王世涛:行政负责人出庭的规范分析与制度反思

选择字号:   本文共阅读 128 次 更新时间:2021-10-30 07:25:51

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王世涛  

   摘要:  行政机关负责人出庭应诉制度迎合了实质性化解纠纷的现实需求,但由于依托行政诉讼调解,该制度从产生伊始便蕴藏着合法性危机。该制度将行政诉讼信访化,将诉讼的实效寄望于行政权力而非司法程序,不但有悖于宪法的民主与法治原则,也不符合首长负责制、行政组织法、诉权和处分权原则。该制度与行政诉讼代理制度、行政诉讼责任制度也不相容。该制度规范自相矛盾,效力自我否定。而且对该制度的司法解释也有自我设权、超越职权的违宪之虞。行政机关负责人出庭应诉制度被确立和维系的原因在于被期待的社会效果,而实际呈现的却是缺乏实效的政绩模式和指标数据。为此应当进行实证考察,撩开“高出庭率”的面纱,揭示“出庭不出声”的真相,破解强加给原告的“告官要见官”的诉求,探究这一制度在我国“一枝独秀”的奥秘。从根本上,行政机关负责人出庭应诉是制度选择的错误,因此,应当将这一制度从《中华人民共和国行政诉讼法》中删除。

   关键词:  行政诉讼 行政机关负责人 出庭应诉

  

   引言

   2014年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)确立行政机关负责人出庭应诉制度后,最高人民法院先后三次发布相关司法解释,即2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《解释》)、2020年《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》(以下简称《规定》),进一步明确和强化了行政机关负责人出庭应诉的义务。这一制度从产生伊始便饱受质疑。制度产生的真正动因是什么?制度设计存在哪些问题,其宪法依据和法理基础是什么?“高出庭率”背后的真正原因是什么?“出庭不出声”是否证明该制度实施效果缺失?“告官要见官”是原告真实的诉求吗?为什么中国独有而世界上其他国家特别是法治成熟国家都没有这一制度?既然这一制度已经如此不堪,还有必要勉强维系下去吗?对这些问题,都需要认真面对、理性分析,并做出明确回答。

  

   当下,法教义学被视为法学研究的不二法门。作为研究方法,法教义学以保持对现有法律规范的基本尊重为前提,使法学研究基于法律文本。因此,行政机关负责人出庭应诉制度在法律文本中一旦被确定,便成为法学教义,而不应当对其进行价值判断甚至否定性评价。然而,法教义学对实定法的基本尊重的前提是实定法值得尊重。因此,对这一问题的研究既要从法律文本出发,又不应局限于法律文本。而应当对其法理依据、生成背景、实施效果进行综合分析,更需要进行田野调查和实证分析。只有这样,才能判定制度生成的逻辑,揭示制度的本质,认清制度的法理,识别制度的实效,最终做出理性的抉择。

  

   一、制度生成的合法性危机

   我国本土化内生的行政机关负责人出庭应诉机制实质上是一种法院提出建议,政府强力推动,机关负责人被迫执行的被动型模式,这种被动型模式不可避免地出现了形式主义的倾向。[1]1999年,陕西省合阳县人民政府和县人民法院联合下发《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》,在我国最早建立“行政首长出庭应诉制度”。主要起因是,当地行政诉讼中被告经常缺席,为了走出这种尴尬的困境,县法院向县政府提出了行政首长出庭应诉的司法建议,得到了县政府的认可。在县政府的大力支持下,这项机制最终正式实施。[2]此后这一制度逐渐在全国各地推广,在实践中摸索出“法院倡导、党委领导、行政主导”的所谓“江苏模式”。[3]在构建和谐社会的政策背景下,国务院于2010年发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中,将行政机关负责人出庭应诉作为“依法化解社会矛盾纠纷”的重要机制。各地针对涉及社会稳定的行政诉讼案件,也设定行政首长必须出庭应诉的强制性义务,最主要的考虑因素是通过行政首长的出庭促使案件的协调和解,而非单纯判断行政行为的合法性与否,由此在根源上实质性地化解行政纠纷。[4]

