摘要：作为党规国法衔接协调命题的重要组成部分，党内法规与宪法惯例的理论关系尚未被彻底厘清，有待进一步探明。澄清这一问题，不单具有弥补既有研究不足的意义，更为解读当代中国宪法实践提供一把新钥匙，有助于当下中国宪法学自主知识体系的构建。以“四个善于”为线索进行梳理可知，旨在规范公权力运行的部分党内法规，可被视为对关涉党的领导和执政活动的宪法惯例的规范化。这种规范化缘起于宪法惯例已难以完全回应新时代宪法实施新课题的现实，是在国家政权层面落实党的领导的必然要求。党内法规之所以能成为承接和丰富宪法惯例的主要载体，根本上是因为，其自身所内含的功能特性恰与宪法惯例规范化的内在需求相契合，可让宪法惯例之于党的领导和执政活动的规范效果得到与时俱进的发展，从而协同宪法惯例实现国家治理现代化。
关键词：党内法规 宪法惯例 “四个善于” 依法执政 功能主义
作者简介：罗世龙，武汉大学法学院、纪检监察研究院博士研究生。
一、问题的提出
自党的十八届四中全会提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[1]的重要命题以来，党规国法关系命题便广受关注，日益成为党内法规研究的一个核心议题。尽管学界已就此展开持续探讨，在党规与国法衔接协调的前提、实现路径和保障方式等方面形成颇为丰富的成果，[2]但在研究视野上仍存缺憾——其思考重心多集中于党内法规与国家成文法律之间的衔接协调关系，对党内法规与不成文法如宪法惯例之间的内在关联则鲜有问津。当然，这并不是说学界就对此毫不关心。在党的十八大后党内法规制度体系建设全面推进初期，有一种代表性观点认为，规范党的领导的党内法规因在本质上符合宪法惯例的特征而在整体上属于宪法惯例。[3]这种笼统地将党内法规简单归入宪法惯例的做法虽然有助于加深人们的认识，能让法律人迅速捕捉到党内法规在属性上的某些表征，但难免存在类比不当之处，容易遮蔽党内法规作为一种独立规范类型的真实面向。[4]如在约束力方面，党内法规就显著区别于宪法惯例，前者主要依靠党的纪律保障实施，后者则通常依赖社会舆论的支持。[5]不过，这只是一种少数观点，更多的学者其实并未径直以所谓的种属关系来理解二者，[6]而是在坚持二者构成交叉重叠关系的前提下，主张宪法惯例正不断地被党内法规成文化。[7]这一富含启发性的洞见固然更加科学，但仍失之泛泛。其既未从总体上对二者的关联范围予以细致界定，也未能就其中的个例进行深入阐发——如在述及修宪领域的宪法惯例时，论者多点到为止，仅粗略指出党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以成文的形式将之确立下来，并未在此基础上进一步说明其与党内法规的关系构造究竟怎样。[8]可见，党内法规与宪法惯例间的具体关系仍有待进一步明确。
面对党的十八大以来的法治发展实践，学界之所以要将作为舶来品的宪法惯例与本土性的党内法规联系在一起进行考察，主要是因为，前者在宪法秩序中所发挥的调和党政关系的功能正逐渐为后者所分享。一方面，宪法惯例的一大固有功能即为描述乃至规范党对国家政权施加的各种影响。从一般性的角度来看，调整政党与政府机构间的关系以规制政府行为的需求，是催生宪法惯例的重要元素。[9]在西方尤其是英美等国家，关于政党政治的诸多规则便更多地体现为宪法惯例而非成文的宪法规定。[10]尽管我国宪制历史与结构迥异于西方，[11]但宪法惯例所具备的此项功能在本土实践中却表现得只强不弱。无论是党领导修宪，还是“三位一体”的领导体制，都已成为公认的宪法惯例。[12]这些惯例映射出党的宪法观念，[13]是让党的领导落到实处的制度依托。[14]正基于此，强世功才形构出极具争议的不成文宪法论，主张以宪法惯例为代表的游离在宪法文本之外的实际运行规则塑造着当代中国真实的宪法秩序，[15]使得作为其核心的党政关系成功超越西方的党政分离模式和苏联的党政整合模式，在彼此互动中保持动态平衡。[16]宪法惯例之于党领导国家政权的意义由此可见一斑。另一方面，党的十八大以来，党内法规制度建设的突出亮点是调整党的领导活动的党内法规显性化。在2018年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲后不久，《中国共产党党内法规制定条例》即迎来修订，正式将“规范党的领导”纳入党内法规定义条款，明确党内法规的调整范围不仅及于原先的党内建设活动，更关涉党对国家政权的领导行为。调整党的领导活动的党内法规由此取得独立地位，开始大规模地介入既存的宪法秩序之中，成为党治国理政的必要依据以及保证公权力合法运行的重要基础。[17]
在从功能层面厘清二者内在关联后，尚需格外明确的一点是，宪法惯例在我国始终是一个学理概念，所以无论是以往研究还是本文，实际上都是在理论而非实证层面就其与党内法规间的关系展开讨论。这种讨论之所以可行，到底还是因为党内法规概念的双重属性——在党内法规经由《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第2条的定义成为一个实在法概念之前，其同宪法惯例无异，也是一个从实践中提炼得到的概念，凝结着党和国家领导人对党的领导和建设活动的一系列理论认识，蕴含着独特的政治智慧。[18]同时，为提升研讨的精细度，本文无意观照所有的党内法规与宪法惯例——事实上，这也不太可能在一篇短文中完成。因此，在正式开始论述党内法规与宪法惯例间的理论关系之前，笔者首先要对本文语境中二者的范畴作出必要的限定。从初步判断来看，党内法规与宪法惯例虽然分属两个互相独立的规范体系，但在中国特色的政治背景下，二者很大程度上会在“规范公权力运行”这一核心交汇点上产生多重关联。这是因为，一方面，宪法惯例作为宪法渊源的重要组成部分，之所以具有宪法性，根本原因在于其关涉公权力的运行，是对公权力的实际运作过程的描述乃至规范；另一方面，鉴于当代中国特殊的党政融合宪法体制，[19]党内法规中有相当一部分规定直接调整党的执政活动，组织并约束公权力，已然具备实质的宪法属性，构成中国特色社会主义宪法秩序的关键一环。所以，本文所言及的党内法规始终指向规范公权力运行的那部分党内法规。[20]相应地，本文所关注的宪法惯例也并非泛指一切，而是特指那些关涉党如何执政的宪法惯例。其实，在我国独特的党政体制下，考虑到党在国家政治生活中所处的领导核心地位，公权力的核心就在于党的执政权，宪法惯例的内容因而也主要围绕党的执政活动展开。这部分惯例可谓我国宪法秩序中最为重要也最具中国特色的不成文规则，与党内法规的互动最为直接，故而也最具实质性的研究价值。综上，本文致力于厘清规范公权力运行的党内法规与关涉党的执政活动的宪法惯例之间的理论关系——唯有在此交叉地带予以深入探究，才有可能从不成文法层面成功拓宽人们对党规国法衔接协调的认知边界。基于上述限定，本文的一个核心猜想便浮现出来：旨在规范公权力运行的党内法规是否以及在何种意义上可被视为对关涉党的执政活动的宪法惯例的规范化？
澄清这一理论关系固然不会对我国当下的宪法实践产生任何显著的直接影响，但能在弥补既有研究不足的基础上，为解读当代中国宪法实践提供一把新钥匙。此种认识论上的积极意义至少可从以下三点进行阐明。第一，能够进一步彰显党内法规的宪制功能。通过揭示党内法规与宪法惯例在规范公权力运行层面的同构性与互动性，可以凸显党内法规在弥补成文宪法缝隙中发挥的实质作用，加深各界对党内法规宪法属性的认识，突破仅从党内治理或政党自律角度看待党内法规的狭隘视角，确立其在中国特色社会主义宪法秩序中的坚实地位。第二，有助于进一步深化各方对宪法惯例的思考，促进宪法惯例研究的本土化发展。长期以来，我国关于宪法惯例的讨论主要依循域外尤其是英国的理论范式，或多或少仍停留于对外国相关成果予以引介和比附的简单移植阶段，在相当程度上面临食洋不化的困境，缺乏对本土政治实践的解释力。将党内法规纳入观察视野，不但可以为我们识别、阐释和理解中国自身的宪法惯例提供鲜活的规范文本与制度载体，更能展现中国宪法惯例独特的生成与运行机制，从而摆脱对西方理论的路径依赖，大力推动宪法惯例理论在我国的落地生根与创新发展。第三，也是最终的落脚点，可以揭示中国宪法秩序的新面向，助力中国宪法学自主知识体系的系统构建。通过探明党内法规与宪法惯例在公权力运行制约视角下的互动机理，我们能够更准确地描绘中国宪法运行的真实图景，更深刻地把握中国特色社会主义法治的宪制逻辑。特别是在《习近平法治思想学习纲要（2025年版）》将“坚持依法治国和依规治党有机统一”增为习近平法治思想核心要义“第十二个坚持”的背景下，[21]就党内法规与宪法惯例间的理论关系展开探讨，正可被视为从规范衔接乃至制度协同的维度对此所作的一种学理回应。经由下文论述可知，党内法规对宪法惯例的规范化，实质上是在为依规治党与依法治国在实践中的贯通铺设规范路径，为党的领导融入国家治理提供制度载体。因此，本研究有利于在理论层面阐释“依法治国和依规治党有机统一”的宪法原理，进而为夯实中国共产党依法执政的宪制基础提供有力的学理支撑，为构建起与中国宪法实践相适配的宪法学自主知识体系贡献一定智识。
