内容提要：投资于人是以人为中心的发展理念在发展政策工具创新方面的重大举措，是对投资于物概念的延伸与发展，突破了原有人力资本范畴的领域，涉及改善民生的各个方面。通过人力资本积累与要素配置优化、需求侧升级与供给侧响应以及制度变迁与路径依赖突破等机制，投资于人更新旧动能并发展新动能。当前中国发展中出现了总需求向服务业集中而总供给向制造业倾斜的结构性矛盾，须把投资于人的战略理念转化为具体的产业政策选择，重点投资于知识、技术和人力资本密集的现代生产性服务业，这是中国经济新动能形成和壮大的现实可行路径。为克服投资于人的政策取向改革中仍存在的一些困境与障碍，应当构建全周期、精准化的培育体系，注重需求导向型人才培养，破解教育与产业的错配；构建多元协同、长效稳定的投入机制，优化政府财政与社会资本的协同作用；尤其注意多项政策重心的转移，从物质投资转向激活消费潜力，从单纯的要素补贴转向要素匹配，从碎片化指标向系统性效能评估转型。
作者简介：刘志彪，南京大学长江产业发展研究院教授，博导（南京 210093）；孙文婷，江苏开放大学商学院讲师，博士（南京 210036）。
关键词：投资于人/ 人力资本/ 发展动能/ 生产性服务业/ 中国经济转型/
原文出处：《南京社会科学》2025年第9期 第30-40页
标题注释：本文是国家社科基金重大项目“全球产业链供应链变化趋势及对我国影响研究”（24&ZD055）的阶段性成果。
长期以来，我国经济增长主要依赖资本、土地等物质要素的大规模投入，形成了以“投资于物”为主导的发展模式。这种模式在推动经济快速崛起的同时，也逐渐暴露出要素边际收益递减、资源环境约束趋紧、产业升级动力不足等深层次问题。2023年5月，习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议上指出，“把‘投资于物’同‘投资于人’紧密结合起来……建立健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”①。2025年《政府工作报告》提出要“推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环”。投资于人被首次写入政府工作报告，表明以人民为中心的价值追求正在成为新发展阶段中具体政策选择的重要工具。
投资于人政策理念的提出，还与我国面临的国际政治经济形势的深刻变化有着直接的关系。当前我国以出口导向的经济全球化进程受到了以美国为主的西方国家遏制，各种贸易战、科技战不仅使中国原有的市场出现收缩，而且促使全球产业链加速调整与重组。传统的以扩张产能为主的增长动能不断消退，而以智能化为主导的新一轮科技产业革命所体现的新兴产业力量不断成长，两者并行加速了新旧动能转换。②抓住新一轮科技革命和产业链重组的重大机遇，加速转换发展动能，必须从投资于物转向投资于人，这也成为推动中国从高速增长向高质量发展转型的决定性因素。
然而，目前不仅在实践中我国仍处于新旧动能转换的关键时刻，投资于物的路径依赖总体上仍然发挥着较大的作用，而且理论界对投资于人问题的研究也处于起步阶段。后者突出地存在两个问题：一是目前关于投资于人的研究，主要集中于概念解读、投资于人的意义分析以及如何更好地推进投资于人的实施③，对投资于人的实质内涵缺少系统的分析。一般认为，投资于人有助于改善民生，提高经济发展质量，畅通国民经济循环。④投资于人在拉动消费方面的效应尤为显著，建立“消费—投资—创新”的互动机制，推动投资于人，有助于在消费和投资的良性互动中实现内需扩张。⑤二是目前学界还没有把投资于人与新旧动能转换的关系联系起来进行研究，一些零散化研究也尚未建立起系统性分析的框架结构，尤其是还没有认识到投资于人所蕴含的产业政策的变化。一般认为影响新旧动能转换的因素，主要包括数字经济⑥、双循环发展战略⑦和多元创新生态系统⑧等。部分学者认为，人力资本水平是新旧动能转换空间差异的主导因子⑨，但仅从数量层面上招才引智并不利于城市新旧动能转换，需要根据所在地区条件优化人才集聚结构的质量⑩。另外，高质量充分就业是助推我国经济发展模式转型的需要(11)，收入水平提高与消费结构升级都会加快新动能培育。
实际上，投资于人意味着经济增长的引擎从物质资本投入到知识资本、人力资本和技术资本的投入，意味着进入内生增长和高质量发展的轨道，它与新旧动能转换的战略在出发点和价值导向上具有深刻的内在统一性。投资于人并非孤立的人力资本政策，而是产业政策的根本性转换，是嵌入新旧动能转换全局的核心驱动力。本文将在深入分析投资于人内涵的基础上，探究投资于人与新旧发展动能转换之间的理论逻辑，考察运用产业政策培育新动能的实践路径，并针对我国实施投资于人政策所面临的现实困境和转换障碍提出相关的政策建议。在现阶段寻求新发展动能的背景下，厘清投资于人推动新旧动能转换的理论逻辑和政策实践路径，可以为中国经济转型提供理论基础和实践指导。
一、投资于人的理论解构
