摘要：近年来，对平台用工进行立法已成为国际潮流。各国和地区基于平台用工面临的挑战和立法目标以及劳动法的传统等，对平台用工采取了不同的立法模式。根据主要规制工具和立法重点，可将域外平台用工的典型立法模式概括为“雇员身份推定+算法规制模式”“劳动基准模式”“社会保障模式”以及“综合立法模式”。我国平台用工立法宜采取“综合立法模式”，既应保障平台劳动者的基本权益，也应适当维持平台用工的灵活性，避免简单套用传统的雇员和自雇者保护规则。在立法思路上，应坚持分类分层保护的原则，全面规定平台劳动者的各项权益，科学设置平台劳动者的基本劳动基准，对劳动法的一般规则进行适当调适，明确平台企业和平台合作企业的责任分担。通过平台用工立法可创新劳动法的理论，使劳动法适应数字时代劳动用工形式变化的新需求，推动我国劳动法学自主知识体系的建构。
关键词：平台用工；新就业形态；雇员身份推定；劳动基准；算法
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，“推动灵活就业、新就业形态健康发展”。习近平总书记指出，“要健全劳动法律法规，规范新就业形态劳动基准”，“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”。规范新就业形态劳动基准和加强劳动者权益保障凸显了完善相关立法的重要性。根据2025年全国人大常委会会议信息，我国将抓紧出台新就业形态劳动者权益保障办法，进一步完善灵活就业和新就业形态劳动者权益保障制度。可见，新就业形态立法已成为当前我国的一项迫切任务。从国际看，2025年第113届国际劳工大会首次就平台经济中的体面劳动问题开展了标准制定讨论，大会就若干关键事项达成一致，明确文书的形式为一项公约及其配套建议书，并期待在2026年国际劳工大会上通过这两项文书。这也说明了平台用工的劳动标准受到国际组织和各国的普遍关注。因此，我国迫切需要加强平台用工劳动者权益保障的立法研究。当前，虽然我国学界对平台用工劳动者权益保障的研究已较为全面和深入，但对平台用工的立法研究才刚刚起步。本文拟主要从比较法视角，分析域外平台用工劳动者权益保障的不同立法模式及其利弊，在此基础上分析我国的立法模式选择，以推动我国平台用工劳动者权益保障立法。
以平台劳动者权益保障的主要工具及立法重点为标准，可将目前域外主要国家和地区的立法概括为以下四种主要模式。
一、“雇员身份推定+算法规制”模式
该模式的特点是立法试图明确平台劳动者的身份，建立雇员（劳动关系一方当事人）身份推定规则，努力将符合条件的平台劳动者纳入劳动法调整范围，并将算法规制作为平台用工规制的重要内容。该模式的典型代表是欧盟平台用工立法。经过多年努力，欧盟理事会于2024年10月通过了《关于改善平台用工工作条件指令》（Directive on Improving Working Conditions in Platform Work，以下简称“欧盟平台用工指令”）。该指令旨在确保平台劳动者法律身份的正确分类，并引入第一个关于工作场所算法规制的欧盟规则。该指令总体上应予以积极评价，但雇员身份推定规则和算法规制这两种手段既有优势，也存在局限性。
（一）雇员身份推定
欧盟平台用工指令第5条引入了雇员身份推定规则并规定：数字劳动平台与通过该平台从事平台工作的人之间的合同关系，在根据成员国现行国内法、集体协议或惯例并考虑欧洲法院的判例法，存在表明“指示和控制”（direction and control）的事实时，将在法律上被推定为“劳动关系”（employment relationship）；如果平台意图推翻法律推定（legal assumption），应由其证明该合同关系不是劳动关系。雇员身份推定规则减轻了平台劳动者的举证责任，有利于防止平台对劳动者身份的错误归类，将使更多平台劳动者被纳入劳动法的保护范围。同时，通过将更多平台劳动者纳入劳动法，可以更充分地利用劳动法现有规则，减轻了针对平台劳动者这一群体制定专门规则的压力。但指令规定的雇员身份推定规则也存在明显局限。
第一，推定规则适用的前提是平台劳动者必须证明存在“表明指示和控制的事实”，而要证明这点并不容易。有学者指出，法律推定的理念在于便利劳动关系的认定，这意味着推定劳动关系的指标（indicators）应容易识别。但欧盟指令要求平台工人必须证明平台对其工作履行施加了控制，平台工人通常难以证明这些事实，因为他们对工作的组织、分配和控制以及底层机制了解十分有限，特别是当这些内容是由算法决定时。正因为如此，有学者主张，更为合理的雇员推定规则是平台劳动者无需证明平台的控制即可被推定为雇员，尽管这可能存在将真正的独立平台劳动者归类为雇员的风险。由此可见，雇员身份推定规则的“门槛”设定是一个难题，门槛太高可能增加雇员的举证难度，门槛过低可能导致劳动关系泛化。此外，欧盟指令规定的雇员身份推定规则并不是自动确定雇员的身份，而是需要平台工人或相关机构通过司法或行政程序请求确认其雇员身份，因此，雇员仍面临主张救济的程序成本。
第二，欧盟指令对如何判断存在“指示和控制”缺乏具体规定。欧盟指令最初的草案对如何判断“指示和控制”列出了若干认定因素，后续进行了修改，但最终由于各方分歧较大而放弃，而仅原则规定要求存在“指示和控制”的事实，如何认定“指示和控制”则交给成员国自行判定。有学者指出，这是指令文本存在的主要问题，也是法律推定规则效果存疑的原因。因为，不同国家在评估工作关系中是否存在“指示和控制”时将有不同标准，这对于尚未存在此类法律标准而计划引入该推定规则的国家而言是一个特别悬而未决的问题。