二、党内法规对宪法惯例予以规范化的外在表现
本文所预设的党内法规对宪法惯例的规范化可以从内容和效力两个维度来切入证成，即通过梳理表明，党内法规对宪法惯例发挥着内容细化和效力补强功能。这是因为，作为规范化的结果，法律语境中的规范性本就由内容和效力两方面构成。[22]效力的实现以内容的推导为必要前提，所以以党内法规对宪法惯例内容的细化为中心来进行论证也未尝不可。毕竟，只要能够证明宪法惯例的内容经由党内法规的细化得到丰富，其效力自然就可以间接地获得党的纪律保障。此外，宪法惯例本就具有一定的规范性——只不过其规范内容比较粗略，以舆论为后盾的效力不够强硬——所以，作为本文命题的党内法规对宪法惯例的规范化，并不是一种从无到有的规范性创设，而是一种从弱到强的规范性增补。
虽然此种关系是一种理论分析层面的关系，但对其开展证成将不可避免地涉及实在法体系内的各项规定——当然，这些实证性的要素仅构成论据，并不在这段关系中取得本体论的地位。考虑到相关党内法规规定零散分布的现状，笔者拟以“四个善于”为线索来串联起若干典型实例，从而系统性地证立党内法规对宪法惯例的规范化。所谓“四个善于”，是指“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”。[23]这一表述由习近平总书记在2014年举办的庆祝全国人大成立60周年的大会上全面系统地提出，后被正式写入党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。[24]对于这一重要论断，固然能如既往研究般，以“通过法定程序”为出发点，从依法执政的角度进行解读，[25]但也不应忽视关于“善于”的学理化阐释，否则依法执政的实效无法达致最大化，公权力的规范运行亦将因之遇阻。本文聚焦党内法规与宪法惯例间的理论关系恰是在因应此种需求，因为无论是党内法规还是宪法惯例，实际上都在一定程度上扮演着“润滑剂”的角色，都意在使依法执政顺畅落地。从这个意义上来说，“四个善于”本就内含于党内法规与宪法惯例衔接协调的理论命题之中，以此为梳理典型实例的线索也就顺理成章。
（一）党领导修宪
第一个“善于”，即“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，主要指向党对人大立法工作的领导。宪法在整个国家法律体系中是名副其实的根本法与最高法，所以这又集中体现为党对制宪修宪活动的领导。自八二宪法颁行以来，历次修宪均由中共中央以向全国人大提出书面修改建议的方式启动。[26]这一例行的前置性程序固然符合宪法精神，[27]是对《宪法》第64条第1款所确定的正式修宪程序的有益补充，可显著增强宪法规范的可操作性，有助于其顺利实施。[28]然而，单凭此项程序性惯例显然还无法让宪法的修改彻底运转自如，尚不能使修宪规范真正成为“行动中的宪法”而不至于在实践中趋向死亡。毕竟，其只是一种原则性的模糊描述，未曾将法定程序之前的整个流程清晰展现在我们面前。事实上，既有的五次修宪却又都在有条不紊地进行着。这便说明，在以宪法为统领的国家法律体系之外，仍有充足的规范资源来填补和细化宪法惯例的内容，以对正式修宪程序前的各种惯行性安排加以实质性的调控。此种国家法之外的规范供给即内蕴于党内法规制度之中，是修宪惯例得以丰富的关键媒介。
虽然目前确实不存在专门规范党领导修宪工作的党内法规制度，但这并不意味着各类党内法规和规范性文件中就没有与之相关的任何成文规定。如在2016年2月，中共中央在借鉴吸收1991年2月下发的《关于加强国家立法工作领导的若干意见》以及过往实践经验的基础上，印发《关于加强党领导立法工作的意见》，对党领导修宪工作的具体程序作出规定，明确修宪程序的启动主要有两种方式：一种是，中央政治局提出修宪意见，并将之提交给中央委员会全体会议讨论通过之后，由中共中央向全国人大提出修宪建议；另一种则是，全国人大常委会党组抑或全国人大会议期间设立的大会“党的领导小组”提出修宪意见，将之提交给中央政治局会议讨论，并提请中央委员会全体会议讨论通过后，再由全国人大依照法定程序进行审议。[29]
若从动态层面系统审视党行使修宪建议权的整个流程，则能更深入地感知到党内法规对修宪惯例的细化。首先，修宪属于重大问题，所以无论是中共中央政治局召开会议发起修宪，还是中共中央委员会全体会议审定修宪建议，都应严格遵循《中国共产党中央委员会工作条例》中的决策部署规则。其次，在组织起草修宪建议阶段，作为党中央设立的临时性机构，[30]宪法修改小组在中共中央政治局及其常委会的领导下开展具体工作时，若遇有重要情况，则应按照《中国共产党重大事项请示报告条例》（以下简称《重大事项请示报告条例》）的规定，及时向党中央请示报告。再次，在修宪建议草案稿形成的过程中，根据《中国共产党党员权利保障条例》第23条、《中国共产党政治协商工作条例》（以下简称《政治协商工作条例》）第12条以及《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《统一战线工作条例》）第13条等规定，中共中央尚需广泛听取党内外群体各方面的意见和建议。另外，考虑到修宪建议也是一种公文，且其草拟与审定无疑构成政治领导领域内的重要党务，属于《中国共产党党务公开条例（试行）》第9条规定中的“治国理政重大决策部署”，中共中央还要依照《党政机关公文处理工作条例》制发这一文本，并在正式提出后适时向社会公开。最后，待修宪建议经中共中央提交给全国人大常委会进入法定程序后，党政关系仍可依规得到规范，即全国人大常委会党组、机关党组以及全国人大宪法和法律委员会分党组须遵守《中国共产党党组工作条例》（以下简称《党组工作条例》）中的一系列规定，在本单位开展工作时，务必做到全面发挥政治引领、统筹全局和贯彻落实党中央决策部署的领导核心作用，有效履行沟通协调中共中央与全国人大及其常委会之间关系的关键职能，以求在党的集中统一领导下稳妥有序地推进宪法修改工作的顺利实施，确保修宪建议最终能够依法转化为修宪提案乃至宪法修正案草案。
（二）党组织向政权机关推荐干部人选
第二个“善于”，即“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”，指向组织人事领域内党的领导活动，是党管干部原则在人大选举工作方面的主要体现。尽管现行国家法律体系中不乏与此有关的规定，如《选举法》在明确人大选举工作要在坚持党的领导的基础上进一步确认党有推荐各级人大代表候选人的权力，但这些规定难免过于原则，既不能全面反映党推荐人选的实际运作过程，更不能对相关政治现实予以有效规范。相应地，一些组织性惯例开始步入宪法学研究的视野中，逐渐为人所熟知。例如，中央层面的“三位一体”领导体制，即党的总书记、国家主席、中央军委主席往往由同一人兼任。还有学者从一般性的层面指出，由于县长以及地级市的市长等地方政府首长属于上一级党委管理的领导干部，所以在实践中，其人选习惯上先由上级党组织推荐，然后才依《宪法》第101条规定，经同级人大选举产生。[31]这些宪法惯例固然在内容上更翔实，可在一定程度上细化国家法律中的原则性规定，但仍不免粗糙，尚停留在对政治表象的简单描述层面，未能将法定程序之前的整个推荐流程清楚展现在人民眼前。
