作者：袁康，武汉大学法学院教授。

来源：《中外法律评论》2026年第1期。

摘要：数字货币并非单一同质概念，不同类型数字货币的本质和功能存在显著差异，不宜作“一刀切”式的否定性评价，而应按照功能主义思路予以精细化的分类监管。根据数字货币的价值基础、信用基础、发行基础、权利基础的不同，可以将数字货币分为法定数字货币、商业数字货币和虚拟货币三种类型。相应地，数字货币的监管应当穿透其名称标签，以本质和功能为锚点按照“相同功能、相同规则”原则确定监管框架。法定数字货币和具有货币职能的商业数字货币纳入货币法框架，不具有货币职能但具有金融产品属性的代币资产纳入证券监管框架，厘清法律定位和合法性边界，并明确发行交易规则。虚拟货币作为网络虚拟财产，我国在禁止其经营活动的同时可认可其财产价值，并按照“原则禁止、例外豁免”的思路合理构建监管制度。通过构建数字货币分类监管框架，可以有效回应禁止式监管带来的现实困境，实现风险防范与创新发展的制度平衡。

关键词：数字货币；功能主义；分类监管；代币资产；虚拟货币

数字货币的兴起正在深刻重塑全球金融体系的运行逻辑。自比特币诞生以来，全球各类数字货币的种类与规模迅猛增长，从虚拟货币、央行数字货币到稳定币的创新形态日益多元，对传统金融秩序的影响愈发深远，也给金融监管带来了前所未有的挑战。是否承认其合法地位并构建平衡创新发展与风险防控的监管框架，成为数字货币监管的核心命题，对此各国的制度选择也不尽一致。相比于全球主要经济体纷纷主动构建系统性的监管制度，我国对除央行数字货币之外的数字货币创新采取了“一刀切”式的禁止态度。究其原因，盖因对数字货币的理解笼统且模糊，与虚拟货币、加密货币、电子货币等概念时常混淆，对数字货币的本质与功能缺乏精细化的界分，造成监管失焦且难以形成规则共识；而虚拟货币风险事件频发造成监管者的应激反应，索性一禁了之。这种“压制型”监管虽能有效预防风险，但可能会抑制我国的数字金融创新与全球竞争，结合数字货币的不同类型予以精细化的监管应对，或许更为科学有效。鉴于此，本文主张应当根据不同类型数字货币的本质特征和实际功能，以功能主义为导向实施有针对性的分类监管，使不同类型的数字货币在各自适合的法律框架内得到妥善监管。

一、数字货币的监管困境与现实需求

（一）数字货币发展与全球监管趋势

从货币类型结构来看，全球数字货币市场呈现出央行数字货币（CBDC）、稳定币与非主权加密货币三足鼎立的格局。自2009年比特币开启了去中心化加密货币的先河以来，以太坊、瑞波币等各类加密货币不断涌现。在加密货币蓬勃发展的同时，各国央行也开始探索法定货币的数字化。与此同时，稳定币市场在近年来呈现爆发式增长。稳定币通过锚定法定货币或其他资产以维持价值稳定，已成为数字资产市场中最具实用价值的品类。

面对数字货币的快速发展，全球主要经济体的监管实践逐渐从观望走向立法、从碎片化走向体系化。美国的监管路径经历了从执法驱动到立法驱动的转型。长期以来，美国依靠证券交易委员会（SEC）与商品期货交易委员会（CFTC）分别以证券法和商品法为工具对加密货币实施个案执法，围绕特定代币究竟是证券还是商品的定性争议频发。美国证券交易委员会诉瑞波公司（Ripple Labs）案即为典型。2025年，美国《指导与建立美国稳定币国家创新法案》（以下简称“《GENIUS法案》”）获得通过。该法案建立了首个联邦层面的稳定币监管框架，要求发行人以高质量流动资产全额支撑、接受审慎监管，并明确将合规稳定币排除在证券和商品的管辖范围之外。《数字资产市场清晰度法案》（以下简称“《CLARITY法案》”）创设了“数字商品”这一法律类别，将已实现“充分去中心化”的加密资产（如比特币和以太坊）划归CFTC监管，同时设置了从证券到商品的属性过渡机制。此外，美国证券交易委员会还推进了“Project Crypto”计划，着手将现有证券法适配于代币化资产。欧盟走的是统一立法路径。2023年通过的《加密资产市场监管法案》（MiCA）是全球首个系统性的加密资产监管框架。这一法案将加密资产分为“资产参考代币”（ART）、“电子货币代币”（EMT）和其他加密资产三种类型，分别设置差异化的发行、披露和运营规则。在亚太地区，日本通过修订《资金结算法》将虚拟货币定义为可用于购买商品和服务的数字价值表达，并建立了交易所注册制度。2025年，日本开始推动将加密货币作为投资产品进行监管，并调整税收制度。中国香港特别行政区于2023年建立虚拟资产服务提供者发牌制度，2025年8月通过的《稳定币条例》建立了强制许可制度，并要求稳定币发行人满足储备资产、资本充足率和反洗钱等要求。新加坡则通过《支付服务法》对数字支付代币实施牌照监管，并发布专门的稳定币监管框架，要求发行人确保全额储备资产并在受监管机构中持有。基于对以上法域的监管实践的观察，可以发现数字货币的全球监管日益形成以下三点共识：

第一，认可数字货币的合法地位，对其主动监管而非消极禁止。各法域从依赖执法行动来塑造行业规则，转向了事前制定明确规则的模式。这种转变的共同取向是认可数字货币在合规框架内的合法存在，而非简单地将其排斥在法律体系之外。各国逐渐认识到全面禁止不仅难以真正阻断数字货币的使用和交易，反而可能使相关活动转入地下而更难监管。更为现实的考量是，数字货币已经深度嵌入全球金融体系，禁止已经不再是一个可行的选项，制度化地纳入监管体系才是唯一的出路。金融稳定理事会（FSB）在2023年发布的加密资产监管框架中也明确要求各成员国建立与加密资产经济功能相匹配的监管制度，这实际上是在国际组织层面确认了“主动监管”的基本方向。

第二，以受监管的持牌发行与交易作为合法性前提。各主要法域的一个共同的制度设计是：数字货币的合法性并非是无条件的，而是以发行人和服务提供者满足特定的许可条件为前提。在欧盟MiCA框架下，加密资产服务提供者（CASPs）必须获得国家主管机构的授权，满足资本要求、公司治理标准和投资者保护义务；稳定币发行人则须满足储备资产、赎回权保障和信息披露等额外要求。美国《GENIUS法案》将稳定币发行权限定于银行、信用合作社和经美国货币监理署（OCC）批准的非银行机构，其发行人须接受审慎监管。中国香港特别行政区《稳定币条例》要求法币稳定币发行人必须取得金融管理局牌照。新加坡、日本的制度安排也遵循相同逻辑。可以说，“持牌经营”已成为基本原则，它在肯定数字货币合法性的同时，通过设置市场准入门槛将不合规的活动排除在法律保护之外。

