引 言

A地公安交管部门通过电子监控网检测到驾驶人在辖区内超速行驶，记录于系统。B地公安交管部门在系统上认可A地公安交管部门上传的数据，决定对驾驶人予以罚款处罚，同时记分。A地公安交管部门认可B地公安交管部门的处罚及记分决定，未再对驾驶人处罚、记分。该案所体现的是区际行政互认，包括B地行政机关对A地行政机关所搜集证据的认可，以及A地行政机关对B地行政机关所作处罚和监管的认可。现在，区际行政互认已经广泛存在于各行政领域，如证照互认、船舶“通检互认”、标准互认、交通违法证据互认、处罚互认和职业资格互认等等。在数据时代，区际行政互认打破了物理空间的局限，在更加广泛的空间得以发展，实现了失信联合惩戒、从业禁限、异地处罚、交通一码通、社保一卡通等区际协同监管、执法或服务。

行政法学上的行政统一、高效、便民原则，为区际行政互认提供了指导性理论。区域法治协调理论为区际行政互认提供了重要的合法性论证和广泛的应用前景。涉及区际行政互认的法学研究，主要集中于自动化行政的法律挑战，重点分布在下列主题：第一，失信联合惩戒，重点关注失信记录互认对法治和人权的挑战和对策。第二，联合执法，重点关注执法信息共享和证据互认。第三，个人信息保护，强调在政务数据共享中对个人信息自主权的尊重和保护。第四，自动化执法，主要关注行政裁量的缩减、正当程序的危机和“一事二罚”的风险等。在上述研究中，区际行政互认与部际行政互认一样都只是各主题的素材或附带性讨论，而没有作为建设全国统一大市场的一种专门法律机制，因而也就没有分析它的生成背景和规律，没有对它开展类型化整理，没有对它作理论上的证成。

区际行政互认是市场经济推动行政体制改革、破除行政区壁垒的一项重要成果，又是建设全国统一大市场的重要支撑和破解行政地域管辖与事项发生地相分离难题的有效机制。全国统一大市场仍是当前及今后持续建设的目标。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一是，“全国统一大市场建设纵深推进，超大规模市场优势持续显现”；任务之一是“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”。全国统一大市场的“卡点堵点”较多，其中之一是区域壁垒。一方面，立法上按行政区划配置行政机关的地域管辖权，构成了法律上的区域壁垒。如根据《注册计量师职业资格制度规定》，计量师注册（许可）的条件是受聘于特定的计量机构；二级计量师的注册审批机构是受聘机构所在地的省级市场监管部门。这就意味着二级计量师注册具有地域限制即注册地省级行政区域，如果异地受聘就应当重新注册。在计量师等先聘用后许可的制度下，人才跨行政区流动基本上只有重新注册之累，但在先许可后聘用的制度下，人才跨行政区流动则还有财产损失。根据《外国人入境出境管理条例》《外国人在中国就业管理规定》，外国人在我国就业、居留应当在工作单位所在地主管部门办理工作许可证和居留证，异地聘用应当重新办理，所需时间为30—45天。在该期间内不能工作，无法领到薪酬。另一方面，各地方行政区形成了自己的利益，存在GDP竞争，从而有意识地构筑行政壁垒。如企业异地设立仓库的，仓库所在地税务机关就会向企业征收该仓储部分的税收，不允许该企业将其交给注册地税务机关；有的对出租车司机设置了地域限制；有的地方在招投标、政府采购等领域对外地企业设置了更高的门槛。

“事实上，最‘基本的’问题往往是法律秩序中的法律没有规定，而这种秩序是完全合理的。”区际行政互认符合公平、便民、高效原则，有利于建设全国统一大市场，但多缺乏法律明文规定。为此，本文将分析区际行政互认制度的生成，从而认识它对市场和法治统一的重要价值，也为建设全国统一大市场不断创新机制提供启发。但是，“经济情况不能自动地产生新的法律形式，它们仅仅为已经产生的法律技术之实际推广提供了机会”。我国实行成文法制度，区际行政互认制度的确立最终依赖于立法。为此，本文将全面梳理分散于各行政领域、各地方的区际行政互认，运用行政法学原理加以类型化分析，以回应区际行政互认的理论和实践挑战，分析区际行政互认的理论基础以及根据法治原则区际行政互认所需要的制度完善，为区际行政互认从经验和政策上升为法律制度提供支持。

一、区际行政互认的生成

在法社会学看来，法律或制度源于社会生活，源于社会主体的交往习惯。个体的创新一旦得以传播，并被越来越多地尊重和遵守，就会形成规则，时机成熟就会上升为制定法。因此，讨论区际行政互认的生成背景和特点，有助于充分认识区际行政互认的社会价值，对建设全国统一大市场的意义，而且有助于它的类型化和理论证成。

（一）区际行政互认的生成背景

“创新意识来自生活的外部条件变化，”法治的创新也是如此。我国自开启改革开放进程以来，确立了经济建设的中心地位，认识到社会发展的阶段性，明确了社会主义的本质是先富带后富并最终实现共同富裕。宪法修正案以国家根本大法的形式确立了我国的市场经济体制和依法治国原则。市场经济以平等为原则，反对歧视性待遇，但容许差异性，鼓励自主竞争、优胜劣汰；市场经济要求法治统一，破除区域壁垒，实现区际互联互通。法治要求以普遍适用的法律消除市场壁垒，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，保障市场要素的自由流动，平等保护所有市场主体的财产。为此，国家持续开展了转变政府职能、权力下放、经济体制、贸易流通体制、“放管服”等一系列改革。