从字面上看，投资于人即为推动更多资金资源用于“人”的方面。投资于人这个概念最先来源于舒尔茨以人为核心的人力资本投资理论。该理论认为，人们在教育、健康等方面的花费不仅是消费行为，还是一种向自身的投资活动，以期望在未来获得回报。(12)中国学者沿用并发展了这个观点，把有利于改善人的素质的投入称为“人力投资”，把人力投资形成的知识、技能和体质等称为“人力资本”。投资于人、促进人的全面发展、促进人的现代化，是促进社会发展和现代化的根本路径，其中投资于健康以及投资于教育的重要性则更为突出。(13)至此，投资于人的概念更多的是在人力资本领域，表现为人力资本投资，主要为人力资本的培育以及人才的开发，包括国内外人才的开发与海外华人华侨资源开发。(14)
当强调“推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民生”，强化宏观政策民生导向，带动公共投资、社会投资更多投向人，在保障和改善民生中打造新的经济增长点时，再将投资于人解释为人力资源投资就不太合适。投资于人是一个全面、系统的概念，从投资对象——“人”的角度来说，人既是发展主体，也是消费主体，投资于人突破了人力资本投资的范围，不仅在供给方面提高劳动者素质，以更好适应创新驱动发展阶段，更是将资金资源用于民生相关的各个方面，这就体现为在需求端扩大就业、增加收入、拉动消费，激发新的消费增长点，满足人民日益增长的美好生活需要。这些都需要以现代产业体系建设为抓手，坚持因地制宜发展新质生产力，做大做强先进制造业，积极发展现代服务业。从投资者的角度来说，投资于人的投资者包括政府、企业和民间组织，政府投资者提供公共产品供给与基础性投资，从事政策引导与制度保障以及战略性布局与风险兜底等；民间组织的投资重点包括填补公共服务缺口、社会倡导与参与治理等；企业是推进投资于人、推进产业工人队伍建设与改革的投资主体。从投资方向与投资收益来说，投资于人是将资金投向教育、医疗、生育、养老、文旅、社会保障和公共服务等与人息息相关的各方面，不仅包括物质保障，还包括满足人民日益增长的精神文明要求和对幸福感的追求。投资于人的最终目的是改善民生，增进民生福祉，打开内需增长新空间，打通国民经济循环堵点，释放经济持续增长动力。因此，本文认为投资于人是指社会各方力量将资金资源投入到人的发展与保障上，发展教育、医疗、生育、养老和社会保障等民生领域，从而促进居民增收，带动消费增长，在保障和改善民生中打造新的经济增长点。
投资于人更多的是相较于投资于物提出的。投资于物是指将资金用于物质建设方面，即投资重工业、基础设施和城市建设等领域。这就使得投资于人与投资于物的作用过程和结果不同。投资于物的核心逻辑，是通过物质资本积累直接拉动经济增长，短期内带动钢铁、水泥和机械设备等行业发展。这种投资具有强周期性和可观测性，资金流向明确且效果立竿见影。但随着物质资本存量增加，边际效益递减规律开始显现，新增投资对经济的拉动作用会大幅减弱，且易出现资产周转率低、债务重等问题。与此对应的是，投资于人具有长期性和间接性，其效果需要通过劳动力素质提高、消费市场和产业升级等中介环节逐步释放，且带来的技术创新和知识扩散将产生持续的外溢效应。将重点从投资于物转向投资于人，还因为两者对动力产业的培育和依靠不同，投资于人将人视为内生增长的核心要素，表现出经济发展中要素投入型增长范式与效率驱动型增长范式的差别。因此投资于人在产业政策选择上，要大力发展人力资本、技术资本、知识资本密集的现代生产性服务业，后者对以产业结构“软化”为特征的现代性变迁和产业高级化具有重要指引和支撑作用。
但是，这并不意味着投资于人与投资于物是割裂对立的。物质资本与人力资本同属于生产要素，在生产过程中有机统一。物质资本作为不变资本，是人类改造自然的物质条件；人力资本作为可变资本，体现为劳动力的知识、技能、创造力等综合素质，其核心特征是价值创造。物质资本为人力资本提供作用对象，人力资本赋予物质资本使用价值，二者共同构成生产力要素。从供给侧看，投资于人与投资于物通过要素互补形成良性循环。投资于物对投资于人起基础性支撑作用，人的需求既包括生活需求，也包括生产需求，生活需求既有服装、食品等产品需求，也有生育、托育、教育以及文化、旅游、体育、健康养老、公共安全等精神产品和服务需求，生活需求要以投资于物为前提，发展教育和医疗等公共服务也需要相关基础设施作为支撑。投资于人能够提升投资于物的效率，人的全面发展带来人力资本质量提高，劳动者通过“干中学”优化物质资本，高技能劳动力通过研发活动改进生产工艺、设计新型设备，推动物质资本形态升级，高水平管理者利用管理能力降低物质资本的配置成本，提高物质资本使用效率。从需求侧来看，投资于人与投资于物都最终服务于人的需求和人的发展。物质资本投资解决发展的可能性问题，为居民提供基本生存条件与发展平台，基础设施投资保障居民基本生活需求，城市建设与房地产投资改善人居环境，这些投资于物的活动虽以物质形态呈现，但其终极目的是服务于人的生存权与发展权。而投资于人致力于提升人的自由全面发展能力，加大对精神文化等方面的投资将刺激产生新的需求和消费，进一步推动投资于物的形态更加丰富。
二、投资于人：催生新旧发展动能转换的理论逻辑
