摘要：当前纵深推进全国统一大市场建设，亟须以法治化、清单化、机制化为路径，构建具有刚性约束力、清晰边界感与正向引导力的制度体系。《全国统一大市场建设条例》并非一般性行政规章，而是用于规范市场建设的根本性秩序，其核心在于确立市场优先原则，有效抑制地方保护主义的制度套利行为；“两张清单”构成对地方政府行为的双轨规制：妨碍事项清单以“禁止—溯及—问责”闭环遏制存量扭曲，招商引资清单以“鼓励—分类—容错”机制激活增量合规创新，二者协同可缓解一管就死、一放就乱的治理悖论；“三项制度”改革直指统一大市场建设的深层次激励根源：统计制度重构是纠正GDP锦标赛模式下数据失真问题的关键，财税制度旨在矫正税收洼地竞争带来的负外部性，考核制度转型推动地方政府从增长代理人向公共服务供给者角色转变。据此提出包括条例立法技术路径、清单具体条文、跨省财税分享机制、省级统一大市场建设成效指数等在内的政策建议，旨在为国家部门及地方政府提供兼具理论深度与实践可行性的制度建设路线图。
刘志彪，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授；南京大学长江产业发展研究院常务院长，首席专家，教授、博士生导师。
潘晔，新华通讯社江苏分社经济新闻部副主任，高级记者。
孔令池，南京大学长江产业发展研究院副研究员，通信作者。
引 言
2022年4月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（下文简称《意见》）正式发布，标志着中国市场经济体制改革进入以制度型开放和规则型统一为特征的新阶段。《意见》发布以来，各地在融入全国统一大市场方面努力行动，如清理许多地方保护性的、歧视性的政策，在推进基础设施互联互通、各种标准互认等方面取得了积极的、重要的进展，但深层次矛盾也日益凸显，如一些地区明放暗不放，以“产业安全”“生态红线”“数据主权”等新型理由设置隐性壁垒；部分地方政府在招商引资时从优惠政策模式转向资本（基金）模式过程中变相加码补贴，导致政策内卷向资本内卷过渡中，财政可持续性危机有增无减；更关键的是，省级GDP考核、税收返还分成、统计属地管理等制度安排，持续为地方分割提供来自结构性方面的激励，等等。这些现象在表面上是政策执行问题，本质上则源于地方政府行为激励与统一大市场规则之间的内在矛盾，从而使制度供给的结构性不足日益成为制约全国统一大市场建设的关键因素。
2025年中央经济工作会议提出，要“制定全国统一大市场建设条例”（下文简称《条例》），“深入整治‘内卷式’竞争”。2026年政府工作报告更加明确提出，“纵深推进全国统一大市场建设”，“制定全国统一大市场建设条例。完善统计、财税、考核等制度，规范地方政府经济促进行为，出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策”。这些都是落实习近平总书记在《纵深推进全国统一大市场建设》一文中指示的具体行动。习近平总书记对建设全国统一大市场提出三个非常重要的要求：一是制定全国统一的地方招商引资行为清单，明确鼓励和禁止的具体行为。要统一政府行为尺度，地方在推动经济发展特别是招商引资时，哪些能干哪些不能干有明确规矩，不能各行其是。二是明确列举了一些妨碍建设全国统一大市场的具体事项，除地方招商引资乱象外，还有诸如低价无序竞争、政府采购招标乱象、政绩观偏差等，因此必须制定出台妨碍建设全国统一大市场的事项清单。三是完善有利于全国统一大市场建设的三项制度体系，即财税体制、考核体系与统计核算制度，健全激励约束规则。这些重要指示为我们建设与完善全国统一大市场的制度规则提供基本方向与根本遵循。
过去经济理论在分析阻碍全国统一大市场建设或导致市场分割的原因时，常常归因于地方政府追求本位利益的理性短视，或干部晋升惯性所诱发的政绩冲动，却普遍忽视其背后嵌套的制度结构和规则的决定性作用。制度经济学家诺思曾经指出：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。从而，制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键。”在中国经济语境下，地方政府并非抽象行动者，而是嵌入“目标责任制—财政分权—干部考核”三重制度轨道中的理性主体。中国经济实践表明，当现行制度体系未能为维护全国统一大市场提供足够强的正向激励与足够硬的负向约束时，任何运动式清理或道德呼吁都难以持久。因此《意见》强调坚持“立破并举，完善制度”的工作原则，党中央后续的一系列决策将“一个条例、两张清单、三项制度”作为制度建设的总抓手，具有深刻的理论必然性与实践紧迫性。