第三，区分数字货币的功能与定性，采取差异化监管。美国《GENIUS法案》将合规稳定币定位为支付工具，排除在证券和商品之外；《CLARITY法案》将充分去中心化的加密资产归为“数字商品”，并由美国商品期货交易委员会（CFTC）监管；而对于未实现充分去中心化、仍存在发行方利润承诺的代币，美国证券交易委员会则认定其为证券，并将其纳入证券监管。欧盟MiCA法案则区分资产参考代币、电子货币代币和其他加密资产三种类型，分别适用不同的发行标准和运营规则。日本在《资金结算法》框架下将虚拟货币作为支付工具进行规范，但正在探索将其进一步纳入投资产品监管的可能性。这种差异化的监管模式体现了“相同功能、相同规则”的国际共识性原则。其核心逻辑在于：监管的锚点应当是数字货币实际履行的经济功能，而非其技术形式或名称。这种以功能为导向的差异化监管模式，既能避免“一刀切”式的粗放式管理问题，也能防范监管套利行为的发生。

（二）中国数字货币监管实践与困境

我国数字货币监管始于2013年中国人民银行等五部委发布的《关于防范比特币风险的通知》，该通知首次在官方层面明确比特币“不是由货币当局发行，不具有法偿性与强制性等货币属性”，不是真正意义的货币，而将其界定为“一种特定的虚拟商品”。同时，该通知要求金融机构和支付机构不得开展比特币相关业务，但并未禁止个人之间的比特币交易，实际上承认了比特币作为虚拟商品在一定范围内的流通空间。然而，这一相对温和的监管环境并未持续太久。2017年前后，大量首次代币发行（ICO）项目涌现，市场投机氛围日趋浓烈。中国人民银行等七部门联合发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》，将代币发行定性为“未经批准非法公开融资的行为”，全面禁止一切形式的代币发行融资活动，并要求对已完成代币发行融资的组织和个人作出清退安排。与此同时，境内虚拟货币交易平台被责令停止运营。至此，我国虚拟货币监管的禁止式路径初步成型。不过，这一时期的禁止规定主要针对代币发行融资和公开交易平台，对于挖矿活动和场外交易（OTC）并未施加严格限制，不少交易所转移至境外继续为境内用户提供服务。

2021年是我国虚拟货币监管全面收紧的关键节点。2021年5月，国务院金融稳定发展委员会明确提出“打击比特币挖矿和交易行为”，随后国家发展和改革委员会等部门将虚拟货币挖矿列为淘汰类产业，要求严禁新增项目、加快存量退出。同年9月，中国人民银行等十部门发布《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》（银发〔2021〕237号），在重申虚拟货币不是法定货币、相关业务属于非法金融活动的同时，进一步将境外交易所为境内居民提供的服务也纳入非法金融活动范畴，并明确参与虚拟货币投资交易活动存在法律风险，相关民事法律行为无效，由此引发的损失由当事人自行承担。至此，覆盖发行、挖矿、交易、服务等全链条的禁止式监管体系正式确立。2026年初，中国人民银行等八部门发布的《关于进一步防范和处置虚拟货币等相关风险的通知》（银发〔2026〕42号，以下简称“42号文”），明确废止了2021年十部委发布的《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，在延续对虚拟货币相关业务活动一般性禁止立场的同时，为境内主体“经相关部门依法依规同意”在境外发行挂钩人民币的稳定币预留了制度空间，并且，区分了虚拟货币与现实世界资产（RWA）代币化，并未将境内“经业务主管部门依法依规同意，依托特定金融基础设施开展的”现实世界资产代币化相关业务活动排除在禁止之列。这些微调虽未动摇禁止式监管的基本框架，但释放出监管理念从一刀切向类型化、差异化方向松动的初步信号。

概括来看，我国十余年来的数字货币监管呈现出几个突出特点。一是以部门规范性文件为主要载体，核心监管依据均非法律或行政法规，法律位阶明显偏低。这不仅削弱了数字货币监管规则的权威性与实施效能，也为司法适用埋下了争议隐患。在涉虚拟货币民事案件中，法院对虚拟货币相关合同效力的认定分歧即部分源于此。二是我国对虚拟货币的监管范围呈现渐进式拓展态势。从最初要求金融机构不得参与比特币相关业务，到全面禁止代币发行融资活动并关停虚拟货币交易平台，再到将虚拟货币“挖矿”及境外交易服务一并纳入禁止范围，我国对虚拟货币的规制力度持续强化。三是长期缺乏对数字货币的类型化区分。无论是不具有价值锚定的比特币，还是锚定法定货币的稳定币，抑或具有明确使用场景的功能型代币，均被统一纳入禁止范围。四是监管的价值取向以风险防范为绝对优先，“强家长主义”监管色彩显著。依托监管政策文件的禁止式监管在防范金融风险方面发挥了积极作用，尤其在全球加密货币市场剧烈波动期间为国内投资者构筑了一道风险防火墙。然而，随着数字货币市场的持续演化，其局限性日益凸显，导致了以下三个方面的困境。

第一，法定数字货币停留于政策试点，缺乏制度支撑。作为全球最早开展央行数字货币研发的国家之一，我国央行自2014年成立法定数字货币研究小组，2016年成立数字货币研究所，2017年经国务院批准启动法定数字货币研发试验，2019年开始第一批试点。2026年1月1日起，中国人民银行《关于进一步加强数字人民币管理服务体系和相关金融基础设施建设的行动方案》正式实施，数字人民币从定位于流通中现金（M0）的“数字现金”迈入覆盖狭义货币（M1）、广义货币（M2）的“数字存款货币”时代，六大国有商业银行开始对实名钱包余额按活期存款利率计付利息。然而，与快速推进的实践相比，法律制度建设明显滞后。《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称“《中国人民银行法》”）尚未将数字人民币明确纳入法定货币范围，其法律地位、发行规则、流通机制和用户权益保护等关键制度均付之阙如。2020年公布的《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》虽提及“人民币包括实物形式和数字形式”，但该法至今尚未完成修订。数字人民币与实物人民币的法律效力是否完全等同，可控匿名设计与双层运营体系如何落地，以及智能合约自动执行的法律效力如何认定等关系到数字人民币推广应用的根本性法律问题依然悬而未决。法律制度的缺位不仅制约了数字人民币的大规模推广，也使其在与既有法律体系的衔接上面临诸多不确定性。

第二，一刀切的禁止式监管抑制了市场创新活力。数字货币的兴起本质上是数字技术在货币金融领域的创新实践，区块链、智能合约、分布式账本等技术在支付清算、跨境汇款、供应链金融、资产代币化等场景中也确实展现出了提升效率、降低成本的潜力。诚然，投机炒作、欺诈传销、洗钱犯罪等风险不容忽视，对其施以必要的监管约束完全正当。但问题在于，不加区分地将所有非法定数字货币一律禁止，在遏制风险的同时也一并否定了技术创新的积极价值。锚定法定货币且有充足储备资产支撑的稳定币与毫无价值基础的“空气币”，在风险类型和程度上存在本质差异，对二者施加完全相同的禁止，实质上是以最粗放的监管方式回避了精细化制度设计的责任。我国若在这一领域持续缺位，不仅可能丧失数字金融的制度竞争优势，还将面临美元稳定币进一步蚕食人民币跨境结算空间的战略风险。归根结底，金融监管的目标不是消灭创新，而是引导创新在可控的轨道上运行。不加区分地全面禁止固然简化了监管操作，却以牺牲制度精准性和行业发展空间为代价，长远来看得不偿失。

