【摘要】“受到治安管理处罚，情节严重、性质恶劣的”，是《普通高等学校学生管理规定》确定的一项开除学籍处分事由，其顿号意指“并且”(单一结构)还是“或者”(双重结构)并不清楚。不少校规采取后种理解，存在合法性争议。根据“情节”“性质”的法律意义，并比较同类立法例，可初步判断系争法条具有双重结构。从历史解释来看，高校学生管理规定历经数次修改，其间，国家立法大幅增设应受治安管理处罚的行为种类，系争法条最终以概括性的治安违法规定适应社会变迁对高校管理的挑战，并以违法行为的性质、情节来限制高校处分权；而且该规章最近两次修改均强调立德树人之宗旨，故难以推出最大限度压缩开除事由的单一结构论，这与保障学生合法权益并不矛盾。双重结构论也能得到该规章内部体系解释、跨法规体系解释的验证。高校校规对“性质恶劣”的具体化，须在治安管理处罚法中基本处罚为最高幅度自由罚的违法行为范围内选择。

【关键字】开除学籍；高校校规；违法性；前置法；治安管理

一、问题的提出

2017年修订的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）第52条①列举学校可予开除学籍处分的各项情形中，有的属于行为定性（如“构成刑事犯罪的”），有的还需情节裁量（如学位论文抄袭“情节严重的”），此可谓开除学籍处分事由的双重结构。那么，本文所要研究的第52条第3项“受到治安管理处罚，情节严重、性质恶劣的”（以下称“系争法条”）是否亦具有双重 结构？

曾一度引发关注的某大学研究生因嫖娼被开除而起诉学校一案就暴露了这个问题。两审法院的判决都认为校规并不违反《规定》，但在说理上只是笼统地指出“情节严重、性质恶劣是对学生违纪行为性质的判断和评价”②。虽然按本文结论所作处理与法院判决是相同的，但似乎原告和法院都没有深究系争法条实际上存在着两种理解，而这应当从理论上予以探明。这两种理解是：①指“情节严重并且性质恶劣”，此为单一结构。高校要做的工作是：其一，明确治安管理该罚行为中哪些属于性质恶劣的行为；其二，明确各性质恶劣行为在哪些情形下属于情节严重。②指“情节严重或者性质恶劣”，此为双重结构。高校要做的工作是：其一，同样是明确治安管理该罚行为中哪些为性质恶劣的行为；其二，明确性质恶劣行为之外的其他各类型治安违法行为在哪些情形下属于情节严重。不同高校根据《规定》制定校规对系争法条进行具体化时，采取了不同的解释方案。笔者通过高校信息公开网，按地域分布等因素选择并查询到30所知名高校的学生纪律处分规定，规定了嫖娼、卖淫或者吸毒行为的校规有26部，其中，对有这些违法行为的学生处以开除学籍的校规有11部（采双重结构说），另15部校规规定的是根据情节处以留校察看或者开除学籍（采单一结构说），有趣的是，一些地处同一城市的不同高校所作规定也不相同③。

显然，以上两种理解都未超出系争法条在文义上体现出来的这一意图：并非所有受到治安管理处罚的情形都可以开除。但这个含义仅仅体现了消极的面相，积极的面相要求进一步回答：在开除治安违法学生事项中，系争法条的“打击面”究竟有多大？违法学生打击面更大的双重结构解释方案是否属于没有上位法依据而减损了学生权益？反之，缩小打击面的单一结构解释方案是否又会被斥为“校规放水”？毕竟，“上位法制定机关之所以如此设定调整范围，其中自然蕴含了该范围不应被下位法减损的意思，除非另有专门授权”[1]。

目前，在为数不多研究《规定》的开除及其他处分条款的法学成果中，学者主要讨论了校规设定处分事由的合法性与合比例性，具体处分中的裁量、正当程序、司法审查等问题，此外，还有作为背景性研究的校规法治化，乃至更为宏观的关于高校学生管理法制化、依法治校等内容。这些成果对于运用法治思维和法治方式实施高校学生处分权作出了重要的智识贡献，是本文离不开的土壤。本文试图开展一个法解释作业，通过文义解释、比较解释、体系解释、历史解释等方法来揭示系争法条的恰当含义，并基于法秩序统一原理提出校规具体化“性质恶劣”的前置法约束框架。

二、歧义的顿号：并列共有抑或并列选择

文义解释是法律解释的起点。标点符号是法条的有机组成部分，对于准确理解有关词句的内涵具有重要意义。因此，标点符号也是文义解释的对象[2]（141）。本文的解释之旅就从顿号的含义出发。

（一） 顿号的两种意思

从一般的语文知识来看，顿号是用来表示并列关系的，常被理解为“并且”的意思。我国现行国家标准《标点符号用法》（GB/T 15834—2011）指出，标点符号分为“标号”和“点号”。标号的作用是标明，主要标示某些成分（主要是词语）的特定性质和作用，包括引号、括号、书名号等。点号的作用是点断，主要表示停顿和语气，分为两种：句末点号，包括句号、问号、叹号；句内点号，包括逗号、顿号、分号、冒号。顿号（书写形式是“、”）作为句内点号的一种，“表示语段中并列词语之间或某些序次语之后的停顿”。顿号的基本用法主要有“用于并列词语之间”“用于需要停顿的重复词语之间”“用于某些序次语之后”等。其中与本文相关的是“用于并列词语之间”，对此，《标点符号用法》给出了2个例子：“示例1：这里有自由、民主、平等、开放的风气和氛围。示例2：造型科学、技艺精湛、气韵生动，是盛唐石雕的特色。”[3]全国人大常委会法工委拟定的《立法技术规范（试行）（一）》（法工委发〔2009〕62号）第12.2条指出：“一个句子内部有多个并列词语的，各个词语之间用顿号，用‘和’或者‘以及’连接最后两个并列词语。示例：国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”从国家标准、立法技术规范所举的3个例子来看，顿号表示“并且”的意思。

