摘要：辅助性原则在中国的应用首先要全面考察其制度起源和规范意涵，不宜简单类比欧盟体制。欧洲公法对辅助性原则的理解既有效率路径，也有共同体路径。效率路径强调工具理性，具有较强的可操作性，在特定治理情境中可为中国政府层级的职能划分提供参考标准，但中国的国家结构建立在中央统一领导的前提上，其运用仍需服从这一宪制逻辑。相比之下，共同体路径强调地方自治和社会组织的自主性，与中国自上而下的治理传统存在一定张力。即便如此，着眼文明互鉴，共同体路径对理解中国的国家治理依然具有启发意义。总之，对域外公法原则的应用既要考察其在域外的起源和意涵，也要考察其在我国适用的场景与限度。
关键词：辅助性原则,效率路径,共同体路径,大一统,功能主义
作者简介：张天白，英国牛津大学法学系博士研究生。
一、问题的提出
在多层级治理体系日益扩展与复杂化的背景下，如何合理配置不同层级之间的治理职能，已成为现代宪制理论与治理实践共同关注的核心议题。[1]作为回应这一问题的重要规范原则，辅助性原则（principle of subsidiarity）因其在欧盟治理架构中发挥了重要作用，在全球范围内被越来越多的学者用作分析多层次权力配置的规范依据。[2]该原则大体主张，治理事务应由能够有效应对的最低层级来处理，只有当该层级无法有效履行职责时，更高层级才应介入。近年来，随着国家治理现代化进程的推进，辅助性原则也被我国学界引入，用以分析中央与地方、政府与市场、国家与社会之间的权责边界，成为解决我国国家治理中出现的问题的新兴理论工具。[3]
然而，在国内语境中，辅助性原则的应用大多呈现出一种职能匹配或权责对应的技术化倾向，强调其效率导向的一面。例如，将辅助性原则运用于央地政府职权的分配上，从公共产品供给效率的视角来厘清不同层级政府的职权分配，由此来界定我国法律体系中“地方性事务”的内涵；[4]将辅助性原则应用于分享经济规制的领域，主张以利益衡量为手段在政府、市场和平台之间合理分配规制责任。[5]这类应用路径无疑具有重要的现实意义，但由此引发的问题是：辅助性原则是不是可以不加调整地直接适用于我国？有学者认为，“辅助性原则是一种行政管理体制的技术性原则”，完全可以“为我所用”。[6]这种“无障碍引介”的观念基于对辅助性原则强调效率导向的工具理性的一面，而忽略其价值理性的另一面。
实际上，辅助性原则不仅是一项行政技术规则，而且包含了一套共同体自治的价值理念。在西方政治思想中，对辅助性原则的理解始终内含两种理论传统：其一是以职能效率为核心的“效率传统”，其二则是以基层共同体自治为出发点的“共同体传统”。前者确实偏重制度运作的工具理性，后者则具有明确的规范旨趣。一旦我们将共同体解释传统纳入视野，辅助性原则在中国的宪制结构中的应用无疑要考虑其场景和限度。过去之所以看似“应用无碍”，恰恰是因为相关研究多停留在效率路径上，而回避了更具规范张力的共同体路径。
当然，这一“看似无碍”的判断并非全无基础。在学界已有论述中，多以《行政许可法》第13条规定为例，认为中国法律体系已实质性吸收了辅助性原则。该条明确指出，凡“市场竞争机制能够有效调节”或“行业组织、中介机构能够自律管理”的事项，行政机关可以不设行政许可。这类立法语言与辅助性原则中的“下层优先”逻辑高度相似，从而被视为我国已经接受辅助性原则的明证。[7]然而，若从本文所提出的效率—共同体双重传统的角度重新审视，这类法律规定的解释路径亦应相应调整：这并非辅助性原则已被我国完全吸收，而是在特定制度语境中，在相对意义上借鉴了其共同体传统所体现的治理理念。尽管我国部分法律条文在措辞上与欧盟宪制文件中对辅助性原则的经典表述呈现出一定的语词相似性，但由于其背后的权力结构及其规范性的价值预设存在根本差异，因此难以据此断言我国法律体系已经完全吸纳了该原则。
辅助性原则的规范性旨趣尚未在国内研究中得到充分辨析，致使这类表面上的制度契合，往往未能引发应有的价值规范层面的反思与分析。由此，一个更具根本性的问题随之浮现：在正视该原则所蕴含的规范性维度之后，中国现行宪制结构是否仍具备接纳它的制度空间？如果有，它应如何在效率与共同体两种传统之间实现理论重构与语境适配？这一问题，在国内研究中迄今尚未受到足够讨论。本文正是基于这一理论缺口，拟在不预设普遍适用性的前提下，尝试系统评估辅助性原则在中国治理体系中获得实际意义的条件、方式与限度，进而为其在中国的制度语境中的有限引介和附条件借鉴提供理论基础与路径构想。
本文第二部分介绍辅助性原则的两种理论传统，区分效率解释路径与共同体解释路径，并指出当前国内研究普遍忽视了后者。第三部分从制度演化与宪制结构的差异切入，分析欧洲的多中心传统与我国受“大一统”塑造的“中央的统一领导”体制的差异，进而指出辅助性原则在中国的适用前提与现实约束；并在此基础上，探讨效率路径与共同体路径在中国的具体应用方式。第四部分选取中国语境下三个具体的治理情景，分析我国如何借鉴辅助性原则的共同体传统来回应国家治理中的实际问题。最后，在结论部分，本文提倡对辅助性原则的应用——以及更一般的，对域外公法原则的应用——需“就事论事”，也就是采用一种功能主义的立场，来讨论如何使得它们在中国的具体应用能够推动中国宪制和法治实现“良法善治”、实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。
二、辅助性原则的两种理论传统
作为规范欧盟宪制中纵向权力分配的首要原则，辅助性原则的法律依据载于《欧洲联盟条约》第5条第3款。该条规定：“根据辅助性原则，对于不属于联盟专属权限的事项，只有在拟采取的措施之目标无法由成员国在其中央层级或区域、地方层级充分实现，而由于该行动的规模或效果，在联盟层面能够更好地实现时，联盟方可采取行动。”[8]追溯条约演进过程，辅助性原则最早出现于1986年《单一欧洲法案》，但当时其仅是作为一项适用于环境政策领域的原则出现。直到1992年订立《马斯特里赫特条约》，该原则才首次以一般性原则的形式纳入欧盟基本条约，适用于欧盟与成员国共享立法权限（shared competence）的领域。而在落入欧盟专属权限（exclusive competence）的领域，由于欧盟已拥有完全的立法权，辅助性原则并不适用。由于辅助性原则在表述上的模糊性，它常被不同政治立场的人或群体依据各自利益加以诠释。有人将其视为限制欧盟共同体权力、保护成员国及其地方政府自治空间的重要工具，也有人将其作为推动欧盟一体化的正当性基础，主张欧盟应在共同体层面积极作为，以提升欧洲整体的治理效能与公共福祉。[9]由于这些争议，1997年《阿姆斯特丹条约》与2007年《里斯本条约》分别从不同角度对辅助性原则的制度建构与实践运用作出了补充与发展。其中，通过其所附的《适用辅助性与比例性原则议定书》，《阿姆斯特丹条约》侧重于对辅助性原则的适用标准进行细化和澄清，以增强原则的透明度与实操性。而《里斯本条约》则侧重于建立权力制衡机制与加强民主问责，赋予成员国更多对欧盟权力行使进行实质性监督的手段，从而提升辅助性原则在宪制秩序中的约束力。由此，辅助性原则逐步从一项宣示性的分权理念，转变为具有法律约束力与程序支撑的宪法性原则，成为欧盟治理结构中权力配置与层级协调的重要制度支点。
辅助性原则之所以常被认为含义模糊，根本原因在于人们往往仅从条约文本的字面含义出发加以解读，而未能在政法理论的视野中，结合其所回应的问题背景加以理解。事实上，辅助性原则的提出是基于一个更为基础性的问题，即如何界定民主运行的群体边界。[10]从这个问题出发，辅助性原则不仅是制度设计中的一项分权规则，更是对“民主的边界应当止于何处”这一规范性问题的回应。一旦将其置于民主边界的理论框架中重新审视，其价值内核与制度意图便逐渐清晰。围绕这个问题，形成了两种不同的理论传统或解释路径，也因此构成了辅助性原则的两个核心理论基础。一是效率路径，主张以治理效率为标准，界定民主权力应当由哪个层级行使；二是共同体路径，强调民主边界的划定应当有助于创造一个有机的、具有凝聚力且充满活力的政治共同体。这两种解释路径在辅助性原则的理论发展和欧盟实践中都留下了深刻的印记。[11]
（一）效率的解释路径
从效率的解释路径看，辅助性原则是一项以经济效率为核心的权力配置原则。根据这一解释路径，治理权力的配置应当以实现政策目标所需的最低行政成本与最高执行效能为标准加以判断，而非预设中央或地方在治理上的优先地位。换言之，从效率角度理解辅助性原则，权力是应当被下放至下级单位，还是应当保留于上级单位，并无先验的倾向性判断，而应当依据具体场景中的效率原则加以权衡：权力应当归属于在成本—收益权衡中能实现最优治理绩效的层级。