第三，推定规则还面临规则适用范围的难题。欧盟指令的推定规则仅针对平台劳动者，因此，成员国在实施该规则时，将面临推定规则仅适用于平台劳动者还是可适用于所有用工场景的难题。如果仅针对平台劳动者，可设计出更为精细的推定规则，但这种做法似乎对其他领域的劳动者并不公平，规则的价值也有限。
第四，将平台劳动者纳入劳动关系可能损害平台用工的灵活性。如果雇员被纳入劳动关系，平台可能基于其成本的增加，加强对平台劳动者的管理，这一方面可能增加平台的管理成本，另一方面会减损平台劳动者的灵活性，降低平台用工的吸引力。有学者指出，认定劳动关系很可能成为平台工人的一场“惨胜”，它将危及吸引他们进入零工经济的灵活性，因为潜在雇主将有充分动机施加最大程度的控制以获取付出的回报。我国有关调查也显示，64%的外卖骑手对时间灵活最为看重，这也是他们选择骑手工作的首要原因。由此，将平台劳动者纳入劳动法虽然可以加强对其保护，却可能损害平台用工的灵活性和创新性。当然，通过规则的适当调整，立法可努力在平台劳动者的自由和保护之间寻求平衡。
因此，对雇员身份推定规则的实效应有客观认识。有欧洲学者指出，推定规则“其本质是证明责任规则”，“可预见的是，法律推定的实际效果将较为有限”。
（二）算法规制
算法是平台用工的显著特征。国际劳工组织的报告指出，工人的算法管理是平台业务模式的核心。因此，算法规制以及对平台劳动者算法权利的保护意义重大。算法规制这一工具具有明显优势：首先，由于算法和数据密切相关，算法规制有利于保护平台劳动者的数据权利、维护其人格尊严，也有利于保障其基本劳动权益。其次，算法规制尤其是程序规制通常不直接涉及主体的具体劳动标准和劳动权益，对平台企业的成本影响较小，规则设置相对容易。最后，由于算法主要涉及数据主体之间的关系，并不与劳动关系直接挂钩，有关算法的规则可以适用于所有平台劳动者，而不必考虑其和平台的法律关系性质，因此规则具有广泛的适用性。
欧盟平台用工指令对算法管理进行了严格规制。这些规定相比《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，以下简称“GDPR”）为平台劳动者提供了更高水平的数据保护。具体而言：指令超越知情同意原则，禁止平台对特定类型数据尤其是敏感数据的处理；对影响评估的规定更为具体；规定了在使用自动决策系统制定或支持有关工作条件、限制或终止账户的决策时，须履行额外的透明度和信息义务，包括加强工人代表的参与；规定了履行工作所产生的个人数据携带权，包括评级和用户评价数据；关于暂停或关闭账户的决定必须由人工作出；平台劳动者有权获得自动决策系统作出或支持的决策的解释。除了GDPR，相比《人工智能法》（Artificial Intelligence Act）等立法，欧盟平台用工指令有助于提升平台工人在透明度方面的权利，而且有关信息和解释权的内容更为广泛和明确。因此，有关平台算法管理的规则得到普遍认可。但从算法规制手段和功能看，平台用工的算法规制也存在局限性。
第一，算法权利的实现并不容易。由于算法具有高度复杂性、隐蔽性和变动性，以及平台与劳动者之间信息的高度不对称性，有关算法的权利不易落实。有学者指出，当前欧盟数据法框架存在两大显著缺陷。首先，由于劳动者相比其服务的企业处于从属地位，因此数据法所强调的自由权利，如透明度和知情同意，不足以缓解自动化劳动管理造成的实质性伤害。其次，欧盟数据法主要依赖透明度原则发现、预防和制止劳动法违规行为，却未能考量工作场所算法管理造成的现有劳动法未能涵盖的新型伤害。这些危害的根源在于数据处理系统的“关系逻辑”（relational logic），即系统通过动态比较工人表现而非客观评估其既定职责的完成情况来评价员工。换言之，算法和传统职场中雇主依据事先、明确、透明的静态规章制度进行劳动管理存在很大差异。同时，虽然欧盟平台用工指令相比GDPR赋予劳动者更广泛的数据权利，但仍然存在重大缺陷。一是指令要求企业在部署自动决策系统前必须进行影响评估，但企业出于竞争考虑往往倾向于对自动系统保密，工人难以知晓影响评估是否涵盖企业部署的所有自动监控和决策系统。二是指令未能就自动决策系统的影响评估制定明确的标准或准则，也未规定当发现自动决策系统具有危害性时平台必须采取的补救措施。因此，由于算法规制工具本身的局限以及指令内容存在的不足，指令规定的算法权利并不足以克服算法带来的风险和危害。
第二，算法规制对平台劳动者的劳动和社会保障权益保障作用有限。从欧盟指令规定看，有关算法的规定主要是程序性权利，并不直接涉及劳动者的基本劳动标准，因此，算法规制对劳动者实体权益保障作用有限。虽然指令第12条规定防止算法管理对平台工人的安全和健康产生负面影响，但这些措施仅限于具有劳动关系的平台工人，这一规定不仅较为笼统，适用范围也有限。有学者指出，欧盟平台用工指令未能充分调整劳动权利以满足平台工人的特殊需求。尽管指令引入了重要保障措施，但这些权利与获得公平薪酬、稳定工作及社会保护等更基本需求相比仍显不足。仅凭数字权利（算法规制）本身无法实质改变当今平台工作普遍存在的劳动者不利状况。此外，虽然欧盟指令在解决平台工作中工人身份错误分类及透明度问题方面取得了重大进展，对社会保障产生了显著影响，但该指令对国家层面如何处理平台工作以实现社会保障目的仅提供最低限度指导，可能导致众多平台工作者保护不足。可见，指令对平台劳动者社会保障的影响是间接而非直接的。因此，指令对平台劳动者实体权益的保障是非常有限的。更有学者指出，“对于众多无法享受雇员身份推定待遇的工人而言，指令在薪酬方面几乎无能为力”，“指令未就社会保护作出任何实质性规定”。