新旧动能转换包含两个互相关联的过程：旧动能更新是指通过技术改造、管理升级、质量提升，实现传统产业效率重构，使其从高耗能和低附加值转向低耗能和高附加值；新动能发展是指通过知识创新、技术突破、业态培育，形成以新兴技术为支撑的新产业、新模式、新经济形态。(15)在投资于人过程中，人的生产要素与知识载体的二重性，使其在新旧动能转化中承担双重使命：既是旧动能效率提升的催化剂，也是新动能培育发展的孵化器。
(一)人力资本积累与要素配置优化机制
人力资本的积累具体表现为知识储备的结构化升级、技能水平的专业化和健康状态的经济价值转化。教育投资和医疗投资是投资于人的重要部分，也能够直接提高人力资本水平，教育投资通过知识传递与技能培训，使劳动力转化为蕴含技术能力的复合型要素；医疗投资通过降低劳动者因病缺勤率、延长有效工作年限，将健康转化为可持续的劳动供给能力，提高劳动者工作的稳定性。人力资本的提高能够促进技术进步从而推动产业结构转型升级(16)，劳动者从低素质向高素质的转化，是发展方式从粗放型向集约型转变的根本动力。(17)在旧动能改造中，教育与培训赋予劳动者系统的理论框架，使其能够理解并应用复杂技术，打破传统生产中经验主导的路径依赖。同时，高素质劳动者使得物质资本投入的边际效益得以维持，智能化发展背景下人机协同重构传统产业的生产函数，物质资本与人力资本双轮驱动全要素生产率提高。知识储备的深度直接决定劳动者对新技术的认知边界，因此要提升劳动者对技术学习、吸收与应用的能力。在新动能培育中，劳动者之间技能互补能更好地适应技术革新对复合型劳动力的要求，同时与产业需求精准匹配。高素质劳动者能够快速理解技术手册、操作智能设备，将外部技术内化为企业专有技术，并且通过知识外溢，提高研发效率，降低技术研发的边际成本。
投资于人对新旧动能转换的要素优化配置路径，不仅表现在劳动力要素本身，还体现为对多元要素的联动改造能力。投资于人本身就要规划资金要素的使用方向，引导资金投向高品质产品与服务业领域，推动产业结构高级化。投资于人有助于提升对技术要素的吸收转化与创新驱动。教育体系培育的研发人才是创新的来源，消费升级扩大技术成果落地转化的空间，医疗养老保障则通过降低个体风险规避程度来激发创新创业活力。全方面的关于人的投资能够促进显性知识与隐性知识的交融，既推动传统产业通过工艺创新实现流程再造，也支撑新兴产业通过颠覆式创新开辟新市场，形成新旧动能转换的持续驱动力。劳动者的数字素养能够激活数据要素的潜在价值并重构其配置效率，具备数据分析与建模能力的劳动力，能够从海量数据中提取有效信息并转化为决策依据，显著提升数据要素的利用率与价值，提高数据要素的应用能力。数据要素与生产场景深度融合，这能够重构企业的商业模式和价值创造模式，催生新的业态。由于网络外部性形成的规模经济和范围经济，数据要素在效率提升和价值创造方面也会出现边际报酬递增的情形，成为经济增长新动能。(18)
(二)需求侧升级与供给侧响应协同机制
社会保障体系完善与收入水平提升能够重塑消费结构。完善社会保障体系能够降低不确定性预期，改变居民跨期消费决策。建立与完善养老保险、医疗保险等制度，能够减少对未来医疗、教育等刚性支出的担忧，使居民储蓄率从防御性储备转向发展性配置。以养老为例，当老年人在养老支出上没有安全感，只能压缩当前消费，不断储蓄，来为日后的生活开支做准备，这也给需要赡养老人的年轻人带来未来开支的压力和不确定，从而制约消费市场的需求。(19)当生活保障增强，释放出的可支配收入首先流向品质餐饮、健康管理等改善型消费领域，继而向智能终端、文化创意等消费迁移。这种消费信心的重构不仅表现为总量扩张，更体现为结构优化。消费需求结构的高级化表现为对产品功能、品质、体验的多维诉求，且不同的群体反映出的需求层级变化也不尽相同，并通过市场信号传导至供给端。需求侧升级与供给侧响应的背景下，传统制造业发展面临分化，低端市场被成本竞争淘汰，高端市场通过品牌溢价获得超额利润，更多资源涌向新动能产业，新旧动能转换随之发生。
投资于人战略将科技创新支出置于核心位置，着力推动系统性人才培养和关键技术攻关，这又能够从供给端响应消费结构的改变。科技创新支出的战略聚焦直接作用于关键技术环节，推动突破关键环节发展瓶颈。通过建立从基础研究到应用开发，最终到产业化的全链条投入机制，政府引导资金与社会资本协同发力，在人工智能、生物医药等新动能领域形成技术创新集群。高校科研院所的前沿研究为智能终端、精准医疗等新兴消费产品提供底层技术支撑，而企业主导的中试平台与产业转化中心，则将实验室成果快速转化为满足消费升级需求的商品与服务。这种技术供给的迭代加速，有效缓解了高端消费领域的供需错配，使消费市场从依赖进口转向本土创新供给。
(三)制度变迁与路径依赖突破机制