“一个条例、两张清单、三项制度”并非孤立政策工具的简单叠加，而是一个具有严密内在逻辑的制度生态系统。具体来说就是以条例为“锚点”，确立市场秩序的根本法则；以两张清单为“行为栅栏”，划定地方政府权力的法定边界与行动坐标；以三项制度为“激励引擎”，重构激励地方政府的发展逻辑与政绩内涵。三者共同指向一个根本性转变：从依靠零散的、行政命令的、被动服从型的治理，转向依托系统的、规则预期的、自我实施型的治理。本文将逐层展开对这一制度体系经济机理的分析，揭示其穿透政策执行表层的路径与机制，重塑地方政府、市场主体与中央政府之间的博弈均衡。
一、“一个条例”：构建全国统一大市场建设根本法则的重要意义
（一）超越行政规章：为何需要一部“全国统一大市场建设条例”
当前规范市场秩序的法律体系呈“碎片化”特征。《中华人民共和国反垄断法》侧重对经营者行为的规制，对行政机关实施行政性垄断行为的约束力较弱，而影响或阻碍全国统一大市场建设的许多市场分割和地方保护行为，都是由行政机关做出的，表现为“行政性垄断”的基本特征；《优化营商环境条例》聚焦政务服务，本身并不关注对地方政府经济促进行为的制度约束；《公平竞争审查制度实施细则》约束政策制定程序，偏重于规范各种优惠政策招商引资行为；等等。这些法律法规均未回答一个根本问题，即有没有一个全国统一大市场建设秩序的根本法则来约束地方政府行为？当地方立法或颁布的行政条款与建设全国统一大市场的基本原则和取向冲突时，何者优先？当某地以“保障本地就业”为由限制外地产品准入，是否构成违法？现有法律缺乏对“市场统一权”的权源界定与效力层级安排，导致执法依据模糊、司法裁判尺度不一。如2023年最高人民法院公布的服务保障全国统一大市场建设行政诉讼典型案例，几乎都是各种形式的地方保护和市场分割，它们显著阻碍了全国统一大市场建设进度，抬高企业制度性交易成本。
因此《条例》的立法，在于填补这一根本性法规的空白。其定位应是建设全国统一大市场的基本法，而非一般性行政法规。为此需要超越现有的行政规章，提升《条例》的法律位阶，把它定位为由全国人大常委会制定的法律法规。当涉及跨区域市场建设及要素流动事项时，本法应具有优先适用效力。地方性法规、规章及规范性文件不得与本法相抵触，如存在抵触，应由国务院或相关主管部门依法协调、清理或废止，以确保本法的法律权威。参照德国《反限制竞争法》（GWB）与日本《禁止私人垄断及确保公正交易法》的立法经验，该《条例》应该具备三大特质：一是权力层级高，最好由全国人大常委会制定，高于国务院行政法规及地方性法规；二是原则性强，要确立“市场统一优先”“要素自由流动”“规则中立”等原则；三是授权明确，对地方政府设定市场壁垒的行为，直接赋予市场监管、发展改革委、司法等部门调查权、处罚建议权等。
（二）经济分析：条例如何通过改变博弈结构提升市场效率
从制度经济学视角看，《条例》的核心经济功能在于降低制度不确定性，从而减少市场主体的防御性资源配置与策略性规避行为。地方政府在统一大市场中的行为选择，可以抽象为一个具有跨区域外部性的博弈结构，其典型特征表现为囚徒困境。为此，我们构建一个简化博弈模型予以说明。假设存在N个省份，每个省可选择开放市场（O）或设置壁垒（B）。若所有省份选O，社会总福利为W，各省获得W/N的收益；若某省单方面选B，可获取短期租金R（如通过保护本地企业），但导致其他省福利损失δW。在无《条例》状态下，地方政府面临收益矩阵如表1所示。
由于R>δW且ε小，纳什均衡为（B，B），即所有省陷入囚徒困境，市场总福利W大幅萎缩。《条例》的引入，本质上是通过外生规则改变地方政府的收益函数，从而重塑博弈结构：一是通过法律责任与监管机制，将原有租金收益R转化为违法成本C（C>R），显著提高设置壁垒的边际成本，使B选项收益变为-C；二是赋予中央部门强制执行权，使δW’不再由各省自行承担，而是通过财政转移支付、考核扣分等方式内部化，此时收益矩阵如表2所示。
此时设置壁垒策略不再具有收益优势，（O，O）成为严格占优均衡。《条例》如何通过改变博弈结构提升市场效率的实证研究，可以参考欧盟做法，主要追踪研究《单一市场法案》（Single Market Act）颁布后的发展效应。我们可以根据欧盟委员会发布的《年度单一市场和竞争力报告》中设置的一套关键绩效指标（KPI）（包括长期竞争力的九大驱动因素，即单一市场运作、私人资本获取、公共投资和基础设施、研究与创新、能源、循环经济、数字化、教育与技能以及贸易和开放战略自主性），对各驱动因素进行量化，并实证检验《单一市场法案》颁布后对这些关键绩效指标的影响效果。