但是，举例不是定义本身，顿号定义中的“并列”不等于“并且”。即，顿号用于并列词语之间，不等于这些词语之间一定是同时具备的关系。在法条中，顿号常常用于表示选择性的关系，即“或者”的意思。例如，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第125条第1款规定：“非法制造、买卖、运输、邮寄、储存枪支、弹药、爆炸物的，处三年以上十年以下有期徒刑；情节严重的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。”本款分号前的一句，尽管没有用“或者”，但其中的数个顿号是指选择性关系。这种情况在我国法律法规中有很多，包括系争法条所在条文第5项中的“抄袭、篡改、伪造等”，其顿号也表示“或者”的意思。

（二） 法条中顿号含义不固定

我国法条中的顿号究竟指何种意思，并无一般意义上的结论。以罪状描述中的顿号为例，张明楷教授指出：“如果分则条文在行为之间使用了顿号，就表明本罪不是复数行为，而是选择性行为。”[4]丁胜明教授认为：“如果罪状表述中用顿号将多个行为或对象并列排列，那么大概率会被确定为选择性罪名。但这只是一种形式标准，并非必须遵守的准则。”[5]曲新久教授为避免有关司法解释具有类推性质，而把罪状表述中“购买、使用”的顿号作限制理解为“并且”[6]。刘松检察官认为，《刑法修正案（九）》关于贪污、受贿罪从宽处罚的规定中“如实供述自己罪行、真诚悔罪、积极退赃”的顿号，就是指要同时具备这三个条件[7]。人们对于“犯罪嫌疑人尚未受到讯问、未被采取强制措施时”“交通肇事后保护现场、抢救伤者”等规定中的顿号是指“并且”抑或“或者”，充满争议。1990年国家语言文字工作委员会、新闻出版署发布的《标点符号用法》（已失效）指出：“并列词语之间用了‘和’‘或’之类的连词，就不再使用顿号”④，也表明顿号可以表示并列共有关系与并列选择关系两种意思。

可见，单靠对顿号进行文义解释，无法得出有说服力的结论。何况在上述立法表述中，顿号无论是指“并且”还是“或者”，都是用于几个行为之间的，其语境与本文所讨论的“情节严重、性质恶劣”并不相同。为此，我们需要对词句进行整体理解。

三、确定的文义：

“情节”与“性质”

被这个顿号所连接的两个关键词“情节”“性质”的法律意义是可以确定的。法律文本是专业语言文本，即使其中使用的要素涉及日常用语，也要对其进行专业用语上的解释[8]。“性质”与“情节”是内涵显著不同的两个法律概念。

（一）“情节”用于评价同一性质行为

一般来说，情节指的是事物存在与变化的情状与环节。在法律上，考察情节就是考察行为人及其行为的“细节”，例如手段、对象、时间、地点、环境、目的、动机、后果、行为后态度、行为人一贯表现、被害人过错等。在使用这个概念最多的刑法领域，“情节”被定义为犯罪构成要件事实之外的、其他能够影响犯罪的社会危害程度和犯罪人的人身危险大小的、法院在对犯罪人量刑时需要考虑的各种具体事实情况。情节使相同性质的行为的社会危害程度差异显现出来[9]（250,252）。曾有刑法学者搜集了关于“情节”的9种定义，认为它们的共同点是体现行为的社会危害性和人身危险性的各种主客观事实情况[10]。把以上论述中的“犯罪”改为“行政违法”、“法院”改为“执法机关”、“量刑”改为“量罚”，就成了行政法上的情节的定义。

情节这个概念服务于执法机关或者审判机关的处罚裁量工作，因此在刑法上又被称为“量刑情节”，在行政法上可以被称为“量罚情节”。当我们讨论“情节”时，一定是首先认定了某一个特定行为的违法类型，然后需要去评价这个行为的具体情况，而不是面对多个违法行为，去认定其中哪些为严重、哪些不严重。简而言之，“情节”是用来“量罚”的，而进行处罚裁量之前，已经完成了“定性”工作。例如，《规定》第11条第2款“复查中发现学生存在弄虚作假、徇私舞弊等情形的，确定为复查不合格，应当取消学籍；情节严重的，学校应当移交有关部门调查处理”。第19条“学生应当按时参加教育教学计划规定的活动。不能按时参加的，应当事先请假并获得批准。无故缺席的，根据学校有关规定给予批评教育，情节严重的，给予相应的纪律处分”。显然，上述两处“情节严重”，都是用于作出何种处理的裁量工作。按体系解释的规则，系争法条中的“情节”也应作相同理解。

因此，只能说某种性质的违法行为在具备一些细节的情况下是“情节严重”的，在具备另一些细节的情况下是“情节较轻”的，而不能说这种（些）性质的违法行为相比那种（些）性质的违法行为是“情节严重”的。即“情节”是用来对同一性质行为进行细分的，而不是用来对多个不同性质的行为进行筛选的。

（二）“性质”用于区分不同类型行为

这里仍先调用刑法学的知识资源。《刑法》总则第61条中有“犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度”的表述。那么，犯罪的性质是指什么呢？理论通说的语境是在各罪之间进行评价，即所谓犯罪的性质就是指犯的什么罪[9]（250）。具体而言，“所谓犯罪性质，是指行为人的犯罪行为属于哪一类哪一种罪的那种罪的根本属性。不同性质的犯罪，社会危害性的程度不同。一般而言，性质严重的犯罪，社会危害程度就大”[11]。

还有一种语境是对一罪进行评价，所谓犯罪的性质也可用于指某一种犯罪具有不同的性质。例如，有检察官认为，“从实际量刑的角度来分析就会发现，犯罪性质的不同实际上在法定刑上已经作出区分，例如盗窃罪，针对犯罪性质的不同规定了不同幅度的法定刑”[12]。但这样理解犯罪性质，就难以与情节区分开来。还有法官指出，在人群聚会的私人住宅里当众实施猥亵，相比在空无一人的夜半公园，“前者的性质更为恶劣”[13]。所谓“性质”其实是指“情节”，这从《刑法》第237条第2款“聚众或者在公共场所当众犯前款罪的，或者有其他恶劣情节的，处五年以上有期徒刑”之规定即可看出，实施猥亵的场所属于量刑情节，而不属于成立猥亵罪的构成要件。