第三，平台算法规制的适用范围仍待观察。欧盟指令关于算法规制的措施适用于所有平台劳动者，一方面其不局限于具有劳动关系的雇员，另一方面其仅适用于平台用工这个领域。因此，指令关于算法规制的规则是否应当扩大适用于所有工作场所成为重要的现实问题。有学者指出，通过为平台工作建立精细化的算法管理框架，欧盟有望将类似保护措施扩展至整个劳动力市场。目前尚不确定指令能否为推行工作场所专门的个人数据保护框架铺平道路。因此，平台用工算法规制措施和其他工作场所算法规制措施的协调也是平台算法规制必须考虑的一个问题。
同时算法规制带来的成本问题也值得关注。有学者指出，相比法律推定规则，欧盟指令关于算法规制尤其是自动化监控与决策系统的规制将更具实效。“这些条款能够足够精准地应对特定风险，但也给企业带来了显著的合规成本。”
欧盟采取雇员身份推定和算法规制的立法模式有其立法背景。指令制定之前，大部分欧盟平台工人包括网约车司机、家政工和送餐员在形式上都属于自雇者，但其中许多工人和雇员一样须遵守规则并受到平台的限制，他们事实上应属于雇员而享有劳动权利和社会保护。因此，欧盟指令规则的重要目标是解决平台工人错误归类的问题，并为这些工人被重新归类为雇员提供便利，保证他们更容易根据欧盟法律获得雇员的权利。因此，欧盟引入了雇员身份推定规则。此外，欧盟注重算法规制而非采取直接规定平台工人劳动权利的做法也有其特殊原因。除了平台用工使用算法管理带来的问题需要对算法进行规制，由于算法规制主要是程序性的规定，加上欧盟之前已有GDPR、《人工智能法》等相关立法，因此，各方对指令关于算法的规定容易达成一致。而劳动标准事关平台经济的发展，涉及企业和劳动者的切身利益，对双方较为敏感且内容复杂，加上欧盟成员国众多，在指令中规定具体劳动标准难以达成一致，因此，指令缺乏实体性劳动标准规定的缺陷也不难理解。
（三）该模式的其他典型立法例
除了欧盟指令，欧盟多个成员国的立法和指令模式相近。比利时为平台工人引入了新的立法框架。比利时的立法很大程度上受到欧盟指令草案的影响，其在《劳动关系法》（Labour Relations Act）修正案（2023年1月生效）中增加一条，细化了欧盟指令草案中的劳动关系推定规则。该条列举了可推定劳动关系存在的8项具体标准，并规定只要符合8项标准中的3项或者符合最后5项标准中的2项，即可推定劳动关系存在。同时，该法还规定平台经营者有义务为平台工人提供履行工作期间及往返工作途中人身伤害的保险。葡萄牙于2023年4月发布了第13/2023号法律，对《劳动法典》及其他相关法律进行了修订。《劳动法典》修正案涉及平台用工的内容主要包括两项。一是平台用工中的劳动关系推定规则。如果满足一定条件，平台经营者（operators）和平台工人之间可推定存在劳动关系，同时，劳动关系推定可被推翻。二是关于算法和人工智能的规定。修正案规定，求职者应被告知企业使用算法、人工智能的情况；企业运用算法或人工智能系统进行职场决策时，必须遵守反歧视及平等相关的法律要求；集体协议对算法、人工智能及相关技术的规范，必须以有利于雇员为前提。可见，葡萄牙关于平台用工的规定也受到了欧盟指令草案的深刻影响。西班牙于2021年5月通过一项新的法令（第9/2021号）——“骑手法”（Riders’ Law），引入平台劳动者的“雇员”身份推定规则，并且对所有使用算法管理的平台公司适用算法规制措施。
二、劳动基准模式
（一）主要立法例
该立法模式的典型特征是立法侧重于明确平台劳动者的基本劳动基准，而不关注平台劳动者是否具有雇员身份，典型立法例包括美国和加拿大的地方立法等。
美国加利福尼亚州于2020年11月通过了“第22号提案”（Proposition 22）。根据该法，交通出行平台公司无需将零工工人归类为雇员，但需要为符合资格的人员提供最低工资、医疗保险、工伤保险、反歧视、公共安全和休假等保护。2021年9月，纽约市议会通过了六项关于平台的法案。这些法案回避了零工工人身份的问题，直接聚焦零工工人的健康和安全问题，如其中一项法案聚焦最低工资标准以及工作时间的计算方式。华盛顿州通过了众议院2076号法案，该法案于2023年1月1日生效。该法回避了零工工人的身份问题，但将为网约车司机提供最低工资、带薪病假，并协助建立司机权益中心，以缓解司机与网约车平台之间的力量失衡。明尼苏达州于2024年通过了适用于运输网络公司共享司机的工作条件立法。对司机的保护措施包括最低工资（每英里及每分钟最低工资）及工资透明要求，明确账户停用（deactivation）的情形及程序、异议的标准和程序及禁止停用的情形，以及禁止对申请人和司机的歧视等。总体上，美国的地方立法侧重于对平台工人基本劳动权利的保护，而不管平台工人的身份，尤其是普遍规定平台劳动者可以获得最低工资。
在美国，许多州的立法回避平台工人身份而转向关注工人的具体权利也有其特殊背景。目前，美国零工的监管结构是一个不平衡的“拼凑”，政党政治及其政策的急剧变化是持续不断的影响因素。尽管监管机构一直努力跟上技术发展的步伐，但平台公司为争取零工工人的独立承包商地位而广泛参与游说活动，使得关于平台工人身份的立法困难重重，上述加利福尼亚州立法的反复便是例证。而且法院关于平台工人身份认定的判决缺乏统一性和确定性。鉴于这些挑战，一些州的立法便回避零工工人的身份而直接聚焦其具体权利，以解决零工的监管问题。