（三）立法关键点：避免“原则空转”的制度设计
为了避免《条例》沦为“原则空转”的纸面法律，充分发挥其在建设全国统一大市场中对地方政府经济促进行为的约束和激励作用，需要设计以下三大操作性原则，否则将有可能加剧制度信任的赤字。
第一，市场统一优先与标准唯一原则。各级地方政府及所属部门不得制定排斥或限制全国统一大市场建设的政策措施。对不符合国家统一市场标准的地方性政策，由国务院或授权部门依法责令调整或废止。对《条例》施行前已出台的地方性法规、规章，设置一定的过渡期，过渡期后仍与《条例》抵触的，自动失效。同时规定，造成重大市场分割后果的，追究文件制定机关主要负责人的行政责任。这项设计将直击目前地方性法规的惯性与痛点，有效约束地方政府官员“乱作为”的行为。
第二，执法刚性与司法救济原则。国家级执法机关在全国统一大市场建设中享有独立调查权，并可对严重地方保护主义责任人提出问责建议。建立跨部门、跨区域协同监管机制，实施首接负责、信息共享、结果互认和联合执法。支持检察机关依法提起公益诉讼，保障市场主体向行政机关或人民法院提出规范性文件附带审查的权利，并要求受理机关在法定期限内作出裁定，实现行政纠偏与司法救济的有效衔接。
第三，激励相容与利益协调原则。通过立法引导，建立跨区域税收分享、产值协同核算及利益补偿机制，由国务院负责统筹。清理不当行政干预政策时，应依法设定合理过渡期，以稳定市场主体预期。将全国统一大市场建设成效指标纳入地方政府高质量发展综合绩效考核，并与财政转移支付等指标适当挂钩，通过中央评估与社会监督相结合，引导地方政府建立制度化激励，持续优化营商环境。
二、构建《条例》的基本框架：具体条款设计的主要建议
下文关于基本框架和具体条款的设计，主要依据的是习近平总书记在《纵深推进全国统一大市场建设》一文中指出的具体问题。
（一）统一市场基础制度方面的条款建议
第一，知识产权保护条款建议。针对跨区域涉及核心技术或重大市场影响的知识产权侵权案件，建立由省级以上知识产权主管部门统一调度的跨区域指定管辖机制，可指派非关联地区行政机关开展异地办案及裁决。行政认定结果在国家级知识产权保护平台备案后，全国互认并具有执行效力。被告所在地监管部门应依法协助，不得以地域管辖或地方保护为由推诿。明确行政裁决在司法审判中的证据采信规则。对跨区域协作不力的地区，由省级以上主管部门挂牌督办，并计入年度营商环境负面清单。
第二，公平竞争审查条款建议。将招商引资协议、产业扶持政策、“一事一议”事项及相关党政会议纪要纳入法定审查范围，禁止通过内部文件或非公开指令规避审查或设立隐性准入壁垒。涉及重大要素配置或财政支持的政策，出台前应委托异地第三方机构独立评估，评估结论作为政策决策和预算安排的前置条件。建立公平竞争的动态监测及中止执行机制，遵循先中止、后审查、再处置等流程。强化审计监督联动，将未履行审查程序、虚假审查或违规干预市场行为列入重点审查事项，并通过国家政务平台公开通报。违规整改情况应与地方政府诚信记录及转移支付挂钩，形成违规即失信、违规即减收的制度化惩戒。
（二）统一市场基础设施方面的条款建议
第一，现代流通网络条款建议。公共物流基础设施应按统一标准向各类市场主体平等开放，禁止因企业注册地、纳税规模或所有制性质设置差别化待遇。交通运输主管部门定期开展跨区域通行政策合规性评估，纠正限制外地车辆通行或差异化收费等违规行为，并将整改结果纳入年度审计。依托国家级物流平台，推动运输单证标准化及跨区域互认，保障外地运力在能源补给及货运中转环节公平获取资源，构筑全国互联互通的统一物流网络。
第二，市场信息条款建议。各级数字政务服务平台应与国家政务体系无缝兼容，禁止通过非标准接口、排他性协议或封闭系统设置隐性准入壁垒。国家政务服务主管部门统筹跨区域、跨部门的数据互认，并开展年度互联互通合规性评估。对人为制造“数字孤岛”的部门或地方，应当依法责令限期整改，逾期未改的，限制相关信息化项目立项及资金审批。
第三，交易平台条款建议。地方公共资源交易平台应统一接入国家身份认证体系，实现供应商库、专家库及预备库全国互认。全面推行电子营业执照及CA数字证书跨区域通用，禁止限制外地主体公平参与交易。推动地市级以下平台向上整合或跨区域联合运营，消除“一市一平台、一县一系统”造成的制度孤岛。违规设置特定所有制或地域准入门槛的平台，由上级主管部门督办，并纳入年度政务诚信考核。
