蒋清华，中南大学法学院教授、法学博士

摘要：“党的领导法规”不仅是一个新术语，而且是习近平法治思想为中国自主法学知识体系贡献的一个原创性、标识性概念。应以“两点论”和“重点论”相统一的辩证思维理解党的领导法规的内涵，即其调整对象包括党的内部领导关系，但以党的外部领导关系为主。党的领导法规概念的原创性主要在于，以党的全面领导理论为根本方针，以党的领导制度化法治化为基本理念，蕴含新的思想内涵；明确依规治党是依法执政的题中之义，大力推进党的领导方面的专门党内法规建设，破除了西式“政党法”迷思，展现新的时代内涵。其标识性主要体现为，坚持马克思主义领导型政党的底层逻辑，在革命（改革）、领导与执政的关系上丰富中国自主理论和话语体系，规范和保障党的领导权，彰显优于西方轮流执政型政党的治理能力，呈现中国式现代化所创造的人类政党文明新形态。

关键词：党的领导法规；党的领导制度；领导党；领导权；自主知识体系

在新时代伟大变革中，党的领导法规概念得以正式确立。党的领导法规将规范和保障党对各方面工作实施的领导作为特有的使命担当，是党内法规体系的一大支柱。习近平总书记指出：“坚持制度治党、依规治党，健全党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规，让制度‘长牙’、‘带电’。”中国共产党成立100周年之际，中共中央办公厅法规局在《人民日报》发表的白皮书性质文献《中国共产党党内法规体系（二〇二一年七月）》对党的领导法规进行了专门阐述。本文尝试深化党的创新理论体系化学理化研究阐释，“坚持从我国国情和实际出发，正确解读中国现实、回答中国问题，提炼标识性学术概念，打造具有中国特色和国际视野的学术话语体系”，论证“党的领导法规”是中国自主法学知识体系的一个原创性、标识性概念。根据著名哲学家孙正聿先生的观点，标识性概念是指既具有原创性，又具有主体性和自主性的概念。原创性的关键在于实现恩格斯（Friedrich Engels）所说的“术语的革命”，无论是“新瓶装新酒”还是“旧瓶装新酒”，都要求赋予概念新的思想内涵、时代内涵和文明内涵。本文第一部分梳理党的领导法规发展成为新术语的具体脉络，第二部分对概念内涵的争议进行分析，以证明其是“新瓶”而非“旧瓶”；第三、第四部分论证这一新术语是具有新内涵的原创性概念，以证明其是“新瓶装新酒”而非“新瓶装旧酒”；第五部分论证这一概念蕴含着中国自主的政党领导理论，以证明其是具有主体性和自主性的标识性概念。

一、“党的领导法规”术语形成脉络

虽有前期相关理论研究作为铺垫，但“党的领导法规”是习近平新时代中国特色社会主义思想率先提炼出来的新术语。

（一）学者著述中的相关术语

作为一种党内法规现象，党的领导法规在新民主主义革命时期就已产生（例如1927年《中国共产党第三次修正章程决案》首设“党团”一章），并在中国共产党取得全国政权后有了更大的发展。不过，直到21世纪初期的研究中，对于这类党规现象还缺乏专门的理论概括。例如，王光华教授在其较早撰写的、作为四川省委党校中共党史党建专业必修课的专著性教材中，将党内法规和制度归纳为：党的代表大会制度、党的民主集中制、党的干部人事制度、党的生活制度、党的集体领导制度、党内监督制度。这里的干部人事、集体领导等制度虽然涉及党的领导法规制度，但无法涵盖其全部内容。特别是，党的领导法规这一概念与党内法规体系的构成（划分）问题密切相关，一些著述在讨论此问题时没有专门提出党的领导法规概念。例如，李军教授在2010年完成的博士学位论文《中国共产党党内法规研究》（这是国内最早对党内法规进行专题性系统研究的博士论文之一）以及之后修改出版的同名专著中，提出党内法规体系的构成部门主要有：党章部门、组织法规部门、纪律法规部门、党员和党的干部法规部门、其他法规部门。又如，王振民教授等学者曾认为党内法规按照内容可分为：党的思想建设法规、党的组织建设法规、党的队伍建设法规、党的作风建设法规、反腐倡廉建设法规、党内工作程序法规。

随着新时代党内法规体系化建设实践的深入，学界针对党的领导法规现象进行了多种概念化的努力，代表性观点主要有四种。其一，“党的领导和执政方面的法规”。宋功德教授曾认为，《中国共产党章程》（以下简称《党章》）统领下的党规制度体系可以被划分为四个板块，即党章相关法规、党的领导和执政方面的法规、党的自身建设方面的法规、党的机关运行保障方面的法规。其在2021年修订出版的《党规之治：党内法规一般原理》中不再采取上述观点。其二，“党的领导和党的工作方面的党内法规”。李忠教授曾使用这一表述指称调整党在发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用时，与国家机关、人民团体、企事业单位等形成的领导与被领导关系的党内法规。该术语从形式上看比较拖沓；从实质上看，是否有必要区分以及如何区分“党的领导”与“党的工作”，存在争议。其三，“党的领导类党内法规”。该术语不如“党的领导法规”表述精炼。其四，“党导法规”。柯华庆教授将“党规”作为上位概念，“党内法规”和“党导法规”作为下位概念，认为规范党与非党关系的那部分党规即为“党导法规”。从修辞的角度看，“党导法规”一词比较晦涩、拗口。之后他又在一部书中使用“领导类党规”，指涉规范党的对外领导的法规，而规范党的对内治理的法规被称为“建设类党规”。

（二）中央文件里的相关术语

通过“中国共产党思想理论资源数据库”进行检索可以发现，在马恩列斯著作库（中译本）及我国领导人的著作库中，最早使用“领导法规”一词的是习近平总书记在党的十九届中央纪委六次全会上的讲话（2022年1月18日），该讲话被收录于《习近平著作选读》（第2卷），相应段落被收录于《习近平关于依规治党论述摘编》；在从新民主主义革命时期至今的党和国家重要文献库中，最早使用“领导法规”一词的是《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》（2016年12月13日）。