市场经济应当是开放型经济，应当主动融入世界经济体系。2001年，我国正式加入世贸组织。《中华人民共和国加入议定书》要求我国应履行《WTO协定》所附多边协定中的义务，实现法治统一，坚持非歧视原则，“给予外国个人、企业和外商投资企业的待遇不得低于给予其他个人和企业的待遇”。该议定书要求我国对进口产品和国产品由统一的机构认证和许可，“适用相同的技术法规、标准和合格评定程序”，并且“使所有技术法规、标准和合格评定程序符合《TBT协定》”。在《中国加入工作组报告书》中，我国承诺履行产品检测和认证要求，包括对行政检查程序进行改革，及时废止与中国义务不一致的地方性法规、地方政府规章和其他地方性措施，保证符合世贸组织的有关规定，“对经中国承认的机构认证的商品，除随机抽样外，不需再进行合格评定”。我国承诺行政许可及其条件不构成市场壁垒，且对贸易的限制不超过必要限度。我国的改革开放没有止步于加入世贸组织，而以国际秩序重要参与者姿态积极构建并推进了“一带一路”和人类命运共同体建设，与各国的经济联系日益密切。

市场的统一需要行政规制的统一，需要政府高效、便民的服务。在数字化时代，统一大市场建设催生了数字政府建设，数字政府建设支持了统一大市场建设。经过“三金工程”（金关、金卡、金桥）和“政府上网工程”，我国积极开展了数字政府建设。数字政府是“秉持‘以人民为中心’的核心理念，通过运用数字技术和发挥数据价值，实现政务机构的业务与组织的连接、赋能、协同与重构”，从而不断提升治理市场、社会以及自身能力的政府。数字政府的特征是从技术应用转变为数据要素和价值创造，到2035年的目标是整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠。数字政府建设要求事项清单化，信息数据化，平台一体化，流程规范化，业务协同化，核心是政务标准化。“标准化是有效实现数据对接，从而保障服务融合的基本前提。”标准化的目的则是为了实现互联互通、集成高效，达成技术融合、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平。

市场的统一要求打破行政区壁垒。作为国土空间治理基本制度的行政区划，在计划经济体制下确保了行政机关对本行政区内人、财、物的网格化治理，包括统一调配和集中使用。在市场经济条件下，行政区划制度依然有利于实现中央对地方、上级对下级的统一领导，是国家治理体系的基础性组织构造。但行政区划制度除了中央与地方的层级关系外，必然还存在各行政区之间的竞争、合作或冲突关系，后者在发挥市场对资源配置起基础性作用的过程中构成区域壁垒。如果所有区际关系都由层级领导机制来解决，虽然有利于建立全国统一的规则，但既不可能，也限制了地方的积极性和创造性。为了克服行政区划这一国土静态治理制度的上述弊端，我国积极推动了区域协调发展，通过区域规划等对国土空间治理进行动态调整，逐渐形成了长三角一体化、粤港澳大湾区、京津冀协同、东北振兴、西部大开发和成渝双城经济圈等动态规划区，建设区域性统一大市场，从而过渡到全国统一大市场。2022年《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》就要求结合区域重大战略、区域协调发展战略实施，在维护全国统一大市场前提下，优先开展区域市场一体化建设。全国统一大市场建设之所以需要通过区域性大市场的过渡，是因为参与者越多越难以达成共识。相对于全国范围而言，在一定区域内各行政区之间往往文化同源、人缘相亲、民俗相近、标准相当，消费品种、习惯及消费水平有更多共性，共同需求度更高，具有在区域内建设统一大市场的更广泛基础。

（二）区际行政互认的生成特点

“任何法律保障都是直接为经济利益服务的，即使不尽如此，经济利益也是影响法律创设的极重要原因。”市场经济转型和全国统一大市场建设，加入“世贸组织”、建设数字政府和开展区域协调，共同催生了区际行政互认。区际行政互认的生成，具有下列特点：

1.从地方探索到中央统筹

区际行政互认是地方先行探索的。改革开放后，根据《宪法》第3条规定的“两个积极性原则”，我国处理区际关系形成了“中央和地方分级管理，以地方为主的原则”，允许地方开展“摸着石头过河”式的改革。1988年，出现了改革开放后最早的区际行政互认即城际合作中的产品质量互认。此后，地方的先行先试与区域合作、区域性大市场建设相合流，区际行政互认逐步得以在其他领域推行，并得到中央的推广。如在房地产市场较早兴起的长三角区域，2004年推行了房地产估价师执业资格证书或者资格的区际互认，并得到了2006年制定的相关规章在全国的推广。2008年，国务院为支持长三角区域经济一体化，鼓励长三角区域实施统一的准入标准和技术标准，建立区域市场准入和质量互认制度，实行科技资质互认制度。2015年后，我国对改革开放更加注重顶层设计，处理区际关系的原则发展为“中央统筹与地方负责相结合”原则，要求在法制统一原则下建设区际合作机制。于是，区际行政互认要么是由中央在全国推行，要么地方在取得中央授权后先行先试，然后再在全国推广。

