蒋清华:党的领导法规之概念展开

选择字号:   本文共阅读 75 次 更新时间:2022-07-02 09:09:42

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蒋清华  

   内容提要:党的领导法规从实务概念发展到学术概念,内涵有所变化。以“部门法”思维观之,领导法规专事调整党的外部领导关系,主要规范事项除了领导行为,还有领导主体、职责和保障等,因而不仅指“1+4”框架中的领导工作单行法规,还包括党章和其他三大板块党规中的领导规范。相对应的党规部门是调整党建关系的建设法规。党建关系、外部领导关系都离不开由党章及其关联法规所调整的党内领导关系。十九届四中全会所称党的领导制度涵盖建设法规和领导法规。为贯彻宪法之党的领导原则,国家法律对党的领导事项作出规定,社会规范等对领导法规进行细化。这些在党规之外的领导规范和作为党规的领导法规共同构成党的领导法体系。发展一种部门党规意义上的领导法规概念,对于发展领导法规教义学、构建部门党规体系有着积极意义。

  

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   “党的领导法规”是新时代党规建设实践中的一个新概念,也是习近平法治思想中的一个新概念。党内法规已成为新时代中国法学的一个新范畴。①目前关于党的领导之“政理”研究较多、“法理”研究较少,这在党的领导法规论题上尤为突出。②发展党内法规学,有必要以法学范式分析党的领导法规这个基本概念。

  

   一、问题的提出

  

   最早提出党的领导法规的中央文件是2016年12月《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》)。按照《意见》,在党章之下,党的领导法规制度、组织法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度四大板块共同构成以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系。党的十九大之后,党中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》(以下简称“二五规划”)、《法治中国建设规划(2020-2025年)》等继续使用“党的领导法规”概念。

  

   (一)文件中的领导法规

  

   党的领导法规的含义,目前中央文件未作出定义式的解说,《中国共产党党内法规制定条例》也没有对四大板块党规作出定义。《意见》列举的领导法规制度例如《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党政法工作条例》和涉及外事工作的规定等,指出它们承担着“加强和改进党对各方面工作的领导,为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证”之重要功能。③“二五规划”指出:“要完善党的领导法规。坚持党对一切工作的领导,完善党的领导体制机制,改进领导方式,提高执政本领,不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力,把党总揽全局、协调各方落到实处。”④这一论述,与《意见》的精神一致,同时也为领导法规增加了“完善党的领导体制机制”之功能。所以,“二五规划”对领导法规的例举,除了农村工作、宣传工作、机构编制工作等条例和党中央领导经济工作、法治工作等方面的规定之外,还有《中国共产党重大事项请示报告条例》。

  

   《意见》指出,要坚持目标导向和问题导向,按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则,完善“1+4”框架的党规体系。一般来说,四大板块党规体系的内在逻辑是:“规范主体”对应组织法规,“规范行为”对应领导法规、自身建设法规,“规范监督”对应监督保障法规。⑤总的来看,《意见》和“二五规划”所称领导法规,基本上是指关于党对各方面工作的领导的法规制度,即规范党的领导行为的法规制度。换言之,“1+4”框架中的领导法规主要就是单行形态的领导工作法规。

  

   (二)学界理解的领导法规

  

   不过,学者们对于领导法规的理解有所不同。一方面,被“二五规划”列为组织法规的《中国共产党党组工作条例》,一些学者将之视为领导法规范畴。⑥另一方面,被“二五规划”列为领导法规的《中国共产党宣传工作条例》,有学者认为也可归入自身建设法规中的思想建设法规。⑦《中国共产党重大事项请示报告条例》在“二五规划”中被列为领导法规,而从“请示报告制度是我们党的一项重要政治纪律、组织纪律、工作纪律”⑧这个方面来看,将该条例归为自身建设法规中的纪律建设法规也是成立的。

  

   产生这些认识的原因在于,在学界,无论是政治学学者,还是法律学者,往往不只是在“规范行为”这一意义上来认识领导法规的(当然这是领导法规的核心内容)。例如,施新州教授认为,党的领导法规是规范党的领导理念、领导制度、领导体制、领导干部和领导方法的党内法规制度的总称。⑨柯华庆教授认为,党的领导法规是指调整党的领导机构行使对外领导权的规范。⑩按照这类界定,领导法规的规范事项都不会仅限于领导行为。诚然,领导行为是领导法规的规范对象,但规范对象不等于规范事项,也不等于调整对象。总的来看,学界并不是完全按照四大板块逻辑来理解领导法规的,学术概念和实务概念之间存在差异。

  