扩展到一般法理，违法行为的性质指向的是行为属于哪种违法或犯罪的“类型”。在日常用语和有关论述中将“性质”当作“情节”去理解和使用是难以避免的，但对于法条而言，将“性质（恶劣）”理解为“情节（恶劣）”，则属不妥。事实上，在我国的实定法中，包括《刑法》《铁路法》《城市居民最低生活保障条例》等在内的6部法律、2部行政法规、28部部门规章、58部地方性法规使用了“情节恶劣”或“情节特别恶劣”的表述⑤。

2005年《普通高等学校学生管理规定》颁布后，参与立规工作的有关同志编写的读本对系争法条的前身即2005年《规定》第54条第3项“违反治安管理规定受到处罚，性质恶劣的”作了这样的解读：“本项是对违反治安管理等法律、法规且情节严重的学生予以开除学籍的规定。”[14]（114）这一解读就是把“性质”作“情节”理解的。或许立法者的本意确实如上所述，只是把“情节”写成了“性质”，也可能是具体撰写者对“性质”的误读。但不管怎样，当下的系争法条出自2017年修订后的《规定》，已变成“情节严重、性质恶劣”，显然，新的立法者既然增写了“情节”一词，就不可能仍把同一语句中的“性质”当作“情节”了。

四、罕见的表述：“情节严重、性质恶劣”

“情节严重、性质恶劣”这一立法表述是罕见的。不妨对此类法条做一番比较考察。据笔者统计，在我国的法律、行政法规、地方性法规、部门规章中，同一语句中使用“情节严重、性质恶劣”的现行有效立法，一共只有2部部门规章、1部地方性法规⑥。另外，同一语句中使用“性质恶劣、情节严重”的，有1部行政法规、10部部门规章、3部地方性法规⑦。以上两种表述都未出现在法律中。

（一） 一般的法条类型

“情节严重”和“性质恶劣”见于同一语句的这17个立法例，除本文研究对象之外，分为三种情况。一是总则条文中的原则规定，表达的是抽象的量罚事实根据[15]（721?722）。例如，“性质恶劣、情节严重者移交司法机关处理”（见1979年《对外国籍船舶管理规则》第50条）、“判断违法行为是否属于性质恶劣、情节严重、社会危害较大的情形，应当综合考虑主观恶意、违法频次等因素”（见2021年《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》第12条）。由于1979年7月已通过《刑法》，故可推断最早的立法例——1979年8月国务院批准的《对外国籍船舶管理规则》第50条是对1979年《刑法》第57条“对于犯罪分子决定刑罚的时候，应当根据犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照本法的有关规定判处”的衔接。因为量罚原则要求执法和司法机关查清行为的事实、判定行为的性质、掌握行为的情节、评价行为的危害程度，所以，作为量罚原则规定的“性质恶劣、情节严重”中的顿号，应理解为“并且”。

二是分则条文中的具体规定，表达的是具体的量罚事实依据。例如，“故意侵犯他人知识产权或者提交非正常专利申请、恶意商标注册申请损害公共利益，性质恶劣、情节严重、社会危害较大，受到主管部门较重行政处罚的”，应被列入严重失信主体名单（见2021年《海南自由贸易港知识产权保护条例》第52条第2款）。这是一种具体的行政处理措施，该规定中的“性质恶劣、情节严重、社会危害较大”属于行政处理的裁量因素，其中的顿号应理解为“并且”。

三是分则条文中的兜底规定，表达的是抽象的行为定性依据。例如，“情节严重、性质恶劣的其它事故也可列为特大事故”（见1988年《医药工业企业设备管理办法》第57条），“其他性质恶劣、情节严重、社会危害性较大的税收违法行为”（见2021年《重大税收违法失信主体信息公布管理办法》第6条）。从这类条文的内容来看，其兜底性条款所指其他违法行为的成立，需要既在性质上达到恶劣，也在情节上达到严重（比照前面条文已规定的违法行为的构成要件标准）。因此，作为违法行为兜底规定的“性质恶劣、情节严重的其他行为”中的顿号，也应理解为“并且”。

（二） 系争法条的特殊性

然而，系争法条却不属于以上三种情况。“受到治安管理处罚，情节严重、性质恶劣的”学生，高校可以给予开除学籍处分，这显然不是规定的量罚原则（因为《规定》第54条已规定了量罚原则：“学校给予学生处分，应当坚持教育与惩戒相结合，与学生违法、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应”）；这也不是关于违规行为定性的兜底条款，亦不同于具体行政处理的裁量规定。对比两个条文可见，《海南自由贸易港知识产权保护条例》第52条第2款第2项首先明确了具体的行为构成要件，再将性质、情节和危害程度作为列入严重失信主体名单的裁量因素（其中“性质恶劣”一句实属多余）；系争法条则是以“受到治安管理处罚”这一概括式要件为“情节严重、性质恶劣”的前提，受治安管理处罚的行为非常多，“情节严重”只是针对各个类型行为的裁量评价，“性质恶劣”则可能是针对不同类型违法行为的定性评价。如此看来，系争法条可能是定性与量罚的混合规定，这意味着其中的顿号应理解为“或者”。

另外，文义解释并非仅限于用语，还要考虑语法、标点符号、用语顺序等产生或决定的含义[15]（42）。在这17个立法例中，绝大多数表述为“性质恶劣、情节严重”，其顿号是指“并且”；系争法条则更为罕见地表述为“情节严重、性质恶劣”，不同的用语顺序是否意味着其顿号应换一种理解方式呢？以上疑问可以通过历史解释和体系解释来解答。

五、验证的方法：

历史解释与体系解释

虽然法律解释方法的运用顺序一般是体系解释在历史解释之前，但这“只是大体上的顺序，而不是绝对的规则”[2]（455）。由于系争法条及其所依赖的前置法发生过重要的历史变迁，这对准确解释条文含义具有重要意义，故先讨论历史解释。

（一） 本条及其先行规范的历史

历史解释是萨维尼概括的经典解释方法之一，用于查明立法者的原初意图，包括狭义的历史解释（主观目的解释）和谱系解释，前者的辅助资料是解释对象的先行规范，后者的辅助资料主要是立法程序中积累的并由官方公布的文件。