制度结构重塑和认知范式转型，能够有助于投资于人推动新旧动能转换，打破传统增长模式的锁定效应。这一过程既包含正式制度的交易成本降低机制，也涉及非正式制度的意识形态重构逻辑。例如，养老保险、医疗保险、生育保险等正式制度保障，减少劳动力个体跨行业转移的内部成本，如技能的重置成本和心理成本。这有助于降低劳动力在新旧产业间的流动摩擦，推动劳动力流动自由化，使更多的劳动力向数字经济、绿色制造等高效率部门集聚。同时，职业技能培训补贴、失业保障与再就业服务构成的制度组合，也将降低信息搜寻成本、行政性准入壁垒和失业导致的社会保障衔接障碍，这些都是劳动力流动的外部成本。例如，德国“哈茨改革”中的失业金资助与再培训项目，对失业者进行职业能力再开发，提高了转型成功率，缓解了结构性失业。(20)中国户籍制度的改革将有助于破解劳动力流动的制度性壁垒，公共服务的均等化，如随迁子女教育、异地就医直接结算等制度的实行，使得劳动力向新兴产业集聚区的迁移阻力下降，人力资本与新兴产业空间布局实现动态匹配。
再如，投资文旅产业培育的新型消费观念，将会颠覆传统增长的逻辑。一是从注重功能到注重意义的消费理念变化。体验经济时代的文旅消费不再局限于物质满足，而是追求意义消费，包括对低碳产品的偏好、对国潮品牌的文化认同以及对非遗产品的传承。消费者通过消费行为表达对新增长模式的支持，这种认知转型削弱了高耗能、低附加值产业的市场竞争力。二是从生产主义到发展主义的意识形态转向。教育、文化产业投资推动社会价值观转向追求全面发展，劳动者更倾向选择能实现人力资本增值的新兴产业岗位，而非依赖经验重复的传统岗位。意识的转变进一步表现为劳动力市场的“用脚投票”，加速旧动能产业的人力资本流失。三是从局部均衡到系统协同的思维升级。生态旅游、共享经济等新业态培育的系统性思维，使社会更加关注经济系统的整体韧性。如对“双碳”目标的广泛认同推动资源向绿色技术、循环经济等领域流动，这种认知共识形成的无形之手，比单纯的政策引导更能降低新旧动能转换的社会阻力。
三、投资于人：以现代生产性服务业作为中国经济新动力的实践依据
一般认为，产业结构的演进既是经济发展的结果也是推动发展的原因。但是产业结构演进，尤其是支柱产业和主导产业的动态变化以及调整，是由什么因素决定或者推动的呢?我们认为是由要素的投入结构直接决定的，今天的产业结构是由过去的要素的投入结构决定的，当前的要素投入结构决定未来的产业结构演变。投资于物还是投资于人，给我们提供了洞察经济发展动能转换的关键切入点。
(一)中国发展旧动能的消退与矛盾产生
在中国发展的很长时间里，产业政策注重于投资于物，投资于生产，投资于供给端。1978年之前，优先发展重工业，三次产业占比从1952年的50.5％、20.9％、28.6％变为1978年的28.1％、48.2％、23.7％，工业占比显著提升。这一时期通过计划经济体制集中资源发展重工业，主导产业是机械、冶金、电力、化工等重工业。1979-1998年间是轻工业崛起与外向型经济阶段，1998年三次产业占比为18.4％、48.7％、32.9％，工业占比达峰值，服务业占比持续上升，市场化改革与对外开放释放活力，轻工业依托劳动力成本优势和出口导向模式快速增长，主导产业是纺织服装、家电等轻工业，以及电子通信制造业。1999-2011年间是重工业与基建扩张阶段，2011年三次产业占比为10.0％、46.6％、43.4％，工业占比仍居首位，但服务业占比接近工业，投资驱动与出口扩张双轮驱动，主导产业为钢铁、煤炭、化工等基础工业，以及汽车、房地产等关联产业。(21)
这种投资于物的政策导向，在较短时间内使中国经济得到快速发展，极大丰富了人民的物质需求，但随之也带来了很多新问题。一是物质投资的直接和相关产业逐渐衰退，可能带来经济风险。中国经济过去四十年的高速增长是出口与房地产两大动力产业扩张的正反馈循环结果(22)，当前这一循环的动力机制已发生根本性逆转。比如，2024年全国房地产开发投资同比下降10.6％，新建商品房销售面积和销售额分别下降12.9％和17.1％，房屋新开工面积降幅达23％。(23)二是产业结构的高级化和合理化程度不够，目前，我国产业结构呈现“两个50％”现象，即上述服务业增加值占GDP比重达到50％、生产性服务业增加值占服务业增加值比重达到50％。当今发达国家普遍存在“两个70％”现象，即两个增加值占比达到70％，因此我国服务业的占比还未达到较高水平，对经济的带动作用还不够强。(24)三是造成产业“内卷式”恶性竞争，中国的实际供给主要集中于制造业，并形成了产能巨大的一般制成品供给能力。而中国居民最终需求尤其是处于中等收入群体的广大城市居民的需求主要集中在服务业。一般制造业供给严重过剩与现代服务业投资和供给不足并存，形成“总需求向服务业集中而总供给向制造业倾斜”的结构性矛盾。(25)
(二)发展生产性服务业是实现新旧动能转换的着力点