加拿大安大略省关于平台用工的立法也采取这一模式。2022年，安大略省通过了《数字平台工人权利法》（Digital Platform Workers’ Rights Act）。该法赋予平台工人如下权利：获取信息，包括报酬的计算和支付方式、订单分配、工作表现评级系统及其后果等；获取最低工资（每单工作任务均可获得最低工资），报酬不被非法扣除或拖欠；平台暂停或终止工人账户时得到事先通知，包括原因等；平台经营者负有记录、保管和备查工人相关个人信息以及工作履行和报酬等信息的义务。这些权利主要是有关报酬、获取信息和工作稳定等方面的权利，也包含算法规制的内容。该法旨在为数字工人（digital workers）确立特定权利，无论其是否具有雇员身份。平台经营者与工人不得通过合同排除该法赋予的“工人权利”。加拿大安大略省采取这一模式的背景在于，总体而言，在加拿大大部分省，平台工人的身份都被认为是独立承包商，因此，劳动法所规定的大部分权利无法给予平台工人。但安大略省关于平台工人立法的前期调研表明，该省大部分居民认为该省的平台工人应和传统工人在劳动福利上受到同等对待，因此，《数字平台工人权利法》旨在为平台工人确立特定的权利，而不管其是否具有雇员身份。
加拿大不列颠哥伦比亚省也采取该模式。加拿大不列颠哥伦比亚省于2023年11月通过了《劳动立法修正案》（Labour Statutes Amendment Act）。该法规定，“在线平台工人”（online platform worker）应被视为1996年《劳动基准法》（Employment Standards Act）的雇员（employees）以及2019年《工人赔偿法》（Workers Compensation Act）的工人（workers），平台经营者则被视为雇主（employers）。网约车司机和骑手等平台工人将因此获得相关条例的保护。2024年9月生效的条例对平台工人权益进行了具体规定，主要内容包括：①最低工资和费用补偿：条例规定了“服务时间”（engaged time）的最低工资标准，并设定每公里车辆补贴最低标准以补偿工人的车辆开支。②工伤保障：所有网约车司机及配送员均纳入工伤保险范围。③增强透明度：企业必须允许工人在接单前查看订单地点及预估收入。④账户暂停或终止的规制：企业必须告知工人暂停或终止账户的原因，若无正当理由终止，必须提前通知或提供补偿。⑤小费保障：企业必须将顾客支付的小费全部转付给工人。关于服务时间和最低工资，该条例规定，“服务时间”仅指从接受任务到完成任务的期间，不包含等待时间；但相应地，平台工人的最低工资标准为一般最低工资标准的120%。条例仅适用于网约车司机和配送员（ride-hailing and delivery workers），其他类型的零工工作者，如自由撰稿人、音乐人等则不在此列。值得关注的是，虽然其立法将平台工人视为《劳动基准法》下的雇员，但条例并不包含劳动法的一些保护措施，例如工作时间和加班、法定节假日、带薪休假和年休假等。加拿大不列颠哥伦比亚省立法模式的主要背景是突出问题导向，主要解决平台工人最为关注的问题，包括收入低下且不可预测、缺乏工伤赔偿、对订单目的地和收入不知情、不合理的停止或终止账户行为以及小费的归属。在立法思路上，在应对零工工作的独特挑战、解决工人的优先考虑以及确保平台服务的可及和可负担中寻找平衡的方案。该省通过修改法律的原则规定以及专门条例的形式规定平台工人的具体权利的做法也颇具特色。
（二）该模式的优势和局限
该模式具有独特的优势。首先，该模式直接赋予平台劳动者部分劳动权利，包括工资和支付保障等，对劳动者提供了直接而实惠的保护，有利于保护劳动者的基本权利。相比身份认定和算法权利等保护手段，明确规定平台劳动者的劳动权益无疑是最直接而有力的方式。有学者指出，实证研究持续表明，“公平薪酬、稳定就业和充分的社会保障是劳动者最迫切的诉求”，“当经济状况持续低迷时，数字权利的影响力将受到影响”。事实上，“证据表明零工工作者更在意政策调整带来的保护增强，而非雇员身份的授予”。其次，该模式无需考虑劳动者的身份，避免平台劳动者身份认定规则供给及其司法实践的困境。最后，该模式通常并非照搬劳动法的一般规则，而是根据平台用工的特点赋予平台劳动者部分劳动法权利，规则具有灵活性，避免直接适用劳动法带来的困难。例如许多国家和地区的立法规定了最低工资、工资保障、工伤保险等。
当然这种模式也存在明显的局限。第一，平台劳动者通常只能获得劳动法的部分权利保护，而无法获得全部保护，因此，部分可能属于雇员的平台劳动者无法获得其应有的保护。第二，该立法模式的通常理论假设是将作为保护对象的平台劳动者视为非雇员和非自雇者的一类“中间主体”，因此究竟应当给予哪些权利，成为立法的难题。从上文列举的立法例可以看出，除了最低工资、工资保障、工伤保险等，各个国家和地区有关其他保护措施包括工时、休息休假等，难有统一的规则。
三、社会保障权益模式
（一）主要立法例