第三，脱离现实的禁止式监管还导致了涉案虚拟货币处置难题。尽管监管政策全面禁止虚拟货币交易，但虚拟货币在国内的实际持有和使用远未消失。一方面，境内仍然存在活跃的虚拟货币场外交易市场，通过社交媒体、加密聊天群组等渠道进行的地下点对点交易难以完全遏制；另一方面，虚拟货币已经深度渗透到各类犯罪活动之中，行贿受贿、毒品交易、跨境赌博等传统犯罪的违法所得大量通过各类虚拟货币进行转移和洗白。办案机关在刑事案件中查封扣押的涉案虚拟货币往往价值巨大，但由于国内缺乏合法的交易和变现渠道，导致其保管、评估和处置面临严重困难。一方面，司法机关需要将涉案虚拟货币变现以实现追赃挽损的法定职责；另一方面，该变现行为本身在现行政策框架下又可能被视为违反禁止交易的规定。这种“财产认定”与“交易禁止”之间的制度性冲突，表明现行全面禁止政策已经脱离了部分现实需求，亟需通过制度化的方式加以调和。

二、数字货币的类型化界分

（一）数字货币分类的现实意义

当前我国针对数字货币“一刀切”式的禁止式监管，根源在于对数字货币的具体类型缺乏科学合理的界分与认识。监管层面对数字货币的笼统认知，既不利于实事求是地有效规制风险，也不利于监管框架的科学构建。类型化思维是面对开放性和流动性社会现实时不可或缺的方法论工具，它弥补了概念界定在涵摄新现象时的局限性。面对数字货币这一新兴复杂概念，唯有借助类型化方法才能拨云见日，根据不同数字货币的特点对其采取不同的规制策略。

首先，对数字货币进行类型化界分有助于统一概念认知。当前学术讨论和市场实践中，数字货币、虚拟货币、加密货币、电子货币、数字资产、代币等术语在不同语境中常常交替使用，其内涵往往因使用者的立场和知识背景而异。当经济学家讨论数字货币对货币政策的影响时，其所关注的可能主要是央行数字货币对货币供给机制的改变；当刑法学者分析数字货币犯罪风险时，其针对的往往是比特币等虚拟货币被用于洗钱和诈骗的问题；当金融科技从业者谈论数字货币的创新价值时，其讨论的对象往往是稳定币或代币化资产。如果不首先厘清这些术语的准确含义和相互关系，后续的法律分析和制度建设就缺乏坚实的概念基础。事实上，这些概念之间并非简单的并列或包含关系，而是从不同维度对数字货币现象的描述。就笔者看来，“数字货币”是最宽泛的上位概念，涵盖了一切以数字形式存在的货币或类货币工具。“电子货币”强调的是法定货币的电子化形态，如银行账户中的电子余额、电子支付工具中的资金，其在法律上仍然是法定货币，只是载体从纸币和硬币变成了电子记录。“加密货币”侧重于技术特征，指的是基于密码学原理和分布式账本技术运行的数字工具。“虚拟货币”在我国监管语境中已经被扩张解释为主要依赖于区块链等技术的私人数字资产，其外延比国际上通常使用的“虚拟货币”概念更广。厘清相关概念的差异并凝聚话语共识，是后续法律分析与政策讨论的前提。

其次，对数字货币进行类型化界分有助于明确其法律地位。如果不加区分地讨论数字货币的法律属性，很难得出有意义的结论。学界对虚拟货币法律属性存在着长期的争论，数据说、违禁品说、虚拟财产说、证券说等多种观点并存。这在很大程度上源于未能首先区分不同类型数字货币的本质差异。类型化分析为解决这一争议提供了一条清晰的思路：与其试图为所有数字货币确定一个统一的法律属性，不如承认不同类型的数字货币具有不同的法律性质，进而分别确定其法律地位和权利义务关系。事实上，不同类型的数字货币在法律性质上存在根本差异。央行数字货币属于法定货币的数字化形态，其法律地位和法律效力与实物法定货币等同；锚定法定货币的稳定币代表的是持有人对发行人的赎回请求权，在法律关系上更接近于债权；而比特币等去中心化加密资产不存在特定的发行人，持有人拥有的仅是对区块链记录的排他性控制权，其法律性质更接近于一种新型虚拟财产。

再次，对数字货币进行类型化界分有助于理顺监管思路。不同类型的数字货币不仅法律地位有别，其风险特征、市场功能和社会影响也各异。这就要求监管的立场和方法相应地加以区分。对于法定数字货币，其核心议题是如何通过完善法律制度来支持其推广应用，监管的重心在于制度建设而非风险防控；对于由商业机构发行、具有特定价值基础的数字代币，关键是如何在确认其合法性的前提下建立有效的监管框架，平衡创新激励与投资者保护；对于无价值锚定的虚拟货币，防控风险和打击犯罪是监管的首要目标。将这三类性质迥异的数字货币统一纳入禁止范畴，如同用同一个处方治疗截然不同的疾病——不仅无法对症下药，还可能产生不必要的副作用。从监管体制的角度来看，分类还有助于解决监管主体和监管权限的归属问题。如果不对数字货币进行分类，就无法确定何种数字货币应归哪个监管部门管辖，这正是美国证券交易委员会与美国商品期货交易委员会长期围绕加密货币管辖权争执不下的根源所在。分类不是目的本身，而是通往差异化监管的逻辑前提，只有在明确了我们面对的究竟是什么之后，才有可能回答应当如何应对的问题。

（二）数字货币类型化的基础

对数字货币进行分类，不能仅凭名称或外在技术特征，而应当立足于货币金融理论的基本原理，结合数字货币自身的结构性差异来确定分类标准。马克思曾系统论述了货币的价值尺度、流通手段、贮藏手段、支付手段和世界货币等五大职能，并指出“一种商品变成货币，首先是作为价值尺度和流通手段的统一”。这意味着，判断一种工具是否具有“货币”的实质，首先应当考察其能否充当价值的衡量标准并在商品交换中充当流通媒介。克纳普（Georg Friedrich Knapp）的“国家货币理论”进一步强调了国家法律对货币的决定性作用——货币之所以具有价值，根本原因在于国家通过法律宣告其为合法支付手段。这些理论为我们在数字货币概念体系下科学界分其类型，以明确其究竟是货币，还是其他类型的金融工具或虚拟财产提供判断依据。基于此，本文认为探讨数字货币的分类应当立足以下四个维度：

一是价值基础，即数字货币的价值来源及其是否具有价值锚定机制。货币的首要职能是充当价值尺度，而一种工具能否有效地度量和表达其他商品的价值，前提是其自身的价值具有可预测的稳定性。在法定信用货币体系中，货币的价值来源于主权国家的担保，其背后是一个国家的经济总量、财政能力和法律秩序。法定数字货币承继了这一价值基础，例如数字人民币的价值与实物人民币完全等同，本质上都是国家信用的具象化。部分商业数字货币特别是稳定币，则通过锚定法定货币或其他资产来获取价值基础。以泰达币（USDT）为例，其发行方承诺为每一枚泰达币缴存等额的美元储备作为担保，持有人可以随时按照1:1的比例赎回美元。这种价值锚定机制使得稳定币的价格能够维持在目标汇率附近，从而在一定程度上具备了充当价值尺度和交易媒介的功能。与此形成鲜明对比的是，以比特币为代表的虚拟货币不锚定任何底层资产，其价格完全取决于市场供需和投机预期，由此带来的价格上的波动性使其在客观上无法承担稳定的价值尺度功能。从马克思主义政治经济学的视角来看，此类数字货币没有锚定稳定的底层资产价值，本质上只是投机性资产。