（三）统一政府行为尺度方面的条款建议
第一，招商引资与政府引导基金规范条款建议。政府引导基金及各类产业基金应当严格遵循市场化、专业化投资原则。严禁在基金合伙协议中违规设置强制性返投比例要求，或将资本投入与企业强制落户、高管随迁等行政性要求相挂钩。严禁地方政府将企业所缴纳税款的留存部分，以股权投资溢价回购、变相奖补等形式违法违规返还给企业。审计机关应当开展引导基金运作专项审查，对通过低息借款、指定供应链采购等方式变相干预市场的行为穿透核查及问责。建立健全政府基金份额跨区域转让与退出机制，严禁任何单位以行政指令干预基金及资本的跨区域自由流动。
第二，政府采购与招投标公平条款建议。政府采购及招标投标活动必须严格落实公平竞争原则。国家有关主管部门应当制定并动态更新“禁止性条件负面清单”，明确不得将企业注册地、纳税贡献、本地服务机构设立、特定品牌或专利等作为参与资格或许可条件。公共资源交易平台应强化对招标文件规范性的智能审核。对于达到规定规模的重大招标项目，应当保障评标专家来源的跨区域性与独立性，强化评审过程留痕，严厉查处评标中的明显倾向性评分及对外地市场主体的不利排斥行为。
第三，政绩考核评价与利益统筹条款建议。优化地方政府绩效评价体系，适当降低单一GDP规模权重，显著提高全要素生产率、单位能耗产出、要素流动便利度等效益型与市场化指标。对破坏全国统一大市场建设的典型案例实施约谈与公开通报制度；对发生重大行政性垄断行为的地区，在中央政策试点安排、转移支付资金分配等方面予以约束。完善与统一大市场相适应的财税利益跨区域分享机制，由国家财政、税务、统计等部门制定统一的核算标准，科学分配跨区域共建园区、产业飞地、企业迁建等模式下的产值与税收利益。依托国库库款拨付系统，探索建立跨区域税收分成自动清算机制，降低地方政府间的行政协商成本。
（四）统一市场监管执法方面的条款建议
第一，规范裁量权与禁止选择性执法条款建议。为解决地区间执法尺度差异及对外地主体差别化监管问题，国家应当加快完善全国统一的行政处罚裁量基准，统筹违法行为认定标准、情节划分及处罚幅度。严禁地方政府及其监管部门越权制定违背上位法的免罚清单、从轻清单或加重处罚规则。对同类违法行为适用标准明显不公，或对外地市场主体实施显著高频次检查、高强度处罚的，应当将其作为重点监督线索，依法开展专项核查与行政纠偏。
第二，强化跨区域执法协同与责任约束条款建议。建立跨区域执法协作与责任约束机制。在知识产权侵权、网络传销、新型虚假广告等涉及跨区域重点领域，严格落实首接负责、信息共享、证据互认、协同处置的机制。对协作地依法调取的证据，属地执法机关应当依法采信并予以协助执行，严禁以地方保护为由干预办案。对无正当理由拒不协助、拖延协查的，依法追究相关机构及人员的行政责任。建立跨区域行政执法争议协调与提级裁决机制，有效化解管辖权冲突。
第三，建立基于数字监测的执法监督条款建议。依托全国统一监管信息平台，实现行政处罚、执法检查及信用惩戒数据跨区域归集与实时共享。建立执法行为异常预警模型，对执法频次异常、顶格处罚过多或外地主体处罚偏离合理区间的地区，自动触发重点监测及督查机制。将执法规范性、透明度及区域一致性纳入法治政府评估体系。
（五）统一要素资源市场方面的条款建议
第一，传统要素跨区域自由流转条款建议。确立生产要素自由流动的法定原则，严禁地方政府通过行政指令、协议安排等隐性手段阻碍要素跨区域配置。加快推进职业资格、技术职称及技能等级的全国联网与互认互准，严禁在人才落户、公共服务中附加排他性本地化门槛。全面清理科技项目申报、成果转化及财政支持政策中的地域限制，严禁以“强制本地转化”为条件限制技术要素流动。严禁地方以推动绿色化、智能化等名义，滥设违背国家通用标准的排他性技术壁垒。严禁干预金融机构信贷资源配置及资金跨区域合规流动。
第二，数据要素市场建设与反分割条款建议。地方政府及其出资平台在数据基础设施建设和公共数据运营中，不得通过平台规则、技术标准设置排他性控制。建立以负面清单为基础的数据跨区域流动管理制度，除了法律法规明确规定涉及国家安全、公共安全及个人隐私保护的，不得对数据要素跨区域流通设置事前审批或变相许可。推动落实全国统一的数据接口规范与元数据标准，严禁通过自定义非标协议、指定使用本地国有算力平台、行业私有云等方式变相设置区域性数据封锁。建立企业数据跨区域流动受限的直接申诉与快速核查机制，经查实存在地方保护不当限制的区域，依法将其作为行政性垄断行为予以查处。
（六）内外贸一体化发展方面的条款建议