在许多情况下，权力的下放有其充分的效率依据。比如地方政府“能够经常获悉社会的需要”，[12]因而更能制定契合人民偏好的政策与法律，其执行成本相较中央政府也更为低廉。同时，地方政府之间的制度竞争，可以在一定程度上形成一种激励机制，推动政策不断优化，从而达成更高的治理效率。[13]此外，地方治理还能作为“政策实验室”，进行多样化的政策创新试验，成功经验可以在更大范围内推广。[14]然而在另一些情形下，权力的集中同样有其效率上的正当性。比如在应对跨地区的外部性问题（如环境保护、市场统一）、实现规模经济、防止“逐底竞争”（race to the bottom）和地方政策的“搭便车”行为时，中央政府往往更具优势。因此，从这个意义上讲，辅助性原则的应用归根结底是在不同治理层级之间，围绕“由谁治理更有效率”这一核心问题作出判断，从而实现权力的合理配置。
欧盟法在辅助性原则的制度安排上很大程度考虑的是治理效率。比如《欧洲联盟条约》第5条第3款将辅助性原则具体化为两个判断标准，来衡量欧盟是否应当介入特定事务。一是充分性测试（sufficiency test），即考察成员国能否“充分”实现相关政策目标；二是附加价值测试（value-added test），即考察欧盟层面的介入是否“更能”实现该目标。这两个测试虽未明示以效率为标准，但其内在逻辑均可被解读为效率判断标准，从而为辅助性原则的效率解释路径提供了法理支撑。1997年《阿姆斯特丹条约》所附的《适用辅助性与比例性原则议定书》则进一步细化了判断标准。根据该议定书，在评估上述两个测试是否满足时，应重点考虑以下因素：问题是否具有跨国特征、成员国单独行动是否可能导致竞争扭曲或变相贸易限制，以及是否因规模效应而使欧盟层级的介入具有显著优势。[15]这些考量因素，均可被视为以效率为核心导向的衡量标准。这种效率的考量不仅体现在条约文本中，也贯穿于欧盟法的具体实施与解释过程。比如，欧盟提出立法提案必须同时提供定量或定性指标，以证明该措施由欧盟层级实施能更有效地达成政策目标。[16]一些欧盟法学者据此主张，应当将经济效率作为解释与适用辅助性原则的主导视角，从而确保不同治理层级之间的权力配置更有助于实现公共政策目标并提升整体治理绩效。[17]
（二）共同体的解释路径
除了效率传统之外，辅助性原则还有另一个历史更加悠久的共同体解释路径，即强调治理权力的配置应当有助于创造活跃的民主空间和自治秩序。[18]这一传统主要得益于天主教社会伦理学在近代以来的广泛影响，特别是教皇庇护十一世于1931年颁布的《四十年通谕》首次在天主教教义体系中提出辅助性原则：“正如剥夺个人通过自身主动性和努力能够完成的事务并将其交由集体处理是严重的错误，将较低层级的组织能够完成的事务交由更高层级的组织处理，同样是不公正的，同时也是一种严重的恶行和对正当秩序的干扰。每一种社会活动本质上都应为社会共同体的成员提供帮助，而不是摧毁或吞噬他们的权利与功能。”[19]这里使用的“高层级”和“低层级”的概念表述在中文语境中很容易产生误导，仿佛高层级组织天然更为重要，而低层级组织则处于从属地位。恰恰相反，在西方的共同体理论传统中，低层级组织——如家庭、教会、乡村社群、行业协会等——才是社会最基本、最优先的治理单元。只有当这些组织确实无法履行其基本职能时，高层级组织，通常是国家，方可基于“辅助”的立场予以介入。这种理解背后具有深厚的西方政治哲学根基，它强调国家权力的正当性并不在于其集中性或规模，而在于是否尊重并服务于基层共同体的自主空间。在个人自由、人格尊严以及社会自治的基础上，保障基层组织的能动性，正是这一传统对于权力配置的根本立场。近年来，有欧盟法学者重新呼吁从这一共同体理论传统出发，对欧盟法律体系中的辅助性原则进行价值重塑。在他们看来，辅助性原则不应仅仅被理解为一套效率工具或技术性标准，而应回归其作为社会有机体权力秩序原则的本源。在此意义上，权力究竟应当被下放至成员国，还是集中于欧盟层级，并非一个完全开放的判断问题，而是基于先验的共同体理论预设：治理权力应首先归属于地方性的成员国甚至是成员国的地方政府，只有当这些更为基层的共同体单元无法履行其基本职能时，欧盟层级的介入才具备正当性。[20]
值得注意的是，这一共同体解释路径并非天主教会凭空创设，而是扎根于欧洲政治思想传统的深厚土壤。它可以追溯至古希腊的亚里士多德，中世纪的托马斯·阿奎那，以及近代德国新教政治思想家阿尔图修斯等人的政治学说。特别是在阿奎那和阿尔图修斯的理论中，家庭、行会、城市、地方教区等中介性社群被视为社会权威的首要来源，而国家则只是在必要时方得介入的补充性权威。国家的正当性取决于其能否维护这些基本社会单位的自治与良序，国家只是作为“辅助性”的角色出现的，并不是要取代或吞噬它们。[21]从这个意义上讲，共同体解释路径代表了“辅助性原则”强调“辅助”这个概念的、最初也是最本源的理解方式，效率解释路径反而是其被纳入现代宪制语境之后，为适应现代治理的效率的现实诉求而出现的一种功能性改写。
三、辅助性原则在中国的应用：一般理论框架
辅助性原则起源于解决民主决策的最优边界问题，旨在通过判断何种治理层级能够更有效地实现公共目标，从而确定权力应当如何配置。若将其理解为一种技术性方法，这一原则不仅能够回应西方治理体系中多层级之间的协调难题，也同样有助于解决中国在府际关系治理、市场与社会治理中面临的挑战。因此，近年来，中国学界逐步引入辅助性原则，并在效率导向的框架下将其应用于公共治理的领域，在一定程度上丰富了国家治理现代化的理论资源。毕竟，效率原则已成为现代社会的普遍价值。然而，如果仅从效率工具的视角出发，辅助性原则所蕴含的制度复杂性与政治哲学的规范基础便容易被遮蔽。事实上，该原则原本具有的以自下而上的权力配置为旨趣的共同体传统，强调治理权力应优先由下层组织承担，上层组织只有在其无力履职时方可介入，已经深刻地影响了其在欧盟等多层级治理体系中的制度展开。若要将辅助性原则应用到中国，首先必须辨析其制度母体与中国宪制传统之间的张力，这就不能仅停留在效率路径将其作为治理工具，还应考察其隐含的共同体自治理念在何种程度上与中国的宪制结构、治理理念与治理传统相契合，进而厘清其应用的前提、路径与限度。
本节第一部分试图澄清辅助性原则源于欧洲多中心治理传统，而中国宪制的底层逻辑是“大一统”政治传统，[22]二者在治理理念上的潜在分歧无疑成为讨论辅助性原则如何应用于中国的前置性约束条件。在此基础上，本节第二部分和第三部分分析辅助性原则的两种理论路径——效率路径与共同体路径——在以“大一统”为底层逻辑的中国宪制结构性约束中所可能展开的应用空间。这就意味着辅助性原则在中国的应用不能只关注效率路径，而要将效率路径与共同体路径一并纳入分析框架，建构起具有实践指导意义的应用框架。
（一）欧洲的多中心治理传统与中国的“大一统”传统
1.欧洲的多中心治理传统
辅助性原则所体现出的自下而上的多中心治理逻辑，并非偶然生成，而是根源于欧洲中世纪封建主义的制度结构，具有深厚的社会历史基础。随着公元5世纪西罗马帝国的崩溃，原本的中央集权体系瓦解，“各地完全处于混乱的无政府状态”，[23]政治权力逐渐由包括封建领主、自治城市、教会等在内的各类地方性社会组织继承。封建领主通过从国王处获得土地封赐、继承或战争掠夺，逐步积累了对其领地的控制权，不仅掌控土地的分配、税收和资源的管理，还拥有行政、司法和军事权力。与此同时，在城市商人阶层的推动下，许多中世纪欧洲城市通过从封建领主手中获取“城市特许令”而获得了更大的自治权，逐步发展为享有半自治地位的政治实体。[24]教会作为跨越封建国界的超然势力，与世俗权力不断角力，不仅在与皇帝的“叙任权”斗争中取得决定性胜利，从而能够决定世俗君主的合法性，还通过推进统一的教会法体系，确立起了普遍司法权。[25]甚至行会、大学和骑士团等组织也在封建秩序中获得了一定程度的制度性独立。正是在这一背景下，中世纪的欧洲形成了一种分散的、多头的、蜂窝状的权力结构。[26]“任何个人或团体，任何部门或机构都不会拥有完全的最终权力。”[27]