二是信用基础，即数字货币背后的信用支撑类型和信用等级。信用是货币的本质，法定货币之所以能够被普遍接受为交易媒介，根本原因在于人们对国家信用的信赖。后凯恩斯主义货币理论揭示了货币体系的金字塔形等级结构：国家法定货币位于金字塔的顶端，享有最高的信用等级和最广的接受范围；银行信用货币居于中间层；其他私人信用工具则处于底层。将这一信用金字塔理论投射到数字货币领域，可以发现：由国家发行的法定数字货币居于金字塔的顶层，其信用基础是国家主权信用，信用等级与实物法定货币完全相同；由私人商业机构发行的数字货币居于中间层，其信用基础是发行机构的商业信用，信用等级取决于发行机构的资质、储备资产的质量及兑换承诺的可靠性；而以比特币为代表的无锚定资产的数字货币则处于金字塔的最底层，它建立在所谓的“技术信用”或“算法信任”之上，即通过密码学原理和共识算法在参与者之间建立信任关系。尽管区块链技术能够保证交易记录的真实性和不可篡改性，但无法解决价值基础的问题。易言之，技术可以确保“你确实拥有这枚比特币”，却无法回答“这枚比特币究竟值多少”。

三是发行基础，即数字货币的发行是否经过法律授权或许可。这一基础直接关系到数字货币合法性的判定。法定数字货币的发行由中央银行依据法律授权进行，其合法性基础是最为坚实的。例如数字人民币由中国人民银行发行，虽然目前尚未通过修法正式确认其法定货币地位，但其官方性质不存在争议。而私人商业机构发行数字货币的合法性则取决于是否获得了监管机构的许可。例如，美国《GENIUS法案》为稳定币建立了联邦发行许可制度，中国香港特别行政区《稳定币条例》要求法币稳定币发行人取得金融管理牌照。相比于前两类受许可发行的数字货币，市场上也存在着未受到货币当局或金融监管部门许可的数字货币，例如ICO场景下发行的数字代币，其本质是项目方通过发行代币向公众募集资金，这种行为在法律实质上更接近证券发行而非单纯的技术过程，在未经证券监管部门注册的情况下属于非法发行证券。而比特币等去中心化虚拟货币的情况更为特殊，比特币通过算法自动生成，整个过程不存在传统意义上的“发行人”而是完全依靠去中心化的参与者共同维护，是一个自动运行的技术过程。然而，不存在发行人并不意味着比特币的一切活动都自动获得了合法性。依托算法产生的比特币能否作为交易标的进入金融市场，亦因其影响金融秩序而应纳入监管。概言之，法律或监管政策对数字货币是否进行肯定性评价和授权，决定了其能否合法地发行或交易，中国的监管实践即是例证。

四是权利基础，即数字货币持有人对发行人享有何种法律权利。这一维度对于确定数字货币的私法性质和投资者保护的制度安排具有关键意义。法定数字货币是中央银行对公众的直接负债，持有人与中央银行之间的法律关系类似于现金持有关系。在2026年数字人民币迈入“2.0时代”、钱包余额开始计付利息之后，这一关系进一步向存款债权的方向演化。私人商业机构发行的数字货币则因其具体类型而异。对于法定货币担保型稳定币，持有人对发行人享有的核心权利是赎回权，即按照约定条件将代币兑换为等额法定货币的请求权。这是一种典型的债权。对于锚定黄金等商品的稳定币，持有人可能对锚定资产享有某种物权性质的权利。而对于比特币等去中心化虚拟货币，由于不存在特定的发行人，持有人不享有针对任何主体的请求权。持有人拥有的仅是通过掌握私钥来实现的、对特定区块链网络上数字记录的排他性控制权，这种控制权在性质上更接近绝对性的财产权利，而非相对性的债权。从这个角度看，虚拟货币的权利基础印证了其作为虚拟财产的法律定性，也决定了对其适用的法律框架应当以财产法而非货币法为基础。不同类型数字货币在权利基础上的差异，还直接影响到投资者保护的制度设计。对于法定数字货币的持有人，国家通过法偿性制度提供最高等级的保护，任何债权人不得拒绝接受以数字人民币进行的支付。对于商业数字货币的持有人，保护机制的核心是确保赎回权的可靠实现，这就要求发行人维持充足的储备资产、接受审计监督，并建立透明的信息披露制度。而对于虚拟货币的持有人，由于不存在可以主张权利的相对方，投资者保护只能通过金融监管和犯罪惩治等公法手段来实现，而非通过私法上的权利救济。

（三）数字货币的分类

基于上述四个维度的综合分析，数字货币分类需将是否具有价值锚定机制、发行基于何种信用、发行是否依法获得授权或许可、是否具有货币职能等作为考量依据。笔者认为赵磊教授将数字货币区分为法定数字货币、商业数字货币和虚拟货币的分类方式堪可赞同。本文亦是在这种分类上进一步阐释与细化，明确各类数字货币的内涵与边界。

法定数字货币，是由中央银行依法发行的、以国家信用为基础的、具有法定货币效力的数字化货币，以我国的数字人民币和正在筹备中的欧盟数字欧元为典型代表。法定数字货币具有以下鲜明特征：价值基础来源于国家信用、信用等级处于货币体系的最高层级、发行由央行依法实施、持有人对央行享有与实物法定货币等同的权利。法定数字货币的本质是法定货币的数字化形式，而非一种全新的货币。正如国际清算银行所定义的，它是“央行主权货币的一种新的数字化形式，是中央银行的负债”。从货币职能的角度看，法定数字货币完整具备价值尺度、流通手段、支付手段、贮藏手段等货币的各项核心职能。它与电子货币的区别在于运行机制和技术架构的不同：电子货币依托传统的银行账户体系运行，而法定数字货币可以支持基于价值转移的点对点支付，无需依赖银行账户即可实现价值转移，并支持离线交易和智能合约等创新功能。

商业数字货币，亦即私人数字货币，是由私人机构发行的、以商业信用或特定资产为基础的、依法合规发行的数字货币。其与法定数字货币的核心差异在于发行人非国家货币当局，与虚拟货币的边界在于其合法性。在此基础上，商业数字货币内部亦可进一步区分为具备货币职能的商业数字货币和不具备货币职能的商业数字货币。前者是指那些被设计和使用为大范围日常支付工具的商业数字货币，如Facebook（现Meta）最初提出的“Libra”方案——其旨在创设一种可在全球范围内用于日常交易的超主权支付工具，抑或具有跨境支付功能的稳定币。后者则是指那些虽有价值锚定但主要被用作投资工具或特定场景交易媒介的商业数字代币，如锚定美元但主要在数字资产交易市场内部充当结算工具的泰达币，或者以特定资产为支撑面向投资者发行的代币化产品，如现实世界资产代币。这些工具在功能上更接近于金融产品而非货币。