2.国际互认倒逼国内区际互认

1989年到2004年间中央有关文件中的“互认”大多是为加入世贸组织或履行有关承诺而推进的政府（地区）间互认。2003年，国务院制定了《认证认可条例》，鼓励平等互利地开展认证认可的国际互认。国际互认大大促进了国内贸易和服务领域标准、检验、检测等方面区际行政互认的发展。1991年的《机械工业标准实施与监督管理办法》第16条规定了“相同要求的检查结果应相互认可”。我国的知识产权保护曾长期存在国际压力。为维护了公平竞争的市场秩序，增强全社会的知识产权意识，2010年国务院部署开展了打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动，建立了区际执法协作机制，包括线索通报、联合执法、证据互认、协助执行和信息共享机制。有关地方将国际互认经验运用于国内区际关系，探索了更多领域的区际行政互认。2000年的《襄樊市控制对企业进行检查（评比）的规定》（襄政发〔2000〕35号）则全面推行了检查互认，且明确指出：“为抢抓‘西部大开发’和加入‘WTO’的发展机遇......严禁对同一事项进行多级多部门的重复检查，严禁内容、性质相似的重复检查。各执法部门对同一事项的检查结论应在本系统全市范围内相互认可，信息共享，做到‘一家检查多家认帐’。”

3.从市场流通发展到执法监管、政务服务

区际互认先是从市场流通领域发展起来的。“显而易见，那些出于自己经济利益不断参与市场交易的人比立法者和无实际利益的法律实施者，更懂得市场和经济情势。”他们对行政区边界的不断冲击，推动了市场领域的区际行政互认，包括商品检验检测、认证认可以及经营主体资格的互认。市场要素的流动不仅仅是商品和资金的流动，而且是人才和劳动力的流动。基于科学技术是第一生产力的理念，在人才集聚地互认外国专业技术职称的基础上，周边地区率先开放了国内区际专业技术职称的互认，积极引进本地市场急需人才。先发展地区则开放了户籍准入同城化积分互认。市场流通需要以信誉作保障，以互联网发展和数字政府建设为支撑，建立了区际信用互认机制。公安机关以违规驾驶电子监控为基础，建设了“天网工程”，交通部门在2020年拆除了全国29个联网省份的487个省界收费站。通过长期建设，自动化行政实现了自动捕捉位置、时间和速度信息，经过跟踪和识别，进行聚合、分析和证据互认，从而自动发出警示或处罚通知，推进了协同监管和联合执法。上述区际行政互认其实已经具有执法监管和政务服务互认的内容，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则针对内陆同沿海沿边通关正式确立了“信息互换、监管互认、执法互助”机制。与执法监管互认强调行政效率有所不同的是，政务服务中的区际互认强调以民为本理念。2020年，国务院办公厅要求加快推进政务服务“跨省通办”，对政务平台建设中的互联互通做了全面要求，为公民提供了便捷的服务，逐步实现了区际交通、社保“一卡通”，“出生一件事”掌上办等。区际行政互认刚开始时，往往分散于单一或个别行政领域、少数地方，多表现为地方性或部门性的政策文件，有少量地方性法规和地方政府规章的规定。现在，有的已经有法律、行政法规的规定。

区际行政互认等破除区域壁垒的创新机制为全国统一大市场建设，“入世”以及履行相关承诺，数字政府建设和区域协调，提供了有力支撑。在我国市场经济转型时期，制度创新“常常既是结果、也是原因，可能被看作是社会进步的最重要的杠杆”。

二、区际行政互认的类型

“在真正的科学中，归纳方法占主导地位，它力图通过事实的观察和经验的积累使我们洞察事物的本质。”从已有规定和实践观察，我国的区际行政互认可以概括为行政证据互认、行政行为互认和执法标准互认三类。

（一）行政证据互认

行政证据是指行政程序中的证据，可以是任何证明事实客观存在的材料，既包括行政处罚、行政强制等负担行政行为的证据，又包括行政许可等授益行政行为的证据。在这一意义上，有关规定中的“信息互认”“身份互认”“证照互认”“信用互认”“检查、检测结果互认”“处罚互认”等都可以是证据互认。证据互认是对法律事实的互认，当前几乎已经覆盖所有行政领域。证据区际互认的依据，在中央层面都是规范性文件，尚未检索到法律、行政法规和规章；在地方层面，除了规范性文件的规定外，还有很多地方性法规和地方政府规章的规定。

证据互认既豁免了相对人的再次配合调查义务，又豁免了后续行政机关的调查取证义务。在法律规范明确规定或者区际行政机关之间协议约定证据互认的情况下，对后续行政机关的豁免具有拘束力，即应当豁免。如公民申请特定职业资格的行政认可，依法应当取得合格考试成绩；法人或者其他组织申请从事特定业务资格、资质的行政认可，依法应当取得合格考核结果。此类考试、考核合格评定是对法律事实的认定，是行政许可这一法律行为的前提条件。在由各地方组织考试、考核合格评定的情况下，为了促进人才流动，所推行的区际互认，就豁免了相对人再次参加考试、考核的义务，以及后续行政机关组织考试、考核的义务。

但是，证据互认并没有完全豁免证据的审查职责。如《上海市城市管理综合行政执法程序规定》第80条（跨省案件证据互认）规定，区际城管综合执法部门的证据材料，“符合证据要求的，可以互认，必要时可实地核查证实”。《长三角区域卫生监督联动执法实施办法（试行）》第7条（执法互认机制）规定，长三角区域卫生健康行政部门及监督机构依职权调查收集的各类证据材料，“符合法律、法规、规章关于证据规定的，可互相认可、互相援用，必要时可实地核查证实”。上述规则表明，证据区际互认仍需要审查，而没有完全豁免证据审查之责。如对相对人提交的可以互认的职业能力评价结果，并不能豁免行政机关根据《行政许可法》等规定应当进行审查的义务。只有通过审查，对符合客观性、关联性和合法性要求的证据，才能采信。如果行政机关不作任何审查就互认证据，且该证据不合法的，则构成可撤销的程序违法。