2013年11月，中共中央印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，其第二部分标题为“完善党的领导和党的工作方面的党内法规，进一步改进党的领导方式和执政方式”。这是党的领导法规概念形成的前奏。2016年12月，党的历史上第一个专门部署推进党规建设的中央文件《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）出台，习近平总书记就加强党内法规制度建设作出重要指示，随后召开了全国党内法规工作会议。《意见》提出：“要坚持目标导向和问题导向，按照‘规范主体、规范行为、规范监督’相统筹相协调原则，完善以‘一加四’为基本框架的党内法规制度体系，即在《党章》之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。”“完善党的领导法规制度，加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证。”这是中央文件首次明确阐述党内法规体系的基本构成，并正式提出党的领导法规、自身建设法规等概念，对党内法规的理论和实务产生了重大影响。之后，中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》《法治中国建设规划（2020—2025年）》《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》等重要文件都使用了党的领导法规概念，并对相关事项予以部署。

对于标识性概念的建构而言，选择恰当的词汇至关重要，选词应遵循准确、熟悉、简洁以及音韵和谐等要求。在上述一系列词汇方案中，“党的领导法规”显然是更优的术语。

二、党的领导法规概念的辩证内涵

与“党的领导与党的工作方面的法规”“党的领导与执政法规”等术语相比，“党的领导法规”解决了概念提炼不够精准的问题，但还存在着概念内涵不清的困境。其背后的理论问题在于，党的领导法规所调整的党的领导关系的范围仍然有待厘清：前引李忠、王勇、柯华庆的论著，以及欧爱民、笔者都曾经将其限定为党与非党组织和党外群众之间的领导与被领导关系，即党的外部领导关系，这也是狭义说；广义说则认为其也包括党的内部领导关系。如果不在理论上讲清楚党的领导法规的调整对象问题，则难言它是一个成熟的概念。对此争议，应当采取辩证的立场看待，即坚持“两点论”和“重点论”的统一。

（一）“两点论”：党的领导的完整含义

在我国政治生活中，“党的领导”一词既指党对国家和社会的领导，也指党内的领导。以《党章》总纲为例，意指党的内部领导的表述有“坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，保证全党的团结统一和行动一致”等，意指党的外部领导的表述有“领导全国各族人民”“在同级各种组织中发挥领导核心作用”等。党的外部领导是以党的内部领导为依托的，“政党以其内部领导权构建、行使国家领导权，前者的发育水平决定后者的能力大小”。党中央对全党、上级党组织对下级党组织、党组织对党员、党员领导干部对所在单位的党员进行领导和管理，是任何一个追求纪律严明、集中统一的政党都必须开展的工作，对此，不仅不能轻视，而且要高度重视。党对国家和社会的领导弱化、虚化、淡化，首要原因就在于党的建设（党的内部领导）缺失、全面从严治党不力。所以，全面从严治党的核心是加强党的领导，要坚持把党的领导落实到管党治党各领域各方面各环节。有学者就指出，把党的领导首先界定为党对自身建设的领导，并将其重要性提到前所未有的高度，是新时代党的领导理论的突出特点，也是其重大贡献。

党的组织法规、自身建设法规等所调整的党的内部领导关系，应指基础的、固有的党内领导关系，例如民主集中制、党员教育管理、干部考核监督等。党的领导法规所调整党的内部领导关系则是派生的、辅助的，是专门为党实施外部领导行为提供支撑和保障的党内领导关系，例如，《中国共产党农村工作条例》中规定上级党委应当对下级党委主要负责人、农村基层党组织书记履行第一责任人职责情况开展督查考核；《中国共产党政法工作条例》对中央政法委、中央政法单位党组（党委）应当向党中央请示、报告的事项，对中央政法单位党组（党委）和省级党委政法委应当向中央政法委请示、报告的事项予以专门规定。此类规范虽然调整的是党内领导关系，但也应纳入党的领导法规范畴，否则就会出现一部被定位为党的领导法规的具体法规文件中又含有不属于党的领导法规规范的悖论。

（二）“重点论”：党的领导法规的发展需求

同时也应看到，有关权威资料未将党的内部领导关系排除在党的领导法规调整对象之外，但强调的是党的外部领导关系。例如，马克思主义理论研究和建设工程（以下简称“马工程”）教材认为：“党的领导法规，是指规范中国共产党对各方面工作进行领导的活动，调整中国共产党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等领导与被领导关系的党内法规。”《中国共产党党内法规体系（二〇二一年七月）》对党的领导法规的解释与此基本相同。这里的“各方面工作”自然包括管党治党工作，但后半句对党的领导对象进行详细列举，实际上强调了党的外部领导关系。法规释义读物指出，党内法规“规范党的领导活动时，调整的主要是党组织与非党组织的关系”。《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》第一部分专门部署完善的“两个维护”制度，主要涉及党的内部领导关系；第二部分部署完善的党的领导法规制度，主要涉及党的外部领导关系。以上都体现了党的领导法规调整对象的“重点论”立场，笔者认为其主要逻辑如下。

其一，“重点论”是发扬中国特色社会主义制度优势的现实需要。《党章》总纲强调，党的领导“是中国特色社会主义制度的最大优势”，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。作为最大制度优势的党的领导，其重点和落脚点在于党对国家和社会的领导。试图对党外的组织和个人发挥影响乃至实现领导，是政党的本质需要。但在西方模式下，政党一般是通过输送党员骨干到国家机关（在立法机关出任议员，在行政机关担任首长）来执掌政权，其“党员执政”体制意味着这些党员骨干以国家工作人员身份遵守国家法律；并且，政党对社会力量的领导活动依托于政党作为社会团体的政治自由和政治权利。西式政党的宪法地位、执政体制、行动逻辑以及社会政治文化等因素决定了难以依靠政党自身的规章制度来有效规范执政党行为。而在中国模式下，中国共产党既有通过党员领导干部实施的间接领导，还有党委、党组直接实施的领导，更有通过党政机构融合来实现的绝对领导（即直接管理），“党委执政”体制决定了我们需要专门规范和保障党委、党组执政行为的法规制度。对规范党的外部领导行为的党内法规进行专门建构，不仅是党内法规建设史上的一大进步，而且是中国特色社会主义制度的一大优势。

其二，“重点论”是新时代健全党的领导法规的现实需要。从历史来看，调整党的内部领导关系的党内法规较为发达、广为人知，而调整党的外部领导关系的制度规范则比较分散、集成度低。进入新时代，着眼于加快构建更加完善的党内法规制度体系，中央正式提出了“1+4”的党规体系构成理论，党的领导法规概念随之诞生。在此体系框架中，党的组织法规、自身建设法规、监督保障法规所涉及的党的领导都主要是党的内部领导，提出党的领导法规概念的目的就是要加强对规范和保障党的外部领导的党内法规的建设。事实表明，党的十八大以来，制定、修订党的领导法规的比例在四个板块中是最高的（详见表1）。一大批旨在调整党的外部领导关系的法规文件的出台，是新时代党内法规体系建设取得的一项历史性成就。