   对此,本文认为应当辩证看待。一方面,要深刻认识实务概念的合理性和重要作用。实务概念必须聚焦推动工作的可行性、便利性、针对性,以发挥把握大局、提纲挈领、纲举目张、务实管用的功效。须知立规工作是要实实在在地制定修订出一部部党规文本来的。党的领导法规是首先在实务工作中提出概念的,它在“1+4”框架中以领导工作单行法规为基本定位,具有重大价值。近几年来,涉及各方面领导工作的单行法规制度纷纷出台,这离不开“板块”式领导法规概念的极大引领推动作用。至于一些单行党规文本究竟属于四大板块的哪一种,宋功德教授作了深刻阐释:“许多单行文本自身也是遵循‘主体、行为、监督三位一体’的立规思路,按照‘规范主体、规范行为、规范监督’相统筹相协调原则来架构的,这就必然导致在一个单行文本中同时出现三类规范。制度板块的划分重在反映党内法规体系的整体框架,而单行文本的制定重在解决规范化问题,二者具有不同的功能指向,并不具有严格的逻辑对应关系。”当某些单行文本难以非常确定地归类时,“实事求是的做法是择其要者而定之,只要将此类单行文本归入相对合适些的制度板块即可。”(11)

  

   另一方面,学术概念也有其自身重要价值。学术概念强调精确性、周延性、本质规定性,力求对纷繁复杂的现象具有强大的涵括力、解释力,相关概念之间的逻辑关系更加清晰,对于理论研究和实务工作发挥积极指导作用。如今,党的领导法规一词已走入理论界,向学术概念演化,领导法规的定位从“板块党规”走向“部门党规”。(12)本文即试图以部门党规的定位来厘清领导法规的内涵和外延。这有利于全面把握党的领导规范,构建体系化的领导法规教义学;也有助于深入理解不同部门党规之间的关系,优化党规体系的内部构造。

  

   二、作为“部门党规”的领导法规

  

   党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。基于党内法规的法治属性,可以且有必要采取法律体系中的部门法划分思维,以此来界定党的领导法规的内涵,明确领导法规的主要规范事项。

  

   (一)部门法的定义方式

  

   法是一种调整特定的社会关系的行为规范,特定的调整对象(即法规范所调整的某一类社会关系)是进行部门法划分的首要标准。(13)所以,我国法学界惯用以揭示调整对象的方式来定义法律。例如我们耳熟能详的民法定义:调整平等主体之间的人身关系和财产关系的法律规范总和。又如,姜明安教授对行政法的界定:行政法是调整行政关系的法。(14)白皮书《中国特色社会主义法律体系》(2011年10月)对于宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法这五个法律部门的解说,都指明了它们各自调整的社会关系。

  

   “党内法规是党务关系的调节器。”(15)党的领导法规之解说,亦可采用上述经典的法学定义方式。国内最早采用这种定义方式的大概是李忠教授,他认为,党的领导和党的工作方面的党内法规(16)是指用以调整党总揽全局、协调各方的领导核心作用时,党与人大、政府等形成的领导与被领导关系的法规。(17)之后,一些学者都以指明党与非党之间的领导关系这一特定调整对象来界定或解说领导法规。(18)新近出版的权威释义作品指出,党内法规“规范党的领导活动时,调整的主要是党组织与非党组织的关系”。(19)国内第一部党内法规学统编教材(列入“马工程”项目)写道:“党的领导法规,是指规范中国共产党对各方面工作进行领导的活动,调整中国共产党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等领导与被领导关系的党内法规。”(20)可见,调整党与非党组织和党外群众之间的领导与被领导关系,或者简洁一点说,调整党(对非党组织和党外群众)的领导关系,是领导法规的实质内涵。

  

   采用部门法定义方式的意义在于揭示某个部门法、部门党规所具有的独特调整对象。党的领导法规之所以在党规体系中具有独立地位,就是因为它专门调整党与非党组织和党外群众之间的领导与被领导关系(为简洁文字,以下表述为党的外部领导关系。这种关系经领导法规调整后即为领导法规关系)。不过,明确了调整对象并不等于自然就明确了规范事项。党的领导法规应当主要规定哪些事项,特别是反过来讲,实定党规中的哪些规定属于领导法规范畴,还需要进一步分析。

  

   (二)领导法规的主要规范事项

  

   党的领导法规要科学有效调整党的外部领导关系,就必须明确谁来领导(领导主体)、领导什么(领导职责)、怎么领导(领导行为)、如何保障(领导保障)等基本问题。(21)关于这四个方面的制度规范,就是领导法规需要作出规范的主要事项。

  

   1.领导主体

  

   领导主体是党组织。在“1+4”框架中,关于各级各类党组织设置和定位,首先由党章尤其是党的组织法规来作出基本规定。这些规定应当视为领导法规的内容之一,否则领导法规关系的要素就不完整,领导法规学在知识体系上就不完整。

  

同时,关于“谁来领导”的领导主体规范仅靠组织法规来规定是不够的,领导法规的一项重点任务是将领导主体具体化,进一步明确“具体由谁来领导”。例如,《中国共产党工作机关条例(试行)》并未规定党领导某方面工作时的具体领导主体,《中国共产党政法工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党农村工作条例》就明确了领导主体除党委之外,还有党委政法委、党委宣传部、农村工作领导小组,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:暨南学报:哲学社会科学版 2021年12期

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