对需互认证据的审查，应当实行以非实地审查为原则，以实地核查为补充。基于便民、高效原则，行政机关对区际证据互认的审查，应当采用书面审查、在线审查方式，审查强度较弱。“必要时可实地核查证实”，即以实地核查为补充。其中，“可”不应当作为“应当”的对应词，而是一种授权，“可实地核查证实”即有权实地核查。“必要”则是一个不确定法律概念，意味着行政裁量。该行政裁量应采用正常人判断标准，即行政裁量权是否被不合理行使并达到令正常人无法容忍的程度。正常人系无利害关系且神智正常的人。在正常理性看来有“必要”时，行政机关就应当对证据进行实地核查。

可能的担心是区际证据互认是否有违正当程序。确实，证据互认中行政机关对相对人未进行调查取证，未听取相对人意见。这就要求：第一，强化有关机关调查取证后的告知义务，在法定期限内告知当事人有关证据将被共享或互认。第二，在审理阶段、作出行政决定前，行政机关仍应依法举行听证，允许相对人对互认证据进行申辩。相对人对互认证据的异议具有充分理由的，行政机关应依法进行实地核查。否则，法院在司法审查中应当推翻行政机关所作的具体行政行为。

（二）行政行为互认

1.行政事实行为的互认

行政事实行为是行政机关在职权范围内实施的，不产生特定法律效果的行为。行政机关的调查、检查、检验、检测、监管大多属于行政事实行为。当前，实行区际互认的行政事实行为，除了调查取证外还有行政检查和行政监管。检验、检测基本上已改革为第三方机构实施，但行政机关实施的检验、检测仍属于行政事实行为，可分别归入行政调查、行政检查和行政监管。《优化营商环境条例》第57条第1款规定，国家建立健全跨行政区行政执法联动响应和协作机制，实现监管标准互通、处理结果互认。该规定可以作为行政检查、行政监管区际互认的依据。此外，有的地方性法规和规章也规定了行政检查、行政监管的区际互认。

行政检查互认是为了克服重复检查，减轻相对人和行政机关的负担。对行政检查的互认应当设定相应的条件：第一，同一相对人。只有针对同一相对人，才会存在重复检查，才需要通过行政检查互认豁免相对人接受检查和行政机关开展检查的义务。第二，同一事项。如果非同一事项，即使针对同一相对人，那也不构成重复检查，因为非同一事项的检查要求或标准不同。如货物运输检查，A地的检查事项是超载，不影响B地检查危险物品。但是，某一检查事项包含于更大范围的事项的，应属于同一事项。如对生产企业的消防检查在很多情况下就包含于安全生产检查。第三，同一时期。同一时期是一个月、一个季度还是一个年度，取决于相关规定。有关机关对该“同一时期”的规定不一，如一年、一年半等，但不应规定过短。如果规定“同一时期”过短，如10、15日，则无异于鼓励重复检查。有时，“同一时期”也指同一任务期，如货物运输从出发地到达目的地期间。在同一时期内的再次检查属于重复检查，否则就不属于重复检查。只有具备上述条件的行政检查才能予以互认。

行政监管虽然还不是一种成熟的行政行为类型，与行政检查存在某些交叉，但又比行政检查广泛得多。在监管与执法分离的背景下，行政监管作为一种行政行为已日益为实践所认可。行政监管互认的适用对象包括公安交通违法驾驶积分、医疗不良行为积分、诚信记录、户籍准入年限、交通通行记录、渔船出海记录等等。它的法律依据有《民营经济促进法》《电子商务法》《优化营商环境条例》以及有关地方性法规、地方政府规章。行政监管互认意味着有关积分的累积或记录的连续，而并非某种义务的豁免。

2.具体行政行为的互认

2021年，行政许可区际互认明确载入了《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》。2023年，在内地与香港处罚互认的基础上，国家推行了行政处罚的区际互认。具体行政行为的互认还处于发展之中，行政许可和行政处罚是具体行政行为互认的典型，但已有的具体行政行为互认不限于上述两类。如《上海市人民代表大会常务委员会关于促进长三角科技创新协同发展的决定》第11条第2款规定：本市与江苏省、浙江省、安徽省协同“推进人才评价标准、职业资格、职称跨区域互认，促进科技人才有序流动”。有些职业资格属于行政许可，但由省级主管部门评定的高校教师和科研院所研究人员的高级职称并非行政许可。

具体行政行为具有公定力，应在全国范围得到认可。《行政许可法》第41条规定：“法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。”“在全国范围内有效”表明各地行政机关应当互认行政许可。在行政许可系由“法律、行政法规设定”，且法律、行政法规没有规定地域限制的情况下，无须互认制度就应认可有关行政许可。但是，下列具体行政行为却存在地域限制：第一，法律、行政法规设定行政许可时，限定了地域范围。第二，根据行政许可制度，可以明确限定的地域范围，如前述计量师注册。第三，“地方性法规对其设定的行政许可的适用范围没有施加地域限制的，申请人取得的行政许可在本行政区域内有效”。在上述三种情况下，需要建立具体行政行为的互认制度、缔结互认协议，豁免其地域限制。