表1 四大板块党内法规数量统计表（单位：部）

其三，“重点论”是攻克党的领导制度设计难点的现实需要。党的内部领导与外部领导在机理上有明显区别。上下级党组织之间、党组织与党员之间是隶属关系，党的内部领导的要义即《党章》第10条规定的“四个服从”。党与非党组织、党外群众之间并非隶属关系，党的外部领导的要义即《党章》总纲最后一段所规定的党总揽全局、协调各方，在同级各种组织中发挥领导核心作用，并且保证各类非党组织积极主动、独立负责、协调一致地工作，共产党员必须同党外群众亲密合作、共同奋斗。从中外社会主义运动史来看，对党的外部领导进行制度设计要比内部领导制度的设计难得多。如何在加强党的集中统一领导与支持非党组织依法依章程履职尽责之间实现平衡，如何针对不同的领导事项和领导对象有针对性地设计恰当的体制机制，是新时代创新和改进领导方式、完善党的领导法规所要解决的重点难点课题。

至此，本文的论述还只解决了术语是“新瓶”而非“旧瓶”的问题。“新瓶”是否装的是“新酒”，也即新的术语是否表达了新的内涵，决定着概念是否具有原创性。党的领导法规不仅是一个新的术语，而且是蕴含新的思想内涵、时代内涵的原创性概念。所谓的新，可从以下维度把握：一是“从无到有”，即提出了前人所没有提出的新范畴、新命题、新理论，阐述了前人所未言明的新哲理、新原理、新道理；二是“从旧到新”，即在前人基础上做出了新概括、新表述、新阐释；三是“从浅到深”，即内涵拓展、思想深化、学理升华。新的思想内涵，侧重指概念赖以产生的新理念新思想新战略，以什么样的新理念和解释原则来确定自身的规定性；新的时代内涵，侧重指概念形成的时代条件及其实践经验。

三、党的领导法规概念蕴含新的思想内涵

在党内法规学的概念体系中，“党的领导法规”属于中观层次的概念，“党内法规”是其上位概念，“党的领导”则是基础范畴。党的领导法规概念赖以存在和发展的根本理念和解释原则是习近平总书记关于坚持和加强党的全面领导的重要论述，这是习近平法治思想核心要义之“第一个坚持”（坚持党对全面依法治国的领导）的理论基础。习近平新时代中国特色社会主义思想“十个明确”的第一条、“十四个坚持”的第一条、“十三个方面成就”的第一条，都指向党的领导。关于党的领导的“最本质特征”命题、“最大优势”命题、“最高政治领导力量”命题、“最高政治原则”命题、“全面、系统、整体”命题等，都是新时代党的领导理论、实践和制度创新的重大成果，彰显了以党的领导为首要内容的新时代党的创新理论的原创性贡献。这方面的研究成果较多，此处不赘述。新时代以来，中央把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，“把制度建设要求体现到全面从严治党全过程、各方面、各层级”，党内法规成为全面从严治党与全面依法治国之间的紧密纽带。因此，全面从严治党必然要求制度治党、依规治党，制度治党、依规治党的内涵就包括依制度领导、依规领导。由此能够推导出党的领导制度化、法治化这一重大命题，这是党的领导法规概念背后的新理念新思想新战略，实现了“从无到有”“从浅到深”“从旧到新”的理论创新。

（一）党的领导制度化命题的理论创新

党的领导制度化命题将党的领导制度的概念语境拓展至中国特色社会主义制度和国家治理体系，使党的领导制度的地位升格为根本制度，进而为将党的领导法规作为党内法规体系四大组成部分之一、出台大量党的领导法规提供了强大思想动力。

改革开放和社会主义现代化建设新时期明确提出了党的领导制度的概念，并在总体和具体意义上予以使用。例如，改革开放之初，邓小平同志从政治体制改革层面提出“改善党的领导制度”。20世纪90年代，人们多在微观、具体的层面强调党的领导制度，例如，调查研究“也是我们党的一个基本工作方法和领导制度”。“民主集中制是党的组织制度、领导制度、决策制度，也是党内生活和党内监督制度。”进入21世纪后则更多从宏观、总体的层面使用这一概念。例如，“要坚持和完善能够保证党的领导坚强有力和社会主义兴旺发达的一整套制度……这套科学的制度，主要应包括党的领导制度，以及在党的领导下国家各个方面的具体领导制度和保障这种领导制度能够有效运转的法律制度”。又如“坚持和完善党的领导制度，改革和完善党的领导方式和执政方式”。2009年党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》专门用一节部署“坚持和完善党的领导制度”相关任务。

进入新时代，我们党进一步从国家根本制度的高度来定位党的领导。2018年《宪法修正案》改变了“党的领导更适合被写在序言而不宜写入条文”的历史局限观念，在《宪法》第1条“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”之后规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，党的领导在《宪法》中的地位实现了“从旧到新”的跃迁，使党的领导核心地位在中国特色社会主义国家制度和法律制度中具有更强的制度约束力和更高的法律效力。2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出了党的领导入法入章程的命题，使党的领导制度化在国家法律法规、机关和团体内部规章制度层面上实现了“从浅到深”的演进。同年10月，习近平总书记在党的十九届四中全会上提出“党的领导制度是我国的根本领导制度”，强调党的领导制度在中国特色社会主义制度中“具有统领地位”；全会提出“党的领导制度体系”概念及其六大制度构成，这些都堪称“从无到有”的理论创新。在上述新思想的指导下，2023年中共中央印发的《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》强调“坚持在制度轨道上全面实施党的领导活动”。

（二）党的领导法治化命题的理论创新

如果说党的领导制度化命题侧重于把党的领导纳入制度轨道，则党的领导法治化命题进一步要求党的领导实现良规善治，使以党的领导法规为主体的党的领导制度体系质量更高、运行效能更好。

