内容提要：在不断深化改革的过程中，全国人大常委会作出的以暂调或暂停法律为内容的授权决定，起着缓解法治与改革的紧张关系，化解现存制度障碍的重要作用，并在实践中得到广泛应用。虽然《立法法》确立和完善了这项制度，使其获得了法律层面的合法性背书，但试点授权决定的终极合法性基础在于《宪法》。由于试点授权决定涉及国家权力的配置关系，且《立法法》相对于《宪法》而言，创制性规定空间有限，部分试点授权决定有超出法律调整和约束范围的倾向。因此，有必要从更高维度，即在宪法层面，对全国人大常委会的试点授权决定进行检视。当下，试点授权决定在赋予自身合宪性的宪法依据甄别、事项权限划定、主体遴选上面临着宪法难题，影响着试点授权决定自身正当性的证成。因此，必须重视对试点授权决定的合宪性控制，在尊重国家机构宪制安排的基础上，以全国人大和全国人大常委会的概括性职权条款为试点授权决定的依据，合理界分围绕二者职权而内生的可授权事项，形成制宪层面、修宪层面、法律层面的规范递进结构，并完善试点授权决定的民主控制机制，以确保试点授权决定自身于宪有据。

关键词：试点授权决定/ 全国人大/ 全国人大常委会/ 宪法依据/

原文出处：《湖湘法学评论》(长沙)2025年第2期 第50-61页

作者简介：薛洁，法学博士，河南财经政法大学法学院讲师(河南 郑州 450046)。

标题注释：河南财经政法大学校级科研课题：构建以立法实施为支点的宪法实施制度(23HNCDXJ41)。

一、引言

随着改革向攻坚期与深水区的持续推进，法治与改革的张力也愈加明显，须稳健、恰当地处理法律的稳定性、持恒性与改革的试验性、试错性间的关系。在经历了从“改革先行，法治随后”到“立法与改革两手抓，两手硬”的转变，以及法律上与之相对应的从“良性违宪”①到“宪法变通”②再到“改革宪法”③的过渡阶段之后，以“实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权”“重大改革于法有据”的规定为标志，我国确立了法治引领改革，改革遵从法治的法律秩序。作为对法律秩序的遵守，2015年《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)确定了试点授权决定的法律机制。实践中，在进行创新试验和地方试点的改革过程中，全国人大常委会通常会先行发布试点授权决定，对法律在特定地区的适用事先作出暂调或暂停安排，以稳定改革措施对法治的预期，将改革行为纳入法治的规范线路中。党的十八大以来，全国人大常委会作出了48项授权决定和改革决定。④2023年，在立法决策与改革决策相衔接相统一的原则的指导下，十四届全国人大一次会议对《立法法》进行修改。试点授权决定作为法律修改的试错阶段，在此次修法中进一步得到了完善。然而，在《立法法》为改革试验提供法律依据的同时，还应继续追问《立法法》为何能够作出这样的制度安排，只有这样，才能使“根据宪法，制定本法”的立法机关的合宪性自我确认行为免受质疑，试点授权决定也只有在既具有合法性又具有正当性时，才能成为助推改革的“敲门砖”和“试金石”。

就实践来说，全国人大常委会在发布试点授权决定之时鲜少提及作出暂调或暂停法律行为的宪法依据。与此同时，学界虽看到了试点授权决定在法律适用模式上的特殊性与创新性，但将其纳入法治轨道下的话语体系时多是采用“就事论事”的方法，以特定时间段较具影响力的事件为中心展开研究，如自贸区的设立、2015年《立法法》第13条的增设、国家监察体制改革等。局部性的考察在面对试点授权决定的宪法依据等问题时难以给出全面且完整的回答。而且，随着2023年《立法法》对试点授权决定制度的完善，试点授权决定自身的内容也有所改变。因此，结合新《立法法》的相关规定，对试点授权决定的合宪性从宏观视角和宪法维度进行整全性研究实属必要。本文以如何在宪法精神及规范的指引下作出合法且正当的试点授权决定为主线，论证试点授权决定置于宪法视域下的逻辑起因，并在此基础上对试点授权决定的内部构成要素进行逐一审视，探讨试点授权决定在合宪性审视上所面临的问题，尝试从证立试点授权决定的规范依据、厘定授权主体的权力边界、完善试点授权决定的民主控制机制三方面强化对试点授权决定的合宪性控制，确定试点授权决定清晰的宪法边界，以期将试点授权决定统合于宪法的逻辑规则下，为试点授权决定的条理化和精细化提供法治保障。