  

   2014年《行政诉讼法》的修改,其主要目的之一就是“解决行政争议”,而行政机关负责人出庭应诉正契合了这一修法目的,因而被纳入《行政诉讼法》之中。质言之,《行政诉讼法》对行政机关负责人出庭应诉的规定,主要目的是促成案件的实质性解决,做到案结事了,以此压低上访率,从而使其发挥出与信访同质化的功能。[5]原告通过“告官”终于可以见到通过信访不易见到的“官”,起诉只是手段,法官起到的不过是中间人、联络人的作用。当然,行政诉讼司法实践中纠纷的实质性解决主要依托的是诉讼调解。而诉讼调解的前提是双方当事人有权处分自己的权利,因此才需要行政负责人出庭。这一以调解为主导的行政诉讼模式,庭审的效果不是基于法官的审判而是取决于被告负责人的决断。如果行政机关负责人不到庭,出庭的只是行政机关的普通工作人员或者代理律师,就无法调解,也就不可能实质性地化解纠纷。这便是我国行政诉讼中要求行政负责人出庭应诉的实质原因[6],也被认为是这一制度的现实合理性的基础。根据帕森斯与默顿的结构功能主义理论,社会行动在整个系统中朝向正确的目标,保证社会系统发展的和谐秩序,一致性的价值规范是必不可少的,其构成了社会秩序的基础。斯图尔特也曾说,只要争议依然保留两极的形式和性质——公民对政府,就依然可以把行政法设想为一种解决政府权力主张和私人自治主张冲突的方式。然而,传统模式的扩展把更为广泛的利害关系人纳入进来,已经改变了行政诉讼的结构,并且使限制政府权力的简单观念很大程度上失去了效用。[7]可以说,这种结构功能主义是一种目的论学说,以效用作为评价一项制度的主要依据,往往忽略了制度生成的机理。

  

   然而,我国《行政诉讼法》规定的是行政诉讼不适用调解,也就是说,行政诉讼的调解是不合法的。但由于政策导向,行政诉讼的调解却大行其道,调解率始终居高不下,甚至司法实践中几乎没有一个行政案件没有经过调解的。近年来学界与实务部门终于开始正视这一现象,并拟将行政诉讼中的“调解”改头换面后重新包装为所谓的“协调”“和解”等。[8]行政诉讼适用调解会产生的问题是,行政诉讼调解的目的是定分止争、案结事了,以实质性解决争议为导向,但司法机关对行政违法行为的审查和监督的功能却被忽视了。法官更关注的是社会效果——当事人的满意度,而不是法律效果——审判的合法和公正。有时为换取当事人的息诉甚至不惜以牺牲法律原则和公共利益为代价。2014年修改后的《行政诉讼法》仍然明确规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”同时规定:“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”然而,目前行政诉讼的司法实践仍然存在不适用调解的案件进行调解,适用调解的案件强行调解的普遍现象。质言之,2014年《行政诉讼法》的修改保留了原来行政诉讼案件不适用调解的规定,却纳入了以调解为依托的行政机关负责人出庭应诉制度,这在立法规范的价值选择上是自相矛盾的。因此,2014年《行政诉讼法》确立和保留行政诉讼案件不适用调解规定的前提下,再规定行政机关负责人出庭应诉制度,是规范选择的错误。可以说,行政机关负责人出庭应诉制度从产生伊始便蕴藏着合法性危机,是一个先天畸形的制度产儿。

  