在良规方面，一是强调“要提高党内法规制定质量”，“要扭住提高制度质量这个关键”；二是在习近平法治思想的核心要义之“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”指导下，党内法规起草部门工作人员政治素质和业务素质不断提高，党委法规工作机构建设不断加强；三是2019年修订《中国共产党党内法规制定条例》，完善了党内法规的定义，明确了党内法规的制定事项，丰富了立规工作的原则，进一步明晰了制定权限，完善了前置审核、审议、发布等制定程序，健全了效力位阶、冲突处理、解释、修改等保障机制规定；四是进一步贯彻“有件必备、有备必审、有错必纠”的立规监督要求，修订出台党内法规和规范性文件备案审查规定，完善了审查标准和程序，优化了审查处理的方式和手段；五是注重党内法规同国家法律衔接协调，建立党内法规工作联席会议制度，在起草审核、备案审查等程序中加强联动机制建设。

在善治方面，习近平总书记守正创新地强调：“党的集中统一领导权力是不可分割的。不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。”为此，中国共产党更加注重完善党的领导体制机制，着力创新党的领导方式方法。例如，通过健全党中央对重大工作的领导体制，严格执行请示报告制度，完善党和国家机构职能体系等，推动党的领导贯彻到国家机构履行职责全过程。科学界分不同层级领导主体的职责定位，《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》明确规定党中央“在推进中国特色社会主义事业中把方向、谋大局、定政策、促改革”，地方党委“履行把方向、管大局、作决策、保落实职责”，党组“履行把方向、管大局、保落实职责”。根据时代特征和历史任务，按照领导对象和事项的不同特点，有针对性地完善并运用“绝对领导”“全面领导”“党管”“统筹领导”“政治领导”等体制机制，提高党的领导效能。

对于党的领导制度化法治化，曾有两种失之偏颇的认识：或认为领导活动包含的行为内容难以得到相对精确地确定，不适宜成为法规制度的内容；或认为法规制度会妨碍党的领导。然而，不能把党的领导当成管理学上的领导，法规制度所规范的党的领导行为不是领导方法、领导艺术层面的行为，而是在既定政治体制下党组织实施领导的机制、手段和途径，是可以类型化、形式化的，例如宣传动员、作出决策、提出建议、推荐干部、督促检查等。实施党的领导需要配置适格的主体、基于特定的场域、经过严肃的程序并具备可靠的支撑等，也就是领导的主体、权责、程序、保障等，无疑都属于法规制度的规范事项。习近平总书记强调：“关于党的领导和法治关系问题，我反复讲过。推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”“全面依法治国决不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导。要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施。”新时代以来，《军队政治工作条例》《中国共产党农村工作条例》《生态环境保护督察工作条例》《中国共产党领导外事工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党组织工作条例》等一系列法规文件的制定，既是习近平强军思想、习近平经济思想、习近平生态文明思想、习近平外交思想、习近平法治思想、习近平文化思想、习近平建党思想的规范表达，又为贯彻落实这些思想提供了坚实制度保障。正如宋功德教授所言，实践表明，这些党内法规的出台，非但没有束缚党的手脚、削弱党的领导，反而大大加强了党的全面领导，党的领导权威和领导力度得到显著提升，治理效能得到充分释放。

四、党的领导法规概念蕴含新的时代内涵

2023年3月，在中央政治局常委会会议审议中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）稿时，习近平总书记提出“坚持把依规治党当作管党治党基本方式”，这是党的历史上第一次明确提出这一重大论断。依规治党，基础在规。新时代以来，中国共产党开展了史无前例的党内法规制度建设，在建党百年之际如期形成了比较完善的党内法规体系。这是党的制度建设史上的一段高光时刻，彰显了把制度建设摆在更加突出位置的新时代特征。党的领导法规概念蕴含的新的时代内涵，就在于明确了推进党的领导制度化法治化的主要规范渊源是党内法规，对此具体可从以下两个方面深入认识理解。

（一）破除曾经的“政党法”迷思

20世纪80至90年代，“领导法规”曾一度在社会上出现。例如，有辞书收录了“领导法规”词条，将其解释为：“由国家制定的、体现国家意志的、以国家强制力保证实施的关于领导机关的组织活动和领导者行为规范的法律文件……在内容上包括领导组织法、领导干部法、领导监督法等。”也有知识手册对“领导法规”词条沿用了上述解释，并进一步指出：“领导法规的主要作用在于调整国家各级领导机关之间的关系；国家领导机关与其他社会团体之间的关系；领导机关和领导者之间的关系；领导者之间的关系；领导机关和领导者与群众之间的关系。……是社会主义法律体系中的一个重要组成部分。”显然，上述“领导法规”是指某一类国家法律。沿着这个思路，在21世纪前后一段时期特别是党的十五大正式提出依法治国、十六大正式提出依法执政之后，社会上出现了试图以国家法律为主来规范党的领导乃至制定“政党法”“依法（律）治党”等观点。这类观点在当时就引起了反思，有学者认为，党的领导内容的全面性决定了领导方式的多样性，所以加强和改善党的领导不能用法律代替党规，更不能靠外力来治理党，否则，党的性质就会改变，党的主体地位和领导地位也会丧失。通过加强党内法规制度建设并同国家法律衔接和协调，我们党“走出一条和西方国家权力制衡体制架构下‘依法治党’模式完全不同的‘依规治党’新路，确保党既保持必要的政治能动性又能实现领导权的自我约束”。

如果说在新时代的前夜，我们已经逐渐认识到规范党的领导行为既要靠国家法律也要靠党内法规，那么，进入新时代后我们进一步明确回应了规范党的领导行为主要靠国家法律还是党内法规的问题。如前所述，中央对党的领导入法入章程进行部署，但这并非党的领导制度化法治化的主要内容，推进领导主体具体化、职责任务清单化、工作运行机制化、保障措施制度化被认为主要是党内法规的任务。2014年，党的十八届四中全会明确指出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”；2015年6月4日，习近平总书记提出“要坚持依法治国、依规治党”，这是党的领导人第一次正式提出“依规治党”。“马工程”教材指出：“依规治党是指依据党内法规管党治党。”官方文章指出：“国法在贯彻落实‘党的领导入法’这一政治要求时，主要侧重于确认党的领导地位或者党对某方面工作的领导权，一般不对党组织的具体领导职权职责和领导活动等作出规定，至于直接对这些事项作出规范的，主要是党规。”权威学习读本指出：“在立法明确党领导相关工作时，要与党内法规确定的党领导相关工作的体制机制保持衔接。”将党内法规作为党的领导制度化法治化的主阵地是因为，党的机关比国家机关更有政治权威、专业知识来从事“为党立法”的工作，保证党的领导法治化的正确政治方向和科学制度设计；并且，在我国政治体制和政法逻辑下，中国共产党是人民主权的政治代表，人民通过《宪法》确认党的领导地位并默示授权党自立领导法规。

