽泛的安全治理方案都可能欠缺落地性。在此背景下，可以结合风险分类与国际公共产品供给的一般规律，对人工智能风险分类分级，对适配各类具体风险的供给模式进行综合分析，从而构建行之有效的全球人工智能安全治理框架。
（一）全球人工智能风险的类型划分
不同领域的研究者对人工智能风险的认知有所差异，但总体上认同人工智能正在技术内生、技术应用、应用衍生三个维度产生风险。综合图灵奖得主约书亚·本吉奥主持编写的《国际人工智能安全报告》 、中国网信办指导制定的《人工智能安全治理框架》2.0版、联合国人工智能高级别咨询机构发布的报告等研究，可将主要的全球人工智能风险纳入本文提出的风险分类框架（见表2）。
风险后果方面，根据杰弗里·辛顿、约书亚·本吉奥、姚期智等人工智能安全领域25位顶尖专家的共识，本文将超级人工智能失控、前沿军事领域过度使用人工智能、人工智能滥用导致CBRN能力失控等可能对人类文明产生不可逆影响的所谓“人工智能极端风险”（Extreme AI Risks）划分为生存性风险，将其他影响范围与不可逆程度上相对有限的风险暂归入适应性风险范畴。
风险结构方面，前沿人工智能的训练和开发集中在少数国家，而人工智能的低使用成本与开源模型的大规模普及，又使其应用在全球范围内广泛落地。基于此，超级人工智能失控、前沿模型幻觉等技术内生风险，以及涉及先进武器系统的过度军事应用风险，其风险来源和核心治理能力均集中于拥有前沿模型训练和开发能力的少数国家与科技巨头，可以归为集中型风险范畴。而人工智能滥用导致CBRN能力失控和大规模认知操控，以及具体应用场景风险和应用衍生风险，其来源和治理能力分散于全球各类行为体，可以纳入分散型风险范畴。
需要指出的是，上述分类主要反映现阶段各类人工智能风险的特征属性，随着人工智能技术的演进和前沿能力的扩散，部分适应性风险可能上升为生存性风险，部分集中型风险也可能逐步演化为分散型风险，相应分类亦需根据风险与治理实践的演化情况动态调整。
（二）全球人工智能安全治理的前沿进展
随着人工智能治理上升为攸关全人类命运的重要议题，各类行为体在该领域的参与程度和战略部署明显提升。以联合国为代表的国际组织，以人工智能峰会为代表的多边机制，以中美为首的人工智能领先国家，以及以微软、谷歌等为代表的科技巨头，正通过不同模式为全球人工智能安全治理提供国际公共产品。
第一，联合国及其专门机构是“包容供给”的核心平台。2023年7月，联合国秘书长古特雷斯呼吁成立国际人工智能监管机构；2024年3月和7月，联合国大会通过两份有关人工智能国际治理的决议；同年9月，联合国未来峰会通过的《全球数字契约》提出“以平衡、包容、基于风险的方法，促进人工智能安全、可信和可持续发展”；2025年8月，联合国大会决定设立“人工智能独立国际科学小组”与“人工智能治理全球对话”机制，并于2026年进入实操阶段，标志着联合国框架下“包容—正式”供给的实质性推进。与此同时，联合国教科文组织、国际电信联盟、世界卫生组织等联合国专门机构分别从伦理准则、技术标准、治理建议等方面积极提供“包容—非正式”公共产品，为全球人工智能安全治理提供重要补充。
第二，国际人工智能安全研究所网络、中美人工智能政府间对话等机制构成了“排他供给”的重要平台。2023年11月，首届全球人工智能安全峰会期间，包括中国在内的28国及欧盟共同签署了首个全球人工智能安全声明，支持建立前沿人工智能安全科学研究网络。随后，主要人工智能国家先后成立国家级人工智能安全研究所，并推动建立了旨在加强安全研究合作的国际安全研究所网络。虽然“巴黎峰会”和“印度峰会”将安全之外的议题纳入议程并扩大了与会国范围，使供给的包容性显著提升，但其衍生的研究所网络仍由人工智能领先国家主导，保留了较为典型的“排他供给”模式。