二、试点授权决定置于宪法框架下的理据探析

(一)《立法法》有限的创制性规定空间

自2012年《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》发布以来，以授权国务院或者其他主体在部分地区暂调或暂停法律为内容的试点授权决定成为一种新的授权形式在实践中得到应用。2015年《立法法》通过事后确认的形式，新增第13条“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”，从而为试点授权决定添加了合法性背书。2023年，《立法法》又于第16条对此项规定进行了进一步的细化，完善了试点授权决定的期限和范围，并规定了试点授权决定在暂调或暂停法律期限结束后的后续跟进机制。授权地方改革试点决定指导下的改革通过立法机关授权而具有了合法性。⑤

然而，法律的背书是否等同于合宪？试点授权决定的合法性依据能否直接论证其在宪法上的正当性？在宪法并无关于试点授权决定整体性制度安排的情形下，2015年《立法法》第13条及此后在此基础上完善的新《立法法》第16条是否可以创制新的法律适用方式，并将此权力交由全国人大和全国人大常委会行使则存在疑问。具体来说，全国人大和全国人大常委会的职权规定分列于《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第62条和第67条，然而纵观这两个条款，除兜底规定外，在《宪法》明确列举的其他各项权力中，并无暂调或暂停法律的内容设计。《宪法》之所以通过明确列举的方式来释义全国人大及其常委会的权力，就是为了确认最高国家权力机关及其常设机关职权的类型化配置，实现权力行使的清晰界分。以什么权力委之于什么机关显示着《宪法》对国家权力的授予和限制，如果在无《宪法》确认并赋权的情形下，通过立法的方式为《宪法》添加规定之外新的内容，是以立法之名行宪法解释之实，有突破权力限制性规定的危险。有学者提出，实践中现实存在的问题是宪法解释和立法、授权决定之间的界限模糊。⑥当立法对宪法的补充偏离原初要义，有越俎代庖之嫌疑时，就会产生宪法被架空以及矮化的风险，而以宪法的精神和原则理解法律条款应是立法实施必须具备的底线思维。⑦

《立法法》作为宪法性法律，承担着具体化宪法规范的职责，2015年《立法法》增加全国人大及其常委会的试点授权决定法律机制，这背后深层的考虑在于为改革供给法律支持。在能动的法治观引导下，2012年之后，这一旨在消除试点预备阶段、实施阶段与现行法“裂痕”的法律调整方式被愈加普遍地适用，尤其是伴随着自由贸易试验区为构建开放型经济体制而发布的新一轮试点授权决定，全国人大常委会的试点授权决定实践成为改革举措的“新常态”。但由于欠缺实定法规范上的肯认，试点授权决定面临于法无据的尴尬处境。有论者指出，代议机关被赋予的立法权，除法律明确规定可以由代议机关授权给某一行政主体行使之外，该权力不得再委托他人行使。⑧也就是说，除非有法律明确规定，否则行政主体不得随意处置代议机关的立法。为了避免规范与现实间的鸿沟阻滞改革的深化，满足社会发展的需要，《立法法》最终于2015年修法时确立了试点授权决定的制度依据。虽然立法是宪法实施的重要手段之一，特别是考虑到全国人大常委会宪法解释的职能处于“休眠”的情境下，立法承担了具体化宪法的大部分重任，但《立法法》中试点授权决定的特殊性决定了不论是制度设计还是实践操作，其都要以《宪法》为最终依据，如果该规定缺失明确的《宪法》依据，那么不论制度设计得如何完美，最终都会因缺乏逻辑起点的支撑而难以自洽。

(二)试点授权决定关涉国家机关职权的再配置

《宪法》作为国家的根本法，基本功能在于规范国家权力的运作。《宪法》通过明文规定国家政权的组织形式和结构形式，确立了国家机关的权力基本框架，为各机关权力的行使提供了清晰的宪制安排，以警惕最高国家权力机关的职权滥用，确保形成权力间的相互制约。相应地，权力的重新配置须“仰仗”宪法的变迁为其提供正当性基础。⑨宪定秩序的核心要义在于保障政治生活的稳定有序以及国家权力行为的可预期性，而授权则意味着权力行使主体间的转换，试点授权决定打破了《宪法》为立法权、行政权、司法权、监察权设定的“各司其位”的运行轨迹，使各项权力暂时处于不确定的变动状态之中。面对国家机关职权行使的再次配置与重新整合，需要《宪法》为其行为作出解释。