当前引领中国高速发展的旧动能产业进入存量优化阶段，亟需通过发展新动能给中国经济发展注入活力。生产性服务业能够解决上述的矛盾，为中国经济发展注入新动能。首先，生产性服务业的发展为新质生产力加速发展和更好服务实体经济提供了有力支撑，为中国经济发展提供新动能。2015-2019年间，生产性服务业对GDP年均增长的贡献约占37％，占第三产业总体贡献的59.6％。其次，生产性服务业的增长能够提高产业结构合理化水平，打通制造业和服务业的连接通道，更好地支撑高技术制造业部门对生产性服务业的依赖。这有助于提高终端产品附加值，提升服务贸易竞争力。最重要的是，发展生产性服务业能够通过刺激消费缓解供需端的结构性矛盾，表现为生产性服务业中的研发设计、技术创新等环节，能够帮助企业开发出更具创新性、高品质的产品和服务，促使消费者更换或购买新产品；生产性服务业的发展，会催生新的消费场景和模式，为消费者提供更加丰富、便捷、有趣的消费体验；生产性服务业中的物流、金融、信息等服务，能够为消费者提供更加便捷的消费体验；生产性服务业的专业化发展，有助于企业提高生产效率，降低生产成本，降低产品和服务价格，从而提高消费者的购买能力和意愿；生产性服务业对高端知识密集型就业岗位的创造具有重要意义，就业机会的增加，意味着居民收入的提高，也有助于提升消费能力，进一步推动消费市场的繁荣。
西方发达国家大多经历了从以制造业为主向以服务业为主的产业结构转型过程，实践证明，现代生产性服务业是支撑现代化和高质量发展的实践路径。例如，美国硅谷通过明确科研成果产权、设立硅谷银行提供知识产权质押融资、培育专业劳动者等举措，驱动以高质量劳动者为核心的高技术服务业发展。这些措施不仅推动基础研究成果转化为商业化产品，在芯片设计等领域保持全球领先，还通过风险投资与专业服务网络吸引全球顶尖人才和资本，强化了美国在全球创新链中的枢纽地位。新加坡依托推进数字化物流基础设施建设，推出智慧物流计划整合港口数据，并依托工业区推动裕廊港发展。2024年新加坡港集装箱吞吐量突破4000万标准箱，大士港建成后将成全球最大自动化集装箱码头之一，吸引全球物流企业设立区域总部。这些措施助力新加坡成为全球转口贸易中心，2024年新加坡物流服务贸易额居全球前列，服务贸易总额达约7502亿美元(26)，同时带动金融等关联服务业发展，强化其区域经济整合能力。
(三)发展生产性服务业：产业政策从物本逻辑转为人本逻辑
21世纪初以来，尤其是中国加入WTO以后，中国摆脱了短缺经济特征，开始进入物质丰裕的买方市场时代。产业政策开始注重投资于人，投资于服务业和高科技产业。2012年以后，我国进入了高技术产业与服务业主导的发展阶段，2015年服务业占比首次突破50％，2024年三次产业占比为6.8％、36.5％、56.7％，服务业是第一大产业(27)，这主要得益于供给侧结构性改革与创新驱动发展战略推动，主导产业是知识、技术和人力资本含量突出的装备制造、信息技术、新能源等高技术产业，以及金融、物流等现代服务业，生产性服务业已然成为当下经济发展的新动能。(28)
因此，以投资于人推动动能转换的底层逻辑是要从物本逻辑转换为人本逻辑，一切围绕“人的需求”制定投资、消费与产业政策。就是要把投资于人的战略理念转化为具体的产业政策选择，在生产要素结构投入上要重点投资于知识、技术和人力，加速发展与此直接相关的现代生产性服务业。
重构投资逻辑，将劳动、知识、技术三类要素作为核心生产要素进行系统性投入。生产性服务业是劳动密集型、知识密集型和技术密集型产业，生产性服务业的产业属性决定了其对劳动、知识、技术三类要素的复合依赖特征。从劳动要素看，该产业是高质量人力资本密集型产业，对从业者的知识储备和实践经验具有严格要求；在知识密集维度，生产性服务业的价值创造高度依赖专业化的知识体系，其服务产品是知识的具象化形态；就技术密集而言，数字技术革命推动生产性服务业加速向智能化、平台化转型，生产性服务业更多落实在技术嵌入与创新集成的应用场景。这种三重密集型的产业特质，决定了投资政策必须专注于高素质劳动力供给、持续的知识创新能力和前沿的技术应用水平。构建知识技术人才良性循环，为生产性服务业提供核心要素支撑，良性循环中培育的复合型人才直接满足产业对高技能劳动的需求，循环过程中产生的知识成果构成产业服务的核心内容，技术创新能力的提升则为产业升级提供动力引擎。
消费政策需突破传统物质消费的局限，将服务消费纳入政策激励范围，形成需求牵引供给的发展格局。首先，推进服务专业化，并通过税收优惠与补贴引导企业购买专业化服务。制造业企业直接购买“面对面”的技术支持服务、商务服务、日常性金融服务等生产性服务业，这不仅有助于降低运营成本，还能释放资源专注核心技术研发，形成正向循环。其次，消费政策应促进个体人力资本投资。职业培训、能力测评等服务直接提升劳动者就业竞争力，政府可通过个人所得税专项附加扣除、发放培训券等形式，鼓励劳动者自主购买职业技能培训服务，同时引导平台经济企业开发个性化学习产品，如在线课程、虚拟实训系统等，满足多样化的学习需求。最后，促进产业融合，推进生产性服务业引领制造业发展，拓展消费领域。推动工业与服务业的结合，单一的生产性企业转向服务型制造业，提高产品品质，开发新的消费点；电商、物流等生产性服务业与农业融合，发展出了农产品直播销售、产地直发等模式，既帮助农民拓宽了销售渠道，也让消费者能够购买到更新鲜、更优质的农产品，同时还带动了乡村旅游等相关消费。