行政处罚互认不仅实现了便民、高效，而且有利于严格执法、公正处罚。如对跨行政区连续犯、继续犯，处罚互认可以避免有关地方行政机关各自作出处罚决定，导致“一行为二罚”的现象，也有利于避免相互推诿的现象。行政处罚互认还有利于完善对被处罚者的后续监管。如《招标投标法》第50条规定，招标代理机构违反本法规定，“情节严重的，禁止其一年至二年内代理依法必须进行招标的项目”。在被处罚人异地招投标的情况下，该禁止规定的执行就需要以处罚互认为前提。

（三）执法标准互认

执法标准包括《标准化法》上的标准和裁量基准。在学理上，行政裁量可以分为要件裁量和效果裁量。从我国的实践来看，行政裁量基准不仅包括效果裁量，而且还有关于行为要件的不确定法律概念解释以及技术性标准等，因而它几乎可以涵盖除《标准化法》上标准以外的地方执法标准。

1.地方标准互认

根据《标准化法》的规定，标准有国家标准、行业标准、地方标准和团体标准。国家标准和行业标准是全国统一的，团体标准是供企业自愿采用的。地方标准由地方行政主管部门因地制宜制定，是地方差序化发展的体现。它只是推荐性标准，但一旦入法就会具有强制性，从而导致市场要素流动的区域壁垒。为了推进区域市场统一，有必要在区域内实行地方标准互认。地方标准互认也称为地方标准共享，是指甲地行政机关认可乙地A产品或服务的地方标准，乙地行政机关认可甲地B产品或服务的地方标准，而不是对同一产品或服务的两个不同标准的相互认可。互认标准的前提是外地已有而本地没有相关产品或服务的地方标准，否则就无法通过互认加以统一。目前，地方标准互认已经在有关区域得到长足发展。但在中央层面，尚未检索到标准互认的法律、行政法规和部门规章规定，都是政策性规定。在地方层面，已有地方性法规和地方政府规章对标准互认作了规定。苏浙沪三省市主管部门还专门制定了针对示范区统一和互认标准的管理办法。

2.裁量基准互认

2019年，国务院开始推广统一执法标准。2021年的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，全面要求在同一区域内推进执法标准统一或互认。除了类似政策性规定外，法律、行政法规和部门规章中尚未检索到执法标准统一或互认的规定。但行政裁量本来就是各行政主体的权力，不必由法律规范重复授权。政策性规定足以指导裁量基准的区际统一和互认。个别地方为了强化，通过立法规定了区际裁量基准的统一。如《中卫市清水河流域协同保护条例》第21条规定：“市、县（区）人民政府及其有关部门应当与吴忠市、固原市同级人民政府及其有关部门建立清水河流域协同执法机制，规范执法程序，统一裁量基准和处罚标准，协商确定执法计划，组织联合调查、协同执法。”

裁量基准的区际统一一般表现为区际行政机关联合制定供共同执行的裁量基准，如《长江三角洲区域登记、账证、征收、检查类税务违法行为行政处罚裁量基准》等。裁量基准区际互认是区际统一的一种形式，是指行政机关按程序认可并执行外地的已有裁量基准。根据《长三角区域卫生监督联动执法实施办法（试行）》第12条的规定，行政处罚裁量基准省际互认的条件是：第一，经当地省级卫生行政部门批准；第二，在本省级区域内没有相应的行政处罚裁量基准；第三，长三角区域内其他省级卫生行政部门已有相关裁量基准。该经验值得有关地方裁量基准互认借鉴。

三、作为制度的区际互认

区际行政互认的直接经验来源，是我国政府与有关政府间的单边或多边贸易规则和产品标准、检验（检测）结果的互认，并基于全国统一大市场建设和数据政府建设的需要而发展成为区域协调机制的。国际法上的互认是一种基于主权平等原则的政府间礼让。区际行政互认是以区际平等原则为基础，区际行政机关间相互礼让的制度化安排。

（一）区际平等与礼让

在国际法上，各国无论大小都应该一律平等。为了解决平等主体间的法律冲突，荷兰法学家胡伯提出了礼让说，即每个国家的法律仅限于其领域范围；无论永久或暂时居住的居民都应服从该国的法律；根据互惠性礼让即同意，可以在其境内适用外国法律。国际法上基于礼让或互惠的承认，“是延伸一个国家法律文书效力从而超越地理边界的通常做法”。区际行政互认是对国际礼让的借鉴和实践，是基于区际平等原则的一种互惠性礼让制度。

对区际平等原则，有的国家在宪法和法律中作了明确规定。如根据《法国宪法》的规定，一个地方行政区不得监督另一个地方行政区。在我国，有的从宪法上的“两个积极性”原则以及宪法和全国人大组织法角度论证了区际平等，但最重要的还是宪法规定的公民在法律面前一律平等。公民的平等权作为一种人权不受行政区划的限制，即无论生活在何地都应得到平等对待。平等权作为一种基本人权具有对国家行为的限制和约束作用。它要求国家平等对待各行政区的公民，不得因公民的出生地、工作地或生活地不同而作歧视对待。也就是说，“我国宪法所规定的公民平等权不仅应当适用于国家直接对公民个人的行为，而且也应适用于国家对某一区域公民所实施的行为”。因为行政区利益最终将体现为公民个人权利，行政区利益的不均也将导致公民个人权利的不平等。行政区内公民的集体权利只能通过本行政区的机关行使。在法律上，同一层级的行政区及其行政机关的地位是相同的；在区域合作实践中，中央和地方的政策文件以及区域合作协议都要求平等合作。《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》要求“清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法”。2010年3月十一届全国人大三次会议修改选举法的草案说明，甚至基于公民的选举权平等直接提出了“地区平等”。因此，基于公民平等权，同一层级的各行政区也是平等的即区际平等，包括平等参与、平等受益、平等发展等，相互之间并没有领导或监管关系。