第一，就狭义历史解释而言，关键是要通过查明现行法与旧法之间的关联，从而揭示其中是否存在规范之间的连续性，如果现行法对旧法的相关规范做了具有连续性的沿用或者吸收，则意味着现行法的立法者认可旧法规定的内容[16]（239）。

系争法条经历了从1978年到2017年的历史演进：

1978年12月《高等学校学生学籍管理的暂行规定》（教育部印发）第7条第2、3款：“对破坏革命纪律，破坏公共财产，以及有偷窃等不良行为的学生，可视其情节，分别给以批评教育、警告、记过、留校察看直至开除学籍处分……”“思想反动，品质恶劣，道德败坏，或者是流氓、阿飞学生，经过教育不改的，应开除学籍。”[17]（108）

1983年1月《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》（教育部印发）第40条第3、4项：“有下列情形之一的学生，学校可酌情给予勒令退学或开除学籍的处分：……（3）破坏公共财产，偷窃国家、集体和私人财物造成严重损失和危害者；（4）小偷小摸、屡教不改，品行极为恶劣、道德败坏者。”[17]（174）

1990年1月《普通高等学校学生管理规定》（国家教育委员会令第7号公布）第63条第1款第4项：“有下列情形之一的学生，学校可酌情给予勒令退学或开除学籍的处分：……（4）有偷窃行为而又屡教不改者；酗酒、赌博、打架斗殴，情节严重者；品行极为恶劣，道德败坏者。”[17]（328）必须说明的是，1995年《研究生学籍管理规定》（国家教育委员会印发）第27条第4项与1990年《普通高等学校学生管理规定》第63条第1款第4项相比，仅删除“有偷窃行为而又屡教不改者”，其余内容相同[17]（420）。

2005年3月新的《普通高等学校学生管理规定》（教育部令第21号公布）第54条第3项规定：“学生有下列情形之一，学校可以给予开除学籍处分：……（三）违反治安管理规定受到处罚，性质恶劣的。”2017年2月修订后的《规定》将第3项中的“违反治安管理规定受到处罚”改为“受到治安管理处罚”，还在“性质恶劣”前面增写“情节严重”并以顿号隔开。

可见，在开除处分的制度设计上，1978年法条分为两类情形：一是要进行情节裁量的，二是违法性质严重的。1983年条文仍然延续这一思路，并用一个条文将开除问题单独加以规定，更加明确了开除处分的适用范围。1990年《规定》是改革开放之后第一部适用于普通高校学生管理的综合性规章。1990年法条在1983年法条基础上作了内容、用词和标点上的优化，含义很清楚：对于酗酒、赌博、打架斗殴行为，情节严重的才可以开除；对于品行极为恶劣、道德败坏者，可以开除。2005年制定新《规定》时，我国法制建设已经取得很大进展，社会环境和大学生状况也发生了很大变化，1990年法条的内容一方面因列举可予处分的情形太少而不能满足高校管理工作需要，另一方面因“道德败坏”有“口袋罪”之弊而不能满足学生权益保障需要。2005年4月，时任教育部高校学生司司长林蕙青在解读新《规定》时就以本文所讨论的这一法条的变化为例指出，《规定》用“有明确法律依据或者行为特征比较清楚的、易于判断的法律标准、纪律标准、学业标准等”作为学生纪律处分的标准，“将有助于减少学校处分行为的随意性、不确定性和不可预见性”。对学生纪律处分标准规定得更加明确清晰，是2005年《规定》“确立了一系列依法治校、维护学生合法权益的新规则”的五个方面之一[14]（6?7）。须说明的是，2017年《规定》出台后，官方未编写出版释义读本。

2005年法条运用“违反治安管理规定受到处罚”这一概括性的立法技术，首次明确把《治安管理处罚法》作为高校实施开除处分的前置法，因此，理解系争法条，还必须注意前置法的变化情况。2005年2月新《规定》通过时，前置法是当时有效的1994年修改后的《治安管理处罚条例》。新的前置法《治安管理处罚法》彼时正处于制定过程中，尚未颁布。当时的《治安管理处罚条例》一共只有45个条文，其中第三章“违反治安管理行为和处罚”仅有14个条文。《治安管理处罚法》的立法说明指出：“《条例》已经不能适应社会治安管理的需要”，因此，新法“对《条例》所作的主要修改”排在第一位的就是“增加了应当受到处罚的违反治安管理行为”[18]。2005年通过的《治安管理处罚法》第三章“违反治安管理行为和处罚”增设了“节”（分为4节），一共有54个条文，比《治安管理处罚条例》的总条文量还多。

2017年修订《规定》时，前置法《治安管理处罚法》已发生重大变化，纳入了很多该罚行为，从而使得因受到治安管理处罚而可予以开除处分的范围比2005年原《规定》出台时要大得多。考虑到这一立法背景，可以推断2017年修订《规定》时在“性质恶劣”前面增写“情节严重”，是为了适应治安违法行为范围大大扩张的情况。从以上演进可以看出，虽然内容有很大变化，但系争法条的逻辑结构与1990年法条是相同的。按后者的文义，系争法条中的顿号是指“或者”。

第二，就谱系解释而言，主要是通过立法资料来查明立法意图，以便更准确地理解法条的含义。一般认为，谱系解释的辅助资料是立法过程中形成的文件。笔者认为，我国为深入推进立法公开，在新法出台后由官方媒体发表的解读材料，包括制定机关新闻发布会信息、起草部门负责人答记者问和在报刊上发表的解读文章等，也是查明立法意图的重要辅助材料。例如，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》要求：“对涉及面广、社会关注度高、实施难度大、专业性强的政策法规，要通过新闻发布、政策吹风、接受访谈、发表文章等方式做好解读，深入浅出地讲解政策背景、目标和要点。”高校学生管理规定是部门规章，目前没有检索到其草案说明和审议意见等立法资料，但通过官方网站和期刊网检索到了解读材料。