一旦将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系中，以上问题便迎刃而解。具言之，在程序方面，鉴于受上一级党委管理的领导干部人选推荐流程的特殊性，党中央早在2004年就针对其中最重要的表决环节颁布专门性的党内法规，即《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》，明确地级市和县一级党政领导班子正职的拟任人选和推荐人选，原则上应当由上一级党委常委会提名并提交党的地方委员会全体会议无记名投票表决。在此基础上，该党内法规进一步规定，“全委会的表决由党委常委会主持，按照下列程序进行：（一）公布党委常委会提名的拟任人选、推荐人选名单；（二）党委分管干部工作的领导成员或者组织部门负责人，逐一介绍拟任人选、推荐人选的推荐、考察和任用理由等情况；（三）对拟任人选、推荐人选进行审议；（四）无记名投票表决；（五）宣布表决结果”，同时就其间可能出现的各种特殊情形，如回避、暂缓表决等，作出制度性回应。对于法定程序之前的地方各级领导干部人选整体推荐流程，党中央则在1990年《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》中首次予以明确。[32]另外，该党内法规还就推荐程序中可能出现的问题，如各方对推荐人选有不同意见、地方党委所推荐的干部落选抑或在人大选举过程中推荐人被发现存在有一定根据、足以影响任命的问题等，进行针对性回应。后来颁行的《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》）进一步细化相关程序，对民主推荐、考察、讨论决定等各个环节作出更为全面的规定，将原先寥寥十一条的内容大幅扩充为十三章。整个推荐程序的规范化程度由此迈上新的台阶。最后，同党领导修宪类似，即便是进入人大主导的选举环节，公权力运行仍可依规得到规范，这不仅仅是因为《党组工作条例》对地方人大常委会党组提出的一般性要求，更有赖于此处所举的两部党内法规中的专门规定——无论是《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》第6条的规定，还是《干部任用条例》第46条的规定，都特别强调大会主席团和各代表团成立的临时党组织以及人大代表和人大常委会组成人员中党员的重要作用，申明其要宣传贯彻党的干部路线、方针、政策，以最大程度地确保第二个“善于”得到落实。
在实体方面，《干部任用条例》亦有颇为详尽的规定。总的来看，其主要从正反两个方面对此予以明确。一是，结合《干部任用条例》第一章总则以及第二章选拔任用条件中的一系列规定可知，推荐领导干部人选的实体性标准大概由政治觉悟、工作实绩和任职经历三方面构成。[33]此种对“德”“才”“资”的综合性考量实际上缘起于中华人民共和国成立前的组织人事实践，是党管干部原则走向理性化的一大标志。[34]二是，从反面设定的排除性实体条件散见于该党内法规中，事实上是对正面标准的另类同义表达。例如，第24条规定中的“违反政治纪律和政治规矩”“群众公认度不高”“有跑官、拉票等非组织行为”“受到诫勉、组织处理或者党纪政务处分等影响期未满或者期满影响使用”等情形就明显指向正面标准中的“德”，“上一年年度考核结果为基本称职以下等次”则精准对应“才”。第37条规定中的“干部人事档案中身份、年龄、工龄、党龄、学历、经历等存疑尚未查清”显然是对“资”的呼应。当然，这并不是说，从反面列明排除性条件就没有任何独立的意义。一方面，从规范适用的角度来看，实践中真正起作用的其实是反面标准。这是因为，与正向标准相比，反向排除性条件通常呈封闭状态，在内涵上更加清晰确定，以此为审查基准更具可操作性，能让审查者更简便高效地将不符合要求者剔除出去。另一方面，借由反面标准，党内法规的体系化得以推进。无论是“违反政治纪律和政治规矩”“受到诫勉、组织处理或者党纪政务处分等影响期未满或者期满影响使用”，还是“上一年年度考核结果为基本称职以下等次”，本质上都是一种引致规范。其适用尚有赖于审查者参阅《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）、《党政领导干部考核工作条例》等其他党内法规中的相关规定，因为《干部任用条例》并未对这些反面标准中各项构成要件的具体含义作出进一步解释，围绕“政治纪律”“影响期”“基本称职”等要件展开的符合性判断不得不引致相应的专门规范。各部党内法规之间的衔接联动由此从理论走向现实，党内法规体系的实质统一性得以在实施过程中臻于圆满。总之，经由以上多个示例，党内法规对组织性宪法惯例的细化历程已清晰可见。
（三）党组制度
实事求是地说，上文关于前两个“善于”的探讨其实已经在一定程度上触及第三个“善于”，即“善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。详言之，第一个“善于”侧重通过政治领导的方式将党的主张转化为国家意志，从而使得国家政权机关对宪法法律的施行与对党中央决策部署的落实在本质上趋向统一；第二个“善于”则主要通过荐贤举能的方式让优秀的共产党员依法成为国家政权机关的领导干部，以借此贯彻党的路线、方针与政策。这些举措虽有助于党执掌政权，但尚不足以彻底实现第三个“善于”。毕竟，借助第一个“善于”，党只能将自己的部分主张转化为国家意志，加之繁杂的立法程序以及执法司法活动中自主解释空间的存在，这种转化还具有显著的滞后性，不能及时传达党中央最新的政策精神，且不无在实践中走样的可能。在既有的政治引领和人事调整之外，仍有新的制度载体支撑着第三个“善于”的达成。
关于第三个“善于”，宪法惯例论当然也有所察觉。典型者如喻中就从各国家机关的工作报告中分析出一条根本性的惯例，即国家机关都要服从于党的领导，都要服务于党和国家的中心工作。[35]在“党的领导”未被明确写入宪法正文以前，这种界定确具实效，能够在国家法律体系中补强党领导国家政权机关的宪法基础。但在“党的领导”已被纳入《宪法》第1条的今天，如此宽泛地描述党政关系可谓已无太大实际意义——其未能在当前宪法文本之外给我们提供更为丰富的信息以及更加立体的感知，在反映政治现实的精细度方面大不如前述几项宪法惯例。这并不是因为党领导国家政权机关毫无章法可言，而是调整党政关系的规范群落集中出现于国家法律体系之外的党内法规体系当中。否则我们无法合理解释，党的执政活动何以在宪法乃至国家法律均未作出详尽规定的情况下，仍可在实践中从容进行，表现得游刃有余。
实际上，党内法规体系中确实存在能让第三个“善于”成为现实的主要制度载体，即党组制度。作为党的领导制度体系的重要构成，党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中专门设立的领导机构，是有效连接党与国家政权机关的桥梁与纽带。[36]尽管这一组织形式早在党领导革命时期就已出现，并在此后经历曲折发展，但其制度化、规范化和体系化直至党的十八大以后才得以完成——直到2015年，中共中央政治局才制定出首部专门规范党组工作的基础主干党内法规《中国共产党党组工作条例（试行）》。[37]出于回应新情况、新任务、新要求的考虑，该部党内法规在总结归纳过往历史经验的基础上，首次以“总—分”结构对党组的设立、职责、组织原则、议事决策、责任追究等各方面事项作出规定，为新时代党组制度的正常运转提供了基本遵循。然而，在这部条例试行的过程中，各地仍涌现出一些问题亟待从制度上解决，尤其是在党组设立、履行职责以及党组与非党组织相互关系处理等方面，尚需党中央作出进一步明确。为此，中共中央政治局在汲取试行期间实践经验的前提下，对原条例进行与时俱进的修订，结合党组工作的新变化，强化规范党组性质的党委，对党组工作组织原则予以进一步充实完善，同时进一步细化党组设立的条件标准并压实党组发挥好把方向、管大局、保落实的领导责任，使得党组制度更加完备。[38]在此基础上，为及时因应时代发展，党中央又陆续印发《党委（党组）意识形态工作责任制实施办法》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定》等党内法规，就党组工作作出补充性规定，促使党组制度越发成熟。[39]