从依宪执政的角度看，加强党的领导法规建设具有双重意义。一方面，党的领导法规积极贯彻《宪法》确立的坚持人民民主、依法治国等基本原则，致力于将党的领导行为全面纳入法治化轨道，是党遵守《宪法》，勇于自我约束、自我革命的体现。例如，《中国共产党政法工作条例》规定政法委应当带头依法依规办事，支持和监督政法单位依法行使职权等；中央还专门出台了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《保护司法人员依法履行法定职责规定》等领导法规，完善党支持司法、带头守法的体制机制。另一方面，党的领导法规充分践行《宪法》确立的坚持党的领导这一重大原则，是党实施《宪法》、履行宪法责任的体现。党的领导法规是党对《宪法》予以政治性实施的一个重要方面，实际上发挥着宪法相关法的作用。具体而言，党的领导法规不乏明确的宪法配套规定：一是直接将《宪法》列为立规依据，例如《中国共产党政法工作条例》；二是构成对《宪法》有关内容的阐释，例如《中国共产党政治协商工作条例》关于政治协商的内涵、方式等的规定，对《宪法》中“政治协商”的含义进行了权威说明；三是对《宪法》有关内容予以制度性塑造，例如《信访工作条例》是基于《宪法》第41条规定的公民监督权所形成的专门制度。从党的领导法规的整体功能来看，它是党的领导权的自我规范，同时也是对党的主张向国家意志转化的组织渠道和程序机制的规范，是对党与国家机构编制管理、党与国家机构间权力关系等的规范，具有深刻的宪法意涵和宪法价值。

（二）从“制度”中提取“法规”

对于党的领导法规现象，也可以用“党的领导制度”这个概念来指称。如前所述，“党的领导制度”的出现远早于“党的领导法规”。新时代之所以在继续使用“党的领导制度”的同时又提出“党的领导法规”，就是为了加强规范和保障党的全面领导的专门规章制度建设。

其一，从语境上看，党的领导法规概念所处的语境是党内法规（体系），党的领导制度概念的语境是党的制度（体系）乃至国家治理体系。在早期，党的领导制度主要与党的组织制度、工作制度、生活制度等概念相对应，其语境是党内各项制度。如今，其语境已经跃升为中国特色社会主义制度和国家治理体系，正如习近平总书记指出：“突出坚持和完善党的领导制度，抓住了国家治理的关键和根本。”与作为根本领导制度的党的领导制度相对应的概念主要有作为根本政治制度的人民代表大会制度、作为根本文化制度的马克思主义在意识形态领域占据指导地位的制度等。在党内法规体系的语境中，党的领导法规所对应的概念主要是官方提及的党的组织法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规，或者学者所谓的党的建设法规等。在术语使用上，党的领导法规主要是法治领域、法学学科的概念。在重要文件中，专门部署、论述党内法规建设时，“党的领导法规”的出镜率就很高，例如《法治中国建设规划（2020—2025年）》关于健全党内法规体系的要求；而在整体部署、论述党的领导和党的建设的语境中，则更多使用“党的领导制度（体系）”，例如党的二十大报告指出，十年来，“我们全面加强党的领导……系统完善党的领导制度体系……”。在理论研究中，政治学、党史党建学关于“党的领导制度（体系）”的专题研究成果明显更多，这些学科的学者如果不是专门讨论党内法规问题，就很少使用“党的领导法规”。

其二，从性质上看，党的领导法规是党内法规，党的领导制度则包含多类不同性质的规范。国家法律、党内法规、国家政策、社会规范、国际法规范等都属于“制度”的范畴，各自发挥重要的治理功能，彼此协同配合而不可相互取代。法学学者特别注重这些制度之间的差异，从制定主体、产生程序、适用范围、调整对象、表现形式、实施保障、发展规律等方面阐释它们的区别，并形成针对不同性质的制度的研究范式。党的领导法规是党内法规体系的一部分，而党的领导制度包括但不限于党内法规（含党政联合制定的法规）。党的十九届四中全会提出健全党的领导制度体系，并不仅仅是在党内制度中，而是在整个中国特色社会主义制度中来谋划的。从而，党的领导制度的规范渊源以党内法规和规范性文件为主，也包括国家机关制定的法律法规规章和规范性文件、机关内部工作规则，以及人民政协、人民团体、企业事业单位、有关社会组织等内部规章制度中的党的领导规范，特别是为了将党的领导融入本机关或单位内部治理结构而制定的具体规定。例如，《中南大学章程》第24条规定，学院党委“把握好教学科研管理等重大事项中的政治原则、政治立场、政治方向，在干部队伍、教师队伍建设中发挥主导作用”，这类规定属于党的领导制度，但它不是党内法规，也就不属于党的领导法规。

其三，从形态上看，党的领导法规是党的领导制度中集成度、专门化程度最高的部分。制度是一个伸缩性很强的概念，可以指称从不成文惯例到集大成法典的多种形态。制度治党之“制”在外延上包括但不限于依规治党之“规”。党内法规是党的制度的最高形态。按照《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规是有特定的制定主体和程序、特定的规范事项、特定的名称乃至特定的表述形式和发布要求的成文的“专门规章制度”。党内法规以外的党的制度，其制定主体更宽泛，制定程序更灵活，规范事项受限制，表现形式则主要是党的规范性文件以及领导人的重要讲话、不成文的惯例。从“党的制度”到“党内法规制度”再到“党内法规”，内容上更加成熟、稳定，形式上更有辨识度，这样依规治党才堪当管党治党基本方式之大任。例如，为通过法治方式提升党的宣传工作科学化规范化制度化水平，党中央于2019年出台《中国共产党宣传工作条例》，将长期以来的宝贵经验和有效做法，特别是党的十八大以来宣传思想工作的重要理论、实践和制度创新成果，以高位阶党内法规的形式确立固定下来。

可见，在推进全面依法治国的大背景下，党的领导法规概念充分体现了从“制度”中提取“法规”的法治思维和法治方式，它以党内法规的形式把党的领导制度集成化、专门化、科学化，开辟了推进党的领导制度化法治化的新境界。如今，在党领导经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队建设等方面都有专门的党内法规出台，中央制定的党的领导法规已有60多部，党的领导法规体系建设成就斐然。接下来，要继续深入解决在党的领导法规板块中存在的“文件多、法规少”，“规定办法多、条例少”，“散的多、整合少”，“个性化制度多、共性制度少”，“规定体制机制多、方式方法少”，“抽象要求多、具体规定少”，“动态调整多、稳定不变少”等问题。总之，党的领导法规是一个更有针对性、充分彰显法治的概念，是一个牵引党内法规体系构成理论革新、推动党内法规建设体系化达到更高程度的概念，从而是一个超越了“党的领导制度”的弱学科特点，蕴含着鲜明的法学范式和学科自觉的概念，对于构建中国自主的法学知识体系具有重大意义。