面对西罗马帝国崩溃后形成的分散化、多层级的封建秩序，欧洲的政治传统试图在多元之中寻求秩序与统一。于是，一种尊重多元治理主体、强调层级分工的权力配置逻辑日渐成形。封建领主、教会、行会和城市等各类共同体分别掌握一定的治理权力，虽然彼此之间存在职能重叠与冲突，但又通过订立形形色色的契约相互牵连，从而构成一种错综复杂、相互嵌入的治理结构。在这种结构中，国家权力不可能成为绝对性的支配者，而至多作为协调者与仲裁者存在。职是之故，欧洲逐渐形成了一种强调下级共同体在其自足范围内行使职能、上级共同体只有在必要时才予以介入的政治理念，[28]成为辅助性原则制度理念演化过程中的一个早期节点。
虽然近代欧洲在孕育主权国家的过程中刻意试图摆脱中世纪封建结构的羁绊，借由国家主权的概念构想一种在领土范围内凌驾于一切之上的最高且绝对的权力，[29]但建基于主权概念之上的近代公法最终仍不可避免地受到以契约为基础、由下而上奠定权力正当性的封建逻辑的深层塑造。这就体现在统治者与被统治者之间被理解为存在一种契约关系，使公共权力必须建立在公民持续同意的基础之上。[30]这一公民同意的政治逻辑就决定了主权国家的民主边界必然局限于类似希腊城邦的小型共和国中，而像法国这样的大国就只能采取绝对君主制，以至于在孟德斯鸠的论述中，东方超大型帝国只能被看作专制主义国家。[31]从辅助性原则的共同体传统看，无论是绝对君主国还是专制主义国家，其规模都已经超越了自下而上运行民主原则的合理边界。因此，公民同意逻辑在塑造主权国家的同时，也限制了主权权力向更广阔领土扩张的方式。在这一框架下，若要在主权国家基础上建立更高层级的政治体，便只能依循自下而上的路径：通过联邦或联盟的制度形式，在更广阔的地域范围内实现政治整合。正因为此，西方传统下领土范围较大的国家或联盟，往往都保留了多层级治理的结构基础，其中央与地方关系始终带有协商性和契约性。无论是欧盟的超国家治理架构，还是美国的联邦制度，都是在这一制度逻辑上展开实践的。从这个意义上讲，辅助性原则乃至更广义上的联邦主义原则在西方宪治体系中的确立，与其说是近现代西方政治家有意识的制度选择的结果，毋宁说是欧洲特定历史传统与政治结构长期演化的制度沉淀的产物。
2.中国的“大一统”传统
相较之下，与欧洲的历史发展路径不同，中国自古以来形成了“大一统”的政治理念，权力自上而下配置，国家治理的正当权威来源于中央政府的统筹规划，而非地方自治。这种观念最早可追溯至商周时代，当时便确立了“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的中央集权理念，以至于虽然中央仅仅保留小范围的王畿进行直接治理，却能够通过分封制度将大规模的领土授权给诸侯国治理，从而维系中央对广阔领土的终极权威。中国的这种分封制度与欧洲封建制度的根本差异就在于，中国的地方分封国或诸侯国的权力来源不是基于地方本身，而是来自天子的授权，而欧洲封建制的权力则主要依赖契约与对既有支配关系的承认，体现了施密特所说的“现状正当性”。[32]
正因为权力基础的不同，中国的分封始终巩固的是中央的终极权威，而欧洲的封建格局则在实践中承认了地方权力的相对独立性，并由此逐渐孕育出注重地方共同体自治的传统，为共同体维度的辅助性原则提供了历史土壤。进入春秋战国时期，随着周天子权威的衰落，各诸侯国在长期的兼并战争中逐步认识到，国家治理的核心在于权力整合与中央控制。在此背景下，孟子提出天下将“定于一”之说，表达了王道政治与统一秩序的理想。[33]荀子亦言：“四海之内若一家，通达之属莫不从服”，[34]强调通过礼义教化实现政治统一的秩序理想。在这种背景下，战国中后期的变法运动进一步推动了中央集权的形成。各国在加强军事动员、提升资源汲取能力的过程中，郡县制逐步取代了传统的封建分封制，以实现对地方的直接统治。[35]秦始皇统一六国后，在废封建、改郡县的基础上，又通过推行“书同文”“车同轨”“统一度量衡”等一系列重要改革，系统确立了“大一统”的国家结构。此后，“百代皆行秦政法”，这种自上而下的“大一统”治理模式逐渐成为中国古代政治治理的核心特征。
在“大一统”的政制逻辑下，中央政府对地方的统筹掌控不仅体现在宏观制度层面，而且贯穿于人事、财政与政策执行的各个环节。中央不仅牢牢控制着地方高级官员的人事任免权，还掌握着对财政资源的集中配置权，形成了一种自上而下的资源汲取与调配机制。[36]在中央—地方关系之外，“大一统”的传统也深刻影响了政府与市场、国家与社会的关系结构，使它逐渐演变为一个覆盖国家治理各个维度的政制逻辑。一方面，在政府与市场的关系中，国家权力始终居于主导地位。[37]历代王朝都强调对经济活动的直接干预，在特定历史阶段甚至会试图全面主导市场运行，形成对资源配置、流通环节乃至价格机制的强力控制。从商鞅变法对度量衡与市场秩序的初步规整，到王莽新政通过“六筦”制度强化国家对物价与流通的直接干预，[38]到王安石变法借助青苗法、均输法等强化国家在财富再分配中的作用，[39]再到张居正采取“摊丁入亩”与一条鞭法来加强中央在地方的财税汲取能力，[40]均体现了国家通过行政手段塑造经济秩序的治理倾向。另一方面，在国家与社会的关系中，同样呈现出强国家、弱社会的基本格局。国家权力的早熟与高度集中，使社会组织始终难以成长为相对独立于国家的制度力量。[41]传统社会中的宗族、乡绅、地方社团虽在基层治理中扮演一定角色，但始终未能发展出足以抗衡国家的自主性结构。尤其是自宋朝开始推行的保甲制度，通过将村社编入国家治安与赋役体系之中，使国家权力得以渗透入基层社会，进一步压缩了社会自组织的空间。国家在地方基层的制度性嵌入不仅是一种治理技术的运用，更反映出“大一统”逻辑中国家自上而下主导社会运行、压缩社会自主空间的结构性倾向。
“大一统”理念深刻地影响了新中国成立之后国家宪制的基本逻辑。从宏观宪制层面看，我国采纳了单一制的国家结构，中央政府对整个国家领土享有完整、排他的主权，地方政府的权力源于中央授权。从具体宪制层面看，在立法权分配方面，地方虽有一定的自主立法空间，但其范围和内容都受到严格约束，中央有关国家机关随时有权撤销违反中央立法的地方立法。[42]在行政事权层面，地方政府需按照中央的政策方向实施各项改革，更不必说重大决策需得到中央批准，而这些要求也已通过党内法规形式予以明确规范。[43]在财政宪制方面，地方政府拥有一定的财政自主权，但中央政府通过财政转移支付、专项拨款等方式，实质上能够引导地方政府财政资源的配置。[44]
“大一统”理念也在当代中国的国家—社会关系的演进中留下了印记。社会组织的成长空间受到制度性框定，其存在和发展需在国家确立的法律与政策框架内获得合法性和支持。社会力量的兴起，尤其是改革开放以来各类非政府组织、行业协会、社区团体的逐步发展，虽然在一定程度上增强了基层社会的活力与自治能力，但这些组织多数采取依附式的发展路径，其目标导向和实际运作皆深受政府系统的影响。[45]例如，根据我国的社会组织管理体制，绝大多数的社会组织需挂靠国家机关或获得特定许可方可设立与运行。这种体制性安排实质上确立了国家对其合法性的主导权。这并非否认社会空间的重要性，而是在制度逻辑上确立了国家对社会的主导地位。
总之，在“大一统”的政治传统下，中国的国家治理体系呈现出自上而下、高度集中的结构特征。中央政府始终处于权力配置与政策制定的核心位置，而地方、社会与市场并不被视为享有固有自治权的治理单元，而是作为国家治理体系中的派生性与功能性要素存在。这种以国家统合为核心的制度逻辑，构成了辅助性原则在中国语境中适用的基本约束。显而易见的是，辅助性原则所预设的自下而上的多中心治理逻辑，与“大一统”体制下普遍存在的治理权力归于中央、由国家自上而下统一规划与资源分配的运作模式之间，存在宪制原则上的根本性张力。在中国引入辅助性原则就必须立足于“大一统”体制下中央掌控国家权力运行与资源整合的基本逻辑，探讨如何在既有的宪制框架内对其进行适应性调整，从而找到其在中国语境下可能展开的理论路径与制度空间。
（二）辅助性原则的效率路径在中国的应用
辅助性原则的效率路径主张根据不同治理事务的类型与特征，以实现政策目标所需的最低治理成本与最高治理绩效为标准，来判断应由哪个层级承担相应职能。这一传统强调“谁治理更有效率，权力就应归属谁”，并不预设究竟是中央还是地方具有行使权力天然正当性，正是这种灵活配置权力以实现公共资源的优化配置与治理能力的持续提升，使得辅助性原则作为一种高度可操作性的分析框架，具备穿透不同制度结构、适应多样治理语境的能力。因此，中国学界将辅助性原则应用于中国的过程中，效率路径正是最为活跃的方向。