随着党组制度的日益优化，党通过党组这一执政中介实现第三个“善于”的作用路径得以全面系统地展现出来。纵览以《党组工作条例》为基础和主干的党组制度规范体系可知，党组主要借助组织嵌入、身份同构与职权交叉三种方式在非党组织中发挥领导核心作用。其中，组织嵌入直接指向党组内嵌于国家政权机关之领导机构的事实状态，意在强调党组在嵌入式组织逻辑下“承上启下、联系左右”的枢纽定位，其既要将上级党组织的决策部署贯彻到所在的政权机关，又要就重大事项向党委请示报告以协调处理好自身与其他非党组织之间的关系；身份同构系指，党组成员往往与国家政权机关领导机构组成人员高度重合，这有利于平衡党的领导与国家政权机关业务工作的相对独立性，党组既可借助其成员的“党员”身份在非党组织中贯彻落实党的路线方针政策，又可借助其成员的“国家政权机关领导机构的组成人员”身份确保政务工作的实际效能；职权交叉则是组织嵌入和身份同构共同作用的自然产物，意指作为整体性权力的党的领导权通过党组制度转化为具体的执行权，党的领导行为由此通过国家政权机关的强制力变为具有普遍约束力的规范行为。[40]但需注意的是，这并不意味着，党与国家行使权力的方式与过程就相互混同在一起，党政关系又回到此前党政不分的状态。以汇报工作为例，中共中央政治局常委会听取各国家政权机关党组汇报工作即与人民代表大会制度下的报告工作并行不悖，因为党组与国家政权机关之间的关系并非整体与部分的关系，二者根本上分属不同的制度场域，前者仍然是由党委设立的党组织，后者则是由人大产生的国家机关，后者只是经由作为媒介的前者接受党的领导，而不是直接对党负责。[41]可见，党在非党组织内部嵌入一套与国家政权机关并行互补的党组系统，客观上是在形成一种有别于“以党代政”和“党政分开”的党政关系新模式。
总之，党组制度是让第三个“善于”从构想变为现实的关键依托，是党执掌政权后此项宪法惯例得以细化的核心基石。经由作为“中转站”的党组，党层层联结国家政权机关和社会组织，成功涵摄非党组织的意识形态、重要决策、干部管理、纪律监督等各项组织要素，及时、直接且顺畅地掌握国家和社会中的各类信息，进而保证自身对社会各方面的组织动员能力以及在整个国家生产生活中的领导核心地位。[42]
（四）协商民主
当我们将最后一个“善于”，即“善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”，放置在宪法惯例论域中予以系统审视时，便可发现，其主要指向作为结构性惯例的协商民主，即党以人民政协制度为依托，通过领导政治协商及统一战线工作，充分吸纳各方面的意见建议，尊重、维护和照顾各方利益，将各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士紧密团结在自身周围，为推进中国式现代化广泛凝聚人心、凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量。[43]之所以称此项惯例为一项结构性惯例，是因为它从根本上影响着当代中国宪制结构的生成与运行。诚如强世功所言，新中国不是通过选举式民主而是经由中国共产党领导各阶级通过革命建立起来的，所以先于人大制度而存在的人民政协制度才是新中国的根本法，构成我国宪制的初始基础。[44]这其实也就是此项惯例最核心的内容，即针对国家大政方针、政权机关以及人民政协的重要人事安排等重大问题，中国共产党通常在与各民主党派、各人民团体、无党派人士和其他各界代表协商形成统一意见后，再按法定程序交由国家权力机关决定与执行。[45]在此基础上，有学者进一步丰富该惯例，归纳出其他内容，如在一般情况下，各类各级国家机关中一定数量的副职由各民主党派、无党派人士出任，以及各级人大代表名额的分配照顾到社会各个方面。[46]
党的十八大以前，这些惯例无疑具有独特的存在价值，是对宪法序言中“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的必要补充与发展。但需注意的是，由于自身内容较抽象，其在实践中的规范效果具有一定的局限性。党的十八大以后，随着《统一战线工作条例》《政治协商工作条例》等党内法规相继颁行，相关惯例的内容得以细化，其规范性与可操作性由此显著增强。申言之，对于前述协商民主的核心内容，2015年发布实施的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》就明显予以成文化，在第12条中规定，中国共产党同民主党派进行政党协商的形式有会议协商、约谈协商、书面协商等，内容则主要包括中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和人民法院院长、人民检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题。对于其他的零星内容，这部试行条例也基本覆盖，如第13条规定就从原则上明确，中国共产党支持民主党派和无党派人士参加国家政权、参与国家事务的管理以及国家方针政策、法律法规的制定和执行。为贯彻此规定，这部试行条例在其后专设一章规定党外代表人士队伍建设，全国人大常委会副委员长、县级以上地方各级人大常委会副主任中应当有适当数量的党外代表人士，全国和省级人大常委会以及政协中应当有民主党派成员或者无党派人士担任专职副秘书长，政协各专门委员会主任、副主任及委员中的党外代表人士应当占有适当比例，省、市两级地方政府领导班子应当配备党外干部，各级人民法院、人民检察院领导班子应当配备党外干部，高等学校领导班子中一般应当配备党外干部，符合条件的省级民主党派主委、工商联主席、无党派代表人士一般应当进入同级人大常委会、政府、政协领导班子，党外代表人士在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会主任委员、副主任委员及委员中应当占有适当比例，各级人大代表候选人和各级政协委员中应当有适当数量的非公有制经济人士，等等。
2022年印发的《政治协商工作条例》在《统一战线工作条例》的基础上更进一步，不但对政治协商的内涵进行大幅扩充，而且还对政治协商的方方面面予以更细致的规定。前者集中表现在，《政治协商工作条例》在规范政党协商之外，系统完整地引入人民政协政治协商。后者则体现为，《政治协商工作条例》分章对党的组织领导职责、政治协商对象和内容、政治协商活动筹备和开展、政治协商成果运用和反馈、政治协商保障机制等作出周密规定。更具体地说，在实体方面，这部条例将政治协商的主要内容由传统的政治领域扩张至经济社会等新领域。如第12条明确将“关系国民经济和社会发展的有关重大问题”纳入政党协商范围内，第13条将“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设重要问题”增列为人民政协政治协商事项。在程序方面，这部条例不仅对《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中的三种政党协商形式予以细化，更对政党协商的前期筹备工作作出一系列指引，要求党委办公厅（室）会同党委统战部在听取有关部门、民主党派组织、无党派人士意见建议的基础上研究提出政党协商年度计划，并在党委常委会会议审议通过后，通报同级民主党派组织，按计划制定具体工作方案，开展各项工作。党内法规对宪法惯例的细化由此可见一斑。
三、党内法规对宪法惯例予以规范化的内在机理