第一，规则标准与监管衔接条款建议。确立内外贸产品及服务规则国民待遇原则，严禁对出口转内销企业设置歧视性的技术标准、品牌认证或质量准入要求。全面推进内外贸产品“同线同标同质”工程，相关主管部门应当动态发布并扩充“三同”产品目录。对已取得国际主流质量体系认证且符合我国强制性安全标准的出口产品，建立出口转内销产品国际认证采信绿色通道，地方政府不得另行设置额外检验检测门槛。推进内外贸经营许可、检验检疫认证与信用评价的跨部门互认，对试点企业落实“一次注册、内外通用”的政策。
第二，物流通关与供应链协同条款建议。鼓励自由贸易试验区、综合保税区等开放平台开展“同仓同运”监管模式创新。海关及市场监管部门应当建立适应内外贸一体化的分类监管制度，确保企业在内外贸仓储、运输状态切换中免受不合理的收费与环节限制。推动内外贸物流单证标准的全国互认与数字化流转，禁止任何地区对内外贸货物设置差别化的物流通道收费或场地限制。引导金融机构开发适配内外贸一体化业务的供应链金融产品，强化对违规限制企业跨市场统筹融资行为的监管纠偏，保障双循环供应链的高效协同。
三、“两张清单”：对地方政府行为的双轨规制与激励校准
（一）两张清单的制度逻辑：从模糊地带到清晰边界
长期以来，地方政府在市场管理中处于权责模糊状态：一方面，被要求保增长、保就业、保稳定；另一方面，又被要求打破地方保护，这种目标冲突导致行为扭曲。为完成GDP指标，政府默许甚至纵容本地企业垄断；为吸引投资，主动设置对外地企业的歧视性门槛。两张清单正是针对这一困境的精准施策，其中“妨碍建设全国统一大市场事项清单”（下文简称“妨碍清单”）划出“不可为”的红线，“招商引资鼓励和禁止事项清单”（下文简称“招商清单”）标定“应当为”的坐标，形成“禁令+引导”的双轨规制体系。
（二）“妨碍清单”的经济分析：抑制负外部性与降低制度套利
“妨碍清单”的本质，是将分散于《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国行政许可法》《公平竞争审查制度实施细则》中的禁止性规定，进行系统化、场景化、可量化整合。其经济价值体现在三个方面。
一是降低合规成本，消除模糊威慑。现行公平竞争审查主要依赖部门自查，存在自己当自己法官的缺陷。“妨碍清单”可以用“负面列举+典型案例”的形式，明确各类典型行为，如限定政府采购本地产品、要求外地企业设立分支机构、对外地商品加收检验费等，并附量化认定标准，如“加收费用超过同类商品平均检验成本20%的即构成歧视”。企业可据此自主判断政策合法性，无需等待审查结论。这样实施“妨碍清单”，将大大降低企业政策咨询需求，使主动举报率得到有效提升，显示制度信任度增强。
二是矫正搭便车行为，强化集体行动。市场分割具有强正外部性，即单个省份拆除壁垒，收益由全国共享，成本由本省承担，这对拆除壁垒的地区激励不足，反而容易助长不作为行为。“妨碍清单”通过溯及问责机制（对存量政策追溯整改）与连带考核（将相邻省份投诉量纳入考核），使地方政府意识到：容忍邻省壁垒，将招致自身被反向投诉，这将充分体现清单的横向约束力。
三是压缩制度套利空间，提升政策质量。地方政府常利用政策表述弹性规避监管，如将本地企业优先认定为符合支持政策的中小企业。“妨碍清单”要求所有政策文件必须进行“妨碍性影响声明”，列明“是否涉及地域限制、是否增加外地企业成本、是否有替代性非歧视方案”三项必答内容，并向社会公开。这种阳光化措施倒逼政策制定者进行成本收益精算。
（三）“招商清单”的经济分析：激活增量合规创新与缓解激励冲突
如果说“妨碍清单”是刹车系统，“招商清单”则是导航系统。其核心不是限制招商，而是将招商引资从政策军备竞赛导向制度竞争力比拼。清单可以采用“鼓励类+禁止类+审慎类”的三级结构：其中鼓励类可以聚焦能提升全要素生产率的举措，如“对引进国际标准认证的企业给予奖励”“对共建跨区域产业共性技术平台给予配套资金”“对外地研发机构设立独立法人给予开办补贴”。此类政策不具有地域排他性，反而促进知识溢出与网络效应。同时禁止类可以明确“五不得”底线：不得承诺税收返还、不得违规低价供地、不得签订“抽屉协议”、不得干预司法、不得设置隐性准入门槛。另外审慎类对可能引发风险的政策设置“熔断机制”，如“单个项目补贴总额超过地方财政收入1%的须报省级备案”“土地出让金返还比例超30%的须开展财政可持续性评估”。
招商清单的深层次经济逻辑，在于重构地方政府的政策生产函数。传统招商依赖要素价格补贴（土地、税收、资金），会产生边际效益递减且引发恶性竞争；招商清单引导转向制度质量投资（标准、法治、服务），其产出具有规模经济与正外部性。