基于区际平等原则，为了加强合作，区际行政机关之间应当相互礼让。第一，每个行政区都有其独立的空间范围即行政区划。行政区划受宪法、法律和行政法规的保护。为此，国务院专门制定了《行政区划管理条例》《行政区域界线管理条例》《行政区域边界争议处理条例》。第二，每个行政机关在本行政区域内享有管辖权。《宪法》第107条规定，县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的各项行政事务。各单行法中的主管部门条款，都规定地方主管部门“负责本行政区域内”的相应行政事务。有关国家的学说也认为，地方“只在其区域内行使统治权利，这种统治权利与国家的统治权利性质相同”。第三，允许行政机关通过礼让互惠，承认和执行外地的事实证据、行为规则和行政行为。外地事实证据、行为规则或行政行为在本地之法律效力，不是它们的固有性质，而是本地行政机关依法或依据协议同意、赋予的结果。同意礼让是相互的，区际行政机关“相互服从对方的命令”是现代民主行政的要求，而之所以愿意相互服从则是因为各自的利益即互惠互利。只有这样，行政机关才不会损害自身管辖权和本地公民的权利。相互礼让往往需要中央、上级国家机关的制度性安排，或者两地、多地行政机关之间的契约加以约定，形成区际行政互认制度。

（二）区际互认的制度化安排

与冲突法的选择适用一样，区际行政互认是为了实现区际行政的公平性、可预见性和一致性，即无论何地的行政机关处理，其结果都是一样的。也只有如此，才能服务于全国统一大市场建设。区际行政互认也是为了实现便民、高效。例如，驾驶人的多个交通违法行为分属多个行政区，依法应当由各地的行政主管部门管辖，由此驾驶人需要分赴多地接受调查、处罚，一地主管行政机关一并处罚则需要赴外地调查取证。证据互认、处罚结果互认则豁免了相对人分别接受调查、处罚的义务，行政机关则免去了异地调查取证的负担。在市场经济背景下事与权分处两地的情形非常普遍，既存在于负担行政领域也存在于授益行政领域。如很多地方对公安、医保、公积金等领域清单事务实行“跨域通办”，就需要区际行政互认制度的支持。如果行政机关没有区际行政互认制度的支持，则无法实现监管全覆盖、执法无死角、服务无缝隙。

在区域合作中，行政机关应当贯彻法治原则，不能自行互认、随意互认。尽管在实践中存在行政机关自行借鉴外地规则的个别现象，但这只是一种“本地区行政主管部门依据其对法律、法规的理解”所作的“参照”，而不是区际行政互认。区际行政互认是坚持行政区平等原则基础上的一种礼让，是一种制度性安排。

首先，区际行政互认是以法治统一为基础，以建设全国统一大市场为出发点的。以市场监管领域的证据和检查为例，行政机关的统一领导制度为区际行政互认奠定了组织基础。《行政处罚法》《市场监督管理行政处罚程序规定》等法律、行政法规、部门规章规定的证据规则、调查和检查规则，以及国家市场监管总局制定的一系列技术标准和规范性文件，为证据和检查的区际互认提供了统一的制度基础。有关行政区的市场监管部门按年度、分产品协同或联合制定了无人机、移动电源、奶瓶奶嘴、婴幼儿安抚奶嘴、皮肤及毛发护理器具、安全帽等监督检查的抽样方法、检验依据、判定规则（依据的标准、判定原则）。在上述证据、检查规则统一的基础上，监督检查中所取得的材料才能作为证据，才能实行区际互认，才能促进该领域的区域法治和市场的统一。

其次，区际行政互认是按程序建立的制度。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第80条第1款规定：“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。”在区际政府已经建立“区域协同发展工作机制”框架的基础上，区际政府及其所属行政机关建立了区际行政互认制度。区际行政机关建立区际互认制度，都履行了协商一致和联合或分别批准程序。区际互认制度是公开、可预见的，只有在公开一定期限届满时才能生效，而不是行政机关自行、随性的一次性选择。并且，我国的行政体制是一种层级、部际和区际三维关系。部际关系和区际关系是被嵌入到层级关系的，本来是应当通过层级关系加以调控的。区际行政机关之间的合作只是层级调控的一种补充，并且应当得到共同上级行政机关的允许。已有的区际行政互认制度都是经中央或共同上级行政机关通过指导意见或区域规划的支持、批准而建立、实施的，充分贯彻了中央统筹原则。

目前的问题是区际行政互认制度建立时的公众参与不足，公众往往只能得到一个区际行政互认制度的结果。区际行政机关之间关于建立互认制度的协商一致是一种区际行政协议。该区际行政互认协议，如《长三角生态绿色一体化发展示范区注册计量师注册资质互认工作指南（试行）》《长三角地区市场监管联动执法实施办法》等，形式上是关于区际行政机关相互间的工作安排，但实际上可以拘束法院的司法审查，因而并非内部行政规范性文件。它不仅是区际行政机关间的一种契约，而且是在辖区内具有普遍约束力的制度，要求辖区内的公众和所属行政机关遵行。契约具有相互性，可以排除缔约方以外第三人的参与，可以不公开。但作为制度，就应当有公众参与，广泛听取各方意见。这是当前和今后需要健全和完善的。