尽管在公权力运行的党政关系交叉地带，党内法规对宪法惯例的规范化已清晰可见，但其内在机理尚值得深入探究，否则二者之间的深层逻辑关联仍模糊不清，党内法规的宪制意义仍未彻底得到阐明。
（一）功能主义分析路径的引入
在展开论证之前，首先必须直面一个方法论层面的前提性问题：面对分属两种不同类型的规范，采取何种分析范式更为适宜而不致流于表面比附？对此，管见以为，传统上以概念内涵解读为中心的规范主义存在明显的不适配性，相比之下，注重实际效用的功能主义更具优势，可构成本研究的恰当进路。
规范主义是法学研究中一种历史悠久且影响深远的思维方式，其核心特征可概括为，倾向于从既定规则体系内部出发，通过对规范概念的精细界定、规范层级的有序排列以及规范效力的严密推导，来建构并解释法律秩序的统一性。这种以概念归属和位阶排序为内核的分析范式在阐释党内法规与宪法惯例的互动机理时面临着以下三重难以逾越的障碍。首先是定义困境。如前所述，与实在法体系中的成文规范不同，宪法惯例在我国始终是一个学理概念，其语义边界向来不甚明晰，内涵与外延至今尚未形成高度一致的共识，识别标准本身就长期存在争议。[47]将这样一个本需在辨析中使用的分析工具，与一个已经从实践中提炼并定义于《中国共产党党内法规制定条例》的实在法概念直接置于同一规范层面予以讨论，注定难以获得清晰稳固的结论。其次是效力来源的错位。规范主义范式高度依赖效力链条的建构，通常默认下位规范的效力源自上位规范的授权。然而，党内法规的效力主要源于党章和党的纪律，宪法惯例的效力则植根于在漫长实践中生成的政治共识。二者的效力不仅在位阶上难以进行直线式的排列，在产生与维系的逻辑方面也大相径庭。强行以同一套效力标准加以衡量，要么会因党内法规缺乏形式意义上的宪法授权而贬抑其实际宪制功能，要么会因宪法惯例不具备党纪强制力而否定其规范属性。最后是对过程的不当遮蔽。规范主义范式长于对相对稳定的规范结构进行静态解剖，却短于捕捉规范在演化、发展、更替过程中的动态逻辑。党内法规与宪法惯例的关系，本质上是一种在政治实践中持续进行的、动态的功能性互动。惯例的凝练、溢出与被成文化，并非一个瞬间完成的概念转换，而是一个渐进的规范化过程。过于聚焦是什么的规范主义追问，很容易错失对这一现象发生过程机理的观察机会。
当规范主义范式因上述困境而解释力不足时，转向一种功能主义的分析路径便成为必要且可行的理论选择。所谓功能主义分析路径，在本文语境中是指，不过分执着于对党内法规与宪法惯例进行抽象的概念定性与位阶排序，而是将二者一并放入当代中国宪法秩序的实际运行过程之中，将其各自视为在规范公权力运行、落实党的领导这一总体目标之下，发挥特定功能的制度化装置。功能主义的提问方式，不是党内法规在概念上是否属于宪法惯例抑或反之，而是在规范中国特色的党政关系这一共同事务上，党内法规和宪法惯例各自承担着何种功能？它们的功能是相互替代的，还是彼此互补的？如果是互补的，那么此种功能互补关系是如何历史地生成并制度化的？这种分析路径的基本内涵包括：其一，以问题解决为鲜明导向，将规范视为回应特定治理需求的工具；其二，注重不同制度间功能上的分工与协作，而非概念上的统属关系；其三，动态地观察规范功能的兴衰、转移与替代过程，探索制度变迁的解释空间。
引入功能主义分析路径的必要性，恰恰由其能够有效克服规范主义的前述三重困境而得以证立。首先，就定义困境而言，功能主义将分析焦点从本质为何转移到实践何为，从而巧妙地绕开在前提上便难以达成一致的抽象概念之争。无论能否在学理上精确地定义宪法惯例，都不影响我们观察到一种客观现象，即在党执掌和行使国家政权的长期实践中，存在着一系列虽未成文却被普遍遵循的行为规则，它们在事实上发挥着调和党政关系、填补宪法文本缝隙的功能。同样地，无论我们如何定义党内法规，也无法否认其实在的规范条款正在大规模地介入公权力运行的各个环节中，发挥着与前述不成文规则类似甚至更加强化的功能。[48]功能主义路径允许我们暂时搁置定义分歧，直接对这一功能重合与转移的事实展开分析，使讨论得以在更具共识性的经验基础上推进。其次，功能主义路径能化解效力比较的困难。在规范主义视域中，效力是规范性的核心标识，不同来源、不同类型的效力之间难以通约。功能主义则从实效维度提供一种更灵活的观察视角，它关注规范在现实中约束行为、指引预期、凝聚共识、解决纷争的实际效果。从这个角度看，宪法惯例虽无党纪处分作为后盾，但其在特定历史时期通过政治共识和舆论约束所产生的协调党政关系的实际效果，并不亚于某些成文规范；同样，党内法规依靠严密的组织执行机制，在特定领域实现了宪法惯例难以企及的规范力度和精确度。功能主义不要求将这两种实效强行纳入同一条效力链条，而是允许将其视为在不同情境下、以不同方式发挥规范约束功能的互补性力量。最后，功能主义路径尤其擅长捕捉制度互动中的动态演化机理，这正是本文论题的核心关切。党内法规对宪法惯例的规范化本身就是一个动态的历史过程，描述的是功能从一种规范载体向另一种规范载体的部分迁移与强化。规范主义范式倾向于将这个过程的起点和终点定格，进行两个静态切片的比较；功能主义范式则引导我们关注这一迁移何以发生：为什么是宪法惯例先承担这一功能，而不是一开始就制定党内法规？又为什么在今天，党内法规成为丰富和发展宪法惯例的主要载体？这些问题的回答，必然涉及对不同规范类型功能特性的比较分析，以及对这些特性与特定历史时期治理需求之间适配性的判断。
进一步审视，功能主义分析路径与本议题之间不仅具有方法上的可用性，更存在高度的内在适配性。这种适配性根植于中国宪法体制结构的特殊性以及党规国法衔接协调命题的理论特质之中。从宏阔的宪制视野观之，功能主义在国家权力配置领域中的应用成果，即功能适当原则的精神内核，完全可以在更广泛的规范体系层面予以转化和发展。正如对国家权力的配置应充分考虑特定国家机关在组织、结构、程序、人员等各方面的功能适配性一样，[49]在选择规范化宪法惯例的制度载体以促进党依法执政时，也应尽量顾及各种规范体系的功能特性以做到各就其位、各司其职。更深入地，这种适配性亦与实现依规治党与依法治国有机统一高度契合。无论是党内法规还是宪法惯例，在当代中国政治语境下，都不能仅仅被视为孤立、封闭的自治规范体系，它们在根本上都是中国共产党治国理政的制度工具，共同服务于坚持和加强党的全面领导这一宪制核心目标。功能主义分析路径恰恰特别擅长处理目标导向下的制度协同问题。它不将关注的焦点局限于某一制度是否纯粹、是否严守某种概念理想类型，而是关心由多种制度共同构成的制度丛或规范系统能否在整体功能上高效自洽地实现预设的治理目标。唯有运用此路径，才能超越单向思维，真正站在如何让整个公权力运行的规范体系在功能层面更加健全、协调、有效的高度，去理解党内法规对宪法惯例予以规范化的深层宪理。另外，这种路径还内在地贯彻了成本收益分析思想。面对宪法惯例在功能上的局限，国家治理体系面临着规范供给方式的选择问题：是等待宪法惯例缓慢自发地完善，还是由国家法律体系直接介入，抑或由党内法规体系来承接此项功能？功能主义的分析促使我们将不同选项进行比较。通过功能主义的透镜，看到的是整个中国法治体系面对特定治理需求时，在不同规范类型之间进行理性功能分派与动态协调的深层逻辑。就此而论，党内法规之所以能够在今天成为承接和丰富宪法惯例的主要载体，根本上是因为其自身所内含的诸多功能特质恰恰与宪法惯例规范化的内在需求相契合，可让宪法惯例之于执政活动的规范效果得到与时俱进的发展。
（二）党内法规何以对宪法惯例予以规范化