近年来，不少学者就是从效率路径出发将辅助性原则应用于探讨行政体制改革、[46]行政给付、[47]经济规制[48]等诸多议题。一方面，效率路径契合中国治理体系一贯强调的实用主义与绩效导向。例如，在国家内部的行政管理中，长期实行的单位制贯彻“谁的孩子谁抱走”的责任逻辑，将事务和责任下沉至最基层的组织或部门，其背后体现的正是一种以治理效率为导向的制度考量。另一方面，这也得益于近年来中央政府在推动国家治理若干领域的改革时，频繁表现出效率层面的考量。例如，在财权事权划分改革中，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》就明确指出，“兼顾政府职能和行政效率”应作为划分的基本原则之一，并指出基于“提高行政效率，降低行政成本”的考量，所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务应优先划归地方财政事权，而信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务则适宜划归中央财政事权。[49]
同样，在国家与社会关系改革中，中央鼓励通过政府购买服务的方式，引导社会组织参与公共事务，从而推动公共服务供给方式的多元化，其背后也体现出一种以效率为核心的治理取向：通过引入非国家主体，以更低的成本、更高的专业能力提升服务绩效，实现公共职能的优化配置。[50]而在政府与市场关系的改革方面，效率考量则几乎构成制度设计的基础前提。市场机制本身即以内在的资源配置效率为正当性基础，因此，国家在调节市场运行、界定干预边界时，效率标准天然成为判断政府介入范围与强度的核心依据。近年来，行政审批制度改革、营商环境优化，以及负面清单管理、“放管服”政策的推广等，均体现出通过压缩制度成本、提升制度绩效来激发市场效率的治理取向。
既然如此，我们是不是可以说，辅助性原则的效率路径就可以毫无限度地完全应用于中国的治理实践中呢？也就是说基于效率路径，辅助性原则就可以构成中国宪制权力配置的根本依据，成为分配府际关系、国家与市场关系、国家与社会关系的规范性基础呢？显然，我们不能就此简单化地得出这个结论。因为中国的“大一统”传统、中国国家结构的单一制与“中央的统一领导”原则决定中央不仅拥有最终治理权，还掌握对地方权力的授权与调整权，掌握着调整府际关系、政府与市场关系、国家与社会关系的决定权。若从中央角度看，效率原则只是其决策考虑的选项之一，而不是唯一的决策选项。在这种制度安排中，地方政府的权力行使并不源自其在特定事务中的治理能力或信息优势，而是来自中央的职能划分与政策授权，来自中央基于“全国一盘棋”的“顶层设计”通盘考量，这尤其体现在中央对地方区划的特殊职能定位。比如在改革开放初期，中央将深圳等四个沿海城市定位为“经济特区”，并按照辅助性原则的效率路径授予其相当程度的政策自主权，而其他相同等级的地方政府则并不具有这样的权力。同样，当中央将海南省整体定位为“国际自由贸易港”，就会按照辅助性原则，“赋予海南更大改革自主权，支持海南全方位大力度推进改革创新，积极探索建立适应自由贸易港建设的更加灵活高效的法律法规、监管模式和管理体制”。[51]
同样，在政府与市场、国家与社会的权责配置问题上，治理机制的正当性也并非源自效率本身，而是植根于国家对统一性、稳定性与发展战略的整体统筹能力。就国家与市场的关系而言，中国的市场并非自然生长的自发秩序，而是在国家主导下嵌入制度体系之中的“制内市场”。这一理论认为，中国的市场体系自始至终是在国家制度的内部被塑造、安排和调控的，其运行边界、竞争规则及资源配置逻辑均由国家根据整体战略利益设定。[52]换言之，市场的存在不仅服务于提高经济效率，更根本地服从于国家主导的发展目标与结构性安排，因此其正当性既部分源于效率优势，更取决于其是否能够在国家设定的制度框架下，有效支撑宏观发展战略并服务于整体治理目标。国家与社会的关系亦是如此。在中国语境中，社会组织的合法性并不来源于其在特定治理事务中展现出的效率或专业性优势，而是必须植根于国家所确立的治理逻辑与制度秩序之中。在现行制度设计下，社会组织被纳入国家治理体系，承担的是由国家授权和引导的协同治理职能，而非作为独立治理主体参与权力配置。在这一结构性安排中，社会的制度角色由国家统筹设定，其存在的正当性取决于是否能够嵌入国家的治理体系、服务国家的整体目标。[53]
由此可见，以效率为核心的辅助性原则在中国不能直接用作判断权力归属的准则，更不能被看作中国宪制结构中权力配置的规范性基础，它只是中央决策工具箱中的一个可能选项，更适合作为中央决定是否下放权力、政府决定是否委托职能等的参考性标准。即使在特定事务中，地方政府、社会组织或市场主体可能具备更强的执行能力和信息优势，中央政府仍可能基于社会公平、政治可控、区域协调等考量，对治理权配置作出不同选择，保留相应职权或采取统一决策。换言之，中国的治理体系在长期演化中形成了以国家整体性、协调发展和区域均衡为核心的制度逻辑，这些目标在价值序位上往往高于局部效率。这种制度逻辑决定了，治理效率固然重要，却不具有决定性地位，其正当性始终要服从于国家对统一性与治理可控性的基本要求。
在此背景下，基于效率路径理解的辅助性原则在中国的合理定位，应是一种服务于国家主导型分权机制的技术性参考工具，而非决定治理权力归属的宪法性规范。它可用于支持中央在重新配置中央与地方权责时进行功能性评估，判断地方是否在特定事务中具备相对治理优势；也可在政府与市场、国家与社会的关系中，为确定政府干预边界、优化治理职能配置提供效率视角的分析支撑。在坚持中央统一领导与宏观战略统筹的前提下，效率标准仍有助于推动构建职能清晰、结构灵活、运行高效的多层级治理秩序。简言之，辅助性原则的效率路径在中国虽不构成权力配置的规范基础，但在制度实践中仍具有重要的应用价值。无论是在中央与地方的职责划分中，还是在政府与市场、政府与社会的职能界定中，辅助性原则的效率面向都可为权力结构的动态优化提供可操作性强、适应性高的理论工具，进而增强整体治理体系的弹性与回应能力。
（三）辅助性原则的共同体传统在中国的适用
如果说辅助性原则的效率路径并不强调该原则的自下而上特质，因而较易在中国的宪制语境中获得一定的适用空间，那么共同体路径似乎与中国宪制结构存在更为根本的张力。毕竟，以共同体传统视之，辅助性原则具有鲜明的自下而上特质，其核心在于优先保障基层治理单元的功能完整性与行动自主性；从表面来看，这与中国自上而下的“大一统”政治传统存在明显冲突。然而，这种结构性张力并不意味着辅助性原则的共同体传统在中国完全无用武之地。只要将其用作一种理论分析工具而非直接适用的规范性要求，那么辅助性原则的共同体路径对于我们理解中国的宪制提供了两个重要的启示。
1.“多元一体”的宪制建构
辅助性原则的共同体路径对于我们观察和理解中国宪制秩序中差异化、多样化的纵向治理结构，具有重要的启发意义。要认识到这一点，我们必须以更加细致的视角审视中国自古以来形成的自上而下的“大一统”治理传统。这一传统绝不能简单地等同于权力高度集中的“专制”政权。[54]相反，它始终强调在国家统一框架下维持多层次、多主体参与的治理结构，并通过国家对各类共同体治理权的承认和让渡，构建兼顾统合与多样性的“多元一体”治理格局。[55]首先，在中国历史上，“大一统”并非权力高度集中的单一模式，而是在中央政权之下，形成了中央直接管辖的郡县制与地方自治的封建制并行的多层次治理结构。[56]而在边疆地区，中央政府实行的羁縻府州制度则通过承认当地原有的部落、宗族或民族共同体，并赋予其一定的自治权，从而在统一权威之下形成相对稳定的边疆治理秩序。[57]这种多元一体的宪制结构通常称之为“天下体系”，甚至将藩属国的朝贡体系也纳入到这样一个复杂多样化的治理结构中。
其次，在政府之外的广义国家治理结构中，这种“多元一体”的模式促成了政府与社会共同体之间的权力分配，形成了“国权不下县、县下惟宗族、宗族皆自治”的乡村治理传统。[58]由于国家政权对基层社会的直接控制有限，它依赖并承认乡村共同体的自我管理能力，允许宗族、乡绅等地方力量在司法裁判、社会秩序维护和公共事务管理中发挥核心作用。[59]这种模式不仅填补了国家行政体系的空白，也确保了基层社会的稳定与延续，使国家治理在高度集权与地方自主之间达成了一种动态平衡。这不仅是中央政府缺乏能力进入基层，更重要的在于儒家“亲亲”“尊尊”政治理念事实上认可了家族在处理内部事务的优先性，并由此形成中国法律传统中的“亲亲相隐”的原则。至于在边疆地区采取的羁縻府州或土司制度，则采取“统而不治”的高度自治的治理方略。可见，无论是在政府体系内部，还是在地方基层社会，中国传统的“大一统”并非单一化的行政控制，而是建立在国家与各类共同体互动、协作的基础之上。正是这些共同体的广泛参与，使得“大一统”治理模式在广阔的疆域和复杂的社会结构中得以长期运作。