虚拟货币则是以比特币、以太坊等为代表的、无价值锚定基础、非以国家信用或商业信用为基础、未经法律授权或行政许可发行、持有人不享有针对任何发行人请求权的数字资产。虚拟货币虽有“货币”之名，但在实际经济活动中主要充当投资和投机的工具，而非真正意义上的交易媒介。正如周小川所指出的，说加密货币是货币，但却没有多少交易用它来定价和支付。从法律性质上看，虚拟货币更接近于一种网络虚拟财产。当然，承认虚拟货币的虚拟财产属性，并不意味着其发行和交易就自动获得了合法性。对于一种可能严重危害金融秩序和投资者利益的虚拟财产，国家完全有权对其交易施加限制甚至禁止，正如对其他具有危险属性的财产（如枪支、危险化学品）施加管制一样。然而，并非所有的虚拟货币都用于金融投机，如果只是在特定场景下使用，也不宜一概否定其财产价值。在这个层面上看，虚拟货币这一概念之下亦包含了两种类型：一是未经法律授权或监管部门许可的，以“货币”之名发行或流通的非法金融工具；二是仅在特定场景下使用，但不作为金融工具流通交易的数字化虚拟财产。

三、数字货币分类监管的底层逻辑

数字货币分类的意义绝非止于静态的概念界分，而是要服务于构建更加精巧的监管框架和路径。不同类型的数字货币有着差异化的功能定位与风险构成，也对应着不同的监管需求与规则体系。“一刀切”式的监管混淆了数字货币间的边界，也制约了监管效能。因此，针对不同类型的数字货币实施差异化的分类监管，即根据各类数字货币的本质与功能选择相应的监管框架，既是应对数字货币风险挑战的客观需要，也是适应数字货币创新发展的内在要求。

（一）数字货币功能的再检视：数字货币的“名”与“实”

对数字货币进行分类监管的首要逻辑前提，是摆脱“以名取实”的惯性思维，穿透名称标签去审视不同数字货币实际承担的经济功能。判断一种工具是否具有“货币”的实质，核心标准在于它能否在实际经济活动中充当稳定的价值尺度和被广泛接受的支付手段，而非其名称中是否包含“货币”或“币”的字样。依此标准，前文所界分的三类数字货币在功能属性上的差异是十分显著的。法定数字货币完整具备货币的各项核心职能——商品可以用数字人民币标价，交易可以用数字人民币结算，价值可以用数字人民币贮藏。它不仅有“货币”之名，亦有“货币”之实。然而，大多数冠以“数字货币”之名的私人数字工具却并非如此。以比特币为例来说，比特币价格剧烈波动、交易确认耗时且成本高昂，其在绝大多数商业场景中并不被用作日常支付和商品定价的媒介，而是充当一种投资或投机工具。在法律关系上，比特币持有人不享有针对任何发行人的请求权，其权利基础是对链上数字资产的排他性控制而非货币债权，这使其在法律性质上更接近虚拟财产而非货币。而部分稳定币虽在数字资产市场中被广泛用作交易结算工具，但其支付功能主要限于特定领域，并未大范围渗透到日常商品交易之中。更重要的是，稳定币持有人与发行人之间存在基于赎回请求权的债权法律关系，其发行人汇集储备资产并向不特定公众发行可赎回的权益凭证——这一法律结构的实质更接近金融产品而非货币。

区分数字货币的“名”与“实”，直接决定了监管框架的选择方向。如果一种数字工具在功能上确实充当了货币的角色，那么将其纳入货币管理法律框架是必然的制度选择。如果一种数字工具虽有“货币”之名，但实质上是投资者将资金投入共同事业、期待从发行人的经营活动中获得收益的金融安排，那么适用证券监管或金融产品监管规则更为妥当。如果一种数字工具既不具备货币功能也不具备金融产品的法律结构，而只是一种可交易的数字资产，那么将其定位为虚拟财产才是实事求是的态度。在我国的司法实践中，这种功能分析的思路已有初步体现。例如，法院判定以虚拟货币作为委托理财对象的合同无效，其核心理由并非虚拟货币本身违法，而是这一行为将虚拟货币置于投资理财工具的功能角色上，实质上扰乱了金融秩序。法院否定的不是虚拟货币的财产属性，而是其在特定场景下承担的金融工具功能。美国证券交易委员会诉瑞波公司案亦体现了类似的方法论，法院没有简单地根据瑞波币的名称或技术特征来判断其性质，而是区分了不同销售场景下瑞波币实际承担的功能：对机构投资者的销售因其投资合同性质而构成证券发行，但公开二级市场上的交易则未必如此。无论中美，功能分析方法都在指向同一个结论：以功能而非名称作为监管的锚点，是分类监管的逻辑起点。

这一结论在法理上也有坚实的基础。法律对行为的规制从来不是以名称为标准，而是以行为的实质为标准。合同法规制的是合意行为的实质而非当事人为合同所取的名称，证券法规制的是投资合同关系的实质而非金融工具的外在标签。对数字货币的监管也应当遵循这一“实质重于形式”的逻辑，即穿透“数字货币”的名称外衣，直面其在具体经济活动中实际履行的功能，据此确定适用的法律框架。

（二）数字货币的合法性边界

我国对于非法定数字货币实施全面禁止的核心依据之一是国家对货币发行权的垄断。《中国人民银行法》明确规定人民币是我国的法定货币，任何单位和个人不得印制、发售代币票券以代替人民币在市场上流通。货币之所以具有价值，根本原因在于国家通过法律赋予其法偿地位，并通过征税权创造持续需求。在法定信用货币体系下，国家对货币发行权的垄断确有坚实的制度正当性，它是维护货币政策有效性、金融体系稳定性和国家财政主权的基石。如果允许私人部门自由发行具有完整货币功能的工具，将严重冲击货币主权。然而，正当性的确认并不等于适用范围的无限扩张。国家垄断货币发行权所保护的核心法益，在于维护国家对货币核心职能——法定支付手段和价值尺度——的专属控制权，而非对一切冠以“货币”之名的数字工具的一概否定。如果一种私人数字工具不具备上述核心职能，既不被大范围用于日常交易的计价与结算，也不对法定货币的流通地位构成实质性替代，那么其被简单归入侵犯国家货币发行权的范畴难言妥适。

从另一个视角来看，部分商业数字货币非但不构成对货币主权的威胁，反而可能在特定条件下服务于国家的战略利益。以锚定离岸人民币的稳定币为例，其在跨境支付和人民币国际化领域的潜在价值不容忽视。当前人民币虽已跃升为全球第二大贸易融资货币、第三大支付货币，但在非中国企业参与的国际支付中使用率仍然偏低，全球支付份额与美元差距悬殊。而稳定币凭借区块链技术的天然全球化属性，支持全球范围内的实时支付结算，其成本远低于传统跨境汇款渠道，在跨境贸易结算和新兴市场汇款等场景中展现出显著优势。如果能够在严格监管框架下允许合格机构发行锚定人民币的稳定币，则有助于扩大离岸人民币的使用范围，并作为数字人民币在跨境支付场景中的有效补充，拓展人民币国际化的新渠道。

