练育强:人民检察院在“两法”衔接中职责之反思

选择字号:   本文共阅读 505 次 更新时间:2014-12-11 21:43:51

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练育强  

   一、问题的提出:人民检察院能否在“两法”衔接中发挥作用

   所谓“两法”衔接,是指行政执法与刑事司法之间的衔接,该概念于2000年10月国务院组织开展的打假联合行动中首次提出。 ①2001年4月,国务院在其颁发的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中再次明确要求:“加强行政执法与刑事执法的衔接,建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制,对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的,及时移送司法机关处理。”同年7月4日国务院第42次常务会议通过了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以明确行政执法机关、公安机关、人民检察院等执法主体在衔接工作中的职责、移送程序以及相应的法律责任。该《规定》的第9条和第14条分别规定了人民检察院对于公安机关接受移送案件的立案监督和针对行政执法机关的移送涉嫌犯罪案件的移送监督等职责。②

   为了更好地履行“两法”衔接中的职责,最高人民检察院分别于2001年、2004年、2006年单独或者联合其他部门制定和发布了相关的司法规范性文件,以进一步强调行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的标准、程序以及法律责任等方面的内容。2011年2月9日,中共中央办公厅、国务院办公厅又联合转发了中央八个部门共同制定的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。③此次十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的“九、推进法治中国建设”中的关于“深化行政执法体制改革”部分也明确提出要“完善行政执法与刑事司法衔接机制”。

   从发文的频率及内容来看,一方面可以看出“两法衔接”工作已引起了各方面的高度关注,但另一方面也可以看出“两法”衔接问题在实践中并没有能够得到很好的解决。事实也确是如此。2006年—2008年,据四川省人民检察院的调研,四川省行政执法部门受理行政处罚案件326068件165680人,作出行政处罚的达321586件159员671人,移送公安机关1195件1337人,占受理案件总数的0.37%和0.81%,公安机关立案侦查669人,占50.04%。④2008年—2010年,据湖南省人民检察院的调研,湖南省各级行政执法机关共立案查处各类行政处罚案件323526件,作出行政处罚316891件,向公安机关移送涉嫌犯罪案件4179件,移送率1.29%,公安机关立案2070件,移送后立案率为49.53%。此外,2010年10月-2011年6月,在全国开展“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动”期间,行政执法机关共立案155948件,移送司法机关1702件,移送率为1.1%[1]。

   客观来讲,人民检察院在“两法”衔接工作的推动中作出了大量的工作,也发挥了重要的作用。但从数据分析来看,在“两法”衔接的工作中,无论是移送率还是立案率,似乎都不太理想,其原因何在?⑤究竟是行政执法机关的原因,还是公安机关的原因,亦或是人民检察院的原因呢?人民检察院是否有效的行使了立案监督以及移送监督等职责呢?或者是人民检察院根本就无权行使相关的监督职权呢?正如有研究者指出,对于“两法”衔接,“检察院不是不想监督,而实在是没有监督的法律依据,不能越权行使监督权。”[2](P.56)本文拟立足这一视角,从规范和案例两方面就人民检察院在“两法”衔接中的职责作一分析。

  

   二、人民检察院在“两法”衔接中职责的规范分析

   自2001年国务院制定《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(简称2001年《国务院规定》)后,相关国家机关又先后制定了4部规范性文件以规范“两法”之间的衔接。分别是:2001年9月10日最高人民检察院第九届检察委员会第九十六次会议讨论通过的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(简称2001年《人民检察院规定》);2004年3月18日最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部共同发布的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》(简称2004年《意见》);2006年1月26日最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(简称2006年《意见》);2011年2月9日中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(简称2011年《意见》)。⑥这1部行政法规与4部规范性文件就是的本文分析的规范来源。从这些规范的文本规定来看,人民检察院在“两法”衔接中的职责主要包括以下几个方面的内容:

   (一)针对公安机关的立案监督

   在刑事诉讼中,立案是指公安机关、人民检察院、人民法院对于报案、控告、举报、自首以及自诉人起诉等材料,按照各自的职能管辖范围进行审查后,认为有犯罪事实发生并需要追究刑事责任时,决定将其作为刑事案件进行侦查或审查的一种诉讼活动。立案是我国刑事诉讼的一个独立、必经的诉讼阶段,是刑事诉讼活动开始的标志[3](P.233)。因此,立案是“两法”衔接中的关键环节,对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪的案件能否追究刑事责任具有重大的作用。因此,针对公安机关进行立案监督也就成为了国务院行政法规以及四部规范性文件赋予人民检察院在“两法”衔接中重要职能之一。