近代以来，中国受到西方民族国家建设的影响，国家在双重方向上推进了现代化转型。一方面，通过“国家建设”（state-making）展开权力自下而上的纵向整合，强化地方官僚体系，建立统一的户籍和税收制度，司法权力下沉至乡村，国家权力对基层社会的渗透能力不断提升，使得历史上曾经分享治理权的一些地方共同体，例如宗族组织、乡绅阶层，其治理权在一定程度上被削弱。[60]另一方面，通过“国族建设”（nation-building）展开经济、政治、社会和文化的横向交融，从而将传统的地方的共同体意识、宗族共同体意识、族裔共同体意识融入更大的国家意识、公民意识和中华民族共同体意识中。这些措施仅就文化而言就包括：推广国家通用语言文字，使其在公共领域逐步取代方言和少数民族语言的主导地位；建立全国统一的教育体系，削弱地方文化与知识体系的独立性，推动国家主流价值观的塑造；构建以国家叙事为核心的历史记忆体系，将不同地域和族群对自身历史的理解整合在中华民族共同体的历史叙事中。[61]在这一过程中，传统上承载地方与族群认同的共同体逐渐式微，取而代之的是以国家认同为导向的社会结构。
尽管如此，当代中国的宪制设计仍然在很大程度上吸收了中国历史中的“多元一体”的治理智慧。八二宪法不仅确立了村民自治制度，延续了乡村自治的传统，还完善和强化了独特的民族区域自治制度，更通过“国家在必要时得设立特别行政区”专门条款的规定为“一国两制”创设了宪法空间。这就意味着国家通过差异化制度安排协调国家整体性与地方多元性的关系，确保基层社会、民族地区和独特的港澳地区在统一宪制框架下保持相对自主的治理空间。可见，在我国受“大一统”影响的单一制宪制结构下，固然不能在绝对意义上——赋予这些多元共同体以固有的自治权的意义上——直接移植辅助性原则的共同体路径，但仍可在相对意义上加以借鉴。通过关注其所强调的治理权威的合理分配、不同层级共同体的权能匹配以及权力介入的必要性等核心理念，我们能够从中提炼出对中国国家治理体系建设具有参考价值的思考维度。合理吸收其核心思想，有助于进一步完善中央与地方、国家与社会、政府与市场之间的权力配置，从而构建起一个更加契合当代中国实际的“多元一体”的国家治理体系。
2.上级治理主体的积极扶助义务
尽管在欧美宪制语境中，辅助性原则的共同体传统以保障基层治理主体的功能自主为核心，具有鲜明的自下而上的色彩，但这一传统同样蕴含着一项不可忽视的规范要求：当基层陷入资源匮乏、能力不足或制度性瘫痪的境地时，较高层级共同体负有对基层的积极扶助义务。这一义务的正当性并非源自其更高的政治权威，而是源自其对基层实现既定目标所具备的补位与支持能力。因此，尽管共同体传统突出地强调对上级权力介入的限制，但上级组织在必要情境下应当承担起对基层的扶助责任，也是理解共同体传统时不可忽视的面向。
从这一视角来看，共同体传统反而能够与中国治理逻辑产生更深层的契合。中央政府在“大一统”的治理体系中固然居于最高权威地位，但也意味着是对整个国家治理责任的最终承担者，这就意味着中央要承担对地方政府、社会组织乃至基层社区提供政策、财政、组织与技术支持的责任。这种支持大致可以分为两类情境。其一，当地方政府面对突发重大疫情防控、灾害应急等领域的风险事件，且这些风险很容易蔓延到自己权力管辖外的其他地方政府成为公共风险，中央通过资金、政策与组织支持，为地方提供必要的能力补充与资源保障，使其能够在自身权限范围内独立而有效地完成治理任务，而非由中央直接替代其履行职能；例如在新冠疫情初期武汉的应对能力一度不足时，中央派出的是“指导”组，以现场指导和组织协调等方式及时补强当地的应急能力，同时并未取代地方对疫情防控的主体责任，即体现了这种扶助逻辑。其二，在地方治理结构已经出现严重偏离乃至陷入功能失灵时，中央负有依法介入、扶助其修复治理架构并恢复治理能力的责任。例如2016年曝光的辽宁拉票贿选案中，省级人大代表选举中出现的大面积贿选的现象严重破坏了选举结果的正当性与有效性，且由于省人大代表以及省人大常委会组成人员均有过半数涉案，地方政治机关已无法依靠自身法律程序完成纠错与恢复功能。中央依法宣布相关选举结果无效，并组织重新选举，以重建地方治理结构的合法性与运作能力。[62]
这一逻辑同样可以推广到国家与社会、政府与市场的关系之中。从共同体维度的辅助性原则所要求的积极扶助义务出发，国家不仅在市场因信息失灵、结构性失衡或行业危机而无法自我修复时负有扶助与稳定市场的责任，也在社会组织因资源匮乏、能力不足或功能性危机而无法履行其预期职能时，负有通过资源投入、制度支持等方式帮助其恢复和强化组织能力的责任。换言之，这种扶助逻辑不仅对于我国的中央与地方关系具有启发意义，也能够为我国建构良性的国家—社会关系与政府—市场关系提供启发。
四、辅助性原则在中国的应用：实例分析
在第三部分的理论分析基础上，本节转向具体实践，选取若干具有代表性的实例，探讨辅助性原则的共同体路径在中国国家治理中的具体应用方式。目前学界对辅助性原则效率路径的关注已较为充分，适用该路径分析中国国家治理中的具体问题的逻辑也较为明确；而对于其共同体路径的探讨则比较滞后，尤其缺乏结合本土实践进行分析的尝试。本节聚焦于共同体路径的应用问题，以“两个积极性”原则、香港治理和社会组织治理为例，考察在“中央的统一领导”的制度框架内，如何通过共同体理念协调不同治理单元之间的权力配置与功能边界，从而实现更具层次性、差异化的治理结构。这些案例并不是证明中国已全面采纳辅助性原则，而是希望借助共同体路径作为一种理论视角和分析工具，帮助我们更好地理解国家在面对不同层级、不同类型的治理主体时，如何在保持整体统筹的同时，赋予其一定程度的功能空间，以实现统合与多元之间的动态平衡。
（一）中央—地方关系的考察：“两个积极性”
“两个积极性”原则，作为规范我国中央与地方关系的总原则，尝试实现治理权能在中央与地方之间的合理分配与动态调适。该原则并不从地方政府的固有权出发主张地方自治，而是强调中央基于不断变化的国家整体目标，对统筹与放权之间的关系作出动态把握。尽管如此，“地方积极性”这个概念本身即强调地方政府的决策自主性。这种决策自主并非仅仅基于经济效率的考虑，而是肯定其作为一级地方政府主动行使其权力并承担其治理责任的“积极性”。就此而言，这一理解无疑隐含着与辅助性原则的共同体解释路径相契合的面向。因此，每当中央需要激发地方活力、因地制宜推进治理创新的时期，中央就会强调“地方积极性”，从而主动释放权力空间，给予地方一定的决策与执行自主性。这种在国家主导框架下、有条件地下放治理权的制度安排，虽非共同体传统的规范本位表达，但也在肯定地方政府只有拥有一定的自主性才能调动起来积极性。
事实上，新中国成立后央地关系的演变在很大程度上契合了对“地方积极性”隐含的辅助性原则的共同体路径的应用。新中国成立初期，五四宪法确立了尽快实现“社会主义工业化”的国家目标，但当时国家面临严峻的资源约束，因此，中央与地方关系采取了高度集权的计划经济体制，以确保政治和经济权力高度集中于中央。然而，这种权力高度集中于中央的计划经济模式导致中国的经济发展陷入困境。在这种背景下，改革开放所采取的“改革”措施首先就是调整中央与地方的权力配置，中央采取“放权让利”的改革措施，允许地方政府在不突破国家整体框架的前提下进行试点改革，以探索经济快速发展的可行路径。这一权力配置的调整包括地方政府实行财政包干、农村推广联产承包责任制、鼓励乡镇企业和私营企业发展以及设立经济特区等举措，其核心理念就是赋予地方政府、家庭、企业、社会组织和特区政府等各种共同体更大的决策自主权，因而实际上就是采用了辅助性原则的共同体理念。而在世纪之交，为进一步释放市场潜力、推动经济腾飞，中央决定加入WTO，实现与国际经济体系的接轨。在这一背景下，中央政府的职能重点从直接干预经济发展转向宏观经济制度和法律体系建设，而地方政府则围绕“经营城市”和“招商引资”展开经济布局，实际主导了生产要素的配置。[63]这反映了中央政府在优化营商环境、吸引外资和完善市场规则的背景下，对央地关系进行的又一次能动调整，从而形成政府、社会与市场这种多元共同体并存的格局。