与之并行的中美人工智能政府间对话，也是“排他供给”的代表性实践。2023年11月，中美元首旧金山会晤就建立中美人工智能政府间对话机制达成共识；2024年5月，该机制在日内瓦举行首轮对话，就人工智能风险评估、全球治理等议题交换意见；2024年11月，两国元首利马会晤重申“应维持由人类控制核武器使用的决定”，2026年5月，美国总统特朗普访华期间，两国元首就人工智能问题进行了建设性交流，同意开展政府间对话。中美人工智能政府间对话机制的建立和落实，为后续大国之间围绕人工智能安全红线等议题构建更具规范性的排他—正式供给奠定了基础。
第三，人工智能企业、科学共同体等非国家行为体的参与，为全球人工智能安全治理提供了多样的非正式公共产品。例如，2024年5月，OpenAI、谷歌、Meta等全球16家企业签署《前沿人工智能安全承诺》，承诺发布企业安全框架，通过评估全生命周期风险、设定风险阈值、提高透明度等举措应对前沿人工智能风险；2025年7月，阿里巴巴、百度、腾讯、华为等22家中国企业共同签署《中国人工智能安全承诺框架》，就设置安全团队或组织架构、构建安全风险管理机制、加强前沿安全研究等作出承诺；以杰弗里·辛顿、约书亚·本吉奥、姚期智为代表的国际科学共同体通过“人工智能安全国际对话”等机制，于2024—2025年发布了《北京共识》《威尼斯共识》《上海共识》等声明，对相关领域科学共识的形成产生了重要作用。
（三）全球人工智能安全治理的多层架构
综合考虑全球人工智能安全治理供需两端的前沿进展，要确保人工智能始终朝着有益、安全、公平的方向健康有序发展，既要充分发挥现有国际公共产品的治理优势，明确其关注重点和角色定位（见表3）；又应立足人工智能的快速迭代和跨域耦合特征，以动态演进视角审视人工智能风险，加快安全治理的供给创新。
第一，发挥联合国主渠道作用，加快推动联合国框架下包容性的国际公共产品供给。联合国作为唯一有能力协调不同区域性人工智能治理愿景的政府间国际组织，具有较强的国际信任度以及规范性、制度性、包容性等治理优势，是推动包容供给的理想平台。具体而言，针对人工智能滥用导致的CBRN能力失控、大规模认知操控等生存性—分散型风险，可以重点依托联合国大会、安理会、秘书处等主要机关，在联合国框架下成立类似国际原子能机构的人工智能治理专门机构、推动各国签署类似《打击网络犯罪公约》等具有一定约束力的国际公约和协定。通过规范化、制度化的正式供给，为国际社会应对人工智能滥用、恶用可能产生的生存性风险提供必要的治理工具。针对细分行业应用风险，以及国际智能鸿沟、就业替代、文化多样性冲击等适应性—分散型风险，则可充分发挥联合国教科文组织、国际电信联盟、国际劳工组织等联合国专门机构和附属组织的重要作用，依托相关机构提供各自领域“包容—非正式”的公共产品供给。
第二，强化人工智能领先国家的责任担当，加强排他性的国际公共产品供给。主权国家仍是当前制定和执行全球人工智能治理规则最主要的行为体，人工智能领先国家在享受人工智能技术发展红利的同时，有优势也有责任承担排他性的公共产品供给。具体而言，针对超级人工智能失控、过度军事应用等最前沿人工智能研发和应用产生的极端风险，人工智能领先国家应尽快就共同风险形成基本共识，推动建立包含相互监督与核查机制的正式制度，避免因技术竞争或军备竞赛引发人类生存风险。例如，在大国战略竞争的背景下，中美可利用人工智能政府间对话机制，借鉴美苏核军控经验，推动围绕“设置人工智能可能失控的安全红线”“禁止人工智能用于战略武器系统”等议题形成规范条约。针对人工智能幻觉、算法偏见等适应性—集中型的技术内生风险，人工智能领先国家可积极推进非正式的公共产品供给，加强安全技术、模型信息、测评数据等的交流合作，推动形成具有互操作性的安全评估方法和治理框架。