   所谓立案监督,即指人民检察院针对公安机关就行政执法机关移送涉嫌犯罪的案件是否及时立案所进行的监督,其目的是促使公安机关尽快立案,以使涉嫌犯罪案件进入刑事追究程序。从相关的规定来看,人民检察院的立案监督包括这样几个方面的内容:

   第一,立案监督的启动。从相关的规定可以看出,立案监督的启动主要由行政执法机关发起。行政执法机关可以在两种情形下申请人民检察院进行立案监督:一是接到公安机关不予立案通知书后的3日内,既可以提请作出不予立案决定的公安机关复议,也可以建议人民检察院依法进行立案监督;二是行政执法机关对于公安机关不予立案的复议决定仍有异议的,应当在收到复议决定通知书之日起3日内建议人民检察院依法进行立案监督。⑦此外,根据2001年《人民检察院规定》第10条第1款第(二)项的规定,“被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的”,人民检察院也应当启动立案监督。

   第二,立案监督的方式。立案监督的方式主要有两种:一是要求公安机关说明理由;一是提出检察意见。2001年《人民检察院规定》和2006年《意见》中都规定了公安机关针对行政执法机关移交的涉嫌犯罪案件如不予立案应说明理由的制度。根据2001年《人民检察院规定》第10条的规定,在三种情形下,人民检察院应当要求公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后7日内将关于不立案理由的说明书面答复人民检察院。这三种情形分别是:一种情形是人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的;一种情形是被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的;一种情形是移送涉嫌犯罪案件的行政执法机关对公安机关不予立案决定或者不予立案的复议决定有异议,建议人民检察院依法进行立案监督的。此外,根据2001年《人民检察院规定》第13条的规定,各级人民检察院对公安机关不接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件,或者逾期不作出立案或者不予立案决定,在检察机关依法实施立案监督后,仍不接受或者不作出决定的,可以向公安机关提出检察意见。

   第三,立案监督的效力。立案监督的效力是指人民检察院对于公安机关接受行政执法机关移送涉嫌犯罪案件是否立案的法律拘束力。根据相关规定,公安机关应当接受人民检察院依法进行的立案监督,人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立,应当通知公安机关在收到《通知立案书》后15日内决定立案,并将立案决定书送达人民检察院。如有关公安人员涉嫌犯罪的,还要依照刑法的有关规定,追究刑事责任。⑧

   (二)针对行政执法机关的移送监督

   移送监督是指人民检察院监督行政执法机关就其查处的涉嫌犯罪案件及时移送公安机关,以防有案不移、以罚代刑等问题,促使危害社会主义市场经济秩序和社会管理秩序的犯罪行为及时受到刑事制裁,以更好的维护经济社会秩序和人民群众的切身利益。从1部行政法规和4部规范性文件的规定来看,人民检察院的移送监督包括下面几个方面的内容:

   第一,移送监督的启动。根据2001年《国务院规定》和2004年《意见》以及2006年《意见》中的规定,人民检察院移送监督的启动主要来自于控告、举报以及人民检察院的自行发现,即任何单位和个人都可以成为移送监督的启动主体。2001年《国务院规定》第14条第2款的规定是:“任何单位和个人对行政执法机关违反本规定,应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的,有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报”。2004年《意见》第3条的规定是:“对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件,有关单位、个人举报或者群众反映强烈的,人民检察院可以向行政执法机关查询案件情况,经协商同意,还可以派员查阅有关案卷材料,行政执法机关应予配合”。2006年《意见》第2条的规定是:“任何单位和个人发现行政执法机关不按规定向公安机关移送涉嫌犯罪案件,向公安机关、人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报的,公安机关、人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关应当根据有关规定及时处理,并向举报人反馈处理结果”。

第二,移送监督的方式。人民检察院监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件采用的方式是查询案件情况和提出检察意见。对于查询案件情况,2004年和2006年《意见》中都作出了相应的规定。2004年《意见》规定的是:“对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件,有关单位、个人举报或者群众反映强烈的,人民检察院可以向行政执法机关查询案件情况,经协商同意,还可以派员查阅有关案卷材料,行政执法机关应予配合”。2006年《意见》规定的是:“人民检察院接到控告、举报或者发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件,经审查或者调查后认为情况基本属实的,可以向行政执法机关查询案件情况、要求行政执法机关提供有关案件材料或者派员查阅案卷材料,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:刘亮
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文章来源:《政法论坛》

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