同样值得关注的还有现实世界资产代币化的新趋势。现实世界资产代币是将现实世界中的资产，如债权、股权、不动产收益权等，通过区块链技术进行代币化表达的金融工具，其在法律结构上属于资产证券化的数字化延伸。传统资产证券化通过将基础资产转移至特殊目的载体并向投资者发行证券来实现融资。现实世界资产代币则借助智能合约和分布式账本实现同样的经济功能，同时大幅降低了发行成本，并提升了流通效率。美国证券交易委员会正在积极推进“加密货币计划”（Project Crypto）以适应代币化资产发展趋势，中国香港特别行政区金融管理局也通过代币化债券试点在这一领域积极探索。42号文将境内现实世界资产代币化活动定性为非法金融活动并予以禁止，但同时规定“经业务主管部门依法依规同意，依托特定金融基础设施开展的相关业务活动除外”，事实上确立了“严格监管、审慎探索”的立场，表明监管层已意识到将此类金融创新一概禁止可能并非最优选择。现实世界资产代币化在拓宽中小企业融资渠道、提升资产流动性、促进资本市场效率等方面具有积极价值，对其施以全面禁止等于拱手让出金融科技的制度红利。

在维护国家货币发行权核心法益的前提下，有必要为锚定人民币的合规稳定币等金融产品留出制度空间。这不是放弃货币主权，而是使货币主权在新的技术和市场环境下以更精准的方式发挥作用。将视野放远来看，全球范围内的监管实践已经证明，对私人数字货币的监管完全可以在维护货币主权与释放创新潜力之间找到平衡点。美国、欧盟和中国香港特别行政区的监管实践表明，“有条件的合法化”而非“无差别的禁止”，正成为国际社会处理私人数字货币问题的主流制度选择。区分侵犯货币发行权的非法代币与在监管框架内合规运营的金融产品，是我国从全面禁止转向分类监管的关键一步。

（三）回归功能主义监管：基于数字货币本质的分类监管逻辑

前文分析基于两个关键判断：一是对数字货币的监管应当以其实际功能而非名称为锚点，不同功能对应不同的法律框架；二是国家垄断货币发行权的保护边界应限于货币核心功能的专属控制，而不宜扩张为对一切私人数字工具的全面否定。这两点判断归结到一点，就是在当前数字货币概念谱系中，不同类型的数字货币发挥着差异化的功能。基于此，数字货币监管应回归功能主义理念，按照“相同功能、相同规则”的原则，将不同类型的数字货币纳入与其功能相适应的监管框架。

功能主义监管的理论渊源，可以追溯到罗伯特・默顿（Robert Merton）和兹维・博迪（Zvi Bodie）在20世纪90年代提出的“功能视角的金融体系分析框架”。该分析框架强调金融体系的核心功能是相对稳定的，而执行这些功能的组织形式则处于不断变化之中，因此监管应以功能而非机构为锚点。查尔斯·古德哈特（Charles Goodhart）将这一思想进一步提炼为监管的基本原则：不论金融工具的外在形式如何，只要它实际履行的经济功能相同，就应当适用相同的监管规则。金融稳定理事会（FSB）在2023年发布的加密资产监管框架中也明确采纳了这一原则，要求各成员国根据加密资产的经济功能来确定适用的监管制度。将“相同功能、相同规则”具体应用到数字货币的分类监管中，需要解决两个核心问题：一是确定不同类型数字货币实际履行的经济功能是什么，二是据此确定其应纳入的监管框架和监管主体。

具体而言，通过审查数字货币在实际经济活动中履行了何种功能（是作为支付手段用于日常交易的货币功能，还是作为投资工具用于资金募集和收益期待的证券功能，抑或仅是一种可交易数字资产的财产功能），然后根据功能类型确定适用的监管框架。就法定数字货币和具有完整支付功能的商业数字货币而言，其在经济活动中实际承担了货币的角色，自然应当适用货币管理框架。不具有货币职能但具有金融产品属性的商业数字货币，其在经济功能上更接近于证券或其他金融产品，宜纳入既有的证券或金融产品监管体系，而非另起炉灶制定全新的监管框架。对于既不具备货币功能也不具备金融产品的法律结构而仅具有财产功能的虚拟货币，则适用一般财产法规则，对其监管的重点不在于将其纳入某一特定的金融监管框架，而在于通过明确其财产法地位解决司法处置的制度瓶颈。监管主体也可以基于以上分析框架合理确定，央行负责法定数字货币和具有货币职能的商业数字货币的监管，证券监管部门负责不具有货币职能但有金融产品功能的商业数字货币的监管，具有非法金融活动性质的虚拟货币由地方金融管理部门会同国务院金融管理部门进行监管。2026年3月17日，美国证券交易委员会发布《特定加密资产及其交易的联邦证券法适用》的澄清文件，根据特征、用途和功能对加密资产进行了分类，并明确了相应加密资产属于证券还是数字商品、稳定币，以此明确监管边界。

对数字货币分类监管既能实现监管力度与风险程度的精准匹配，也与我国现行的金融监管体制保持了衔接。当然，数字货币的功能可能是动态演变的，同一种数字货币工具在不同发展阶段可能呈现出不同的功能特征。这就要求监管框架保持必要的弹性，能够根据数字货币功能的实际演变进行动态调整，而不是一经定性便一成不变。一种最初仅在数字资产市场内部充当结算工具的稳定币，如果其支付功能逐步向日常商品交易扩展，就可能从“金融产品”跨入“货币”的功能范畴，监管框架也应当随之从证券监管切换为货币管理，制度设计应为这种功能跃迁预留转换通道。

四、数字货币分类监管框架的展开

按照分类监管的逻辑，数字货币监管应当区分其本质和功能，精细化地选择与之相适应的监管框架。42号文虽然原则上延续了禁止式监管的基本立场，但事实上也出现了些许松动，为经主管部门依法依规同意后的境内现实世界资产代币化活动、境内主体境外发行挂钩人民币的稳定币等留下了弹性空间，并提出按照“相同业务、相同风险、相同规则”的原则明确监管职责分工，这在一定程度上反映出我国数字货币监管也在尝试避免一刀切，并向功能主义监管回归。尽管在新规刚出台的背景下遽然完成监管转向并不现实，但不妨碍本文从学术研究的角度探讨未来系统性的监管优化，基于数字货币的具体类型，将其作为货币、证券和虚拟财产进行差异化的分类监管。

（一）作为支付媒介的数字货币的监管框架

在数字货币的类型谱系中，有三类数字工具因其与货币功能的紧密关联而应纳入中国人民银行的监管范畴：一是由中国人民银行发行的法定数字货币，即数字人民币；二是在离岸市场挂钩人民币的稳定币；三是未经许可但实质上行使完整支付功能的商业数字货币。三者虽均与货币功能相关，但对货币发行流通秩序的影响程度不同，因而需要分类施策，并明确相应的监管规则。

第一，要在明确数字人民币法定货币地位的基础上系统完善发行流通规则。鉴于数字人民币已在全国26个地区大规模试点且累计交易金额超过16万亿元，其法律地位的不确定状态不宜再持续。《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》第19条第2款规定：“人民币包括实物形式和数字形式。”这将为明确数字人民币的法律地位提供立法依据。但数字人民币的制度需求并不仅限于此，还需要对《中华人民共和国人民币管理条例》等行政法规进行适应性修改，结合数字人民币的技术原理和运行机制规范其发行与流通。具体而言，一是确认数字人民币与实物人民币具有同等法偿效力，任何单位和个人不得拒绝接受数字人民币支付；二是确立双层运营体系的法律规范，明确央行与指定运营机构之间的权利义务关系，对运营机构设置准入条件和退出机制，并规定运营机构破产时用户数字人民币债权的优先受偿地位；三是就数字人民币“可控匿名”的隐私保护标准作出规定，明确交易数据的采集范围、留存期限和使用限制，与《中华人民共和国个人信息保护法》相衔接；四是建立智能合约加载的审批与备案制度，明确智能合约自动执行行为的法律效力、争议解决途径及因合约漏洞导致损失时的责任分配规则。此外，在私法层面还需明确数字人民币的物权变动规则，包括以交付私钥为物权转移要件的可行性、善意取得制度的适用条件，以及数字人民币在继承和强制执行中的处置规则等。