产业政策的制定应充分重视并发挥不同产业对就业的促进作用，以实现就业结构的优化和就业规模的稳定增长(29)；同时产业政策需要为生产性服务业的健康发展提供条件，夯实制造业的实体根基，又为生产性服务业创造真实需求场景，最终实现生产性服务业与制造业的共生共荣。现代生产性服务业的发展对中高端知识密集型就业岗位的创造具有重要意义，而部分传统就业岗位不可避免地面临减少的局面，平衡就业结构成为关键。生产性服务业与制造业的融合发展是现代产业体系演进的必然要求，也是优化就业结构、扩大就业规模的必然要求。生产性服务业的核心功能，如研发设计、供应链管理、工业互联网服务等，是制造业内部生产性服务环节的市场化延伸，其发展必须依托制造业的规模集聚和技术升级才能形成有效需求；反之，制造业的高端化转型亦需要生产性服务业提供专业化中间投入，以突破单纯依靠物质资本投入的效率瓶颈。若二者出现脱节，可能导致制造业因服务要素供给不足而陷入“低端锁定”，生产性服务业因缺乏实体产业支撑而形成“虚拟空转”，最终引发产业空心化风险。
四、投资于人战略实施中的主要障碍与政策建议
当前我国由投资于物系统地转向投资于人，面临着一系列政策性障碍。主要是：
第一，资源配置的路径依赖惯性，长期形成的“物质资本优先”发展模式，导致关于人的投资在要素配置中处于次优地位。财政支出结构仍偏向基础设施建设与产业补贴，用于教育、医疗、技能培训等人力资本积累的公共资源占比相对不足，重硬件投入、轻软件升级造成发展失衡。这在区域发展中表现尤为明显，发达地区凭借要素集聚优势持续强化物质资本投资，而欠发达地区因财政能力受限，在基础教育、职业培训等领域的投入长期滞后，导致不同区域劳动力在知识储备、创新能力等核心素质上的差距呈扩大趋势。这种配置偏向抑制了消费结构升级与服务经济转型，基本公共服务的城乡二元分割，使得农村居民在教育质量、健康保障等方面的人力资本积累起点显著低于城市群体，进而制约其向现代服务业等高附加值领域流动的能力。
第二，政策协同机制的系统性缺失。当前政策体系尚未形成促进投资于人持续发展的制度闭环。以经济增长为核心的考核导向下，教育政策侧重规模扩张而非质量提升，就业政策关注短期岗位供给而非人力资本增值，社会保障政策未能有效衔接劳动力市场变化，导致各领域政策工具在目标设定、实施路径上存在明显脱节。例如，技能培训政策与产业规划缺乏动态联动，新兴产业所需的数字化、智能化技能培训供给不足；劳动权益保护政策对灵活就业群体的覆盖存在缺口，削弱了劳动力向知识密集型服务业转移的制度保障。同时还存在区域经济政策与民生导向政策不匹配等问题，忽视基础公共服务配套与创新生态营造，投资于人转化为现实生产力的效率低下。
第三，社会制度与观念的双重桎梏。制度性壁垒与社会认知偏差构成投资于人的深层障碍。社会制度方面，户籍制度及其附载的教育、医疗等福利差异，形成劳动力跨区域流动的隐性门槛，外来人口在子女教育、住房保障等方面面临制度性歧视，提高了人力资本在区域间、产业间重新配置的机会成本。这种制度约束使得超大城市与中小城市之间形成虹吸和流失效应。社会观念层面，重理论、轻实践的教育导向，导致人力资本积累出现结构性错配。在传统科举文化影响下，社会对知识型人才的认可仍集中于学历文凭，对实践能力、创新素养的评价机制尚未成熟，抑制了应用型、技能型人力资本的有效供给。同时，行业偏见与地域歧视等观念惯性，使得劳动力在向现代服务业特别是生产性服务业转移时面临文化阻力。
第四，投资主体协同机制失衡与多元投入动力不足。政府、企业、社会资本与家庭构成的多元投资主体间尚未形成高效协同格局。在公共投资领域，政府作为投入主体，存在显著的结构性配置偏差：教育医疗等领域财政支出呈现重硬件设施建设、轻服务能力提升的倾向，优质人力资源的培育投入长期滞后于物质资本积累。社会资本作为市场化投资主体，其参与教育、医疗、养老等领域的制度性壁垒尚未根本破除。非营利性与营利性业务的边界模糊、长期收益保障机制缺失，叠加养老托育等民生项目投资回报周期长、政策风险高的特性，导致社会资本普遍持观望态度。企业作为人力资本投资的直接受益者，受限于短期成本考核压力与人才流动风险，对员工技能培训的投入动力不足，政府现有税收优惠与补贴政策的激励力度与精准度均难以有效减少企业的投入顾虑，形成市场主体不愿投、不敢投的博弈困境。家庭作为微观投资主体，面临教育医疗支出的双重挤压：优质公共服务供给不足造成家庭额外支出增加，而课外培训、高端医疗等市场化服务的高成本进一步加剧人力资本投资的负担，抑制家庭在生育、养育环节的积极性，也降低了新动能劳动力储备水平。
第五，投资方向的结构性错配与产业需求脱节。尽管投资于人的投资方向是集中于民生相关领域，但仍然存在结构性错配。在公共服务领域，教育体系的供给结构未能有效对接新动能产业的人才需求：职业教育定位模糊，产教融合机制流于形式，导致先进制造业、生产性服务业所需的技能和创新复合型人才培养滞后；高等教育评价体系仍以学术导向为主，应用研究与成果转化能力薄弱，人才培养与产业技术升级的协同性不足。医疗与养老领域的投资则偏向于扩大服务规模，对疾病预防、健康管理、老年人力资源开发等前瞻性领域的投入不足，用于疾病预防控制体系、职业健康监护的资金占比较低，而慢性病管理、亚健康干预等影响劳动力可持续供给的领域长期被边缘化。这种投资偏向导致制造业、建筑业等劳动密集型产业从业人员的职业病发病率较高，劳动力有效工作年限缩短，直接削弱了传统动能产业转型升级的人力基础，难以通过提升劳动力健康水平与延长工作年限释放人力资本红利。