具体来说，在授权的内容上，试点授权决定在实质上改变了法律的实施效力，在规范性文件、政府规章、地方性法规、行政法规以及法律所组成的法规范谱系当中，授权决定直接立足于高位阶的法律，授权之后，依据下位法服从上位法的原则，与授权文件相抵触的法规和其他规范性文件，在试点地区亦须调整实施。⑩在授权的对象上，为了便于对试点授权决定的管理和落实，授权对象通常是与授权内容相适配的掌握专业知识与技能的国家机关，包括国务院、最高人民法院、最高人民检察院。(11)而在授权的主体上，则借助试点授权决定把没有明文列举于《宪法》中的法律适用方式交由全国人大常委会行使。通过一个授权决定对法律施加一定的作用力，改变国家机关权力资源配置的现实状况，足见试点授权决定触及层面之深，影响范围之广。因此，必须依据《宪法》规范，对全国人大常委会试点授权决定的依据、主体和范围进行透视，以明确对该权力的行使究竟是其应有之义还是超越了宪法边界。

(三)部分试点授权决定超出了《立法法》的涵摄范围

2015年《立法法》在规定试点授权决定的适用条件时为其设置了一定的范围与空间，致使试点授权决定在对社会各领域的调整和规范效力的发挥上受到限制，例如，其把时间限制为“一定期限”，把空间限定在“部分地方”，把适用手段确定为“暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”，把调整事项局限在“行政管理等领域”，超出这些限定条件范围外的事项《立法法》就无法为其提供法律依据支撑。以《立法法》所规定的调整事项“行政管理等领域”为例，有学者指出，虽然“等”字为决定事项的延展提供了可能性，但从比例原则的视角出发，“等”字应当尽可能理解为重要性程度等于或低于行政管理的其他事项。(12)而观察实践可知，部分授权决定早已超出“行政管理等领域”的范围，(13)可见，2015年《立法法》因为对试点授权决定的大面积铺开设置了事项限定而面临法律制度供给不足的困境。而2023年《立法法》修改则弥补了2015年《立法法》对试点授权决定的范围限制，规定了全国人大及其常委会可以就特定事项授权在规定期限和范围内，暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定，从而在试点授权范围上将“行政管理等领域”扩大为“特定授权事项”，在时限上将“部分地方”及“一定期限”扩展至“规定的期限和范围”。之所以这样修改，在于总结实践中立法主动适应改革发展需要的成功经验和有益做法，完善立法引领和推动改革创新的体制机制。(14)这样，原来有可能被视为超出《立法法》行政管理领域等范围的试点授权决定就可以重新被纳入《立法法》限定的框架。

虽然此次《立法法》修改放宽了法律授权关于暂调或暂停法律的适用范围，但是，仍应该看到，《立法法》所规定的试点授权决定的类型和内容依旧是有限的，体现在此次《立法法》第16条新增加的第2款的规定上，即实践证明可行的，要及时修改法律，修改法律的条件不成熟的，或延长授权期限或恢复施行有关法律。也就是说，《立法法》所规范的关于试点授权决定的制度内容只能限定在法律当中，针对的规范对象只能是法律内容的修改或者增量调整，而不能涉及法律之上的《宪法》。虽然《立法法》具有宪法性法律的属性，承担着实施宪法、具体化宪法的职责。但是，宪法性法律仍属于法律的范畴，其与《宪法》在权力基础上存在差异。宪法层面的创制性规定无法与《立法法》所规定的授权改革试点决定兼容。(15)《宪法》是兼具政治性和法律性之双重属性的根本法，(16)政治秩序的基本稳定性有赖于《宪法》，同时，《宪法》又负担着保障人民基本权利的法律职能。所以，有些看似是根据《立法法》规定由全国人大常委会作出的试点授权决定，实际上是最高国家权力机关对于政治秩序和政治系统的调控功能作用。因此，对于涉及政治系统与法律系统结构耦合领域内的宪制事项，必须落入宪法规范的谈论命题，从宪法的权源上进行透析。

三、试点授权决定所面临的宪法难题

上文已明确须将试点授权决定纳入宪法的考量，在合法性之外为其添加合宪性和正当性要素。然而，当把试点授权决定置于宪法的全景式规范之下，便可察觉其在宪法上定位的模糊性，这首先表现在如何界定试点授权决定自身的宪法依据问题上。

(一)试点授权决定的宪法依据甄别

试点授权决定的宪法依据是确保试点授权于法有据的基础和前提。但正式发布的试点授权决定文本常常忽视了宪法层级之权源，只有2012年在对《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定(草案)》的说明中，提及自身的宪法依据为“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”，即《宪法》第89条第18项的规定。那么把该条作为试点授权决定的依据能否禁得起宪法原理的检验呢？本文认为难以下肯定结论。