该类立法模式的主要特点是侧重于保护平台劳动者的社会保障尤其是社会保险权益，而非雇员身份认定或劳动权益保护。新加坡关于平台用工的专门立法是该类立法的典型代表。新加坡于2024年通过了《平台工人法》（Platform Workers Act），该法于2025年1月1日实施。《平台工人法》将平台工人作为有别于雇员和自雇者的新的法律类别，平台工人获得了劳动法的部分保护，但被归类为独立自雇者。根据该法，平台工人（platform workers）是指和平台经营者订立平台工作协议，并且在提供平台服务时接受平台经营者的管理控制（management control）的网约车司机或配送员（ride-hail or delivery worker）。因此，如果个人不接受管理控制，则属于基于雇佣合同（contract for service）的自雇者而非平台工人；如果个人基于劳动合同（contract of service）而受雇于平台经营者，则属于雇员而不是平台工人。因此，新加坡的平台工人专指介于自雇者和雇员之间的网约车司机和配送员。可见，新加坡将平台劳动者的身份分为三类：传统的雇员、自雇者以及介于二者之间的“平台工人”。值得注意的是，对“平台工人”的保护主要是赋予其社会保障和集体协商权利。《平台工人法》主要为平台工人提供三项保护：一是工伤保障，平台工人可以和雇员获得相同的工伤赔偿待遇；二是公积金保障，平台工人和平台经营者需缴纳中央公积金，平台工人享有退休和住房等社会保障；三是集体谈判权，平台工人可以成立“平台工作协会”（platform work associations），与平台经营者进行协商。新加坡独特的立法模式也有其原因。为立法提供咨询意见的“平台工人咨询委员会”的报告指出，平台工人相比雇员享有更多的灵活性，而且这一灵活性是平台工作的关键特征，因此，委员会建议平台工人不应被归类为雇员；同时，平台工人如果受到平台公司显著程度的管理控制，其相比典型自雇者，将享有更少的自主性和灵活性，因此应为其提供基本保护。由于新加坡的立法将平台工人界定为特殊自雇者，因此，其并没有规定平台工人的劳动权利，而主要规定工伤保险等社会保障权利。委员会同时认为平台工人也关注收入、争议解决、合同条款和福利、工作安全和职业前景等其他与工作相关的问题，因此，建议立法赋予其与平台企业集体协商的权利。委员会的建议均被立法所采纳。可见，新加坡的立法模式与其对立法对象的身份界定以及对平台用工灵活性的坚守及平衡灵活与保护有密切关系。
采取该模式的还有印度。印度政府已展现出改善零工工人劳动条件的决心。2020年《社会保障法典》（Code on Social Security）首次承认平台劳动者，并旨在保障其获得社会保障服务。该法典要求联邦及各邦政府制定专项计划，为平台及零工经济从业者提供退休保障、健康与生育福利，以及责任和残疾保险。尽管如此，这些法规的执行仍处于起步阶段，相当比例的零工工人仍在未获得这些保障措施的情况下工作。而且这些社会保障计划具有任意性，通常要求收入普遍微薄的劳动者缴费，导致许多人无法获得充分保障。此外，雇主缴费要求导致的就业机会减少在女性零工的产假问题上尤为明显。由此可见，社会保障模式的落实并不容易。
（二）该模式的利弊
该种模式的优点在于：第一，其对平台劳动者的基本权益提供了重要保障。社会保障是劳动者的基本权益，这种模式通过对养老等社会保险权益的保护，对劳动者提供了重要的社会保护，有利于减轻平台和劳动者的风险，促进社会安全。第二，由于不涉及基本劳动标准以及雇员身份认定问题，其立法难度相对较小。这种模式也存在明显的局限性：一是由于主要聚焦平台劳动者的社会保障权益，未对平台劳动者的身份及其劳动权益提供保障，对平台劳动者的权益保障内容有限。二是由于平台和平台劳动者之间的法律性质不清，社会保障模式的制度安排也存在较大困难，包括社会保障项目的设置、缴费主体、基金来源、待遇确定等，尤其是当平台劳动者同时为多家平台提供服务时相关制度如何设计都存在较大难度。三是为平台劳动者提供社会保障往往意味着政府须投入财政资金，这对政府也是一个挑战。例如新加坡对平台工人参与公积金计划提供资助，政府将通过平台工人公积金过渡援助计划帮助符合条件的低收入平台工人，减低公积金缴费对工人实际收入的影响。
四、综合立法模式
该类立法的主要特点是努力明确平台工人的身份及劳动关系认定规则，同时规定平台劳动者的相关劳动基准，为其提供较为全面的保护。主要的立法例包括智利和澳大利亚等的立法。
2022年9月，智利在《劳动法典》中引入了有关平台工作的章节。立法的核心内容是明确平台工人的身份。《劳动法典》规定了两类平台工人：具有雇员身份的“从属平台工人”（dependent platform workers）和“独立平台工人”（independent platform workers）。二者区分的主要标准仍是劳动法典所规定的“从属和依赖”（subordination and dependence）。“从属平台工人”虽然属于雇员，但考虑其灵活性，立法对其规定了和劳动法一般规则不同的条款。例如，个人在每日和每周工作时间上限（10和45小时）内可自由分配工作时间，完成任务之间的等待时间视为工作时间；雇主必须记录等待时间（“被动”工作时间）；最低小时工资覆盖等待时间及其他形式的“被动”工作时间。“独立平台工人”仍是独立承包商，但在工作时间、工资等方面获得某些保护。在薪酬方面，立法确保报酬安排对劳动者透明可及；平台工人享有一般的社会保障权益；平台公司有义务确保平台工人在每24小时内享有不少于12小时的最低“下线时间”。此外，法律还赋予两类平台工人共同的权利：透明度及获取信息，包括获取企业持有的个人数据的权利和数据可携带权；禁止自动决策系统的歧视；有关防护装备和培训的权利；组织工会和集体协商的权利。可见，独立平台工人获得多类权利保障。有学者指出，智利的立法具有进步意义，但立法存在的问题是缺乏对劳动关系实质方面的考虑。换言之，由于平台和工人之间力量的失衡，现行“二分法”的立法模式很难改变平台将工人作为独立承包商而非雇员的做法。可见，智利立法的重要特点是在劳动法典中将平台工人分为从属工人和独立工人，这种“二分法”可以照顾平台用工的不同类型，无疑具有积极意义。然而，其也存在局限性。一是当法律将平台工人区分为从属工人和独立工人时，平台往往偏向于将平台工人纳入后者而不是前者。二是虽然立法将平台工人分为两类，但其分类仍须依靠现有劳动法的规定，立法并没有提供新的认定规则，可能导致平台工人难以纳入从属工人的范畴。