关于党内法规何以规范化宪法惯例的思考，可从宪法惯例为何需要规范化以及党内法规以何实现规范化两方面展开。针对前者，从宪制层面上来说，恐是因为旧有的宪法惯例论已难以完全适应新时代宪法实施的新要求。新时代以来，为应对“四大考验”与“四种危险”，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在新时代全面从严治党的伟大实践中，党逐渐探索得到自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案。[50]从内在构成上来看，党的自我革命既以坚持党中央集中统一领导为根本保证，[51]又以确保党的领导核心地位为根本旨归。[52]这便须将党的领导活动纳入制度轨道以规范其运行，夯实权力行使的合法性基础，为自我革命的实现提供法理保障。[53]又由于宪法是一国的根本法与最高法，2018年宪法修正案率先引入党的领导条款，希冀借此弥合宪法实践与宪法规范之间的裂隙，从根本上确认和强化党的领导地位，为党的自我革命制度规范体系的系统构建奠基。[54]相应地，及时织密法网以在国家政权方面有效落实党的领导，成为新时代下宪法实施的新要求。毕竟，即便党的领导已然入宪，宪法对党的领导的规范也仍显抽象，缺乏对应的具体内容和直接的规范效力，有待细化和补强。[55]
对于此项宪法实施新课题，受自身特性所限，以宪法惯例为核心的传统分析框架缺乏足够的解释力，有待规范化。首先，宪法惯例在内容上往往太过简略，不能为党的领导活动提供足够清晰的规范指引。由上文论述可知，作为在长期政治实践中孕育形成的不成文行为准则，宪法惯例的内容通常具有高度的原则性与概括性，只是习惯性地确认党的领导的存在，并将其对国家政权的影响大致展现出来，而无法细致明确地界定其具体内涵、权力边界以及运作程序等。随着党的自我革命向纵深推进，对权力运行的规范性、精确性要求不断趋严，仅依循内容简约的宪法惯例实已不能精细调整党与国家机关之间的关系，也无力周密部署党在宪法和法律范围内活动的运转机制，从而与宪法实施所追求的党政关系规范化形成张力，在助推党的领导法治化方面显得力不从心。
其次，宪法惯例演变的迟缓性，使得其难以完全回应新时代以来政治变革快速发展的实践需求。虽然内容粗略的宪法惯例目前无法作为党领导国家政权的操作指南，但如果其能迅即因时而变，自觉增强自身的规范密度，那么单以宪法惯例为枢纽来调和党政关系也未尝不可。然而，颇为遗憾的是，宪法惯例的生成是一个缓慢渐进的自发性历史过程，需要时间的沉淀。[56]这意味着，宪法惯例的变更速率常常跟不上实践创新的步伐，难免存在一定的滞后性。因此，宪法惯例也难以迅速有效地将在党的领导实践中已被证明卓有成效的新经验与新做法转化为系统稳定的规范形态，从而在一定程度上制约着宪法实施的进程，有碍党的领导核心地位的巩固。
最后，宪法惯例的柔性效力使得其无法有力地规范党的执政行为，不利于强化党的领导权威。作为软法的一种表现形式，宪法惯例的效力相对偏弱且不免模糊，多依赖于政治道德、公共舆论以及各方主体的内心确信，缺乏刚性的法律制裁机制作为后盾。[57]是故，在规范党的领导行为以协调党政关系时，若仅依赖宪法惯例，则很可能会陷入强制力不足甚或争议频生的困境之中，不利于党的领导获得统一高效的制度保障，进而影响其落实效果。
当然，这并不是说，宪法惯例就绝对无用，而是旨在强调，囿于自身固有的特性，宪法惯例无从独自因应宪法实施新课题，为宪法中党的领导条款提供一套内容翔实、反应灵活、坚强牢固的规范体系。在新时代下，其依然可作为规范的转接器来发挥作用，通过与党内法规的衔接协调，共同将党的领导权与执政权纳入制度轨道内。也正是借助宪法惯例这种分析工具，党内法规才能够顺利地由党内治理领域进入公权力运行过程中来，在与国家法律体系相耦合时，逐渐取得一定的宪制地位。从这个意义上来说，宪法惯例在当下仍有存在的必要，它在促进依规治党与依法治国相统一方面发挥着关键的媒介作用，为规范公权力运行的那部分党内法规制度的系统性构建提供了初始的基础和方向，使得其在实质层面成功接续我国宪法并嵌入整个宪制秩序当中。
至于党内法规以何规范化宪法惯例，则可以基于党内法规本身的功能特性，从弥补上述宪法惯例之不足的角度切入来进行阐释。一方面，党内法规的灵活性可以有效弥补宪法惯例演变的迟缓性。作为一项根本性的宪法原则和宏大系统的制度建设工程，党的领导的内涵向来丰富并处于动态发展之中，实现方式也极具多样性、易变性与政治性，其中包含大量的价值判断、政治智慧和意识形态要素，这些要素显然适于为党内法规所吸纳。因为党内法规在制定与修改程序上更具效率，在表述上亦保留一定的弹性，[58]能够及时地将党的领导实践中成熟有效的做法和经验转化为制度规范。[59]这种快速回应和动态调适的特点，使党内法规得以紧密跟进实践发展，不断赋予党的领导以新的时代内涵，并更新其运作机制。由此，党内法规能够缓解因宪法惯例变迁迟缓可能导致的规范空白或与实践脱节等问题，确保对公权力运行的规范保持与时俱进。
另一方面，党内法规的规范性能有力补强宪法惯例在内容上的简略性与效力上的柔性。从构成论的角度来说，一条完整的规范通常由构成要件及其对应效果两部分组成，前者旨在从应然层面给行为人以清晰确定的指引，后者则意在为此种行为指引提供坚强后盾以使其不至于在现实中沦为一纸具文。之所以不能单以宪法惯例规范党的领导，恰是因为其难以同时妥当地安置这两项构成要素，往往缺乏明晰的构成要件与刚性的保障机制。党内法规则无此类困扰，尽管其偶尔会以段落的形式来讲道理抑或采用修辞的手法来形象地传达背后的精神，但这并未严重影响其行为指引功能的有效发挥。如党领导立法、党管干部等重大政治原则的具体实现方式和工作流程，都已通过《重大事项请示报告条例》《干部任用条例》等一系列党内法规得到相对细致的界定。更为关键的是，党内法规成功地在国家法体系之外创设出一套有别于法律责任追究机制的政治责任实现机制，即针对各种政治失范行为[60]配备严格的监督、考核和惩戒制度，这集中体现在《中国共产党问责条例》《纪律处分条例》《中国共产党组织处理规定（试行）》中。这种详尽的规范内容设计与强大的内部执行保障，使得宪法惯例转变为具有明确程序、义务和责任的行为规范，从而极大地增强其可操作性和约束力，有效补充其在规范密度与强制力方面的不足。
鉴于党内法规对宪法惯例内容简略性的补强已在上文中得到全方位阐明，此处特举1993年修宪一例来着重说明党内法规对宪法惯例效力的强化。彼时，七届全国人大常委会已经接受中共中央向其提出的修宪建议，形成宪法修正案草案并提请八届全国人大一次会议审议。然而，在后续讨论过程中，代表们又提出一些新的建议，如在宪法序言中写明“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，并将之反馈给中共中央。对此，中共中央经研究吸纳后曾直接向大会主席团提出《关于修改宪法部分内容的补充建议》，但后来考虑到大会主席团在修宪程序中并无法定的修宪提议权，旋即通过大会“党的领导小组”的主持，改由大会主席团动员北京市等32个代表团2383名代表联名将这一补充建议依法转化为《对中华人民共和国宪法修正案草案的补充修正案》，提请大会审议。[61]由是观之，党的修宪主张要想如期上升为宪法规定，就必须经法定提案机构的提案程序不可。[62]这显然不仅是国家法律体系中宪法惯例的功劳，而且是党规国法衔接协调的结果——正是因为党章中的根本规定以及准则中的基本规定都明确要求党要时时刻刻依法办事，在客观上发挥着保证宪法惯例贯彻实施的作用，中共中央才未直接代行全国人大常委会以及五分之一以上的全国人大代表依宪法所享有的修宪提议权，此次修宪活动才能够在法制轨道上平稳运行。
（三）党内法规对宪法惯例予以规范化的意义
从更深层次来看，党内法规对宪法惯例的规范化不单是一个关乎认知分析工具改进的理论命题，其更会对基于公权力运行的国家治理产生深刻影响。这种不显见的系统性积极意义依旧可循功能主义分析路径，从以下三个方面予以阐释。