五、党的领导法规概念标识的中国自主性

标识性概念是基于“本土特色”事物所建构起来，与本土的情境和价值高度一致的概念。“中国自主”的知识不一定是中国独有，但必须是“中国特有”或“中国主导”，意味着中国享有主动权、支配权、话语权的知识。中国自主法学知识体系之“自主性”的一个重要内涵是有效纳入党的政策和党内法规知识，并具备能够充分反映党与法关系特点的标识性概念。中国式现代化实践中的政党、政党制度、政党体制、政党治理等决定了党内法规学的中国底色。董必武同志曾说：“中国共产党领导中国人民革命夺取了政权，建立了人民民主专政，它成为政权机关的领导党。”习近平总书记强调：“一定要认清，中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色？这就是中国特色。中国共产党领导的制度是我们自己的，不是从哪里克隆来的，也不是亦步亦趋效仿别人的。”中国共产党的领导是中国特色社会主义、中国式现代化的最本质特征和最大制度优势。政党的领导作用及其法治化实践虽非中国所独有，党的领导法规概念虽难言中国“完全自主”的知识，但肯定不是各国“共同普适”的知识，也不是可以大量借鉴外国理论的“内外结合”的知识，而是“以我为主”的知识，即根据中国经验而形成的具有开放性的中国理论。党的领导法规概念不仅具有原创性，而且具有标识性，其彰显了中国式现代化创造的领导型政党理论和实践的自主性。

（一）领导型政党文明新形态

党的领导法规是中国共产党推进和拓展中国式现代化过程中探索出来的规范自身领导活动的政治文明成果，根植于中国共产党作为马克思列宁主义的领导型政党（区别于西方式现代化中的执政党）的底层逻辑。这里的“马克思列宁主义”是强调而非定语，因为迄今为止只有以马列主义为根本指导思想的政党才可能成为领导型政党，而没有什么自由主义的领导型政党。领导型政党（可简称领导党，可英译作Leading Party）曾在多个社会主义国家孕育成长，但仅在当代中国经受住考验并日臻成熟，展现出人类政党文明新形态。

从政理上讲，领导型政党是一种新型的政党形态。按照马列主义建党原则、结合中国具体实际和中华优秀传统文化而建设起来的中国共产党是当代世界上领导型政党的典范，具有以下鲜明特征：从历史作用看，是创造新政权而非续造旧政权的政党，即对创建新的国家政权及其宪法制度起到中流砥柱作用，而不是在既有政权和宪制框架内自然生成的政党；从政治伦理看，是奉献型而非自利型的政党，即全心全意为人民服务，没有自己特殊的利益；从战略愿景看，是长远型而非短期型的政党，即立志于民族发展千秋伟业，并以国家规划的连续性制度安排保证代际接续奋斗；从理论建设看，是创新型而非守旧型的政党，即坚持指导思想的守正创新，十分注重用发展着的马克思主义及其中国化时代化理论成果武装全党、教育人民、推动变革；从体制环境看，是合作型而非竞争型的政党，即长期主持政权运行，其他党派拥护其领导地位，合作共事、互相监督，通过政治吸纳和政治协商避免产生西式政治性利益集团，兼具一党制和多党制的灵活性；从利益代表看，是群众型而非权贵型的政党，即代表中国最广大人民的根本利益，同人民生死与共，不代表任何利益集团、权势团体、特权阶层的利益；从活动场景看，是治理型而非选举型的政党，即在全部政治过程中总揽全局、协调各方，采取直接领导、间接领导、体外监督式领导等多种方式实现全面领导；从权力结构看，是国家型而非社会型的政党，即在党的领导权与国家机构立法权、行政权、司法权等共同构成的广义国家权力结构中，党的领导权具有优势地位。

从法理上看，领导型政党行使一种新型公权力——领导权。在执掌全国政权的条件下，中国共产党是最高政治领导力量，是我国公权力运行的重要组成部分，党的领导权具有宪法依据，党的各级各类组织所履行的领导职权职责都源自党作为一个整体所拥有的领导权。在制度功能上，党的领导权作为优势性权力，其基本任务是协调国家权力的不同分支之间、国家权力与社会权力之间、公权力与私权利之间的关系。在权力属性和内容上，就党直接领导人民的权力而言，它是软权力而非硬权力；就党对国家机构的领导权（即执政权）而言，它既不是直接的命令权，也不是普通的建议权，而是议案性权力（主动提议）、审批性权力（依请示而研究决定），实质是在治国理政重大问题上具有特殊约束力的决策意见权。党的决策权和国家机关的决策权之间是广义国家权力系统中“政治与行政”的关系。可见，党的领导权虽不属于我国《宪法》第三章规定的国家机构的职权（宪法学界一般简称其为国家权力），但也不是普通的社会权力，更不能用西方政治制度中的政党权力来解释，而应定位为一种独立的公权力类型。“在中国，领导权是一种根本性、至高性、中心性的政治权力，因而它也是理解中国的一个基本方法。”保证领导型政党科学化制度化地行使领导权的专门规章制度，就是党的领导法规。轮流执政的西式体制决定了包括执政党在内的所有政党的党内法规都无法成为约束政党领导行为特别是其中的执政行为的重要依据。只有领导型政党才有需求和能力发展出一套约束其权力行使的系统完备的领导法规，这是中国式法治现代化的鲜明特色和优势。

（二）领导党对“革命-执政”二分框架的超越

党的十六大报告提出过一个重要论断：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”一些人从中引申出“从革命党向执政党转型”的命题，还有人进而误读党史，轻视和否定革命、领导的价值。对此，习近平总书记旗帜鲜明地指出，十六大报告的上述提法“并没有区分‘革命党’和‘执政党’，并没有把革命和执政当作两个截然不同的事情。……我们党是马克思主义执政党，但同时是马克思主义革命党，要保持过去革命战争时期的那么一股劲、那么一股革命热情、那么一种拼命精神，把革命工作做到底。”以上重要论述为我们厘清革命、领导、执政之间的关系提供了根本遵循。