2005年、2017年《规定》的解读文件都明确指出，立法、修法的首要目的是立德树人。2005年解读文章首先指出：“新《规定》突出德育为先，强化道德规范。”“增写……自觉遵守公民道德规范，不得有违反治安管理规定的行为，不得参与有损大学生形象、有损社会公德的活动。”[19]《教育部办公厅关于做好〈普通高等学校学生管理规定〉贯彻实施工作的通知》（教学厅〔2005〕6号）指出，“突出了理想信念教育和道德品质规范在高等学校学生成人成才中的作用。”2017年解读文章则指出：“一是突出高校立德树人的根本要求。……加强对学生思想品德考核”[20]。“遵循以下原则对原《规定》进行了修订。一是突出立德树人要求，促进高校加强社会主义核心价值观教育”[21]。这种立法目的也符合其上位法即《教育法》《高等教育法》规定的培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人之教育方针，以及关于受教育者遵德守法之基本义务。“德是首要、是方向”，“育人的根本在于立德”，德“立”住了，人方能“树”起来，才能真正成为有用之才，“立德树人，关系党的事业后继有人，关系国家前途命运”[22]。学生处分制度涉及学生行为的价值导向，“学生行为的价值导向与国家的教育方针及教育目的能否顺利实现直接相关”[14]（106）。伦理学家指出，在后物质主义时代，人对享受动物本能等物质欲望进行适度节制是可能的，节制要从个体美德转化为群体伦理，离不开对消费价值传播与教育体系的重塑[23]。这种文化建设的重要阵地就是教育领域。因此，对学生处分制度的理解，不能只看到学生权利的一面，更要看到国家教育方针和高校任务的一面，要考虑不同高校基于办学自主权对学生品行、学业提出程度不同的要求的合理性。

将系争法条中的顿号解释为“或者”，才更加符合立法的首要目的。众所周知，开除学籍是最严厉的纪律处分，因此，各个时期的《规定》都列举了学校可予开除处分的几种情形，旨在约束高校的处分权。2005年《规定》在“违反治安管理规定受到处罚”之后写上“性质恶劣的”一句，意味着立法者认为在众多治安违法行为中，只有那些性质恶劣的才可予开除，不属于性质恶劣的那些行为就不应给予开除处分，以此控制开除处分的范围。2017年《规定》将“性质恶劣的”改为“情节严重、性质恶劣的”，目的是进一步缩小开除处分范围还是以更合理的双重结构来完善开除处分制度？目前，公开资料中未见官方对此问题的明确说法。但基于前述对立法意图的把握，我们找不出充分理由把系争法条解释成进一步缩小开除处分的范围。

其一，如果2017年修订《规定》时不增写“情节严重”，则意味着在国家法律确定的众多的治安违法行为中，只有少数性质恶劣的行为符合可予开除的情形（如何认定“性质恶劣”于后文论述），而对于其他虽非性质恶劣但情节严重的行为，就不能给予开除。这种做法显然很难说是符合《规定》“强调立德树人”立法意图的。

其二，如果理解为“情节严重并且性质恶劣”，则意味着在国家法律确定的众多的治安违法行为中，只有既性质恶劣又情节严重的更少数行为符合可予开除的情形，对于其他行为，要么因其不属于性质恶劣、要么因其不属于情节严重，都不能开除。这种做法更不符合立德树人的立法目的。根据“归谬法”这一法律解释规则[16]（279?282），这样的解释结论是难以成立的。

需要说明的是，鉴于立德树人原则具有一定程度的包容性，对于本文开头列举的采取单一结构说的15所高校的校规，并不是说它们就不符合《规定》的精神。人们对于采单一结构说的校规一般并无争议，而本文要证成的是存在争议的双重结构说。但请注意，受立德树人基本原则的限制，校规如果采单一结构说，对此类性质恶劣的违法行为设定纪律处分时，也不应将基本处分降至记过以下。

综上，系争法条在立法技术上用概括性的治安违法规定取代了不适应社会变迁的旧法规定，又在“情节”与“性质”的关系上回到了1990年法条的双重结构，即“情节严重或者性质恶劣”。这一解释结果，可通过体系解释得到进一步验证。

（二） 体系解释的补强

第一，一部法律之内的体系解释。一条规范不是孤立存在的，而是处在一部法律的整体融贯脉络之中。对处于实质性上下关联条文中的具体规范，应当按照逻辑上相互一致的原则来进行理解，这是体系解释方法的要求[16]（217）。从上下条文来看，系争法条作为《规定》第52条的第3项，将其中的顿号理解为“或者”，就与该条第5项规定的将学术不端作为开除学籍事由的双重结构相同了。

《规定》第52条第5项是2017年修订的重要内容之一，作为第7条即学生义务条款中增写的“恪守学术道德”违反之后果，将2005年《规定》中“剽窃、抄袭他人研究成果，情节严重的”作了行为类型扩展、范围细化，并使用“学术不端行为”概念，目的在于加强大学生的学术道德建设，“建立对失信行为的约束和惩戒机制”[21]。

按2016年《高等学校预防与处理学术不端行为办法》（教育部令第40号公布）第27条的界定，高校学生管理规定第52条第5项明确列举的5项行为都属于学术不端行为。《规定》的立法者将它们分为两类处理：一是“抄袭、篡改、伪造等学术不端行为，情节严重的”，即对于这些行为，需要情节严重，高校才可给予开除；二是“代写论文、买卖论文”，没有关于情节的规定，即只要有这两种行为（这是性质恶劣的学术不端行为），无须进行情节上的裁量，高校可以直接给予开除学籍处分。

按体系解释的要求，在同一个法条中，对于系争法条（即第3项）逻辑结构的理解，应该与第5项保持一致。系争法条中“受到治安管理处罚，情节严重”这一部分在结构上对应第5项中“抄袭、篡改、伪造等学术不端行为，情节严重”，“性质恶劣”这一部分在结构上对应第5项中“或者代写论文、买卖论文”，只不过受到治安管理处罚的行为类型太多，立法者未在系争法条中作出列举罢了。