   二、制度设计的规范性疏漏

   2014年修订的《行政诉讼法》规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”笔者认为,“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”本身是强制性规范,课以行政机关负责人出庭应诉的法定义务,但后面的但书“不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”却将行政机关负责人的出庭义务消解了。也就是说,但书其实为行政机关负责人出庭应诉附加了一个条件,即能出庭应诉的,才出庭应诉。如果行政机关负责人有“不能出庭的”理由,这一义务自然就解除了。实践中,行政机关负责人不能出庭有各种各样的正当理由和合理借口,这实际上使行政机关负责人出庭应诉义务规范失去了强制性,导致行政机关负责人出庭应诉的强制性规范事实上变成了任意性规范。这实质上是规范效力的自我否定。这是因为这一制度一开始就无法摆脱的现实困境,即一方面强制行政机关负责人出庭,另一方面行政机关负责人又出不了庭、不愿意出庭。为了缓解上述规范的自相矛盾,2020年《规定》将“不能出庭的”情况明确化,列举了允许不出庭的正当事由,包括“不可抗力”“意外事件”“需要履行他人不能代替的公务”“无法出庭的其他正当事由”等,从而限制行政机关负责人以各种借口不出庭。但“需要履行他人不能代替的公务”“无法出庭的其他正当事由”仍然属于“口袋条款”,不够明确、失之宽泛。[9]为此,《规定》进一步要求,行政机关负责人有正当理由不能出庭的,应当提交相关证明材料,并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。法院应当对该理由以及证明材料进行审查。由此《规定》最终将行政机关负责人出庭义务的履行落实于法院的审查之上,将行政组织的自主决定权转变为司法审查权。

  

   显然,制度设计者已经预想到完全让“行政首长”出庭不太现实。因此,代之以“行政机关负责人”的规定,允许副职负责人出庭。2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第5条规定:“行政机关负责人”,包括行政机关的正职和副职负责人。但在法律实施的过程中,法官发现让正、副职负责人出庭仍然无法满足应诉的需求。于是2018年《解释》将“行政机关负责人”的范围扩大到“其他参与分管的负责人”。也就是说,“分管的负责人”可以是有副职的级别但不一定有实职,或者只要分管相关工作即可以作为负责人出庭。2020年《规定》对行政机关负责人再进一步作扩大解释,“行政机关负责人”包括“正职、副职负责人,参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人”。实践中甚至出现了纪检书记、工会主席、办公室主任、调研员出庭的现象。两次扩大解释的结果使行政机关负责人出庭变得有名无实。本来该制度设立是为了适应行政案件调解的需要,由有决定权的负责人出庭,进而当庭实质性地化解纠纷。但由具有负责人身份或级别而不具有负责人职权的人出庭,背离了这个制度设立的初衷。司法解释对行政机关负责人的范围不断扩大和一再退让显露出由于这一制度设计的错误而导致的制度实施的困境和尴尬。可以说,由于立法上的规范错置,司法解释注定无法以拾遗补阙的方式来圆通,也无法从根本上克服制度实施的障碍。

  

“司法场域是一个围绕直接利害相关人的直接冲突转化为由法律规制的法律职业者通过代理行为进行的辩论而组织起来的社会空间。”[10]正因为司法的公正性与司法的专业化程度存在高度的勾连,所以许多西方国家的行政诉讼都实行律师强制代理制度。[11]在法国,提起行政诉讼,原则上必须由律师代理,由于法律问题比较复杂,没有律师的参与,当事人很少能够进行诉讼。[12]在德国,《行政法院法》第67条第1款规定:“提出申请的参与人,必须委托律师或德国高校老师在联邦行政法院及高等行政法院作为其全权代理人。”[13]我国《行政诉讼法》第31条也规定:“当事人、法定代理人,可以委托一至二人作为诉讼代理人。”其中“诉讼代理人”包括律师。由于社会的专业化分工,诉讼代理制度对当事人参与诉讼是一种解脱。也就是说,诉讼代理人本身就是代理当事人诉讼的。可是,《行政诉讼法》在确立诉讼代理制度的同时,却同时规定当事人的强制出庭义务。因此,行政机关负责人出庭应诉制度显然是与诉讼代理制度相矛盾的。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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