《宪法》第89条第18项为国务院兜底条款之规定，对它的理解不可超越宪法文本，而应当以国务院的宪法定位为基础。《宪法》第85条规定国务院为最高国家行政机关，是最高国家权力机关的执行机关，主要负责行政权力的行使和宪法法律的执行，此外，《立法法》第12条授权国务院在一定条件下可先行制定行政法规，所以，全国人大常委会对国务院的授权的宪法原意体现在执行性、行政性和有限立法性三个方面。(17)如此，权力的授予才与授权对象的职能相匹配。《宪法》第89条第18项是关于国务院职权的兜底规定，应理解为本应由国务院行使的其他职权，在未能充分列明的情况下，再由权力机关进行补充授权。但对法律的暂调或暂停早已超出了国务院的执行、行政、有限立法的范围。实际上，暂时停止哪些法律或如何调整法律的部分规定是由全国人大常委会决定的，授予国务院的只是对已经决定被调整法律的适用权和实施权而已。可以说，《宪法》第89条第18项仅是在我国人民主权理论的特定内涵下对国务院职权的补充性列举，而不能成为“国务院有权要求全国人大及其常委会作出授权决定”的宪法依据，更不能反其道而行之，将其视作全国人大及其常委会可以向国务院作出授权的宪法依据。(18)因此，国务院的职权规定不能成为全国人大常委会的行为依据。

对于试点授权决定更重要的是，全国人大常委会究竟是否享有暂调或暂停法律的权力，这才是问题的中心所在。过往的实践及学说中存在着“人大全权”论的认识误区，而没有追问人大授权自身的权源。(19)《宪法》是一切国家权力正当性的来源，既然试点授权决定的作出主体为全国人大常委会，那么，便需要回到《宪法》关于全国人大常委会的职权规范中寻找依据。全国人大常委会的职责构造规定在《宪法》第67条，其中前21项是对其权力的明确列举，第22项为全国人大常委会职权的兜底条款。虽在前21项中并没有哪一项明确指出全国人大常委会可暂调或暂停现行法律，但的确存在法律变更之条款，分别是《宪法》第67条第2项规定的对非基本法律的制定和修改以及第67条第3项规定的对基本法律的有限补充和修改，这些规定与立法权应用相关。在以寻求全国人大常委会行为合宪性依据的目的论引导下，通过弱化暂调或暂停法律行为的独特性，放大结果上对法律变动的共通性，使其与《宪法》第67条第2、第3项建立起联结点便成了释义学的解释路径之一。例如，有论者指出：“常委会连决定某一法律条款在全国范围内停止实施的权力都有，为什么就不能有决定某一法律条款在自贸区这一局部范围内停止实施的权力呢？”(20)该反问看似颇为有力，但若仔细分析其中折射的原理，并不是通过“举重以明轻”的方法适用就可轻易得出该结论的。一方面，在全国范围内停止法律实施是通过法律修改的方式实现的，而暂调或暂停法律的部分规定是否属于法律修改尚需进行论证。另一方面，在全国范围内修改法律与在部分地方变更法律效力是完全不同的两个命题。因为在未及于全国范围内的部分地方暂调或暂停法律会涉及地域间的平等性对待，各类“试点”都是在某个局部的“点”上来“试”，从而会与普适性原则发生抵牾。(21)相反，在全国范围内修改法律并不产生歧视问题或法律的差异化适用。因此，将两者等同视之在法理上并不能自圆其说，二者间的相异性说明把法律的暂调或暂停穿凿附会于《宪法》第67条第2、第3项并不可取。那么，是否可以通过全国人大常委会职权的兜底性规定即《宪法》第67条第22项“全国人民代表大会授予的其他职权”获取该类行为的授权依据呢？对此则首先要求全国人大享有相应职权，然后才谈得上将该权力授予全国人大常委会。但是，对于暂调或暂停法律是否在全国人大的职权范围内尚需回应，因此，还需探求全国人大的职权和权限，才能对试点授权决定理解得更为周延与深入。

(二)试点授权决定的事项权限划定

在改革已经进入攻坚期和深水区的状态下，试点授权就不再是对法律的小修小补，而必须潜入政治管理体制的更深层，且改革的创新性和试错性就在于不必时时处处“循规蹈矩”的独特价值，因此，改革的手段相应多样，既有暂调或暂停法律规定，也有新设法律未予规定的制度试点。(22)改革的内容也不局限于特定的法律位阶，除以修改现行法律为目的进行试点外，极为有限的情形下也会涉及宪法的变动。(23)从目前已作出的授权决定来看，全国人大常委会的试点授权决定触及事项广泛，包括行政审批、股票注册、土地征收、公务员管理、基本医疗保险、司法改革、国家机构改革等众多领域，(24)而在监察体制改革当中已内蕴国家修宪权的宪法形态，全国人大常委会试点授权决定的范围似乎已包罗甚广。