首先，革命既包括政治革命，也包括社会革命，政治革命以社会革命为最终落脚点。“把革命工作做到底”，就是要不忘共产党以实现共产主义这一社会革命为最终目标。革命既可以是暴力的，也可以是和平的，邓小平同志说：“改革也可以叫革命性的变革。”党的二十届三中全会部署进一步全面深化改革，重申“弘扬革命文化”。革命精神、斗争精神已成为新时代宣示改革创新的冲锋号，践行打铁还需自身硬的动员令。我们要把“革命”与“执政”有机统一起来，在持续社会革命中担负起执政使命，在长期执政中永葆革命精神。我们党领导人民通过政治革命取得长期执政地位，依凭长期执政地位领导人民不断深化社会革命。之所以说“并没有把革命和执政当作两个截然不同的事情”，是因为无论政治革命（“领导人民为夺取全国政权而奋斗”），还是执政（“领导人民掌握全国政权并长期执政”，目的在于推进社会革命），不变的根本点在于领导（“领导人民”）。

其次，革命既可针对他者，也可指向自身。“把革命工作做到底”旨在提醒全党持续排除精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败等危险，以党的自我革命引领社会革命。习近平总书记指出：“党的领导，体现在党的科学理论和正确路线方针政策上，体现在党的执政能力和执政水平上，同时也体现在党的严密组织体系和强大组织能力上。”成为执政党之后，党的领导要通过执政来体现，但党的领导不能全靠执政也即全靠动用国家机器来实现，否则将容易导致党员干部脱离人民群众，怠于思想政治工作，丧失斗争精神，片面依赖政权强制力推行党的政策主张，甚至作威作福、以权谋私，从而不利于巩固党的执政地位、实现党的执政使命。正如张志明教授所言，“从革命党向执政党转变”的说法很容易造成仅仅强调执政党建设和执政规律，否定党的领导规律的价值意义。刘红凛教授也提出，不能在理论和实践上将党的领导内容简约化、领导方式单一化，“政党成为执政党，这只表明这个党在国家生活中的政治地位的提升，而决不意味着政党本身性质的改变，也不意味着党的领导方式的全部改变。党在通过执政实现其领导的同时，仍要通过非权力领导方式来实现、加强党的领导”。所以，不可用“执政”消解“领导”。

第三，按照马列主义基本原理，共产主义社会是阶级和国家消亡之后的社会形态。届时，没有国家政权，也就谈不上执掌政权，但社会仍需要某种领导力量。可见，与“执政”相比，“领导”更具有普遍性。综上，革命是任务，领导是根本，执政是表征，领导型政党是将革命与执政有机统一的新型政党形态。

进一步看，在讨论革命、领导、执政之间关系的时候，还需要特别注意革命（含改革）概念中的“创新”这个内核——破旧立新、革故鼎新、改革创新。要真正“把革命工作做到底”，就必须在观念、路径、手段等方面持续创新。无论是领导开展政治革命、社会革命，还是领导开展自我革命，创新都是领导型政党不可或缺的品格，是其取得成功的一个重要条件。坚持开拓创新，被党的十九届六中全会列为党百年奋斗的十条历史经验之一；坚持守正创新，被党的二十大列为习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论之一，被党的二十届三中全会列为进一步全面深化改革的六大原则之一。享誉世界的政治学和管理学家伯恩斯（James MacGregor Burns）指出：“在任何政体中，领导的本质都是认识真正的需要，揭示和利用各种价值观念之间、价值观念与实践之间的矛盾，重新组合各种价值观念，进行必要的机构重组，以及改变管理方法。”“知识分子可能会成为一个守旧的官僚，但理智领导者绝对不会。理智领导是一种变革型领导。”由此，以创新为核心内涵的革命概念，就与领导概念紧密关联起来，而这是执政概念所难以包含的。

（三）以“领导”统领“执政”的话语体系

曾经一个时期里，伴随着对“革命”的淡化，“领导”也开始被淡化、矮化，“执政”则不断被拔高，出现了将执政概念同领导概念相提并论，甚至用执政概念来吸纳领导概念的观念。对这些观念应予矫正。

1.“领导-执政”关系的厘清：为何不称“党的领导和执政法规”

其一，从历史来看，执掌政权的党不一定是领导人民的党，而领导人民的党迟早会是局部执政党、全国执政党。例如，1927年至1949年的中国，国民党是执政党，但不是人民的领导党；相反，共产党在没有掌握全国政权的时候，就成了全国人民的领导核心。“江山就是人民，人民就是江山。”马克思主义政党坚持把成为人民的引路人和主心骨作为建党兴党的大本大原。能够真正领导人民，迟早会执政；丧失对人民的领导，迟早会下台。

其二，从世界范围来看，执政党未必是领导党。例如西方两党制或多党制之下，执政党与领导人民的党经常是分离的，谁执政谁就控制行政权乃至立法权，但这种代表部分国民利益的执政党不见得有主观上的意愿和客观上的能力去领导其他政党、社会组织以至人民大众，所以，西方没有领导党，难有长期执政党，只有轮流执政党。马克思主义政党在执政之后，对于社会力量和广大群众，不仅通过国家政权机关来实施规范治理，而且继续通过党的组织体系来动员引导，保持同人民的血肉联系，通过长期执政更好为人民谋幸福。

可见，对中国共产党而言，领导人民是党的领导地位和执政地位的底层逻辑，是党得以长期执政的根源性条件，执政是党的领导地位在政治权力体系中的体现。相比领导这个源，执政是流；相比领导这个本，执政是表；相比领导这个根，执政是花。执政概念当然非常重要，但若作为体现中国共产党根本属性和政治地位的统领性概念，则缺乏本土性、自主性。当代中国，在“坚持党的领导”等单讲“领导”的场合，其含义同时包括了坚持党对全体人民的领导和坚持党对国家政权的领导（即执政），在习近平总书记著作，党的十六大报告、十七届四中全会决定、十八届四中全会决定，建党百年之际中宣部发表的《中国共产党的历史使命与行动价值》等重要文献中都有“党对国家和社会的领导”这一表述。对于中国共产党既是领导党也是执政党的说法，表述为既是领导人民的党也是领导政权的党，才更加明确。那些认为“领导”只是政治概念、“执政”才是法律概念，实行依法治国、依法执政就是要“从革命党向执政党转型”，突出甚至不恰当拔高“执政”概念，试图用“执政”话语冲淡“领导”话语的观念，恐怕是西方学理的自觉或不自觉反映。简言之，党的执政应当作为党的领导的下位概念来看待。理解了这一点，我们就能明白为何要称作“党的领导法规”而不是“党的领导和执政法规”。