第一，党内法规的先进性有助于承载和传导宪法惯例背后的价值追求。在我国，作为在政治实践中逐渐形成并被普遍遵循的不成文传统规则，宪法惯例往往蕴含着坚持党的领导、维护党中央权威、保持政治统一与社会稳定等深层次价值内核。这些价值内核彰显出中国特色社会主义政治发展的根本要求，构成公权力运行的底线。然而，受制于自身特性，宪法惯例并不直接提供系统化和规范化的制度载体，因而需要更为明确、稳定且具有强约束力的制度形态来承接和固化。这些价值追求本就内含于党的政治主张之中，所以在此过程中，党内法规发挥着不可替代的制度化功能。作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规体系向来鲜明地体现着党的理想信念、宗旨使命和纪律要求，是党的先进性和纯洁性建设的制度结晶。其恪守“纪严于法、纪在法前”的高标准，通过完善的体系构造，将党的政治主张与自我革命要求转化为全体党员和各级党组织必须遵守的具体规范，从而为宪法惯例所蕴含的政治导向提供坚实的价值支撑与德行引领。这种作用表现在，党内法规能够在相当程度上保证各级党政机关和党员领导干部在公权力实际运行过程中做到不忘初心、牢记使命，将党的政治原则和价值追求内化于心、外化于行，进而从根本上保障公权力的行使不偏离全心全意为人民服务的宗旨，有效防止权力异化和脱离群众的危险。因此，党内法规的先进性不仅在于其内容的崇高性和标准的严格性，更在于其扮演着将宪法惯例中的共识性价值内核转化为制度化常态化实践的关键桥梁角色。它使得那些蕴藏于宪法惯例中的关乎国本的政治价值，得以通过党的纪律规矩和制度约束，持续且稳定地传导至国家治理的各领域和各环节，最终确保中国特色社会主义事业始终沿着正确的政治方向行稳致远。
第二，党内法规的整合性能够协同宪法惯例实现政治系统的有序统合。宪法惯例虽在协调党政关系、凝聚政治共识方面发挥着基础性作用，但其效力的实现往往依赖于非正式的认同与沟通机制，故而未必能真正锻造党的领导在各方面的贯通力，使公权力运行集中统一高效。党内法规则能通过建立覆盖全党并贯通各级组织的严密制度网络，保证党的领导在整个组织体系内得到统一贯彻和有效落实。也就是说，作为先进价值观念的制度化结晶，党内法规不仅充当着将政治价值转化为制度实践的桥梁，事实上还发挥着关键的政治整合功能。通过制定并实施一套详尽统一的党内法规体系，塑造全党行为，确保从中央到基层的各级各类党组织和广大党员，在重大政治原则和行动方略上保持高度一致。由此，在面对内外挑战和转型压力时，党才能够名副其实地成为一个拥有严密组织体系和严明纪律的坚强政治核心，继而为国家和社会提供稳定的锚点——依托党组制度，党内法规能将党的意志系统性地导入国家治理各环节，实现政治整合与履职效能的深度结合。具言之，经由政权机关和社会团体等非党组织中的党组系统以及配套的党内法规体系，党得以将国家法律体系内的多元利益表达有机统合起来，在规范制定和执行中有效凝聚共识、稳定社会预期。这种机制不仅可以强化宪法惯例在维持政治秩序连续性方面的效用，还能在复杂国情下为整合和贯彻国家意志提供坚强保障。可见，党内法规对宪法惯例的规范化，不单单是在表达宪法惯例背后先进的价值追求，更是要将这种形而上的先进价值转变为形而下的治理效能，即借助党的领导激发我国社会主义制度集中力量办大事的政治优势。总而言之，党内法规通过其强大的组织整合与制度协同功能，持续巩固着政治秩序的韧性与公权力运行的规范性，从而确保有效治理从政党层面延伸至国家和社会治理领域，[63]实现政治系统在动态发展中的有序统合与长期稳定。
第三，党内法规的专业性可为宪法惯例的规范化提供科学规范的制定与实施保障，进而助力实现治理效能的最大化。作为我国政治实践中不断积淀的不成文传统规则，宪法惯例虽然承载着重要的政治原则与治理智慧，但其具体内容的阐释、发展与落实往往缺乏专门且持续的机制保障，因而在适应新时代治理需求时面临着现实挑战。党内法规则能以其高度的专业性有效弥补上述机制空白——党内法规的起草主体长期处于治国理政的第一线，深刻把握党的领导规律、社会主义建设规律与国家治理的内在逻辑，对公权力运行的各个环节具有系统深入的理解与丰富的实践经验。这使得立规活动不仅具有鲜明的政治导向，更体现出强烈的现实针对性与专业性。如从规范内容上来看，其一般围绕党组织运行、党员干部管理、监督执纪问责等关键领域展开，既紧扣实践需求，又注重制度设计的系统性与可操作性，从而在源头上保证制度的科学性与权威性。由此形成的党内法规体系实质上构成一套与国家法律体系并行又与之衔接协调的自主性制度系统，可有效分担那些政治性强、探索性突出的规范供给任务，[64]为宪法惯例中诸如“党的领导”“民主集中制”等核心价值的落地提供具体、清晰且稳定的制度载体和行为指引，使宪法惯例的规范化贴合实际。就此而论，党内法规的专业性特质主要有助于保障宪法惯例规范化过程的实效性。其让政治传统中的价值内核能够以制度化、程序化的方式有针对性地融入日常治理中，避免因规范制定不当而影响治理效能或法治安定，最终为公权力在规范轨道上的高效有序运行奠定坚实的专业制度基础。
综上所述，对党内法规与宪法惯例间关系的探讨，不仅具有理论层面的阐释价值，更有助于实践中加强党内法规制度建设。党内法规对宪法惯例的规范化实际上是在制度层面完成对政治传统中核心价值的承接与转化，这一过程本身即为党内法规体系的完善提供重要的方向指引。蕴藏在宪法惯例中的这些价值内核还为党内法规的制定与实施奠定深层的政治伦理基础，使其在制度设计中能够更自觉地体现党的先进性、纪律性与使命导向。同时，依托宪法惯例所积淀的政治智慧与实践经验，党内法规可以更好地回应治理过程中的现实问题。此外，作为我国宪法秩序中虽未成文化却持续发挥作用的规则形态，宪法惯例也为党内法规服务国家治理体系提供必要的规范接口，使党内法规得以在依法治国与依规治党有机统一的框架下，更稳健地发挥其政治整合与制度保障功能。总之，持续深化对二者关系的认识并在制度建设中予以贯彻，不仅能激活党内法规的效能，更能在更广阔的层面促进党的领导与社会主义法治相统一，最终为实现国家治理体系和治理能力现代化提供坚实有力的制度支撑。
四、结语
以“四个善于”为线索进行梳理可见，党内法规与宪法惯例的理论关系最终可被定性为前者是对后者的规范化，即党内法规通过细化宪法惯例的内容，将其转化为可操作的制度性规则，从而间接地强化其效力保障。这一规范化过程本质上就是在补强宪法惯例的规范性，有助于从理论层面指引党和国家在党政关系交叉地带，全面构建起规范公权力运行的闭环，从而在动态发展中夯实中国特色社会主义法治体系的根基。就此而言，在学理讨论中系统性地引入党内法规，无异于是对宪法惯例予以重塑，可为宪法惯例的认定以及其与政治惯例的区分提供新的观察视角和思考进路——当某一惯例的规范性能够通过党内法规得到证成时，其便不再是停留在事实描述层面的政治惯例，而是跃升为具有一定约束力的宪法惯例。
【注释】
基金项目：国家社会科学基金青年项目“全覆盖背景下地方两院规范性文件备案审查制度研究”（项目批准号：23CFX081）。
[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第35页。
[2]参见秦前红：《法治视野下的党内法规研究：奠基与拓展（2014-2024）》，《法学家》2024年第6期，第38-40页。
[3]参见谢宇：《宪法惯例与自治规范的二元界分——论党内法规在我国法治体系中的定位》，《探索与争鸣》2017年第11期，第74-75页。
[4]参见段磊、熊娜：《从“归入”到“描述”：党内法规性质界定的进路转向》，《河南社会科学》2021年第10期，第2-4页。
[5]参见雷磊：《“宪法渊源”意味着什么？——基于法理论的思考》，《法学评论》2021年第4期，第46页。
[6]参见郭忠：《论党内法规法性质之独特性——从党内法规的道德性角度分析》，《甘肃社会科学》2020年第3期，第144页；武小川：《马克思主义视野下的党内法规性质新探》，《甘肃社会科学》2020年第3期，第148页。
[7]参见姜明安：《论党内法规在依法治国中的作用》，《中共中央党校学报》2017年第2期，第76-77页。
[8]参见谢鹏程、齐浩：《建构中国自主法学知识体系：从法律学到法治学》，《新文科理论与实践》2025年第3期，第45-46页。
[9]Colin Turpin and Adam Tomkins, British Government and the Constitution: Text and Materials, 7th edn., Cambridge: Cambridge University Press, 2011, p.182.