应肯定的是，全国人大常委会在授权事项的内容上存在不可触碰之边界。但当前授权改革试点事项存在着不受限制或者简单照搬《立法法》第12条来确定禁止授权事项的认识误区。(25)对于试点授权决定来说，改革举措的多样化并不意味着宪法和法律的规范构图都可以被纳入全国人大常委会的授权范围，某些超越宪法界限的措施即使是全国人大也不能授权进行。所以，全国人大常委会的授权范围需要有明确的内容边界。更关键的是，全国人大常委会作出授权的前提条件是享有相应的权力，但是根据前述分析可得，并不能从《宪法》第67条关于全国人大常委会职权的列举性规定中析出相应权限，如此，全国人大常委会享有该权力的唯一路径只能是依靠全国人大的授予。是以，问题就进一步转化为全国人大是否具有授权的权力以及可授权哪些内容至全国人大常委会，而关于此问题的探讨，则还需进一步考察作为授权主体的全国人大与全国人大常委会之关系。

(三)试点授权决定的授权主体遴选

《立法法》第16条明确规定了全国人大可作为试点授权决定的主体，但近几年暂调或暂停法律的试点授权实践均来自全国人大常委会，尚未见到全国人大作出的以变更法律效力为内容的试点授权决定，全国人大在试点授权决定上面临着主体身份缺失的问题。

某些试点授权决定即便在实质内容上已经超出了《宪法》授予全国人大常委会的权力行使范围，但仍然由全国人大常委会作为主体履责。有学者提出，此源于“在全国人大的闭会期间，作为全国人大的常设机关，全国人大常委会可行使全国人大的权力”。(26)但是，此种看法有待商榷，虽然《宪法》第58条将全国人大和全国人大常委会并列为国家的立法机关，然而，在职能权限上，全国人大常委会于全国人大闭会期间只能代为行使部分权力，不具有立法权的全部权能，且这部分权力已于《宪法》条文中明确规定，超越《宪法》文本之外的权力，依据“法无明文规定则禁止”的原则，全国人大常委会无权行使。而且，如果闭会期间全国人大常委会可以行使全国人大的全部权力，那么就等于说全国人大在闭会期间游离于国家权力体系之外，只有在开会期间才被纳入国家机构的组织场域，其背后隐含的逻辑混淆了全国人大与全国人大常委会的职权分工，可能导致间接架空全国人大的最高国家权力机关地位。

除此之外，也有学者通过统计全国人大及其常委会作出决定的数量，在全国人大常委会曾多次作出授权的事实下，提出其作为授权主体“是有惯例可循的”。(27)但把全国人大常委会的试点授权决定视作宪法惯例，以此来证立授权主体正当性的说法并不具有说服力。惯例源于习惯或者传统，它的养成并非一朝一夕，需要有时间的长期性和频率的重复性，将全国人大常委会作为授权试点决定的主体，以惯例定型尚需时间的检验。且宪法惯例即为合宪性政治惯例，(28)而能否通过宪法解释析出全国人大常委会的试点授权之权力尚存在争议，在全国人大常委会的职权无法涵盖所有的改革事项的情况下，将全国人大常委会的授权视作宪法惯例也仅是赋予其合宪性的权宜之计。对于试点授权决定来说，在主体选择上应加以甄别，全国人大常委会仅是有限范围的授权主体之一。

四、试点授权决定的合宪性控制

上文总结了试点授权决定所面临的宪法理论难题，《宪法》作为国家的根本法，应当为试点授权决定的内容范围、改革深度和主体选择提供合理的规范指引，减少及避免试点授权决定的合宪性疑虑。因此，须追根溯源，进行理论廓清，确定试点授权决定的宪法依据，完善试点授权决定的权力配置格局，加强试点授权决定的配套制度建设，将试点授权决定纳入合宪性控制的范围，在宪法规范的权力架构内确保其合法、合宪地应用。