2.“大执政”概念的祛魅：为何不称“党的执政法规”

21世纪初，曾有论者认为，在党的十五大之后的一段时期内有过这样的观念探索：将党对社会力量以及人民大众的领导纳入执政的内涵，用党的执政来囊括党的领导，以形成一种“大执政”概念。其产生的时代背景主要是党在革命年代赢得的领导权资源严重流失，党的政治建设、思想建设等在市场经济条件下没有找到行之有效的方式开展，从保持政治和社会稳定、发展生产力出发，最直接有效的是加强党的执政能力建设。对此问题，一方面，“大执政”概念确有一些市场，但理论上有严重缺陷，难成气候；另一方面，党的十八大以来，以党的政治建设为统领的全面从严治党已经进一步提升了党的形象和威望，本就扎根不稳的“大执政”概念如今已失去现实土壤。

在此基础上，从知识体系的角度讲，无论古今中外，执政的基本含义都很清楚，就是执掌最高行政权，区别在于不同政治制度下掌控权力的范围不同。例如，英国议会内阁制下的执政党同时掌控立法权和行政权，中国共产党则全面掌控国家权力的各个分支。于是，在当代中国，执政的内涵扩展到掌控全部国家政权机关。江泽民同志强调：“我们党是执政的党，党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位。”石泰峰、张恒山教授指出：“党的领导包括对国家和社会的领导，其中，党对国家政权的领导即对国家权力的掌握、控制和行使则称为执政。”简言之，执政是指党对国家政权的领导。这样的执政概念依然能被国际社会所理解。如果把政党对人民群众的领导活动（不依赖国家政权就能够实施）也作为执政的内涵，打造所谓“大执政”概念，则难以同国际社会交流。构建中国自主知识体系并不是要完全独立于世界共享的一般性知识，没有必要在“执政”这一通用概念上刻意制造中国特色。理解了这一点，我们就能明白为何要称作“党的领导法规”而不是“党的执政法规”。

因此，进入新时代以来，重要文献已释放出不应简单地把“执政”同“领导”并列起来，更不能用“执政”遮蔽、替换“领导”的思想信号。党的全国代表大会报告、中央全会决定、领导人讲话等重要文献使用“领导”一词已明显多于“执政”。例如，直接涉及党的“领导”与“执政”的表述（不计算“领导干部”“执政骨干队伍”之类，下同），在党的十八大、十九大、二十大报告中分别出现20次与18次、48次与15次、43次与15次；在党的十八大、十九大、二十大修正后的《党章》总纲中分别是24次与11次，27次与12次，31次与12次。在党的二十大报告中，过去常讲的“改进领导方式和执政方式”，被表述为“改进领导方式”。《党章》经过多次修正，一直未使用“执政方式”一词，而是使用“执政能力”“执政水平”。现行党内法规中使用了“领导权”“领导职权”“领导核心作用/领导作用”，没有使用“执政权”一词。党内法规条文中的“领导职责”“领导职能责任”“领导责任”等，都是领导权概念的衍生。比如，中央确立的党风廉政建设责任制、食品安全责任制、信访工作责任制等一系列责任制，都是对领导责任的规定，而领导责任来源于领导权。

可见，“党的领导法规”并非“党的执政法规”或者“党的领导和执政法规”的简称。因为“执政”不应替代“领导”，“执政”不宜同“领导”相提并论，“执政”无法包含“领导”，中国共产党以“领导党”为根本身份，体现的是中国共产党拥有“领导权”的宪法地位。马克思主义革命党、马克思主义执政党，都是对中国共产党不同方面特质的表达，马克思主义领导型政党（领导党）则可成为革命党、执政党的上位概念。同时，执政党这一概念仍是非常重要的。新时代有关我们党是执政党的论述，其语境多专门强调党在国家政权中的领导地位，例如，习近平总书记指出，“马克思主义政党夺取政权不容易，巩固政权更不容易；只要马克思主义执政党不出问题，社会主义国家就出不了大问题”。另外，学者们提出了中国共产党是“使命型政党”“先锋型政党”“目标型政党”等概念，以区别于西式的执政党概念。这些概念的理论内涵没有实质差别，而“领导型政党”具有表意直白、标识性强、容纳度高等优点。

必须坚持自信自立，是习近平新时代中国特色社会主义思想的一个基本的世界观和方法论。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征这一重大论断被载入了《党章》和《宪法》，党的领导法规这一中国自主性的标识概念就正式拥有了政治和法律规范依据。概念是理性思维的基本形式，反映了特定时空中的主体对客体的本质特征的把握及提炼。术语是为了准确表达专业概念而选用的专门词语。以党的“领导”统领“执政”，既保持了领导、执政概念基本含义的普遍性，又强调了二者的相互关系和所属制度的民族性、时代性，体现了新时代在处理党的领导与执政之理论关系上的守正创新和自主逻辑，反映了我们党坚定以主流意识形态引领话语导向、基于中国特色塑造话语标识的现代化话语体系建构逻辑，这一套马克思主义中国化时代化的理论和话语体系是科学先进的，不要改、不能丢。

综上所述，“党的领导法规”是习近平法治思想的一大原创性贡献，是彰显中国式法治现代化最本质特征和最显著优势的一个标识性概念。党的领导法规概念赖以扎根的新的核心理念和解释原则可以被归结为“推进党的领导制度化、法治化”，其衍生的新的重要命题主要包括：党的领导是包括党的执政在内的整全性概念，坚持在制度轨道上全面实施党的领导活动，推进党的领导入法入章程，党的领导制度化法治化的主要载体是党内法规，党的领导法规实际发挥宪法相关法作用，制定实施党的领导法规有利于规范和保障党的领导，长期执政的领导型政党有需求也有能力构建系统完备的党的领导法规制度体系等。当前，“党的领导法规”的标识性概念地位还须巩固提升，如何增强这一概念的理论解释力、持续影响力、国际认可度，是后续研究需要进一步解决的问题。加强对党的领导法规建设实践的宣传教育，加强对党的领导法规概念的阐释传播，加强对党的领导法规学的学科建设，推进理论创新以指导实践发展，是建构中国法学自主知识体系的必答题。

作者：蒋清华（中南大学法学院教授、法学博士）

来源：《政治与法律》2026年第7期“习近平法治思想研究”栏目。