第三，吸纳产业界、科学界等利益相关方参与多元共治，以非正式供给为全球人工智能安全治理提供补充。格雷厄姆·艾利森等学者认为，人工智能风险相比核战争等传统风险最大的区别在于，人工智能技术不由政府垄断，科学家、科技公司等利益相关方在风险治理方面拥有巨大影响力，全球人工智能安全治理需要构建多元参与的治理生态。其一，产业界作为当前主导人工智能技术创新和产业应用的重要力量，可以基于细分行业和具体场景形成行业自律和企业自治的基本共识，并在此基础上逐步将安全承诺等“非正式”的治理工具发展成为更具包容性和规范性的公共产品。其二，科学家群体作为掌握技术前沿动态、立场相对中立的重要行为体，既需要加强小范围顶尖科学家内部的信息分享和安全研究合作，也可以通过更大范围的科学共识为应对各类分散型风险提供重要的科学建议。其三，鉴于人工智能领域的科学家与产业界人士高度交叉，容易形成包容性的知识群体，可以积极利用行业联盟、专业组织等机制，发挥其对其他机制和行为主体的协调、衔接作用。
第四，关注人工智能风险的动态演化和跨域耦合特性，加强安全治理的供给创新。一方面，人工智能的自我进化属性使得技术创新和应用高度不可预测，人工智能风险亦呈现动态演化特征，各类风险的后果与结构均可能伴随技术演进发生变化，导致静态的匹配方案难以长期适用。另一方面，人工智能作为通用技术的赋能属性，使其风险具有跨域耦合特征。各种细分风险并非孤立存在，单一风险的爆发可能触发其他风险的链式反应，进而模糊风险的类型边界。因此，在上述匹配框架的基础上，仍需加快推进全球人工智能安全治理的供给创新。其中，中国倡议成立的世界人工智能合作组织可以作为供给创新的重要载体：一是吸纳多元主体共同建立人工智能风险的动态监测与评估体系，有效识别各类人工智能风险属性的动态迁移，为分类治理机制随风险演化作出动态调整提供支撑。二是通过“多边协调、适度集中、动态调整”的创新模式，重点关注四类供给的中间模糊地带，为联合国系统的包容供给模式和人工智能领先国家的排他供给模式提供重要补充。
结语
当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，国际社会正经历罕见的多重风险挑战，全球安全治理事关各国人民福祉，事关世界和平与发展，事关人类前途命运。面对以风险为对立物不断演变的全球安全治理问题，本文立足“力求实效”“标本兼治”的全球治理理念，通过风险分类与国际公共产品供需匹配的理论框架，分析了应对不同类型的全球风险较为适配的公共产品供给模式，并据此提出了全球人工智能安全分类治理的机制设计。鉴于全球人工智能技术创新与产业应用的快速发展，全球治理体系的改革速度难以匹配人工智能风险的动态演进，本文提出的“分类匹配”并非静态的治理框架，而是旨在提供一种立足具体风险属性，动态、敏捷调整国际公共产品供给方式，最大限度利用既有治理资源的全球治理方案。
从更宏观的视角来看，治理失灵的现实困境不只存在于全球安全领域。国际公共产品供给无法合理匹配治理需求的结构性错配，是导致诸多领域全球治理赤字的共性症结。因此，改革完善全球治理，不是对现有国际秩序的推倒重来，也不是在现行国际体系之外的另起炉灶，而是需要将治标和治本相结合，既就当前紧迫问题提出有效应对方案，又着眼长期挑战探索根本解决之道。只有根据全球治理供需两端的变化持续调整，实现供需关系的动态平衡，才能将有限的全球治理资源转化为应对治理赤字、和平赤字、发展赤字、安全赤字的实际效能，推动全球治理体系朝着更公正、更有效的方向发展。