（四）两张清单的协同效应：破解“一管就死、一放就乱”悖论
单独使用任一清单均易失效：仅靠妨碍清单，地方政府可能消极避责，“不敢为”导致发展停滞；仅靠招商清单，又可能诱发政策创新竞赛，催生新型扭曲。二者协同的关键在于建立反馈—校准机制：其一是动态更新机制，要组建由经济学家、法学家、企业家代表组成的“清单审议委员会”，每年分析投诉数据、审计报告、企业调研，对清单条款增删修订；其二是容错备案机制，对符合招商清单鼓励方向但存在探索风险的政策，允许地方政府向省级部门备案，经评估后给予2年“观察期”，其间出现偏差不追责；其三是效果评估机制，将两张清单执行情况纳入营商环境评价核心指标，并赋予一定的权重，对连续两年排名后10%的地区，启动专项督导，对创新成效显著的，给予新增建设用地指标、专项债额度等奖励。这种约束与激励共生的组合拳，将使制度从被动遵守升华为主动建设。
四、重构地方政府的政策生产函数：以制定《招商清单》为例
考虑到“妨碍清单”内容包括地方招商引资行为规范、遏制随意的财政补贴、低价无序竞争、政府采购招标乱象、政绩观偏差等复杂内容，本文主要以制定“招商清单”为例，集中说明如何重构地方政府的政策生产函数。
2025年1月国务院办公厅1号文《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》以及12月31日国家发展改革委等四部门发布的《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》，进一步规范并纠偏政府投资基金中以“招商引资”为主要目的的倾向，更强调基金的政策性与引导性定位。在此背景下，地方政府面临“既要发展经济，又要招商转型”的双重压力，部分地方政府转向用更隐蔽的方式延续地方保护与市场分割。
从当前存在的问题及风险苗头来看，需要以清晰的“负面清单”重构地方政府的政策生产函数，铲除不公平竞争的土壤，同时以科学的“正面指引”树立高质量发展标杆，双管齐下，从根本稳定市场预期，引导各类生产要素在全国范围内高效流动。建议配合即将出台的《全国统一大市场建设条例》，以附件形式明确《地方招商引资行为指引清单》。
（一）正面鼓励清单：引导地方政府在服务效能上竞争
正面鼓励清单明确地方政府“可以做什么”和“应该做什么”，引导竞争从“政策优惠”转向“服务效能”。
第一，行政服务效率承诺。鼓励地方政府在行政审批、项目落地、要素保障等方面展开效率竞争。政府应承诺并公开企业开办“一日办结”、项目审批“拿地即开工”、水电气网接入“零跑腿”等具体时限和服务标准，接受社会监督。
第二，加强产业配套支撑。支持地方政府根据国家产业政策和本地规划，建设公共技术服务平台、产业研究院、中试基地。鼓励政府提供人才公寓、完善配套子女教育及医疗保障等服务，组织产学研对接、市场拓展、供应链协同等活动，但不得将服务与特定企业的纳税贡献挂钩。
第三，规范普惠政策执行。对国家法律法规明确允许的税收优惠、财政补贴（如高新技术企业税收减免、研发费用加计扣除），地方政府应规范执行，不得擅自扩大范围、提高标准或设置歧视性附加条件。
第四，推动招商因地制宜。鼓励地方政府利用本地风光电资源、算力基础设施、港口物流条件、特色应用场景等非财政资源吸引企业，但需确保资源分配的公开、公平、公正。涉及公共资源配置的，应通过公开招标、竞争性谈判等方式确定投资主体。
（二）负面禁止清单：划定“不可为”的八条红线
负面禁止清单明确列举严禁行为，建立动态调整机制。
第一，严禁违规税收优惠与财政补贴返还。禁止任何形式的税收先征后返、即征即退（国家另有规定的除外）。禁止以财政奖励、产业扶持资金、研发补助等名义，变相实施与企业缴纳税收挂钩的补贴政策。禁止对特定企业或项目实行选择性、差异化的财政补贴。
第二，严禁违法低价供地与变相零地价。禁止以零地价、负地价出让工业用地或商服用地。禁止通过先招拍挂后财政返还、减免基础设施配套费等方式变相降低土地出让价格。土地出让底价不得低于国家规定的工业用地出让最低价标准。
第三，严禁违规设立与运作政府投资基金。禁止在政府投资基金合同中设置远期回购、差额补足、最低收益保障等“明股实债”条款。禁止设定强制性的“返投比例”或通过“抽屉协议”变相强制返投。政府财政出资不得劣后于社会资本，不得对社会资本的投资风险进行兜底。
第四，严禁以放松监管作为招商条件。禁止以降低环保、安全生产、节能审查、消防、劳动保障等标准作为企业落地的谈判筹码。禁止对招商引资项目实行“免检期”“先建后验”“先上车后补票”等差别化监管（国家规定的改革试点除外）。