四、结语

市场经济的发展和依法治国的确立，全国统一大市场和数字政府建设，以及经济全球化和区域协调，共同催生了区际行政互认。区际行政互认的生成表现出从地方探索到中央统筹，国际互认倒逼国内区际互认，从市场流通发展到执法监管、政务服务的特点。区际行政互认又支撑了全国统一大市场建设，“入世”承诺的履行，数字政府的建设和区域协调的推进。实践中已经开展的区际行政互认包括行政证据、行政行为和执法标准的区际互认。有的已经有法律、行政法规依据，有的只有地方性法规和地方政府规章依据，还有的只有规范性文件依据。当然，裁量基准的互认也不需要法律规范依据。区际行政互认往往是对相关义务的豁免或相关服务的共享，贯彻了便民、高效、统一原则。区际行政互认并非行政机关自行、随性的一次性选择，而是以区际平等为原则的区际礼让互惠，是一种以法治统一为基础，按程序建立的制度性安排。尽管有的区际行政互认是由区际行政机关之间的协议建立的，但该协议并非单纯的合同，而是一种制度性契约。

在美国，统一州际法律的形式之一是两个或多个州之间缔结的州际协定。州际协定是州法，经联邦国会批准后对联邦机构也具有法律约束力。“假如50个州的议会都能通过同一个非政治性协定，就相当于制定了一部无须国会批准的普通的统一州法。换句话说，每个州的立法机关都有权将同一部法案制定为法律，从而建立一套50个州共同的政策，不用再就相同事项进行立法。”我国的区际行政互认制度也具有相应的功效，引发按行政区划治理制度的改革。如计量师注册互认制度得以在全国各地普遍推行的话，那就意味着立法上关于按省级行政区划注册制度失去了意义，相关立法就应当改革。为了适应治安案件的异地处罚，《公安机关办理行政案件程序规定》已经针对《行政处罚法》规定的违法行为地管辖作出特别规定，即可以由违法行为人居住地管辖。在此意义上可以说，区际行政互认、建设区域性统一大市场是国家法治统一、建设全国统一大市场的过渡。

在行政互认制度已经建立的情况下，就应该得到严格执行。例如，相对人已通过法院离婚，但是民政部门却怠于登记其离婚信息，导致其不能在人社部门的系统上办理提取公积金事项。虽然该案发生于部际互认，但同样的情况也会发生于区际互认。京津冀三地建立了职称互认制度。张某在取得河北省主管部门评定的精神病学中级职称后，应聘于北京市某医院工作。张某在北京市申报高级职称时，却被主管部门告知不认可河北省的中级职称，理由是职称互认仅限于实行全国统一考试而评定的职称。其实，在全国统一考试、统一发证的情况下，应在全国范围内有效，无须区际行政互认制度。只有在各行政区分别考试、分别发证的情况下，才需要区际互认制度。因此，有关部门应加强对区际行政互认的法律监督，甚至引入检察公益诉讼制度，以促进国家法治统一和全国统一大市场建设。

（责任编辑：彭錞）

【注释】

[1] 参见刘某诉南宁市公安局交通警察支队等处罚案，广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院行政判决书，（2017）桂0107行初57号。

[2] 参见沈岿：“论行政法上的效能原则”，《清华法学》2019年第4期，第9页；王敬波：“面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑”，《中国社会科学》2020年第7期，第116页。

[3] 参见沈岿：“社会信用体系建设的法治之道”，《中国法学》2019年第5期，第34—45页。

[4] 参见叶必丰：“我国地方毗邻区域的联合执法”，《现代法学》2023年第1期，第58页。

[5] 参见王锡锌：“个人信息国家保护义务及展开”，《中国法学》2021年第1期，第153页。

[6] 参见马颜昕：“自动化行政方式下的行政处罚：挑战与回应”，《政治与法律》2020年第4期，第140—142页。

[7] 参见谭奕茂：“长三角跨省通办高效协同首例落地长宁”，载《长宁时报》2025年6月13日，第1版。

[8] 参见朱宁宁：“14地修改限制出租车司机户籍的地方性法规”，载《法制日报》2025年7月22日，第2版。

[9] （德）马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全书出版社1998年版，第30页。

[10] 同上注，第119页。

[11] 韦伯，见前注[9]，第22页。

[12] 《中华人民共和国加入议定书》第3、13条，载江必新：《WTO与司法审查》，人民法院出版社2002年版，第377、382页。

[13] 同上注，第446页。

[14] 黄璜、谢思娴、姚清晨、曾渝、张权、云美丽、张唯一：“数字化赋能治理协同：数字政府建设的‘下一步行动’”，《电子政务》2022年第4期，第4页。

[15] 徐晓林、明承瀚、陈涛：“数字政府环境下政务服务数据共享研究”，《行政论坛》2018年第1期，第54页。

[16] 参见《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）。

[17] 参见（美）约瑟夫·F.齐默尔曼：《州际合作：协定与行政协议》，王诚译，法律出版社2013年版，第1页。

[18] 同上注，“序言”，第1页。

[19] 参见齐默尔曼，见前注[17]，第48页。

[20] 韦伯，见前注[9]，第33页。

[21] 叶必丰：“区域治理的‘中央统筹与地方负责’原则”，《行政法学研究》2023年第2期，第8页。

[22] 参见《国务院关于进一步做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作的意见》（国发〔2011〕37号）。