由此可见，根据具体情势在不同层级政府之间调整权力配置的做法，赋予地方政府、社会组织自主权，实现责权利统一，正是我国规范央地关系的一般性原则——“两个积极性”原则的核心内涵。由此，在宪制实践中就出现了“中央积极性”与“地方积极性”交替演进的“波浪周期”现象。[64]然而，作为规范央地关系的基本原则，“两个积极性”原则并未在中央与地方权力之间划定一条刚性界限，也不通过严格的法律程序刚性约束中央与地方的权力边界。相反，这一原则富于弹性，主张在确定中央与地方权力分工之初，中央就应通过“同地方商量办事”的工作方法，在广泛听取地方意见的基础上，形成合理的权力分配方案。[65]与此同时，“两个积极性”原则还要求中央“每过一个时期就要总结经验”，这就必然要求央地关系在治理实践中保持动态调整机制，即中央定期根据情势变化，在继续坚持协商机制的基础上，审慎评估并适时调整中央与地方权力分工。这一制度安排不仅避免了中央与地方之间的刚性对抗，也确保了央地关系能够随着国家治理需求的变化保持灵活性和适应性，在确保国家整体统筹能力的同时，充分发挥地方政府的能动性。
（二）“一国两制”的高度自治模式
除了央地关系中“两个积极性”的弹性运用，辅助性原则的共同体传统最具备启发意义的适用情境就是在“单一制”政府的框架下，在港澳地区采取的“一国两制”的高度自治模式。香港和澳门的特殊性在于因其独特的历史背景发展出了与内地截然不同的经济制度、政治体系、法律体系、社会结构乃至文化认同。若不通过特别行政区制度，采取“港人治港”“澳人治澳”的高度自治，则无异于对这些地区的社会结构进行彻底的革命。在今天看来，“一国两制”已经成为共识，然而在改革开放初期，中央在如何收回香港并保持其长期繁荣稳定的问题上，依然面临着多种选择的可能性。即使在确立“一国两制”框架后，香港特别行政区基本法起草过程中关于中央应在多大范围内向香港授予自治权的问题仍存在争论。比如，《香港特别行政区基本法》第23条的国家安全立法是在基本法快要通过时才得到实质性扩充的。[66]最终香港基本法赋予香港特区的高度自治权几乎涵盖除国防、外交以及基本法规定中央行使的主权权力之外几乎所有领域。若比较美国的联邦制度，中央授权特区政府拥有比联邦制下州政府更大、更广泛的权力，包括独立的立法权、司法终审权，以及在经济制度、教育制度、社会文化事务和居民身份制度等方面所享有的广泛的行政管理权。
为什么港澳作为单一制国家结构下的特别行政区域，反而拥有比联邦制下的州政府更大、更广泛的权力呢？从“一国两制”构想的提出到香港基本法的制定，对中央与特区关系的理解始终存在两种解释路径的较量。其中，香港反对派就以联邦主义逻辑为参照，主张香港所享有的高度自治权具有“固有权力”的性质，即认为在回归中国之前，甚至在新中国成立之前，香港已经拥有这些权力，中国对香港恢复行使主权仅意味着军事和外交权的移交，而其他一切都不变。在这一解释背后，是英国方面早期提出的“主权换治权”理论，其核心在于将“主权”与“治权”相区分：香港回归仅意味着中央取得具有主权象征意义的军事与外交权力，而具体治理权则应继续保留给英国或由香港自身行使。由此，香港的高度自治被理解为一种固有权力，而非中央授权的结果。[67]这种解释无疑契合辅助性原则的共同体路径，因为它将地方共同体既有制度与生活方式视为具有优先性的政治事实。
然而，中央始终不同意这种联邦主义的“固有权力”的解释路径，而是坚持按照单一制国家结构的基本原则，不仅强调中央对香港拥有主权，而且强调“主权与治权不可分割”，香港拥有的高度自治只是“中央授权下的高度自治”，其目的在于维护国家统一与主权完整的前提下，保持香港作为国际金融中心的繁荣与稳定，发挥其作为中西交流桥梁的作用，并为未来国家统一提供制度示范。由此，香港回归后，中央与香港反对派围绕基本法解释权、政制发展决定权乃至香港特区管治权所开展的一系列法律斗争，均可视为“固有权力说”与“授权自治说”两种解释路径之间的冲突，也可以说是能否用辅助性原则的共同体路径来理解香港高度自治的斗争。比如，当香港终审法院在“吴嘉玲案”中试图以司法终审权架空中央的司法主权，从而削弱中央对香港的管治权时，中央政府迅速作出反应，以“人大释法”的形式重申中央的司法权威，明确香港的司法权须在中央授权框架内运作。[68]当香港反对派试图推动2007年和2008年分别实现香港特区行政长官和立法会普选时，中央再次通过“人大释法”确立其对香港政制发展的主导权和决定权，并明确指出中央的这项权力虽然在基本法上没有明文规定，但根据单一制逻辑，任何权力只要中央没有通过基本法授权给特区政府就保留给中央政府。[69]在此基础上，2014年中央发布了《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，再次明确中央对香港拥有“全面管治权”，香港特区拥有的任何权力都来自中央的授权。
因此，从单一制的规范逻辑出发，辅助性原则的共同体路径难以作为理解香港高度自治的制度基础。然而，若从功能主义的立场出发，该路径仍可能为理解中央在特定历史条件下如何处理港澳问题提供重要启示。一方面，在处理涉港问题上，中央一再强调要“尊重历史、尊重现实”。所谓“历史”，是指香港经历了百年租借地的历史；所谓“现实”，则是指由此形成的与内地显著不同的政治制度、经济制度与社会文化结构。为了保持香港平稳过渡，中央治港政策上一度强调要“保持不变”“能不变则不变”。就功能而言，这些制度安排体现出对既有社会结构与生活方式的尊重，为香港社会延续其原有制度提供了制度空间。从辅助性原则共同体路径的角度看，这种在中央恢复行使主权的前提下保留地方制度差异的做法，在实践层面呈现出与共同体优先逻辑相呼应的特征。另一方面，2020年，在香港陷入社会动荡、国家安全风险显著上升的背景下，中央通过制定《香港特别行政区维护国家安全法》，重新划定了中央与香港特区的权力边界，并由中央政府直接承担起在香港维护国家安全的职责。鉴于香港特区长期未能完成《香港特别行政区基本法》第23条规定的维护国家安全立法，从而未能履行其在中央授权框架下承担的国家安全职责，这一状况可被视为香港宪制运行出现功能性危机的表现。在这种背景下中央直接承担起维护国家安全的责任，根据辅助性原则的共同体路径，也可看作中央在特区治理能力不足、宪制秩序严重受损时履行“扶助义务”的例证。
总的来看，尽管辅助性原则的共同体路径在中国宪制中无法在规范层面直接移植，但却为理解我国如何在单一制国家结构内调和多元与一体之间的张力、构建差异化治理机制提供了有益启示。在统一的宪制框架下，国家通过赋予特定区域尽管有限却富有弹性的治理空间，既保障了治理效率，也为政治制度、经济制度与生活方式的多样性的延续预留了制度空间。这种在统一中容纳多元的治理模式，体现了辅助性原则的共同体路径的应用潜力。
（三）国家与社会关系：“协同治理”
现代国家治理不仅关乎中央与地方政府之间的权力划分，也涉及国家与社会之间的权威分工，即如何在国家介入管理和社会自主治理之间找到合理的平衡点，实现“协同治理”。[70]党的十八大以来，中央层面提出“激发社会组织活力”，使它们在“创新社会治理”层面发挥更加积极的作用。[71]在这一背景下，辅助性原则所强调的“较高层级的组织不应取代较低层级的组织，而应在必要时提供支持”的理念，为我国国家—社会关系的调整提供了相对意义上的借鉴。
首先，适合由社会组织管理的事务，可以交由行业组织和市场主体自治。长期以来，行政审批制度在政府行政管理中发挥重要作用，但过度行政审批可能阻碍行业组织的发育，削弱其自律管理功能，进而影响市场经济的顺畅运作。因此，我国《行政许可法》就规定了在“市场竞争机制能够有效调节”或“行业组织或者中介机构能够自律管理”的情况下，行政机关可以不设定行政许可。这一制度安排体现了辅助性原则的基本精神，即在市场和社会组织能够有效运作的情况下，政府应减少直接干预，而更多承担监督和支持职能。特别是在金融、医疗、教育等领域，政府推动行业组织自主制定行业标准和惩戒规范，不仅赋予其更大的治理权责，也促使其建立健全内部规则，提升治理能力，从而推动行业组织从行政管理的附属角色向真正具备规范、协调与调节市场功能的独立治理主体转变。
与此同时，近年来，数字经济的发展催生了众多大型互联网平台，这些平台不仅承担了传统市场中介的功能，还在一定程度上成为市场治理主体，履行典型的行政职能。[72]在电商、网约车、外卖等领域，平台企业通过信用评价体系、用户举报机制、算法监管等方式，对商家、司机和消费者行为进行规范。这种治理模式在一定程度上实现了市场的自我调节，并降低了政府的监管成本。政府的角色则更多转向规则制定、风险防范和事后监管，而不再直接干预市场交易。这一模式亦展现了辅助性原则的核心逻辑，即在市场和社会共同体能够有效治理自身事务时，国家不应越俎代庖，而应通过适当的制度安排提供支持。