第五，严禁设置歧视性、排他性市场准入条件。禁止要求企业在本地设立独立法人机构、采购本地产品或服务、与本地企业组成联合体作为项目落地或参与投标的前置条件。禁止在招标采购、特许经营、应用场景开放中设置不合理的本地化注册年限、纳税门槛或评分权重。
第六，严禁干预企业自主经营与要素自由流动。禁止以行政手段强制企业迁移总部、转移产能或变更注册地。禁止对外地企业或产品进入本地市场设置审批、备案、检验检疫、技术标准等隐性壁垒。
第七，严禁产业同质化与重复建设引导。地方政府设立产业基金、确定主导产业时，应遵循国家产业布局规划和区域功能定位，避免盲目跟风热门赛道、脱离实际搞“大干快上”。对于国家已明确预警产能过剩的行业，地方原则上不得针对该行业新设政府投资基金。
第八，严禁滥用行政权力干预基金投资决策。政府作为出资人，仅享有基于出资比例的知情权、监督权和合规性否决权，不得直接干预基金的市场化投资决策。基金投资项目的选择，应主要依据专业尽调和市场化判断。
（三）清单实施的配套保障
第一，建立清单动态调整机制。根据全国统一大市场建设进展和实践中出现的新问题，每两年对清单进行一次修订，增补禁止事项或优化鼓励条款。
第二，强化信息公开与社会监督。要求地方政府定期公开招商引资政策清单、政府投资基金投资明细、重大项目落地协议等关键信息，接受社会监督。建立企业投诉举报平台，对违反清单行为“接诉即查”，处理结果公开。
第三，纳入政绩考核与审计监督。将清单执行情况纳入地方政府高质量发展考核体系和领导干部经济责任审计范围。对违反清单造成重大损失或恶劣影响的，严肃追责问责，典型案例全国通报。
第四，建立健全跨区域协调机制。对于涉及跨区域产业转移、基金共同投资等事项，建立省级以上协调机制，防止地方“以邻为壑”和恶性挖角。对恶意跨区域“挖商”行为，允许迁出地通过省级协调机制提出异议，必要时由国家发展改革委介入裁决。
五、“三项制度”：重构地方政府激励相容机制的底层逻辑
（一）制度困境溯源：为什么地方政府天然倾向市场分割
理解“三项制度”改革的必要性，必须回归中国财政联邦主义的基本事实。自1994年分税制改革以来，地方政府形成了财权上收、事权下沉的格局，其财政收入高度依赖增值税、企业所得税及土地出让金。在此情形下，会出现以下几种情况：第一，GDP考核驱动“规模偏好”，GDP增速与干部晋升强挂钩，而GDP核算遵循“属地原则”，本地企业产值计入本地GDP，外地企业在本地投资的产值也计入本地GDP，但本地企业在外投资产值不计入本地GDP。这激励地方政府“筑巢引凤”而非“腾笼换鸟”。第二，财税制度诱发“税收洼地”，增值税、所得税的分享比例虽固定，但地方可通过财政返还、奖补等形式变相返还。第三，统计制度掩盖真实成本，现行统计体系无法精确核算跨区域产业链的增加值分布。例如，一部手机在广东组装、江苏供应屏幕、上海设计芯片，但整机产值全计入广东GDP，导致区域间“统计失真”，削弱协同动力。因此，三项制度改革正是要切断上述激励链条，使地方政府从分割市场的受益者转变为统一市场的建设者。
（二）统计制度改革：从“属地核算”到“价值链核算”的范式革命
现行GDP核算的“属地原则”，是市场分割的统计学根源。当A省企业收购B省企业后，B省GDP立即流失，引发B省强烈抵制。这些年某些上市企业尤其是央企重组案例中，经常出现因涉及跨省资产划转、各地为GDP归属争执最终严重拖慢改革进程的现象。统计制度改革的核心是引入跨区域产业增加值核算（IIVA）机制。其技术路径包括以下几点。
第一，建立全国统一的企业跨区域经营数据库。强制规模以上企业按季度报送各经营地的员工数、营收、利润、研发投入等数据，由国家统计局交叉验证。只要该经营数据库覆盖了大部分规模以上工业企业，那么就可以发现跨省子公司贡献的母公司利润中，有多大的比例实际发生在子公司所在地，这是利益分配的基本依据。
第二，推行增加值归属系数法。对同一产业链，按各环节劳动、资本、技术投入比重分配增加值。例如在新能源汽车产业链中，如果确定电池制造（资本密集）占增加值35%，整车组装（劳动密集）占25%，软件算法（技术密集）占40%，那么车企总部在上海、电池厂在江西、组装厂在湖北的情况下，这三个地区可按照上述系数分享GDP。
第三，发布区域协同发展指数，以此替代单一的GDP增速考核。综合计算产业链本地配套率、跨省专利合作数、人才流动率等指标，动态调整权重。浙江已试点该指数，2023年杭州与嘉兴的协同发展指数达0.82（1为最优），两地联合申报国家先进制造业集群成功率提升45%。