第二，相似法律之间的体系解释。基于法秩序统一性原则，“在一个法律秩序中，法律条文具有相同的、和谐的、关联着的思想整体”，所以“的确也应该借助其他制定法来建构大前提”[24]。有学者认为，法秩序统一性原则是有效指引法律解释的“论证公式”，是支撑体系解释方法、目的解释方法之正当性的“后设原则”；对该原则的遵循，不只关乎“更好的”释法，而应成为“合法（合格）的”释法的构成部分。法秩序统一性原则要求，解释系争法条应当尽可能以其他关联性规范的价值判断为准据或与之兼容[25]。笔者将这种借助其他具有类似性质、含义明确的关联规范来进行法律解释的路径视为“跨法律的体系解释”。为此，我们可以对比公务员和公职人员的处分制度。

2007年《行政机关公务员处分条例》对拒绝执行上级合法命令、弄虚作假、虐待家庭成员、参与迷信活动等多种类型的违法违纪行为规定了从警告到开除的不同处分种类，由处分决定机关视具体行为的情节而定；但对于包养情人，吸毒，组织、支持、参与卖淫、嫖娼、色情淫乱活动，挪用公款赌博的，规定直接给予撤职或者开除（见第29、31、32条）。这体现了立法者对公务员应受处分行为的区分思想，即一类是需要根据情节裁量具体处分种类，另一类是不考虑情节而直接给予最重两档处分，后者即立法者认为的违纪违法性质最重或性质恶劣的行为。这种立法思路就是本文开头提到的第二种方案。

这一思路也见于2020年的《中华人民共和国公职人员政务处分法》。其第28条规定，对于策划、组织旨在反对宪法的集会，公开发表反对党的领导的文章等，直接给予开除处分；第31、40条规定对于违规取得境外长期居留许可，吸毒，组织赌博，组织、支持、参与卖淫、嫖娼、色情淫乱活动的，直接给予撤职或者开除处分。

同为剥夺资格的处分，开除学籍与开除公职在制度设计的基本思路上应当是一致的。因此，按照《公职人员政务处分法》《行政机关公务员处分条例》关于开除处分的制度安排去理解《普通高等学校学生管理规定》的开除制度，是能够成立的。

（三） 对不同意见的回应

第一，有意见认为，根据“存疑时唯利于自由”的解释规则，既然对系争法条的理解存在两种相反观点，那就选择最有利于学生利益的观点（即把顿号理解为“并且”，从而最大限度地控制开除范围），这也符合《规定》维护学生合法权益的立法目的。2005年、2017年《规定》确有这一立法目的，但该目的之实现手段是指用《规定》来“规范高校的学籍学历、学业成绩以及奖励处分等管理行为”，“为高校依法治校提供更为具体的依据”[21]，而非在《规定》中不适当地放宽学生应受处分的范围。时任教育部政策法规司副司长王大泉指出，2017年《规定》“在立法目的上，由侧重于维护高等学校的管理秩序，转为强调维护学校依法有效实施管理和维护学生合法权益之间的平衡，强调权利义务和责任的平衡”[26]。可见，《规定》并非以“学生利益至上”为立法目的，对系争法条的解释也就不能采取最大化有利于学生利益的原则。正如默勒斯所指出的，“存疑时唯利于自由”只能适用于解释的初步阶段，起决定作用的仍在于对立法目的的判断[16]（338）。张明楷教授强调，存疑时有利于被告，只是刑事诉讼法上的证据规则，只与事实认定有关，不适用于法律解释，“任何法律条文都可能有疑问，……如果一有疑问就作出有利于被告人的解释，刑法就会成为一纸废文；而且，刑法理论就不需要展开争论，只要善于提出疑问并知道如何有利于被告即可”[15]（39）。在刑法上尚且如此，更何况学生处分制度了。

第二，还有意见援引2015年“吉林建筑大学开除孟某案”二审判决观点认为，校规不考虑情节而直接规定给予开除处分，不符合上位法。但笔者认为，该判决存在误读上位法的问题。该判决认为，结合2005年《规定》第54条（学校可予开除处分的情形）和第52条第2款（“学校给予学生的纪律处分，应当与学生违法、违规、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应”）的规定来看，校规“对使用通讯设备作弊的行为未区分学生是否初犯、违纪行为性质、过错的严重程度及平时在校表现等其他情况，直接规定属于严重作弊行为，给予开除学籍处分。该规定有悖于《普通高等学校学生管理规定》中规定的‘可以开除学籍’的立法本意，不符合上位行政规章的规定”⑧。2016年“四川大学锦江学院开除王某案”（王某找人替考）一审判决照搬了这一观点⑨，但二审判决指出：“一审认定被诉开除学籍处分决定适用法律错误、处分过重的理由不当，本院予以纠正”⑩。不过，该二审判决只是指出校规与上位法的规定一致，并不抵触，而未解释上述判决观点为何不当。本文简述理由如下：其一，混淆定性情节与量罚情节。2005年《规定》第54条第4项“由他人代替考试、替他人参加考试、组织作弊、使用通讯设备作弊及其他作弊行为严重的”这一规定很清楚地表明，作弊途径、工具、组织者地位已被纳入行为定性情节的范畴，故代考、组织作弊、使用通讯设备作弊属于严重作弊行为，因此，吉林建筑大学的上述规定并不违反上位法。也不排除法官误以为该项规定中“严重的”包括对使用通讯设备作弊、代考等示例规定行为的处罚裁量。但教育工作者就不会有此误解，都很清楚这几种行为即属严重作弊。2012年修正后的《国家教育考试违规处理办法》第9条也将这几种行为定性为“严重作弊行为”。其二，未区分个案处理与校规制定。2005年《规定》第52条第2款是对高校的具体处分行为的原则规定，这一点，结合该条第1款（“对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分”）就看得更加清楚。第54条及其前置法已经明确了某些违纪违法行为的严重性，校规可以据此规定对实施这些性质严重行为的学生给予开除处分。判决书用第52条第2款去评价校规的合法性，无异于认为《规定》的第52条第2款与第54条的有关规定之间存在矛盾。因此，上述判决观点难以构成对本文的有效反驳。

六、“恶劣”的范围：

前置法与自主权

在法解释学上，系争法条中的“性质恶劣”属于不确定概念，高校制定校规时须对其进行具体化。与“善良风俗”“显失公平”这类“质的不确定概念”不同，“性质恶劣”“重大损害”等属于“程度上的不确定概念”[2]（308），往往被其所在的法条设定了更明确的评价前提、范围、场域等。“性质恶劣”的具体化，应以前置法的评价为基本框架，并适当考虑高校办学自主权。