除了市场治理，辅助性原则还能在社会治理创新方面提供启发。近年来，我国基层治理体系不断创新，政府逐步向社会组织让渡部分治理职能，使社区组织、公益机构、志愿者团体等在社会治理中发挥更大作用。其中，作为我国社会治理最成功的范例之一的“枫桥经验”，便在一定程度上体现了共同体维度的辅助性原则的理念。“枫桥经验”强调“矛盾不上交，就地解决”，通过村委会、社区组织、调解委员会等基层组织化解社会矛盾。从辅助性原则的视角来看，这一做法不仅使公共事务能够在最贴近问题的治理层级得到高效解决，节约了政府行政资源，同时也反过来倒逼基层治理主体的组织能力建设，从而为其在社会治理中更好地发挥自治职能创造条件。更重要的是，通过让基层共同体直接参与矛盾化解和社会治理，这一模式强化了社区成员之间的联系，增强了社区共同体的凝聚力与认同感，使社会治理更加符合辅助性原则所强调的协同合作与自主治理的理念。
综上，通过对我国央地关系与国家—社会关系的考察可以发现，治理权的安排需要以不同性质、不同层级的共同体本身的属性为重要考量，并据此合理配置治理权威，使国家、地方政府、市场组织和社会共同体各自发挥其应有的功能。正是在这个意义上，辅助性原则的共同体传统能够为我国治理体系的优化提供有益的启发。在中国的宪制框架下，治理权的调整始终是一个动态调适的过程。这一过程固然关注效率，但同样关注维持多层次、差异化的共同体的机能与活力。如何在保证中央权威的前提下，为地方共同体、行业共同体和社会共同体保留适度的自主治理空间，使其在自身职能范围内有效运作？关于这个问题，辅助性原则无疑提供了有益的思考方向。
五、结论：辅助性原则的应用须“就事论事”
当我们细致考察辅助性原则的两种解释路径在中国语境中的应用空间和限度，可以得出三点具体的结论。其一，辅助性原则显然不能被理解为中国宪法中配置权力的规范性基础。换言之，无论是诉诸效率路径还是共同体路径，都不能据此主张中央应当将某项权力或职能配置给地方政府，或者交给市场，或者交给社会。中国宪法在权力配置上确立的规范性基础就是“大一统”传统所塑造的“单一制”结构及其背后的现代主权原则，即中央拥有国家主权并承担国家的最终责任。而这恰恰是与辅助性原则所发轫的中世纪欧洲多元治理体系的根本区别所在，正是这种区别决定了辅助性原则在中国应用的限度。其二，一旦对权力配置的理解越出宪法教义学所强调的规范主义分析方法，而转向法律社会学意义上的功能主义分析方法，就会发现辅助性原则可以在中国宪制实践中找到相当多的应用场景，其中最广泛的运用乃是辅助性原则的效率解释路径。这种广泛运用很大程度上是由于新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国政府始终将发展经济、提高经济效率和增强国家实力作为治国理政的指导方针。无论是“两个积极性”的运用，还是“一国两制”的制度安排，其背后均体现出以加快发展和实现国家现代化为目标的功能性考量。尽管如此，这种效率路径的广泛应用必须以单一制作为前提，即只有中央才拥有判断权力配置是否有利于整体效率，以及如何配置才最有利于整体效率的最终决定权。其三，尽管从规范主义角度看，辅助性原则共同体路径与中国的“大一统”传统截然不同，但不能据此简单得出“共同体路径不适用于中国”的结论。相反，上文的分析和例证表明，该路径对于理解中国大一统内部的“多元一体”格局以及多元治理场景都具有非常重要的启示。传统中国的“亲亲”与“尊尊”、国家与家庭、忠与孝哪个具有优先性始终存在着争论，当代中国的国家与社会的关系也需要在实践中不断厘清，尤其是社会拥有几千年历史形成的文化传统，而国家权力往往面临朝代更迭。由此，当我们面对基层治理的问题时，无论是“枫桥经验”，还是“谁的孩子谁抱走”的治理逻辑都隐含着辅助性原则的共同体路径。这或许进一步启示我们，在中央优先还是地方优先、市场优先、社会优先的问题上，或许可以超越非此即彼的规范选择，转而从中国治理经验出发，探索一种“二者可以得兼”的实践智慧。
由此上述三条具体结论，可以进一步得出一项一般性结论，那就是在讨论辅助性原则在中国的应用时，不能采取一种教条主义的立场，基于单一制的规范主义立场否定辅助性原则（尤其共同体传统）在中国的应用，相反应当采用一种功能主义乃至于实用主义的立场，探讨该原则如何在中国的具体情境中推动中国宪制和法治实现“良法善治”、实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。借用桑斯坦的表达，这就意味着要“就事论事”（one case at a time），[73]即在具体制度问题中展开具体分析。这不仅适用于辅助性原则在中国的讨论，也适用于更广泛的域外法律原则的本土化应用。唯有秉持这种立场，我们才能以开放而审慎的态度吸纳外来制度的有益经验，从而丰富和发展中国法治的理论与实践。
【注释】
[1] 在超国家治理层面，欧盟与成员国之间权力关系的协调，长期以来是欧洲宪法学界关注的核心议题；而近年来，随着多层级治理议题的深化，学界也将目光转向国家内部，探讨在地方政府，尤其是城市治理主体不断崛起的背景下，国家、州（省）与地方政府之间的权力配置问题日益凸显，并成为新的研究焦点。关于后者，参见Ran Hirschl, City, State: Constitutionalism and the Megacity, Oxford University Press, 2020。
[2] See Markus Jachtenfuchs & Nico Krisch, Subsidiarity in Global Governance, Law and Contemporary Problems, Vol. 79, No. 2 (2016), p. 1–26; Yishai Blank, Federalism, Subsidiarity, and the Role of Local Governments in an Age of Global Multilevel Governance, Fordham Urban Law Journal, Vol.37,p.545-548 (2010); Steven G. Calabresi & Lucy D. Bickford, Federalism and Subsidiarity: Perspectives from U.S. Constitutional Law,in James E. Fleming & Jacob T. Levy (eds.), Nomos: Vol. 55. Federalism and Subsidiarity, New York University Press, 2014, p. 123–189.
[3]参见王锡锌：《地方治理的“在地化”与国家治理能力建设》，载《中国法律评论》2016年第1期；胡萧力：《财政分权与我国地方政府角色的再认识——地方化与辅助性原则的视角》，载《东方法学》2017年第5期；沈广明：《分享经济的规制策略——以辅助性原则为基点》，载《当代法学》2018年第3期；刘莘、张迎涛：《辅助性原则与中国行政体制改革》，载《行政法学研究》2006年第4期；喻少如：《论行政给付中的国家辅助性原则》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2010年第6期。
[4] 参见俞祺：《央地关系中的立法》，北京大学出版社2023年版，第46页。
[5] 参见沈广明：《分享经济的规制策略——以辅助性原则为基点》，载《当代法学》2018年第3期。
[6] 参见刘莘、张迎涛：《辅助性原则与中国行政体制改革》，载《行政法学研究》2006年第4期。
[7] 参见沈广明：《分享经济的规制策略——以辅助性原则为基点》，载《当代法学》2018年第3期；刘莘、张迎涛：《辅助性原则与中国行政体制改革》，载《行政法学研究》2006年第4期。
[8] See Treaty on European Union (consolidated version), Art. 5(3), OJ C 326 (2012).