(一)证立试点授权决定的规范依据

试点授权决定在形式构成上以人大决定的外观为“皮”，但于实质内容生成上却以暂调或暂停法律规定为“骨”。在尝试提出化解社会经济发展与法律规定冲突的解决方案的目的引导下，试点授权决定围绕暂调或暂停法律进行展开，暂调或暂停法律是试点授权决定对法律效力再调整的具体表述。因此，试点授权决定依据的思考进路在于明确暂调或暂停法律规定这一行为的性质。对此问题，学界已有相应的探讨，主要分为“法律修改说”和“授权立法说”两派。持“法律修改说”的学者认为，2015年《立法法》增设第13条的规定催生了一种新的国家权力机关授权类型，即授权修法。(29)对法律的部分条款的效力加以变更，则当然属于法律的修改。(30)持“授权立法说”的学者结合自贸区的设置和区内法律的调整，认为该种授权已对部分法律在自贸区内的适用效力构成变动，不再是法的实施问题，而属于立法问题。(31)

虽然暂调或暂停法律与法律修改行为或授权立法行为在实施手段上有相似之处，但将其冠以法律修改或是授权立法的名义都存在不可避免的局限性。法律修改的表现形式有修改决定、修订及修正案，如若认为暂调或暂停法律行为属于其中之一，那么既有实践为何要在授权决定作出之后，再作出关于法律修改的决定？(32)同时，法律修改一经成立便在全国范围内产生确定力和拘束力，但是，暂调或暂停法律只是应用于部分地方的法律局部调整，与法律修改覆盖的空间广度大相径庭。而且，法律修改的直接效果是旧法部分内容效力的废止与替代内容的增加，而授权行为是将规定变动的法律条款暂时冻结，使其处于效力不确定之状态，既有可能产生试点推广并修改法律的效果，也有可能恢复施行原有的法律规定。此外，该行为也不能被理解为授权立法，《立法法》第12条对授权立法作了具体规定，而试点授权决定在对已制定法律进行变更的同时还时常涉及基本经济制度、司法制度、人身自由等领域的限制性规定，与《立法法》第12条规定的“尚未制定法律的”及法律保留原则有明显出入。

本文认为应将暂调或暂停法律行为作为与立法、修法、释法、废止并列的一类独立的、崭新的立法权职能行使方式，使其自成一系并与其他法律变动方式区别开来。在法的稳定性要求之下，立、改、释、废一经作出即产生确定性和实效性，而暂调或暂停法律则与之迥异，旨在对拟设新规定进行局部性试错，同时，为了防止在此过程中新旧法律规定适用的结构性冲突，而对现行法进行暂时调整，使其效力处于待定状态。我国以前的立法实践忽视了法律施行中止制度的确立，(33)但随着全国人大常委会对此种法律变通权越来越频繁地适用，暂调或暂停法律逐渐显示出不能被其他既有法律变动形式囊括的异质构造，其所具有的典型性规范特征应该被正视并加以类型化，“调整法律实施”应该被当作继“认可”“制定”“修改”“补充”“解释”“废止”之后的新的立法形式，(34)立法权行使方式的组合序位中应添加暂调或暂停法律这一全新分类。明确了该类行为的性质之后，试点授权决定的依据问题便可迎刃而解。

作为一种新的立法方式，《宪法》第89条对国务院有限立法权的规定，以及第67条对全国人大常委会修法权的规定都不足以成为其理据，此时，在权源的追溯上便需继续向更高等级的全国人大迈进，寻求合宪性依据。全国人大的职权具体规定在《宪法》第62条，前15项为具体职权列举，第16项为兜底性规定。虽然第1、第2、第3项涉及对宪法和法律的变更，但正如上文所述，暂调或暂停法律的行为不同于法律制定、修改、解释及监督，其具有独立的规范构成要素和法律意义。基于对法律的尊重，只有在紧急状态、戒严状态等个例下，法律方可停止实施。而为了改革暂停法律适用并将之常态化的做法是对一般情形之例外的规定，必须求助于最高国家权力机关之职权，表现在《宪法》中就是第62条第16项规定的“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。应根据全国人大的宪法地位对该兜底性条款所容纳的职权范围加以阐释。全国人大是国家立法机关，挂一漏万之规定应当限于与法律及其变动相关的范围内，而暂调或暂停法律正是基于全国人大所享有的立法权对法律实施的变通，因而应被纳入概括性规定。综上所述，试点授权决定作出的宪法依据应是《宪法》第62条第16项，基于此，全国人大常委会作出的试点授权决定可从《宪法》第67条第22项“全国人民代表大会授予的其他职权”中获得正当性。

(二)厘定授权主体的权力边界

在试点授权决定的主体选择和内容边界上，两者相辅相成，一方通常会根据另一方作出调试，主体的不同将导致授权事项上的差异，同样，内容变化也相应影响着主体选择。全国人大与其常设机关二者各自有其职权的行使范围和界限，全国人大常委会不能取代全国人大作出所有授权决定，这也符合公法所要求的授权者不能授出其所有权力的授权原则。因此，本部分将主体和内容联结论述以更好地说明试点授权决定的运作图景。