澳大利亚也采取综合模式，其于2024年通过了《公平工作立法修正案（填补漏洞第2号）法案》[Fair Work Legislation Amendment（Closing Loopholes No.2）Act]。修正案引入了劳动关系的认定方法：根据合同履行的事实，即通过评估工作关系的实质内容、实际情况及真实性质，并综合考量该关系的“整体性”而非合同条款来认定“雇员”和“雇主”，即劳动关系的当事人。这有利于防止平台滥用自身优势和平台劳动者订立不公正的协议，导致工人身份的错误归类。该修正案同时引入了“类雇员工人”（employee-like workers）的概念。“类雇员工人”指基于民事雇佣合同（service contract）从事平台工作，且满足一定条件的非雇员工人。这些条件包括谈判能力低、收入水平低、工作履行自主性低或法规规定的其他特征。澳大利亚公平工作委员会（Fair Work Commission）可以就“类雇员工人”的收入条款、工资扣款、保险、协商、记录保管、工人代表、代表的权利、费用补偿等事项发布劳动基准，但不能就加班工资、排班安排、改变工作关系的条款及主要属于商业运营性质的事项，以及涉及雇佣形式和工人身份等事项发布基准。“类雇员工人”还享有集体协商的权利，以及不公正停止平台账户救济等保护。因此，平台工人被分为三类：劳动法上的雇员、“类雇员工人”、自雇者。“类雇员工人”概念是澳大利亚平台工人立法的重要特征，和新加坡的“平台工人”概念具有相似性。澳大利亚立法较为复杂，存在较多不确定的概念，可能影响法律的实施效果。
智利和澳大利亚的立法模式除了为了解决平台工人面临的权益保护问题，还和其立法形式，尤其是将平台用工立法纳入劳动法典有关。智利通过专门立法修改劳动法典的相关规定，尤其是将非雇员的独立工人也纳入劳动法典颇具特色。作为劳动法典的调整对象，立法自然对平台工人是否具有雇员身份及其具体权利给予更大的关注。澳大利亚将平台工人保护的相关内容纳入具有法典性质的《2009年公平工作法》（Fair Work Act 2009），因此，可在综合性的法典中规定劳动关系的认定方法、“类雇员工人”的概念以及对工人的具体保护措施，等等。 从上述立法例可以看出，该种立法模式的优势在于，规则比较全面，规定劳动关系的认定标准和方法，甚至包括平台工人的定义，可以对平台劳动者提供较为全面具体的保护措施，克服上述其他立法模式的缺点或局限。其缺点在于由于立法内容全面，立法难度较大，尤其是平台劳动者的劳动基准设置难度较大。
从上可见，不管是发达经济体还是新兴经济体，不管是大陆法系还是英美法系国家和地区，都积极进行平台用工立法。当然一些国家尚未对平台用工进行专门立法，例如英国。其中的原因可能包括：一是总体上平台工人的数量占比还较低，在大部分国家，平台工人的占比低于5%。二是现有的劳动立法及其司法实践可以为平台工人提供一定的保护，例如通过运用现有的劳动法规则尤其是劳动关系认定规则将符合雇员条件的部分平台工人纳入劳动法的调整范围。在存在“中间类型”主体的国家，可以通过认定平台工人属于“中间类型”而使其受到相应保护。例如，2021年2月，英国最高法院裁判Uber司机是“工人”（worker），工人可以获得工作时间、最低工资、带薪休假等保护。三是通过数据保护手段可为平台工人提供相应保护。平台用工的基本特征是算法管理，而算法管理离不开数据处理，通过数据保护可对平台算法进行规制，并保护平台工人的相关权益。四是通过其他软性机制，例如平台企业的行为守则或平台工人和平台企业的集体协议等也可以为平台工人提供一定程度的保护。但从欧盟、美国、加拿大、澳大利亚等发达经济体看，对平台用工进行立法是一个明显的趋势。
五、我国平台用工立法模式的选择
我国平台用工立法模式的选择一方面应充分考虑域外平台用工立法模式的优缺点，同时应考虑我国平台用工劳动者权益保护已有的政策内容以及实践经验，展示我国在平台用工权益保障方面的独特经验。因此，我国应采取综合立法模式。
（一）我国采取综合立法模式的理由
首先，综合模式是相对较优的立法模式。上文分析表明不管是“雇员推定+算法规制”模式、“劳动基准”模式还是“社会保障”模式，由于规制工具本身的局限性，均存在一定缺陷，难以为平台劳动者权益提供全面保护。综合调整模式虽然立法难度较大，但可以发挥各种规制工具的优势，使各种规制和保护工具相互补充、相互促进，最大限度保护平台劳动者的各项权益。
其次，我国平台用工面临的突出问题也要求采取综合立法模式。当前我国平台劳动者权益保障仍面临突出问题，包括劳动关系认定难、工作时间长、劳动报酬不稳定、职业伤害保障不足、人身损害赔偿规则不完善、社会保险制度不健全、算法管理规则不完善等。因此，有必要通过综合立法，进一步完善我国平台劳动者权益保障制度。