第六，投资收益的外部性困境与国际竞争约束。投资于人的长周期特性与收益外部性，导致市场机制难以有效配置资源。从社会收益看，教育、医疗等领域的投资具有强公共品属性，政府在评估此类投资的长期效益时，缺乏科学的成本收益核算框架，导致资源配置偏向短期可见的物质资本项目。从家庭与个人收益看，教育医疗支出的高成本与回报不确定性，促使家庭更倾向于将资源投入房产等物质资产，而非具有更高社会价值的人力资本积累，形成私人投资与社会需求的目标偏离。国际竞争环境加剧了投资于人的成果风险。比如，在全球医疗技术竞争格局中，发达国家通过专利壁垒与人才虹吸机制，削弱发展中国家医疗领域投资的预期收益。跨国药企掌握全球大部分创新药专利，为提升医疗服务能力进行的设备购置、技术引进投资，面临高昂的专利许可成本；全球资本流动的不稳定性对养老基金的资产配置形成冲击，因缺乏成熟的风险对冲工具，境外投资易受地缘政治冲突影响，导致养老金储备面临市值波动风险等。
有鉴于此，我们提出下列改进型政策建议：
其一，强化人力资本质量，构建全周期、精准化的培育体系。建立需求导向型人才培养机制，破解教育与产业的双向错配难题。强化企业在技能人才培养中的主体地位，设立国家级产教融合基金，对深度参与校企合作的企业，允许其将培训设施投入纳入固定资产加速折旧范畴。建立个人与企业共同积累的终身学习基金，账户资金可跨企业、跨区域使用于职业技能培训、在线课程购买等场景，形成投资于人的市场化激励闭环。政府主导建设国家终身学习数字平台，整合高校、科研机构、企业的优质课程资源，运用区块链技术实现学习成果的跨机构认证与学分积累，为传统产业劳动力向新动能领域转型提供通道。
其二，发挥公共投资引领作用，构建多元协同、长效稳定的投入机制。优化政府财政支出的人力资本导向，在教育、医疗、社保等领域推行服务质量指数考核。中央财政按一定比例配套地方政府在县域职业教育中心、乡镇卫生院能力建设等领域的投入，重点解决中西部地区人才逆向流出的恶性循环问题，着力提升县域劳动力数字技能普及率。破解社会资本参与的制度性壁垒，建立民生领域投资的风险共担与收益共享机制，引导耐心资本进入长周期项目。在养老、托育领域，政府通过土地划拨、运营补贴等方式降低社会资本初期投入压力，允许项目公司通过配套商业开发获取合理收益。创新长期融资工具，将职业培训学校、高端医疗机构等资产打包证券化，通过稳定现金流收益吸引保险资金、养老金等长期资本，降低民生项目融资成本。
其三，在投资于人推进新旧动能转换中，尤其要注意政策重心的转移。首先是从物质投资转向激活消费潜力。消费结构升级作为新旧动能转换的重要牵引，高技能劳动力的收入溢价以及收入分配机制的完善，会通过需求端催生服务型、品质型消费需求，进而倒逼产业结构向高端化、智能化转型。加大适应消费升级的多领域投入，利用数智化赋能传统行业，激发新的消费热点，大力发展文旅融合、智慧零售等新业态，不断增加定制化、个性化、多元化优质服务的供给。其次是从单纯的要素补贴转向要素匹配，重点推动三方面匹配：一是创新投入与人力资本密度的空间匹配，通过在产业集聚区布局高水平研发平台、新型研发机构，形成人才、创新和产业的空间联动效应；二是创新方向与消费需求演变的动态匹配，依托消费大数据建立人力资本投资的需求预测模型，引导科研资源向满足居民美好生活需要的关键领域集聚；三是创新成果转化机制与劳动力价值实现的制度匹配，通过完善知识产权证券化、技术产权交易等市场化工具，使人力资本的创新贡献在消费市场中获得合理回报。最后是从碎片化指标向系统性效能评估转型。在投资于人的评价与反馈机制方面，传统以财政投入规模、人才数量增速等“短平快”指标为主的评价模式，易导致政策资源配置的短视化与错配风险。新型评价体系需突破单一量化思维，在纵向上整合教育投入产出比、技能结构与产业需求吻合度、全要素生产率贡献度等反映人力资本价值创造的核心指标，在横向上考虑居民收入分配优化程度、消费结构升级关联度、创新生态完善度等多种评价维度，形成包含投入端、过程端和产出端的全链条评估框架。
注释：
①中国共产党新闻网：《把“投资于物”同“投资于人”紧密结合起来》，http://gffgg0a801ad3a9154c36hcxfn0f665o996wu0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/n1/2025/0226/c40531-40426478.html，2025年2月26日。
②任继球、魏丽、刘振中等：《“十五五”时期推动产业新旧动能转换：发展环境、问题瓶颈与路径任务》，《经济学家》2025年第2期。
③吕永刚：《“投资于人”为经济民生注入持久动力》，《群众》2025年第8期；学习时报网：《以“投资于人”促进经济发展和民生改善良性循环》，http://gffgg1ed2378e93974a77scxfn0f665o996wu0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/cntheory/2025-04/21/content_9951900.html，2025年4月21日。