其一，就全国人大的宪法定位来看，作为最高国家权力机关，其在国家机构体系中处于核心地位，全国人大运用宪法授予的国家权力对国家政治生活施以特殊性的支配权力，同时，全国人大还兼具中央立法机关的身份，以独立且完整的立法权力行使体现国家和人民的意志。因此，涉及法律的变更运用，全国人大对试点授权决定的作出具有天然的正当性，可涵盖众多领域，对全国人大的授权内容边界来说，采用反向排除的方法予以界定较为适宜。总的来说，全国人大可以在立法权的范围内对某一类法律关系作出全面规定和调整，但不可涉及制宪权领域的事项。制宪权本身在宪法规范中直接体现为人民主权原则，同时，制宪权还确立了宪法的其他基本原则，这些原则被看作宪法的“根本规范”，是所谓“宪法核”。(35)也就是说，决定着宪法正当性的制宪权来源于人民主权以及人民掌握国家权力的事实。从逻辑上讲，制宪权是一种原生性的权力，与国家权力有着密不可分的关系，国家权力由其派生并在制宪权的作用下得以合法化，贯穿于宪法规范中的制宪权决定着宪法的根本价值，是宪法的根本依托。因此，试点授权决定的作出应该受到制宪权层级的约束，这种原始性的创造性权力不能被授权改革，也不能以试点之名行制宪之实，上述原则一旦被动摇，将造成宪法破坏、宪法废止的严重后果。

其二，试点改革的迫切性若已形成共识，可以通过全国人大的“试点授权”有限地涉足全面铺开时涉及修宪议题的事项。(36)改革不分领域，既有可能是对普通法律的完善，也有可能触及深层政治体制，不能因为是规定于《宪法》文本中的内容就完全否定实验或者是变革的可能性，宪法的实效性和时效性必须兼顾。对于关系到宪制的重大改革，必须认识到试点的必要性以及试点经验反馈的重要性。宪法主要是由公民的基本权利和国家机构两部分组成，在关系到国家机构的宪法修改事项授权上，必须由最高国家权力机关授权，从宪法上看，全国人大常委会不宜对国家机构的调整作出决定。(37)以监察委员会为例，全国人大可以授权宪制改革试验，(38)触及国家机构稳定的形式架构与体系类型的调整，按我国宪法的原则和精神，这类极重要的国家事务，如果在修宪前不得不做，那也只好由全国人大为之。(39)对于人权保障来说，授权决定不得修改宪法而使基本权利保障受到减损。此限制之外，全国人大可对法律施以暂调或暂停的行为。

对全国人大常委会试点授权决定的权限范围来说，因暂调或暂停法律的权力根源于全国人大，全国人大常委会的可为事项与行为内容取决于全国人大的授权，在全国人大的授权范围内，全国人大常委会具有授权主体的资格，可作出相关的试点授权决定。具体来说，在授权事项上，除上文所提到的涉及制宪权和修宪权的领域全国人大常委会不得直接作出决定之外，全国人大可以在广阔的空间范围内授权全国人大常委会，而不必拘泥于非基本法律。(40)长期以来，对全国人大和全国人大常委会立法权的划分为全国人大制定和修改刑事、民事等基本法律，全国人大常委会则负责制定和修改除基本法律之外的其他法律，因全国人大常委会对自己制定的非基本法律具有较为完整的权能，因此，作为立法权职能行使的新形式，相比对立法、修法的权限规定，全国人大常委会试点授权决定的客体可以是非基本法律。但同时，基本法律也可以成为全国人大常委会试点授权决定的调整对象。基于“基本法律”的立法权配置在全国人大和全国人大常委会之间只形成了相对的保留结构。在关于全国人大及其常委会的专属立法权上，相较于2015年《立法法》，2023年《立法法》的一个重要的变化就是在第10条中明确全国人大可以授权全国人大常委会制定相关法律，这是在新形势下因应立法实践动态化发展趋势对权力机关立法权限作出的补充性修改规定。(41)在全国人大闭会期间，既然全国人大常委会作为全国人大的常设机关有权行使全国人大的部分权力，经授权后可以制定相关领域的基础性法律，且此种立法权的代行方式已经得到了新《立法法》的明确认可，那么，在同样得到全国人大的授权情形下，作为广义的立法权的行使模式，全国人大常委会也当然可以暂停或暂调基本法律的相关规定。而且，重大的政治变革一般都会涉及全国人大制定的基本法律，尤其是在改革不断深化的趋势下，改革措施一般会涉及与人民群众基本权利以及国家组织构造息息相关的领域，如果全国人大常委会的授权改革试验拘泥于非基本法律，势必会影响试点授权改革的进程，同时，难以深入基本法律的核心领域以及深层次体制机制问题的表层化改革也会给人以“隔靴搔痒”之感。此外，由全国人大常委会对基本法律进行调整还可以更好地发挥其在程序效能上的比较优势，加速授权决定的推动进程。实践中，全国人大常委会已经相继作出了关于暂调或暂停基本法律的试点授权决定。(42)