[23] 韦伯，见前注[9]，第34页。

[24] （奥）欧根·埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009年版，第199页。

[25] 同上注，第8页。

[26] 如《重庆市知识产权保护和促进条例》第8条第1款规定：“本市加强与其他省、自治区、直辖市知识产权交流协作，完善立案协助、调查取证、证据互认和应急联动等工作机制，推进信息共享、执法互助、监管互动，服务长江经济带发展、新时代西部大开发、成渝地区双城经济圈建设、西部陆海新通道建设等国家重大战略。”

[27] 参见刘某诉南宁市公安局交通警察支队等处罚案，见前注[1]。

[28] 参见叶必丰：“严重不合理的正常人判断——‘陆煜章案’判解”，《行政法学研究》2012年第1期，第119—121页。

[29] 参见衢州公信建设工程管理服务有限公司诉衢州市衢江区住房和城乡建设局处罚案，浙江省衢州市衢江区人民法院行政判决书，（2015）衢行初字第29号。

[30] 如《苏州市行政检查办法》第7条规定：“各级行政执法机关应当充分利用国家、省或者市建立的在线监管系统等平台，实现行政检查数据共享、信息互通、结果互认。探索运用人工智能、大数据等技术手段，快速预警多头检查、重复检查、高频次检查等行为。”

[31] 参见《襄樊市控制对企业进行检查（评比）的规定》第10条，《机械工业标准实施与监督管理办法》第16条。

[32] 参见市场监管总局等八部门《关于组织开展2023年度检验检测机构监督抽查工作的通知》（国市监检测发〔2023〕90号）。

[33] 参见《国务院法制办公室对<关于提请解释中华人民共和国行政许可法有关适用问题的函>的复函》（国法函〔2004〕293号）。

[34] 同上注。

[35] 参见沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2025年备案审查工作情况的报告——2025年12月22日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202512/t20251227_450725.html，最后访问日期：2026年2月24日。

[36] 如2021年《长三角生态环境绿色一体化发展示范区标准管理办法（试行）》第11条第3款规定：“两省一市现有地方标准可以通过互认转化方式转化为示范区统一地方标准。”

[37] 参见《上海市发展方式绿色转型促进条例》第12条，《中国（天津）自由贸易试验区条例》第52条，《河北省房屋建筑和市政基础设施工程标准管理办法》第20条等。

[38] 参见（美）奇特曼：“国际私法的历史基础”，载萧凯编译：《当代冲突法的理论变迁》，法律出版社2012年版，第84页；赵学清、郭高峰：“礼让说在美国冲突法中的继受和嬗变”，《河北法学》2014年第4期，第30页。

[39] 齐默尔曼，见前注[17]，第19页。

[40] 参见（法）让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第129页。

[41] 参见胡健：《地区平等问题研究：中央与地方关系的视角》，法律出版社2020年版，第29—30页。

[42] 叶必丰：“区域经济一体化的法律治理”，《中国社会科学》2012年第8期，第117页。

[43] 参见叶必丰、何渊、李煜兴、徐键：《行政协议：区域政府间合作机制研究》，法律出版社2010年版，第97、106—107页。

[44] （德）格奥格·耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第244页。

[45] 参见韦伯，见前注[9]，第34、330页。

[46] 参见（美）罗伯特·A.利弗拉尔：“冲突法的法律选择影响因素”，载萧凯编译：《当代冲突法的理论变迁》，法律出版社2012年版，第173页。

[47] 参见于某诉祁阳县人力资源和社会保障局核算连续工龄并计发养老金案，湖南省永州市中级人民法院行政裁定书，（2021）湘11行终61号。

[48] 参见《关于公布<2024年长三角区域产品质量联动抽查实施细则>的通告》，索取号：MB2F3067XN/2024-00031，上海市、江苏省、浙江省、安徽省市场监督管理局2024年5月13日发布。

[49] 如长三角区域卫生行政执法的证据互认制度，是经上海市、江苏省、浙江省、安徽省卫生健康委员会协商一致、联合批准的；青海省气象局制定的《青藏铁路运行气象服务条件等级》等5项地方气象标准被西藏自治区市场监督管理局认可并批准为其地方标准，西藏自治区气象局主导制定的《青稞生育期农业气象观测规范》地方气象标准被青海省市场监督管理局认可并批准为其地方标准。

[50] 参见刘某诉安庆市公安局交通警察支队高速公路五大队道路交通管理行政处罚案，安徽省岳西县人民法院行政判决书，（2020）皖0828行初23号。

[51] 参见叶必丰：“行政检查体制的法治优化”，《法学》2025年第4期，第50—51页。

[52] 参见卞某诉盐城市生态环境局行政处罚案，江苏省东台市人民法院行政判决书，（2024）苏0981行初58号；《四川省2022年知识产权行政保护十大典型案例之七：四川省内江市市场监督管理局处理“双向弯曲波纹管”发明专利侵权纠纷案》，载四川省高级人民法院网，http://scfy.scssfw.gov.cn/article/detail/2023/04/id/7254639.shtml，最后访问日期：2025年12月15日。

[53] 参见叶必丰：“内部行政规范性文件标准的法治主义立场”，《比较法研究》2024年第1期，第143页。

[54] 齐默尔曼，见前注[17]，第45页。

[55] 参见周某诉南京市某区民政局不履行行政登记职责及行政复议案，江苏省南京市中级人民法院行政判决书，（2023）苏01行终101号。

[56] 参见张某诉北京市人力资源和社会保障局不履行法定职责及行政赔偿案，北京市通州区人民法院行政裁定书，（2023）京0112行初810号。

叶必丰，上海交通大学法学院教授