最后，我国现行的平台用工治理实践采取综合模式。我国对平台劳动者权益保障进行了积极探索和创新，立法、行政和司法机关等部门出台了诸多相关立法和政策文件，努力综合保障平台劳动者各方面的权益，包括2021年我国人力资源社会保障部等八部门发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号，以下简称“人社部等的《指导意见》”）。2022年《最高人民法院关于为稳定就业提供司法服务和保障的意见》（法发〔2022〕36号）以及人力资源社会保障部和最高人民法院发布的新就业形态劳动者典型案例和指导性案例，均涉及劳动关系认定等权益保护。我国已有规范性文件从劳动关系认定、劳动基准、算法规制、社会保障等方面努力为平台劳动者提供全面保护，在实践上采取的即是“综合”调整模式，为综合立法模式奠定了坚实基础。但是我国平台劳动者权益保障制度规则主要通过政策文件体现，规则存在碎片化、效力低等突出问题，亟需将这些政策内容转化为更具权威的规则。
（二）“综合立法模式”的实现路径
第一，坚持分类分层保护的思路。根据平台用工的实践特点以及域外立法经验，我国应继续将平台劳动者分为雇员、自雇者以及“中间类型”三类并给予相应保护。具体而言，应在完善平台用工劳动关系认定规则的基础上，将符合劳动关系标准的平台劳动者纳入劳动法的调整范围；对于平台仅作为中介机构的平台劳动者（自雇者）可不必授予其劳动法上的权利，但可对其适用算法规则；对于“中间类型”（不完全符合确立劳动关系情形），即接受平台用工管理但不具备雇员身份的平台劳动者给予部分劳动法保护，明确相应的劳动基准。笔者赞同对平台劳动者实行分类分层保护，但不赞同在整个劳动法领域引入“第三类主体”的概念，“第三类主体”的思路目前可仅限于平台用工领域。同时，须注意的是，对平台劳动者进行分类保护，并非将全部平台劳动者作为“第三类主体”，否则可能将部分符合雇员条件的劳动者不当排除在外，也可能将属于真正的自雇者不当纳入“第三类主体”。
第二，系统综合规定平台劳动者的各项权益。比较借鉴域外各种立法模式的利弊以及各种规制工具的优缺，我国应充分发挥各种规制工具的优势，全面规定劳动者三方面的权益：一是应在我国最高人民法院等司法文件和案例基础上完善劳动关系认定规则。鉴于雇员身份推定规则存在的缺陷，我国可暂不引入该规则，但应基于平台和劳动者实力的差异更为合理分配举证责任。二是合理设定劳动者的基本劳动基准，内容应包含工资、支付保障、工时、休息、信息透明、账户关停、集体协商等劳动权益以及职业伤害保障（工伤保险）、养老保险等社会保险权益。三是认识算法规制的必要性及其局限性，通过完善算法规制，发挥其制度优势，同时通过完善基本劳动标准弥补算法规制本身的不足。
第三，合理设定“中间类型”平台劳动者的劳动基准。目前，对于“不完全劳动关系”下的平台劳动者的保护，学者提出了原则性的保护思路，但还未提出具体方案。例如，有学者认为，平台用工治理应着眼于“类雇员权益保障清单”，通过任务计量型劳动基准、集体协商、新业态职业伤害保障等配套制度实现底线保障。有学者认为，新就业形态不完全劳动关系可以通过《民法典》第467条的规定参照适用《劳动法》《劳动合同法》中关于劳动合同的规则，包括劳动基准规则，同时根据新就业形态用工关系的特点进行必要的修正。还有学者认为，“不完全劳动关系”对应的劳动基准权利包括工资支付、工作时间与休息休假、安全生产保障、特殊群体保护（女职工和未成年职工）。目前，我国通过修改《安全生产法》《工会法》以及开展新就业形态人员职业伤害保障试点，已为平台劳动者提供安全生产、集体协商和职业伤害保障等保护，当前的短板和难点是如何确立工资、工时、休息休假等劳动基准。
从上述域外立法看，由于获取报酬是平台劳动者的主要目的，因此许多国家和地区都将最低工资和工资保障制度适用于平台劳动者。我国人社部等的《指导意见》也规定了平台劳动者应适用最低工资制度。由于平台劳动者的工作时间灵活，全职和兼职均有，最低工资制度如何具体适用也有必要明确。目前，我国许多地方区分全日制和非全日制从业人员规定不同的最低工资标准，有的地方差异还较大。例如，北京市规定从2025年9月1日起，最低工资标准每小时不低于14.6元、每月不低于2540元。非全日制从业人员小时最低工资标准确定为27.7元/小时。理论上，最低工资标准考量特定工作时间的最低工资标准，不应依据全日制和非全日制作出区分，否则可能违背平等原则。因此，考虑到平台劳动者工作时间富有弹性，“兼职”人员较多，其最低工资标准适用最低小时工资标准更为合适。关于完成接单任务期间之外的等待时间的报酬，从上述域外经验看主要有两种处理方式：一是支付等待时间的报酬，如智利；二是不支付等待时间的报酬，但提高工作时间的最低工资标准，如加拿大不列颠哥伦比亚省。前者更为合理，但操作难度较大，后者简单易行，但难以体现等待时间的报酬。笔者认为，对于合理等待时间应支付相应报酬，报酬水平可低于接单期间的报酬。由于平台往往采取“抢单”或“派单”等不同模式，且等待时间受各种外部因素影响较大且难以精确计算，也可考虑将等待时间设置为工作时间的一定比例并支付相应报酬，如此可在规则的公平和便利实施上寻求平衡。同时，为保障劳动者的休息权和健康权以及公共安全，应规定平台劳动者每周和每日的工作时间上限以及最低的每日连续休息时间。