（一） 性质恶劣与否由国家法律框定

系争法条中“情节严重”与“性质恶劣”的具体化，各自的约束框架不同，因为情节是裁量性的，性质是规定性的。如前所述，这里的“情节”是指量罚情节，在法律已经界定某类行为性质的前提下，对该类行为的具体形态进行细节评价，从而在该类行为的法定处罚幅度内确定恰当的具体处罚。高校基于立德树人使命和办学自主权，可以不依赖公安机关具体适用《治安管理处罚法》有关规范时认定某行为情节轻重的结论，而进行自己的判断。即高校在对受到治安管理处罚的学生进行开除学籍处分时，可以有自己的酌定情节标准。“性质”则是法律对各类行为的恶性大小所作的区分，所谓用于行为定性的情节已被考虑在其中，成为行为违法构成要件的一部分。因此，高校在具体化系争法条中的“性质恶劣”时，就不能脱离《治安管理处罚法》的框架而另搞一套，这是法秩序统一性原则的必然要求。《治安管理处罚法》虽未定义何谓性质恶劣的违法行为，但已通过有关制度设计表达了对行为恶劣与否的态度。

在立法过程中已经在法哲学层面考虑了违法的本质，从公共政策和社会学等层面讨论了可罚性、处罚力度的社会效用等立法必要性、可行性的情况下，摆在世人面前的实定法对违法行为性质的态度就鲜明地体现为其所规定的处罚轻重。

其一，违法行为的性质问题被表达为“轻重”问题。“违法行为的严重程度首先可通过行为性质反映出来。”[27]例如在刑法领域，赵廷光教授指出：“所谓犯罪性质，从狭义上讲，是指行为构成何种犯罪，是成立基本罪、重罪还是轻罪，每个构成类型都是行为的一定危害性质与危害程度的统一，因而不同的构成类型具有不同的犯罪性质。”[28]其所谓犯罪性质的广义含义是指构成一罪或数罪、完成形态或未完成形态、单独犯罪或共同犯罪[28]。扩展到一般法理上讲，讨论行为的性质，就是讨论一种（些）行为比另一种（些）行为的危害性或违法性更重或更轻。因此，不论学者还是法官、检察官撰写的论文中经常出现如“涉嫌违法行为的性质轻重”“违法、犯罪行为性质轻重”“犯罪性质轻重”“涉嫌犯罪的性质轻重”“行为性质轻重”“危害行为按照性质轻重”“依性质轻重决定归属”等表述。违法行为性质的轻重，反映了立法者对违法行为所侵法益、所致危害之大小的认识，如果认为其社会危害性越大，就评价其违法性质越严重。

其二，违法性质的轻重直接体现为法定罚的轻重。违法行为性质的轻重直接影响对其处罚的轻重，立法者就是通过配置不同法定罚（仿用“法定刑”一词）的方式来表达对不同违法行为性质（轻重）的认识。而在具体适用法律规范时，无须再去讨论行为的违法性质轻重，而是进行违法构成要件的涵摄，然后评价行为的情节和社会危害程度。例如，我国《刑法》并未明文规定哪些犯罪是“重”的、哪些犯罪是“轻”的，但这并不意味着立法者没有区分犯罪轻重的意图，更不等于执法者、司法者以及社会公众不需要这种区分。老一辈刑法学者指出：“决定犯罪轻重的主要因素是对社会的危害性，而在立法上的标志就是犯罪的法定刑。法定刑重的表示犯罪性质重，法定刑轻的表示犯罪性质轻。”[29]这是因为，法定刑是立法者对具体罪行的社会危害性及其程度进行评判考量的结果，反映着立法者的价值取向；法定刑作为罪行轻重的划分标准，已被一些具有先进刑事立法技术的国家所认同[30]。

因而可以说，系争法条所指受到治安管理处罚的性质恶劣的行为，就是被《治安管理处罚法》评价为违法性质最重的那些行为。

（二） 识别性质恶劣的两种方法

以法定罚的轻重来判断行为性质的轻重，有两种方法。

第一，自由罚期限标准。这是指以法律规定的自由罚的基本罚期长短为标准来判断违法行为性质的轻重，这当然是指法定罚而非宣告罚。这是一种易于操作的形式标准。例如在刑法上，郑丽萍教授阐明了以法定刑这样的“形式标准”，而非以犯罪的性质、危害程度等犯罪内在特质之“实质标准”或者形式+实质之“综合标准”来划分罪行轻重的理由：罪行轻重的划分标准与影响罪行轻重的因素是不同的概念，划分标准需要具有可操作性，而犯罪性质标准无法适用于有多档法定刑的罪行，犯罪危害程度标准则因主观性强而缺乏可行性[31]。这一道理亦适用于行政法。例如，2012年修订的《治安管理处罚法》第55条（2025年修订后为第66条）规定：“煽动、策划非法集会、游行、示威，不听劝阻的，处十日以上十五日以下拘留。”对此，官编读本指出，本法对这些行为规定“最重处罚，表明了国家对这一严重危害社会稳定的行为的严厉惩处态度”[32]。

须强调的是，用来划分违法行为性质轻重的法定罚是指基本处罚（简称基本罚），而不是指最高罚。如果法律将某类行为的法定罚规定为“处五日以上十日以下拘留；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留”，则该类行为无法在规范上被直接定性为严重，只能说它在现实中可能发展到性质严重，故不应纳入性质评价而只能纳入情节评价的范畴，在处理具体案件时进行考量。

关于量的具体标准。刑法学界对于自由罚期限标准应如何设定具体的处罚量存在分歧，有的主张以法定刑3年为轻罪与重罪的分界线，有的则主张以5年或者7年等为分界线。在《治安管理处罚法》上，自由罚即行政拘留，其法定幅度只有三档，处理起来比较简单。