④人民论坛网：《加大力度“投资于人”形成经济发展和民生改善的良性循环》，http://gffgg7c046018bb824e88scxfn0f665o996wu0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/2025/0318/725622.shtml，2025年3月18日；王赞新：《以“投资于人”畅通国民经济循环》，《学习月刊》2025年第3期。
⑤于春海：《以消费和投资的良性互动全方位扩大内需》，《人民论坛》2025年第9期。
⑥李晓华：《数字经济新特征与数字经济新动能的形成机制》，《改革》2019年第11期。
⑦傅春、赵晓霞：《双循环发展战略促进新旧动能转换路径研究——对十九届五中全会构建新发展格局的解读》，《理论探讨》2021年第1期。
⑧薛澜、姜李丹、余振：《如何构筑多元创新生态系统推动科技创新促进动能转换?——以黑龙江省为例的实证分析》，《中国软科学》2020年第5期。
⑨林攀、余斌、刘杨洋等：《中国新旧动能转换的空间分异及影响因素研究》，《经济地理》2021年第11期。
⑩孙文浩、张益丰：《城市抢“人”大战有利于地区新旧动能转换吗?》，《科学学研究》2019年第7期。
(11)莫荣、陈云：《高质量充分就业的内涵、挑战与实践路径》，《人民论坛·学术前沿》2025年第6期。
(12)金贤东：《投资于人乃根本大策——读〈论人力资本投资〉》，《中国人力资源开发》1995年第3期。
(13)胡联合、胡鞍钢：《投资于人：促进社会发展和现代化的根本路径》，《探索》2009年第3期。
(14)朱国仁：《落实“一带一路”战略要优先投资于人》，《行政管理改革》2015年第6期。
(15)盛朝迅：《“十四五”时期推进新旧动能转换的思路与策略》，《改革》2020年第2期；杨蕙馨、焦勇：《新旧动能转换的理论探索与实践研判》，《经济与管理研究》2018年第7期。
(16)阳立高、龚世豪、王铂等：《人力资本、技术进步与制造业升级》，《中国软科学》2018年第1期。
(17)刘文军：《论经济发展方式转变中的劳动者素质提升》，《中国劳动关系学院学报》2011年第4期。
(18)陈泳昌、林迎蕾：《数据要素开发与经济增长新动能——基于国家级大数据综合试验区设立的经验证据》，《湖南大学学报(社会科学版)》2025年第2期。
(19)王静：《消费支出的不确定性对农村居民消费行为的影响》，《江汉论坛》2019年第11期。
(20)徐磊、陈浩：《德国哈茨改革对缓解我国结构性失业的启示》，《当代经济管理》2016年第6期。
(21)参见中华人民共和国国家统计局《中国统计年鉴2012》，中国统计出版社2012年版。
(22)刘志彪：《全球价值链视角下的发展格局：结构、循环与效应分析》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2022年第4期。
(23)国家统计局：《2024年全国房地产市场基本情况》，http://gffggbc2241e4e10c406fscxfn0f665o996wu0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/sj/zxfb/202501/t20250117_1958328.html，2025年1月17日。
(24)胡雨朦、郭朝先：《新时代新征程我国制造业与生产性服务业融合发展研究》，《沈阳工业大学学报(社会科学版)》2025年第2期。
(25)刘志彪、王兵：《中国制造业“内卷式”恶性竞争的发生机制与破解路径》，《财经问题研究》2024年第12期。
(26)外交部：《新加坡国家概况》，http://gffgg9c53642c97484d29scxfn0f665o996wu0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677076/1206x0_677078/，2025年8月1日。
(27)国家统计局：《中华人民共和国2024年国民经济和社会发展统计公报》，http://gffggbc2241e4e10c406fscxfn0f665o996wu0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/sj/zxfb/202502/t20250228_1958817.html，2025年2月28日。
(28)刘志彪、凌永辉、孙瑞东：《新型支柱产业：发展新质生产力的主阵地与政策选择》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2024年第6期。
(29)刘志彪、凌永辉、孔令池：《兼顾稳增长与促转型的政策选择：促进居民可支配收入的持续增长》，《社会科学辑刊》2025年第4期。