第四，劳动法规则的调适。从域外经验看，有必要将纳入劳动法调整范围的平台劳动者作为一类特殊雇员，并为其提供特殊规则。事实上，劳动法对特殊雇员进行调整也是常态，例如，法国、巴西、俄罗斯、匈牙利、越南等国的劳动法典都在一般的劳动合同和劳动基准规定之外，详细规定了各类特殊雇员的特殊规则。因此，根据平台用工的特点，保持平台用工的灵活性，兼顾平台企业和劳动者的权益而提供特殊规则实有必要。美国学者奥利·洛贝尔（Orly Lobel）指出，“我们需要创设针对平台零工工人的专门规则。因为，不是所有的工资和工时的法律可以无缝地适用于平台工作”。平台劳动者劳动间歇性的特点可能成为获取重要就业或社会权利（如带薪休假）的障碍，尤其当这些权利取决于最低服务年限时。对劳动法规则的调适，一方面应考虑平台用工灵活性的特点，另一方面也应考虑我国平台用工的特殊性。由于我国平台企业普遍引入合作企业对部分平台劳动者进行线下日常管理，部分平台劳动者受到严格管理，例如每日有严格的上线时间和单量要求，这部分平台劳动者和传统劳动用工的劳动者差异不大。加上实践中，我国裁判机关认定平台劳动者和平台合作方建立劳动关系的比例并不低，因此，对劳动法的规则调适应合理谨慎，避免过分降低对平台劳动者的保护。考虑到平台用工的特点，可在以下方面对劳动法的规则进行适当调整。
一是对工作时间制度作适当调整。由于平台劳动者的工作时间较为灵活，每日工作时间不固定，工作时间可能缺乏连续性，加上平台用工普遍实行按单计酬，因此，可通过规定不同于标准工时制度的每日和每周最长工作时间，允许劳动者在上限范围内自由分配，适当放宽加班时间限制和加班工资制度。二是对休息日、法定节假日的休假和工资制度、年休假制度作出适当调整。由于休息日和法定节假日等主要是以连续工作为基础设计的制度，这些制度对平台劳动者的适用应作适当调整。三是解雇保护规则应相应调整。传统的解雇保护法一般将解雇作为雇主不得不采取的最终惩戒手段，雇主在解雇之前通常须采取其他更为轻微的惩戒手段或者对劳动者的工作进行调整后方可解雇，而且在传统职场中，雇主和雇员具有较强的人身信任关系，一旦解雇，雇员往往难以回到原岗位，因此解雇保护制度更为严格。但在平台用工中，由于平台任务采取标准化的模式，岗位类型有限，解雇保护规则可适当放宽。但平台工作依然具有生活保障功能，且大型平台往往具有垄断地位，平台劳动者并不具有充分的选择权，工作安全依然是平台用工规则必须追求的价值，因此，平台对劳动者的账户暂停或终止也必须具有正当理由，并遵守正当程序。
第五，明确平台企业和合作企业之间的责任分担。如上述，我国平台用工的一个显著特点是普遍引入平台合作企业，由合作企业对平台劳动者进行日常的线下管理，平台企业主要负责算法规则制定以及对劳动者服务过程的监督。实务中，部分平台劳动者被认定和平台合作企业存在劳动关系，而裁判机构极少认定平台企业和劳动者之间建立劳动关系。虽然平台合作企业可能被认定为平台劳动者的“用人单位”，但因其规模小、承担责任的能力低，往往导致劳动者的权利难以保障。实践中，部分平台企业往往通过层层转包的方式，引入“第三方”“第四方”等多主体，试图隐藏平台企业等主体的责任。有研究以近年中国裁判书网中新业态用工劳动关系认定的3861份判决书为研究对象，发现劳动者诉请确认劳动关系的对象有劳务派遣企业、劳务外包企业、平台合作商、平台、众包服务公司、个体工商户等不同类型，认定劳动关系的案件1309件，占比为33.9%；不认定劳动关系的案件2552件，占比66.1%。其中直接涉及平台的案件只有146件，占比为3.78%；其中认定和平台存在劳动关系的仅有14件，占比为0.36%；不认定劳动关系的案件132件，占比3.42%。可见在新业态用工中裁判机构认定平台和劳动者存在劳动关系的微乎其微，平台普遍通过各类合作企业规避用工责任，因此，合理设置平台企业和各类合作企业的责任十分重要。
关于平台企业引入合作企业的责任分担，欧盟平台用工指令做了原则规定。指令第3条规定，“成员国应采取适当措施，确保当数字劳动平台使用中介机构时，与中介机构存在合同关系的从事平台工作的人员，根据本指令享有和与数字劳动平台存在直接合同关系的人员同等的保护水平。为此，成员国应依据本国法律和惯例采取措施，建立适当机制，其中应酌情包含连带责任制度”。指令第3条的规定具有积极意义。但该条规定也遭到学者的质疑，被认为该规定过于模糊，存在自由解释的弹性空间。由于平台企业的合作企业或中介机构是由平台企业选定的，且平台企业的地位和实力相比合作企业处于主导地位，平台企业也负有对合作企业的监督管理职责，因此，平台企业应在平台用工中承担更大责任。因此，我国可借鉴《劳动合同法》关于劳务派遣中劳务派遣单位和用工单位连带责任的规定（第92条）以及欧盟指令规定，在未来立法中规定，平台合作企业损害平台劳动者权益的，平台企业与合作企业应承担连带责任。
六、结语
近年来，对平台用工进行立法也成为国际潮流。对不同立法模式的背景和优缺进行分析，认识各种规制工具的作用和局限，有助于我国在立法上博采众长，选择适合我国的立法模式。借鉴域外经验，总结我国平台用工的实践经验，我国应坚持问题导向和目标导向，采取综合立法模式，考虑各种规制工具的优缺，努力完善平台用工劳动关系认定、基本劳动基准以及算法规制等规则，努力提供平台用工治理和立法的中国方案。平台用工立法既要保障平台劳动者的基本权益，也应适当维持平台用工的灵活性，避免简单套用传统的雇员和自雇者保护规则。通过将平台用工纳入劳动法的范围，打破劳动法只能调整劳动关系的传统观念。平台用工立法，应创新劳动法的调整对象和调整方式理论，使劳动法更加适应数字时代劳动用工方式变化的新需求，推动我国劳动法学自主知识体系的建构。
作者：谢增毅，中国社会科学院法学研究所研究员。
来源：《中外法学》2026年第3期。