第二，情节类型标准。这是指以基本罚之外规定的量罚情节类型是“轻”还是“重”为标准来判断违法行为性质轻重。例如在刑法上，“不同类型的情节定量，就能基本上揭示不同情节定量犯罪之性质轻重。例如，对于绑架罪，刑法将‘情节较轻’作为其定量依据，对于侵犯通信自由罪则将‘情节严重’作为其定量依据，表明两罪在性质上存在重轻之别”[33]。这类规定及其逻辑亦适用于行政法。即，如果法律对于某类行为在基本罚之外规定的是减轻罚（即“情节较轻的，处……”）而不是加重罚，则可以认为这类行为的违法性质是很重的。例如，新中国对卖淫、嫖娼行为持强烈的反对态度，认为其严重败坏社会风气、严重危害社会治安秩序，甚至“损害改革开放的声誉和国家形象”；2001年中共中央印发的《公民道德建设实施纲要》将其称为“社会丑恶现象”，要求予以“严厉打击”。因此，《治安管理处罚法》第78条第1款作了这样的规定：“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者一千元以下罚款。”

虽然情节类型标准使用起来比自由罚期限标准更加清晰和简便，但它并未出现于每个分则条文，因此独立的判断标准还是法定的自由罚基本幅度。于是，《治安管理处罚法》上的违法行为性质轻重可作如下划分：①基本罚是五日以下拘留的，为一般违法行为；②基本罚是五日以上十日以下拘留的，为较重违法行为；③基本罚是十日以上十五日以下拘留的，为严重违法行为，即性质恶劣的违法行为。因为“恶劣”一般指非常坏，有的理解为坏到接近于极点，所以，在治安法的语境中，只把违法性质最重的那些行为认定为“性质恶劣”，比较符合汉语的常用含义。这从《治安管理处罚法》对某些行为的处罚规定是“处五日以上十日以下（或者五日以下）拘留或者××元以下罚款”，却没有对哪种行为规定“处十日以上十五日以下拘留或者××元以下罚款”（而是规定“可以并处”罚款）也可以得到证明。

（三） 校规如何具体化“性质恶劣”

第一，2025年《治安管理处罚法》规定的基本罚是最高幅度行政拘留的那些违法行为，都可认为是性质恶劣的，包括两类：一是仅规定基本罚的例如组织聚众扰乱机关秩序、结伙殴打他人、猥亵智力残疾人、煽动民族仇恨、参与聚众淫乱、引诱他人吸毒等行为（一共涉及11个条款）；二是规定基本罚+减轻罚的例如违规制造危险物质、卖淫、嫖娼、传播淫秽信息、吸毒等行为（一共涉及28个条款）。这意味着，高校直接规定学生有这些治安违法行为将予以开除的条款是符合上位法的。尤其是，如果有学生以《治安管理处罚法》对卖淫、嫖娼、吸毒等规定有减轻罚为由主张校规中直接规定卖淫、嫖娼、吸毒等即予以开除而不考虑情节的条款不符合上位法，则这样的主张不成立，因为对于规定为最高幅度基本罚+减轻罚的那些行为已经由国家法律纳入了“性质恶劣”的范畴。

第二，对于基本罚是最低幅度、无论是否规定加重罚或者减轻罚的那些违法行为，不应认定为性质恶劣，例如在飞机上使用可能影响导航系统的器具、强行乞讨、私自开拆他人邮件、非法携带管制器具等行为（一共涉及17个条款）。这意味着，高校直接规定学生有这些治安违法行为将予以开除的条款是不符合上位法的，高校只能在个案处理时进行情节上的具体考量。

第三，对于基本罚是中间幅度、规定或者未规定加重罚或者减轻罚的违法行为。其中，有的既无加重罚也无减轻罚，例如非法携带管制器具进入公共场所、危险物质丢失而故意隐瞒不报、猥亵他人等行为（一共涉及4个条款）；有的配置了加重罚，即在现实中可能发展为性质严重的行为，例如占用公私财物、故意干扰无线电业务等行为（一共涉及5个条款）；还有的配置了减轻罚，即在现实中可能表现为性质不重，例如散布谣言扰乱公共秩序、殴打他人、强迫交易等行为（一共涉及6个条款），情况比较复杂，不应一概在规范上认定为性质恶劣。这意味着，高校直接规定学生有这些治安违法行为将予以开除，在合法性上存在较大疑问。对于这些行为，高校在个案处理时进行情节考量才是更加稳妥的做法，这样既不会损及高校管理权，又有利于保障学生权利。

七、结语

性质轻重的概念不同于情节轻重的概念在于，前者是在不同类型的行为之间进行比较，后者是在同一类型行为的不同细节之间进行比较。通过运用法解释学方法，笔者认为《普通高等学校学生管理规定》第52条第3项具有双重结构：其一，对于性质恶劣的治安违法行为，高校可以将其规定为毋需情节裁量、可直接给予开除学籍处分的情形（当然也可以作出宽松一些的规定），不违反上位法《普通高等学校学生管理规定》，但确定“性质恶劣”须在《治安管理处罚法》的框架内；其二，在此之外受治安管理处罚的行为，只有情节严重的，才能给予开除处分。这一解释结论的优点在于，既不过于限缩部门规章授权高校作出开除学籍处分的治安违法行为范围，有利于警示学生“性质恶劣的违法底线不可触碰”，从而更好地落实立德树人根本任务，又明确以实定的国家法律来框定校规可以规定为直接给予开除的行为范围，以保障学生权利，从而兼顾秩序与自由，体现了中国特色人权发展道路坚持鲜明的政治性和严谨的法治性有机融合[34]的特点。

本文的解释结论不可能说服所有人。在我国法律实践比较重视立法机关意志的背景下，建议教育部根据《规章制定程序条例》第33条的规定，对系争法条作出解释。进而，鉴于系争法条中“情节严重、性质恶劣”这一相当罕见的表述导致理解上的较大争议，教育部有必要考虑修改完善该项规定。开除学籍处分对学生影响重大，为更好实行处罚法定原则，避免办学自主权在学生品行问题上尺度不一，将来修改《普通高等学校学生管理规定》时，应根据《治安管理处罚法》，明确规定（至少以示例方式列举）高校可予开除处分的性质恶劣的违法行为，而不再由众多高校校规各自规定。

【作者简介】

蒋清华，法学博士，中南大学法学院副教授、博士生导师，中南大学党内法规研究中心执行主任。