[10]参见董卫华、曾长秋：《国外政党立法情况研究》，《当代世界与社会主义》2013年第3期，第102-103页。
[11]这种根本性的差异表现为，中国共产党的领导构成宪法成立的前提。参见李炳辉：《宪法中“党的领导”三论》，《党内法规研究》2023年第4期，第51-53页。
[12]参见林来梵：《宪法学讲义》，清华大学出版社2023年版，第73页。
[13]参见谭波：《宪法对党内法规中民主集中制的观照和引导》，《党内法规研究》2024年第2期，第16页。
[14]参见张扩振、王堃：《论我国政策的功能及其演进》，《学术界》2011年第3期，第67页。
[15]参见强世功：《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，《开放时代》2009年第12期，第21-35页。
[16]参见强世功：《党章与宪法：多元一体法治共和国的建构》，《文化纵横》2015年第4期，第22-26页。
[17]参见王伟国：《习近平法治思想的法治体系本质论》，《当代法学》2024年第5期，第6-8页。
[18]参见李林：《论“党内法规”的概念》，《法治现代化研究》2017年第6期，第3页。
[19]党的十八大以来政治体制改革的标志性事件就是2018年开启的党政机构统筹改革，即在党的全面领导下，借助党政机构融合、职能融合以及责任融合实现党政关系的深度融合，不再机械地奉行过去的党政合一或党政分开模式。参见金国坤：《党政机构统筹改革与行政法理论的发展》，《行政法学研究》2018年第5期，第6-11页。
[20]需要特别注意的是，本文中的“党内法规”系指宽泛意义上的“党内法规制度”，除包含《中国共产党党内法规制定条例》所定义的狭义的党内法规外，还涵盖党的规范性文件。当然，后文相关论述主要还是围绕狭义上的党内法规展开，仅偶尔涉及党的规范性文件。
[21]参见中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室：《习近平法治思想学习纲要（2025年版）》，人民出版社、学习出版社2025年版，第167页。
[22]参见雷磊、黄顺利：《法律规范性的概念重构：一种可辩护的指引》，《江海学刊》2025年第1期，第180页。
[23]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第22页。
[24]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第5-6页。
[25]参见褚国建：《通过制度的治理现代化——新时代党和国家制度建设的一个学理阐释》，《浙江工业大学学报（社会科学版）》2023年第2期，第140-141页。
[26]参见《改革开放40年党领导立法的创新实践》，资料来源：http://www.npc.gov.cn/npc/c12434/wgggkf40nlfcjgs/202108/t20210823_313150.html，最后访问日期：2025年10月18日。
[27]参见秦前红、罗世龙：《宪法精神再解读：从规范主义到功能主义》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2026年第1期，第185页。
[28]参见杨临宏：《关于中国宪法惯例问题的思考》，《思想战线》1997年第4期，第54页。
[29]参见封丽霞：《中国共产党领导立法的历史进程与基本经验——十八大以来党领导立法的制度创新》，《中国法律评论》2021年第3期，第25-26页。
[30]当前，人们对宪法修改小组性质的认识尚存分歧，有论者认为其是党中央设立的临时性议事协调机构，参见翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，《法学研究》2014年第3期，第92页。也有论者将其认定为党中央设立的临时性办事机构，参见秦前红、刘韵笛：《党领导修宪工作的历史回溯、理论阐说和制度完善——以中共中央修宪建议为中心的考察》，《党内法规研究》2022年第2期，第39页。
[31]参见梁卫华：《中国的宪法惯例研究》，《广东广播电视大学学报》2006年第1期，第81-82页。
[32]在地方人大换届时，地方党委提出需由上级党委审批的换届人事安排方案，应经过下列程序：（1）通过民主推荐或民主评议，广泛听取各方面意见，包括听取民主党派、群众团体、无党派人士的意见；（2）确定被考察人选，组织考察；（3）党委常委会或全委会讨论确定推荐人选，报上级党委审批；（4）上级党委组织部门考察后提请党委审批；（5）向人大常委会党组、人大常委会组成人员中的党员介绍上级党委批准的人事安排方案以进一步听取意见，同时向民主党派负责人、无党派人士中的代表人物通报有关情况，进行民主协商；（6）向人民代表大会主席团提交推荐书，说明推荐理由，介绍所推荐人选的基本情况，回答有关问题。在地方人大换届时，地方党委推荐由人大常委会决定的政府部门正职，也应经过类似的程序，即：（1）通过民主推荐或民主评议，广泛听取各方面意见；（2）确定被考察人选，组织考察；（3）听取政府首长和分管副职的意见，属地方党委和上级业务部门双重管理的干部，还应听取上级业务部门的意见；（4）党委常委会或全委会讨论确定推荐人选；（5）向人大常委会党组或主任会议成员、政府党组或政府常务会议成员通报党委关于人事安排的意见和所推荐人选的基本情况；（6）根据党委的推荐意见，由政府首长向人大常委会提名，由政府首长或他委托的有关部门介绍所提名人选的基本情况，回答有关问题。
[33]之所以在这里用“大概”一词，是因为笔者的归纳终究是一种“抓大放小”式的不完全归纳，比如总则中的“五湖四海”用人原则就可能无法被这三方面全部涵盖，与之相对的第52条规定中的回避制度也面临着同样的问题，因此未见诸后文，尽管其确实是反向排除性条件的重要组成部分。为保证整体论述的连贯性，笔者不得不作此裁剪，望读者见谅。
[34]参见苏力：《党管干部与中国宪制构建》，《党内法规研究》2022年第2期，第6-11页。
[35]参见喻中：《政治惯例：成文宪法之外的政治习惯法》，《政治与法律》2009年第11期，第53-54页。
[36]参见张书林：《论党的执政中介：党组》，《江苏行政学院学报》2006年第3期，第78页。
[37]参见胡南：《中共党组制度的历史逻辑、运作机理及实践要求》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2020年第3期，第6-10页。
[38]参见《更好发挥党组把方向管大局保落实重要作用——中央办公厅负责人就〈中国共产党党组工作条例〉答记者问》，《理论与当代》2019年第5期，第54-56页。
[39]参见梅扬：《党领导重大行政决策的逻辑理路与实现路径》，《党内法规研究》2024年第1期，第50页。
[40]参见胡南：《中共党组制度的历史逻辑、运作机理及实践要求》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2020年第3期，第10-13页。
[41]参见贺海仁：《论中国共产党领导法治化》，《河北法学》2016年第4期，第12-13页。
[42]参见秦前红、胡南：《论中国共产党党组制度的逻辑展开》，《吉首大学学报（社会科学版）》2020年第3期，第2-3页。
[43]党的二十大报告提出，“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合”。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立75周年大会上再次强调，人民政协要“坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合，充分发挥专门协商机构作用”。可见，在新形势下，协商民主不再仅指人民政协制度，而是与时俱进地扩充为党的领导、统一战线、协商民主三者有机结合。参见张震：《党的领导、统一战线、协商民主有机结合的理论阐释与制度进路》，《治理研究》2025年第2期，第83-89页。
[44]参见强世功：《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，《开放时代》2009年第12期，第22-23页。
[45]参见黄天柱：《参与性政策主体：民主党派在中国公共政策过程中的制度定位新探》，《政治学研究》2013年第2期，第26页。
[46]参见章志远：《宪法惯例的理论及其实践》，《江苏社会科学》2000年第5期，第60页。
[47]参见何永红：《中国宪法惯例问题辨析》，《现代法学》2013年第1期，第22-23页。
[48]参见周叶中、谭心怡：《论党内法规对国家机关组织制度的规范作用》，《河南社会科学》2026年第2期，第10-20页。
[49]参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期，第302页。
[50]参见刘子怡、吴付来：《跳出历史周期率第二个答案的生成逻辑》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2025年第5期，第81-83页。
[51]参见刘诗林：《习近平总书记关于党的自我革命的重要思想的三重逻辑》，《中国纪检监察》2024年第8期，第42页。
[52]参见甄占民、唐爱军：《新时代中国共产党自我革命理论的系统构建》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2020年第6期，第7页。
[53]参见张晓瑜、秦前红：《“法多元主义”视角下党内法规规范属性探析》，《河南社会科学》2020年第11期，第52页。
[54]参见秦前红、刘怡达：《中国现行宪法中的“党的领导”规范》，《法学研究》2019年第6期，第19-22页。
[55]参见王秀哲：《进一步全面深化改革中宪法功能优化研究》，《河北法学》2025年第2期，第9页。
[56]参见楼邦彦：《宪法及宪法惯例》，《清华法律评论》第八卷第二辑，清华大学出版社2015年版，第63-64页。
[57]参见何永红：《论宪法惯例的基本性质》，《西南政法大学学报》2022年第6期，第37-38页。
[58]参见王伟国、金成波：《党内法规特色语言论纲》，《法学评论》2023年第6期，第1-5页。
[59]当然，这并不是说，党内法规就可以随意被改变。党内法规中的一般性原理显然不能说变就变。所以，此处所说的灵活性主要指向党内法规中的技术性规定，即关于党如何执政的可操作性规则。
[60]政治失范意指纪检监察行为客体，包含失德行为、不正之风、违反党纪的行为、违反政纪的行为、腐败行为、职务犯罪行为等，参见杜治洲：《政治失范：纪检监察学的一个新范畴》，《理论与改革》2025年第5期，第30页。
[61]参见秦前红：《依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径》，《中共中央党校学报》2017年第4期，第9-10页。尽管此补充修正案最终获得大会通过，整个过程也充分体现出党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，但其间仍存在不少法理争议，值得深思。如有学者认为，符合法定数目的全国人大代表可以对“宪法”提出修正，但不能对全国人大常委会的“修宪提案”提出修正，因为此时的代表并不是作为修宪机关即全国人大的一分子进行活动，而是和全国人大常委会一样，作为修宪提案机关的一分子进行活动。参见杜强强：《论宪法修改程序》，中国人民大学出版社2008年版，第292-293页。
[62]参见靳澜涛：《论党的主张向国家法律转化的实现路径》，《实事求是》2017年第6期，第99页。
[63]参见王若磊：《党内法规制度实践兴起的政治逻辑》，《吉林大学社会科学学报》2019年第3期，第108-109页。
[64]参见欧爱民：《党内法规与国家法律关系论》，社会科学文献出版社2018年版，第81-82页。