第二，要明确挂钩人民币的稳定币的发行和交易规则。42号文规定“未经相关部门依法依规同意，境内外任何单位和个人不得在境外发行挂钩人民币的稳定币”，确立了“许可前置”的原则立场，但“依法依规同意”的具体标准和审批程序付之阙如。建议以此为制度起点，由中国人民银行会同相关部门制定专门的《人民币稳定币管理办法》，就发行与交易的具体规则予以明确。在准入资质方面，限定发行人为持牌金融机构或经审批的特许机构，设置资本充足率、公司治理和技术能力等准入门槛。在储备资产管理方面，要求发行人以高质量流动资产（如人民币现金、央行票据、短期国债等）全额支撑所发行的稳定币，储备资产须与自有资产严格隔离并由独立第三方托管，定期接受审计并向公众披露。在赎回机制方面，保障持有人的即时赎回权，发行人不得对赎回施加不合理的限制。在反洗钱合规管理方面，发行人和服务提供者须严格履行客户身份识别（KYC）和反洗钱（AML）义务，并遵守金融行动特别工作组（FATF）“旅行规则”的相关要求。在跨境协调方面，建立与离岸市场特别是我国香港特别行政区的监管协作机制，实现信息共享和联合执法。需要强调的是，人民币稳定币的监管框架应当与数字人民币的定位形成明确的功能区隔：人民币稳定币主要面向离岸市场的跨境支付和数字资产交易场景，不得在境内零售市场中替代数字人民币或实物人民币充当日常支付工具。这也与42号文并未给在境内发行挂钩人民币的稳定币留下空间的监管考量相一致。

第三，对于未经许可但实质上行使完整支付功能的商业数字货币，应当维持严格禁止的立场。此类数字工具若在大范围内替代法定货币充当日常交易的计价和结算手段，将直接冲击国家货币发行权，危及货币政策有效性和金融体系稳定性。因此，应当维持42号文关于虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动的定性，但与此同时，“完整支付功能”应当有更加清晰的判断标准，可以将“是否被用于大范围日常商品交易的计价和结算”和“是否对法定货币的流通地位构成实质替代”作为核心判断要件，避免因标准模糊而对不具有货币功能的商业数字货币造成误伤。同时，应当建立“货币功能动态评估”机制，由中国人民银行定期评估市场上主要数字货币工具的支付功能渗透程度，一旦某种原本不具有完整支付功能的数字工具在市场演变中逐步获得了大范围支付功能，即应及时将其从金融产品监管框架转入货币管理框架，确保监管回应的及时性。

（二）作为证券的代币资产的监管框架

依法合规发行且锚定特定资产的商业数字货币，虽然在名称上往往被归入“数字货币”范畴，但其法律结构实质更接近于代币化的金融产品。发行人汇集底层资产向特定对象或不特定公众发行可流转的权益凭证，投资者基于对底层资产价值和发行人管理能力的信赖投入资金并期待获得收益，这一经济关系的本质是投资合同，而非货币持有。将这类代币资产纳入证券监管框架，能够最大限度地利用现有证券监管制度为投资者提供保护。当然，现行证券监管制度亦应针对具有证券属性的代币资产作出适应性完善。

第一，应当完善代币资产类商业数字货币的证券识别标准。美国联邦最高法院在SEC v. W.J. Howey Co.案中确立的“豪威测试”（Howey test）提供了经典的分析框架：当一项交易满足投入资金、投资于共同事业、对利润有合理期待、利润主要来源于第三方努力等四项要件时，即构成投资合同，应受证券法规制。此后，美国法院在“Reves v. Ernst & Young”案中进一步确立了“家族相似标准”（family resemblance test），用以判断一种“票据”是否构成证券——如果该票据与典型的非证券类票据之间不存在家族相似性，则推定其为证券。将这两套标准适用于代币资产类商业数字货币：资产支持型稳定币的发行人汇集储备资产并向公众发行可赎回的权益凭证，投资者基于对底层资产信用的信赖投入资金，其法律结构与资产支持证券（ABS）和货币市场基金份额具有显著的家族相似性；现实世界资产代币的持有人则更典型地期待从底层资产的收益中获利。从我国证券法第2条来看，“国务院依法认定的其他证券”的兜底规定为将代币资产纳入证券范畴预留了法律空间。因此，国务院可以根据数字货币市场的发展状况，适时将锚定底层资产的数字代币认定为我国证券法规定的“其他证券”，并由证监会制定配套的识别标准。具体而言，可将“由受许可的商业主体发行”“以特定合法资产为价值支撑”“面向特定主体或不特定公众发行或交易”“持有人基于底层资产价值或发行人经营活动享有收益期待”作为认定代币资产证券属性的核心要件。这一识别标准不拘泥于数字工具的技术形式和名称标签，而是直面其底层法律关系的实质，与我国证券法将存托凭证纳入证券范畴的功能主义逻辑一脉相承。依此标准，锚定虚拟货币的稳定币因其锚定标的并非合法资产，算法稳定币并无资产作为价值支撑，故二者均无法归入此类代币资产，亦不能纳入证券监管范围。

第二，应当明确代币资产类商业数字货币的发行和交易规则。尽管当前监管规则并不允许，但未来若将此类代币资产纳入证券监管框架，则可参考证券发行与交易规则完善此类代币资产的监管要求。在发行环节，对于面向合格投资者的小规模发行可适用简化的备案程序，但对于面向不特定公众的公开发行则应履行注册或审核义务，发行人须就底层资产构成、储备管理机制、审计安排、赎回条件及风险因素等进行充分披露。在交易环节，应建立代币资产交易平台的牌照管理制度，由证监会核发经营许可，平台应履行交易监控、异常交易报告、反洗钱合规管理和信息披露监督等义务。考虑到区块链技术的特殊性，如链上交易的不可逆性、智能合约的自动执行、去中心化交易协议的存在等，传统证券交易所的部分规则需要进行适应性调整；可以引入“链上登记、链下清算”的混合模式，利用区块链的透明性实现交易记录的可追溯，同时通过受监管的清算机构确保结算的最终性和法律确定性。此外，应明确禁止代币资产直接用于支付，这种功能限制是防止代币资产向作为货币的数字货币“逃逸”的必要且关键的制度设计。