在经济效应上，IIVA将显著降低地方政府对企业外迁的恐惧。假如当企业将研发中心迁至上海，但其专利转化带来的制造业增加值仍按技术贡献度分计多地，那么上海与生产地将各获得一定比例的GDP，迁出地也不会因为承受GDP损失而抵制生产要素流动，反而会因技术溢出提升本地产业能级。这就从根本上消除了“画地为牢”的统计动因。
（三）财税制度改革：构建统一市场红利共享机制
财税制度是统一大市场的血液循环系统。当前症结在于：统一市场创造的红利，如降低物流成本、扩大市场规模等由全国各地共享，但建设成本如拆除本地保护、让渡税收等则由地方承担，导致谁建设谁吃亏。改变这种扭曲的激励机制，需要财税改革实现两大转变：一是从税收竞争转向规则竞争；二是从地方独享转向红利共享。具体路径包括以下几点。
第一，建立跨省税收分享机制。对年营收超过一定规模的跨区域经营的大型企业，可以按实际经营活动分享税收，由国家税务总局核定各省市税收贡献度，实行核定分享制度。假如某互联网平台可能是在杭州注册，但服务器分布在全国各省，用户遍布全国，那么其增值税就可以按服务器所在省的电力消耗、宽带费用、员工社保等指标加权分配。这样，企业税收分享从注册地独享，调整为注册地与经营地各占一定份额，优化数字经济发展的生态环境。
第二，设立由中央财政每年安排的一定规模的全国统一大市场建设专项资金。这项资金可以来源于三个渠道：一是取消地方违规返还税收的收回资金；二是对妨碍清单整改不力地区的财政扣减；三是国有资本经营预算调入。这项资金要按建设成效分配，重点支持那些跨省产业协作园区的基础设施、区域性检验检测认证中心、标准互认平台等建设。该资金不列入地方财政收入，专款专用，避免“撒胡椒面”。
第三，改革土地财政依赖机制。严控新增工业用地低价出让，推广“标准地+承诺制”供地模式，企业承诺达标即免审批。对主动拆除市场壁垒、引进跨区域项目的地区，允许其将部分土地出让金转入“产业升级基金”，用于收购本地低效用地，改造为科创飞地。
（四）考核制度改革：从“GDP锦标赛”到“市场统一度锦标赛”
考核是指挥棒，更是制度基因。在现有针对地方政府官员的考核体系中，GDP、财政收入、招商引资额等指标占有绝对的权重，而与“市场统一度”相关的指标，如跨省投资增长率、异地企业投诉率、标准互认数量等几乎不存在。这将导致地方政府行为与中央战略目标之间出现系统性偏离。因此，考核地方政府官员制度改革的关键，在于构建市场统一度锦标赛机制（UMCI），其具体的指标体系可以分为三个维度，如表3所示。
UMCI机制设计的独特性可以体现在：一是差异化基准线，不搞“一刀切”，如可以对西部省份设定较低初始值，每年提升较小的百分点；对长三角、珠三角等成熟区域，设定更高阈值。提倡因地制宜，政策要区分差异，避免“鞭打快牛”。二是纵向关联考核，将UMCI得分与省级干部晋升、市县财政转移支付、专项债额度直接挂钩。从现在起，公布各省UMCI得分，分数低于一定数值的，地方党政主要领导必须作出说明。三是实施第三方核验机制。委托中国一些权威的科研院所、高等学校独立采集数据，交叉验证，结果直接报更高层领导参考。这种“指挥棒”对资源配置的决定性影响以及考核导向的转变，将对地方政府行为产生强大的塑造作用，促使全国统一大市场建设目标与地方治理行为实现动态对齐。
结语：迈向制度型统一的文明跃迁
全国统一大市场建设，表面是破除市场壁垒的技术工程，实质是一场深刻的制度革命。它要求我们超越“头痛医头”的政策修补，以“一个条例”确立市场秩序的根基，以“两张清单”厘清政府与市场的权责边界，以“三项制度”重构激励相容的治理逻辑。这一制度体系的成功，不在于清理了多少红头文件，而在于能否让地方政府真切感受到维护市场统一比分割市场更能获得政治收益、财政收益与发展收益；不在于企业少交了多少罚款，而在于其能基于稳定预期和降低交易成本，从容规划十年以上的跨区域战略布局。
当《条例》成为市场主体维权的尚方宝剑，“两张清单”化为地方政府施政的导航仪，UMCI指数取代GDP增速成为干部晋升的新标尺，中国市场经济的制度根基将前所未有地坚实，全国统一大市场将不再是需要反复强调的政策目标，而成为如空气般自然存在的经济生态。这不仅是经济效率的跃升，更是国家治理现代化在市场经济领域的庄严宣告：一个拥有成熟规则意识、坚定契约精神、包容制度自信的超大规模经济体，终将以其内在的统一性与韧性，为人类文明贡献新的发展范式。
载于《江西社会科学》2026年第6期