[9] 参见回颖：《欧盟法的辅助性原则及其两面性》，载《中外法学》2015年第6期。
[10] See N.W. Barber, Principles of Constitutionalism, Oxford University Press, 2018, p. 189-198.
[11] 参见张天白：《辅助性原则的共同体传统》，载《法律科学》2025年第4期。
[12] ［法］托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆2011年版，第200页；also see Charles M. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, Vol.64, No.5 (Oct., 1956), p. 416-424.
[13] See Michael W. McConnell, Federalism: Evaluating the Founders’Design , The University of Chicago Law Review, Vol.54, No.4 (Oct., 1987), p.1498-1500.
[14] See New State Ice Co. v. Liebmann, 285 U.S. 262 (1932) (Brandeis, J., dissenting).
[15] Protocol on the Application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality, OJ C 340/105 (1997).
[16] Paul Craig, Subsidiarity: A Political and Legal Analysis, Journal of Common Market Studies, Vol.50, p.77-78 (2012).
[17] See Aurélien Portuese, The Principle of Subsidiarity as a Principle of Economic Efficiency, Columbia Journal of European Law, Vol.17,p.231 (2011).
[18] 关于这一解释路径的详细介绍，参见张天白：《辅助性原则的共同体传统》，载《法律科学》2025年第4期。
[19] Pope Pius XI, Quadragesimo Anno: On Reconstruction of the Social Order, Encyclical Letter, Vatican, 1931, para. 79.
[20] See Maria Cahill, Theorizing Subsidiarity: Towards an Ontology-Sensitive Approach, International Journal of
Constitutional Law Vol.15,p.201(2017).
[21] 参见张天白：《辅助性原则的共同体传统》，载《法律科学》2025年第4期。
[22]关于“大一统”国家观对现行宪法的底层逻辑的塑造，参见王旭：《大一统国家观的中国宪法学原理》，载《法制与社会发展》2022年第6期。
[23]［英］塞缪尔·E.芬纳：《统治史（卷二）》，王震译，华东师范大学出版社2014年版，第259页。
[24]参见［美］朱迪斯·M.本内特：《欧洲中世纪史》（第11版），林盛、杨宁、李韵译，上海社会科学院出版社2021年版，第182—183页。
[25]参见［美］弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2014年版，第239—244页。
[26]［英］塞缪尔·E.芬纳：《统治史（卷二）》，王震译，华东师范大学出版社2014年版，第273页。
[27] 同上注，第274页。
[28] 这一理念在阿奎那的学说中得到了典型的体现。See Nicholas Aroney, Subsidiarity in the Writings of Aristotle and Aquinas, in Michelle Evans and Augusto Zimmermann eds., Global Perspectives on Subsidiarity, Springer, 2014, p. 18-23.
[29] 其代表性人物是博丹。See Martin Loughlin, Foundations of Public Law, Oxford University Press, 2010,p. 62-73.
[30] 将公民同意视为公共权力正当性基础的思想，以洛克的论述最为典型。他在《政府论》中明确主张，公共权力应建基于人民持续的同意之上。参见［英］洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆2011年版，第59—61页。
[31] 参见［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上卷），许明龙译，商务印书馆2012年版，第150—152页。
[32] 参见［德］卡尔·施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2016年版，第83—84页。
[33] 《孟子·梁惠王上》。
[34] 《荀子·议兵》。
[35] 参见苏力：《大国宪制：历史中国的制度构成》，北京大学出版社2018年版，第235页。
[36] 例如，在清朝，在19世纪中期以前的漫长岁月中，其财政体制都是高度集中的：各省的税收在扣除了法定的留给省内的行政费用后，余款必须全部上解户部，或者遵照户部指令解往其他省份。参见李怀印：《现代中国的形成》，广西师范大学出版社2022年版，第141页。
[37] 参见郑永年、黄彦杰：《制内市场：中国国家主导型政治经济学》，邱道隆译，浙江人民出版社2021年版，第123—171页。
[38] 参见钱穆：《国史大纲》（上册），商务印书馆2010年版，第153页。
[39] 参见［美］黄仁宇：《中国大历史》，三联书店2007年版，第152—154页。
[40] 参见周雪光：《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索》，载《开放时代》2014年第4期。
[41] 参见［美］弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2014年版，第89页。
[42] 参见《立法法》第81、82、93、107条。
[43] 参见《中国共产党地方委员会工作条例》第15条、《中国共产党重大事项请示报告条例》第13条。
[44] 参见郭锐：《央地财政分权的“选择构筑”视角》，载《中外法学》2018年第2期。
[45] 参见彭少峰：《依附式合作：政府与社会组织关系转型的新特征》，载《社会主义研究》2017年第5期；孙发锋：《依附换资源：我国社会组织的策略性生存方式》，载《河南社会科学》2019年第5期。
[46] 参见刘莘、张迎涛：《辅助性原则与中国行政体制改革》，载《行政法学研究》2006年第4期。
[47] 参见喻少如：《论行政给付中的国家辅助性原则》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2010年第6期。
[48] 参见沈广明：《分享经济的规制策略——以辅助性原则为基点》，载《当代法学》2018年第3期。
[49] 《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）。
[50] 《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）。
[51] 中共中央、国务院《海南自由贸易港建设总体方案》，载《国务院公报》2020年第17号。
[52] 参见郑永年、黄彦杰：《制内市场：中国国家主导型政治经济学》，邱道隆译，浙江人民出版社2021年版，第76—120页。
[53] 参见马庆钰：《“十三五”时期我国社会组织发展思路》，载《中共中央党校学报》2015年第2期；苏曦凌：《政府与社会组织关系演进的历史逻辑》，载《政治学研究》2020年第2期。
[54] 最有影响力的莫过于魏特夫的“东方专制主义”的提法。See Karl A. Wittfogel, Oriental Despotism: A Comparative Study of Total Power, Yale University Press, 1957.
[55] 参见王旭：《大一统国家观的中国宪法学原理》，载《法制与社会发展》2022年第6期。
[56] 参见［美］弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2014年版，第121页。
[57] 参见苏力：《大国宪制：历史中国的制度构成》，北京大学出版社2018年版，第257—261页。
[58] 参见秦晖：《传统中华帝国的乡村基层控制：汉唐间的乡村组织》，载黄宗智主编：《中国乡村研究》（第1辑），商务印书馆2003年版，第2页。
[59] 关于传统中国基层社会治理体系中乡绅阶层所发挥的独特功能的学术总结，参见公丕祥：《传统中国的县域治理及其近代嬗变》，载《政法论坛》2017年第4期。
[60] 参见［美］杜赞奇：《文化、权力与国家——1940—1942 年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版1996年版，第52—110页。
[61] 参见周平：《民族国家与国族建设》，载《政治学研究》2010年第3期。
[62] 参见《第十二届全国人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会关于辽宁省人民代表大会选举产生的部分第十二届全国人民代表大会代表当选无效的报告》（2016年9月13日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过）。
[63] 关于“经营城市”与地方政府配置生产要素的权力的关联，参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》（第2版），格致出版社 2017 年版，第 226—236 页；关于“招商引资”与地方政府配置生产要素的权力的关联，参见兰小欢：《置身事内：中国政府与经济发展》，上海人民出版社2021年版，第41—43页。
[64] 参见张天白：《两个积极性与央地关系的波浪周期》，载《法制与社会发展》2025年第3期。
[65] 参见苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《中国社会科学》2004年第2期。
[66] Department of Justice, HKSAR Government (ed.), Basic Law: Selected Drafting Materials and Significant Cases, Vol. 1 (Hong Kong: Department of Justice, 2022), p. 164, available at https://www.doj.gov.hk/en/publications/pdf/Basic_Law_Selected_ Drafting_Materials_and_Significant_Cases_Vol_1_en.pdf，2026年2月20日访问。
[67] 参见强世功：《中国香港：文明视野中的新边疆》，香港三联出版公司2022年版，第七章。
[68] 参见强世功：《司法主权之争——从吴嘉玲案看“人大释法”的宪政意涵》，载《清华法学》2009年第5期。
[69] 参见强世功：《文本、结构和立法原意：“人大释法”的法律技艺”》，载《中国社会科学》2007年第5期。
[70] 参见郑巧、肖文涛：《协同治理：服务型政府的治道逻辑》，载《中国行政管理》2008年第7期；燕继荣：《协同治理：社会管理创新之道——基于国家与社会关系的理论思考》，载《中国行政管理》2013年第2期。
[71] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（中办发〔2016〕46号）。
[72] 参见刘权：《网络平台的公共性及其实现——以电商平台的法律规制为视角》，载《法学研究》2020年第2期。
[73] 参见［美］凯斯·桑斯坦：《就事论事：美国最高法院的司法最低限度主义》，泮伟江、周武译，北京大学出版社2007年版。