第三，应当构建代币资产类商业数字货币的投资者保护机制。数字代币市场的信息不对称程度往往比传统证券市场更为严重，发行人掌握底层技术和商业运营的全部信息，而普通投资者对区块链技术原理、智能合约风险和项目前景往往缺乏充分了解，因此建立有效的投资者保护机制是基础性制度需求。具体而言，一是要建立投资者适当性管理制度，根据投资者的风险承受能力和投资经验设置差异化的参与门槛，将风险承受能力较弱的投资者排除在适格投资者的范围之外；二是完善风险揭示制度，要求发行人以通俗易懂的方式向投资者说明代币资产的特殊风险，包括底层资产价值波动风险、智能合约技术风险、流动性风险和监管政策变动风险等；三是完善纠纷解决机制，可考虑在现有证券纠纷调解和仲裁机制的基础上设置数字资产纠纷的专门通道，降低投资者维权的制度成本。

（三）作为虚拟财产的虚拟货币的监管框架

以比特币为代表的无价值锚定的虚拟货币既不具备货币功能，也不具备金融产品的法律结构，其法律性质为网络虚拟财产。对此类虚拟货币的监管面临一个两难的困境：一方面这类虚拟货币严重危害着金融秩序，如发行“空气币”非法集资或利用虚拟货币投机炒作或洗钱犯罪等；另一方面虚拟货币的持有人往往有实际的资金投入，且虚拟货币在市场上确有一定的财产价值。不区分发行交易与持有的边界及合理事由，一概对其作否定性法律评价，可能会损害合理持有人的财产权益，也可能会导致涉案虚拟货币形成追赃挽损的“堰塞湖”，还可能抑制金融科技创新。因此，对于不属于货币或证券的虚拟货币，应当保留一定的监管弹性，按照“原则禁止、例外豁免”的思路构建其监管制度。

第一，应当明确禁止虚拟货币发行与交易的原则性立场及其边界。鉴于虚拟货币泛滥确实会冲击金融秩序和公共利益，认可并延续42号文对虚拟货币相关业务活动的禁止性立场确有必要，虚拟货币的兑换、交易及中介服务等都应作为非法金融活动予以取缔。然而，从分类监管的视角来看，仍有必要厘清这一原则性立场的边界。一方面，禁止的虚拟货币范围应当限定于未经法律授权或监管部门许可发行、不具备合法性基础且无价值锚定但作为金融工具进入流通领域的“虚拟货币”。易言之，经央行发行的法定数字货币、经许可合规发行且有锚定资产的商业数字货币，可因其落入货币法或证券法框架而获得合法性基础，而在特定非金融领域使用且未冲击金融秩序的虚拟货币属于应予保护的虚拟财产，以上均不宜继续划入禁止之列。这一边界的划定旨在避免禁止范围的过度扩张，使合法的数字货币创新与非法的虚拟货币炒作之间形成清晰的制度分野。另一方面，应当厘清“禁止经营活动”与“否定财产价值”之间的界限。对虚拟货币相关业务活动的禁止并不等于否定虚拟货币本身的财产属性。虚拟货币作为一种客观存在的数字资产，其财产价值是市场共识的结果而非法律赋予的结果，法律可以禁止围绕它的经营活动，但不宜否认其作为财产的事实状态。个人因合法事由取得的虚拟货币，例如通过海外财产继承、境外合法劳动报酬的支付或在禁令生效前合法购入并持续持有等仍应被认可其财产权益。我国民法典第127条关于网络虚拟财产保护的规定为此提供了规范依据。并且，42号文也只是禁止“作为中央对手方买卖虚拟货币”，而并未一概禁止虚拟货币买卖。概言之，将个人持有虚拟货币本身认定为违法，不仅缺乏充分的法理基础，也可能导致涉虚拟货币民事纠纷中“类案异判”现象的加剧。

第二，应当构建涉案虚拟货币处置的豁免机制。虚拟货币在各类刑事和民事案件中作为涉案财物形态已屡见不鲜，其保管、评估、变现和执行在现行政策框架下缺乏明确的规则依据与操作规范，涉案虚拟货币的合规处置已成为当前禁止式监管面临的最突出的现实难题。为妥善解决这一问题，有必要在原则禁止的框架内设置专门的豁免机制，为涉案虚拟货币处置留下空间。这一豁免机制可以从以下几个方面加以构建。（1）在处置主体方面，可授权特定的司法辅助机构或经许可的第三方专业机构对涉案虚拟货币进行评估和变现处置，北京市公安局与北京产权交易所的合作框架协议可作为先行探索的参考。（2）在处置程序方面，可建立涉案虚拟货币从查封扣押、评估鉴定、保管移送到变现处置的全流程规范，明确各环节的审批权限、操作标准和制约监督机制。（3）在价值评估方面，鉴于虚拟货币价格的高波动性，应当建立以处置时点市场价格为基准、辅以合理折扣的评估方法，并允许在市场剧烈波动时启动先行处置程序。（4）在变现渠道方面，可探索经特许通过境外合规交易所变现或拍卖的方式处置。涉案虚拟货币处置豁免的本质是为实现公共利益目标而对一般性禁止的有限例外，其适用范围应严格限定于司法和执法目的，不能被扩大解释为对虚拟货币交易禁令的一般性放开。

第三，应当构建特殊政策目标下的创新试验豁免机制。在金融科技快速迭代的背景下，部分涉及虚拟货币的技术创新可能具有服务国家战略目标的潜在价值，例如利用区块链技术提升跨境支付效率、探索去中心化金融在普惠金融领域的应用、研究虚拟货币底层技术对央行数字货币体系的借鉴意义等。对此类探索一律禁止可能导致制度僵化，不利于我国在全球金融科技竞争中占据有利位置。因此可以借鉴英国的监管沙箱实践，建立我国虚拟货币“创新试验豁免”机制，为风险可控的创新试验活动提供合规空间。具体而言，一是严格准入审批，创新主体须向监管机构提交详细的试验方案，内容涵盖创新目的与内容、技术方案、风险评估、投资者保护措施和退出机制，监管机构在评估其是否符合国家战略目标和公共利益后决定是否授予豁免。二是合理限定豁免条件，试验必须在受控环境中进行，设置明确的有效期限、参与者数量上限、资金规模上限和地域范围限制。三是完善过程监管，试验期间创新主体须定期向监管机构报告运行数据和风险状况，监管机构有权在发现重大风险时终止试验。四是落实评估退出，试验到期后由监管机构对创新成果和风险状况进行全面评估，对于成功验证且风险可控的项目可纳入正式监管框架，对于未通过评估的项目则应有序退出并妥善处理遗留问题。创新试验豁免的适用应当遵循审慎原则，其目的不是为虚拟货币交易打开缺口，而是为具有真实创新价值和战略意义的技术探索提供受控的制度空间。

五、结语

作为最具变革意义的金融科技创新之一，数字货币的发展历程折射出技术创新与金融监管之间持续的张力与博弈。尽管我国监管部门对数字货币的态度已有定论，即在大力发展数字人民币的同时禁止虚拟货币相关业务活动。然而，从学术探讨的立场对其进行反思与完善仍有重要意义。数字货币并非单一同质概念，而是存在着包括法定数字货币、商业数字货币和虚拟货币在内的类型化概念谱系，对数字货币的监管亦应根据其本质与功能，在各自适合的法律框架内进行差异化处理，以寻求风险防范与创新发展的制度平衡。从“一刀切”到“类型化”的分类监管，可以通过更为精巧的制度安排，将数字货币科学划入货币、证券和虚拟财产的监管框架，明确其合法性边界与监管规则，从而妥善解决数字货币发展中概念混乱、名实混淆、脱离现实等困境，为金融创新和数字金融发展提供有力的监管保障。