(三)完善试点授权决定的民主控制机制

将职权授给功能适当的国家机关，虽可促进有效治理，但可能减损民主正当价值。(43)此时，被授权机关(行政机关、司法机关)因其专业理性和信息优势在权力结构的调整中占据主动地位。为了减轻试点授权决定对民主模式的负面影响，实现民主正当性和程序效率性的有机兼容，应该将民主的价值注入授权过程，强化并完善试点授权决定的民主控制机制，形成对试点授权决定的理性引导。在事前，通过权力机关制定相关法律形成对试点授权决定的民主正当性支撑，为试点授权决定提供总体框架上的基础性指引，落实人民主权原则。在事中，通过激活宪法解释机制，由代议机关对试点实施过程中可能存在的所依附的宪法、法律适用问题予以解释。在事后，加强对试点授权决定的民主监督，保障试点授权决定符合宪法规定和宪法精神。具体来说可从以下三方面展开。

第一，制定试点授权领域的基本法。地方实验的有序开展需要法治化和制度化的引导，随着试点授权决定的类型化和频繁化，制定试点授权领域的基本法并规范试点授权决定及其运行秩序就显得尤为重要。具体来说，首先，要确立授权的基本原则，这是授权行为行使过程中一以贯之的主线；其次，明确授权的主体和授权对象，对授权的内容进行清晰界定，详细规定试点授权决定的环节、步骤和作出程序；最后，明确全国人大对全国人大常委会授权的行使方式。有学者指出，进入21世纪以后，全国人大及其常委会对地方改革开放的试点开始采用默示授权的形式。(44)依此论点，全国人大常委会可先行作出试点授权决定，只要之后全国人大没有宣布此次决定违法或进行干涉，那么就视为全国人大的默示同意。但在全国人大的权力行使具有谦抑性特征以及合宪性审查具有被动性特点的现实情况下，将沉默视为同意，不仅不利于保障宪法实施，反而有可能会导致“暗度陈仓”等越界改革情形的发生。考虑到改革举措的风险管理，必须确立明示授权为主基调的授权行使方式并限制默示授权。此外，在授权行使方式的界定上，倘若全国人大事后追认全国人大常委会授权决定，应定性为明示授权还是默示授权？是否需要作出专门的授权决定抑或在工作报告中进行肯定即可？这些都是亟待解决的问题，需要立法进行明确。

第二，激活宪法解释机制。在宪法文本对试点授权决定缺乏明文规定的情形下，要通过其他法律形式补充并完善试点授权决定的体制机制。立法虽是宪法实施的具体方式之一，但诚如上文所述，《立法法》仅有有限的创制性规定空间，同时某些涉及宪制安排的重大改革也无法被《立法法》所涵盖，对宪法空白的填补因权力层级限定而有所局限。而宪法解释则不同，相对于立法实施，宪法解释在对宪法原意的理解上具有比较优势，宪法解释始终以宪法文本为依托，旨在通过释义学的阐释挖掘宪法条款的内在意涵，是对宪法规范作出客观判断并实现宪法变迁的重要手段。在效力上，宪法解释是宪法规范原旨的延伸，具有和宪法文本同样的效力。(45)通过宪法解释透析试点授权的法律基础，可为试点授权提供合宪空间，并依托宪法规范对权力机关组织架构和职权行使的规定确立试点授权决定的内容边界。具体而言，试点授权决定提炼于《宪法》第62条第16项和第67条第22项，这两项又分属全国人大及全国人大常委会概括性职权规定，因此，需要宪法解释机关在准确理解兜底条款和列举项内容关系的基础上明确作出解释，以确认和固化试点授权决定在其中的地位，对全国人大及其常委会的职权给予补强性说明。

第三，完善对试点授权决定的监督审查机制。首先，在试点授权决定作出之前，应充分论证授权举措的必要性。并不是所有的改革措施都适合并需要依靠试点授权进行法律的调整实施，只有在确定试点授权目的与授权手段符合比例原则的情形下，试点授权决定方能作出，同时，在对试点授权决定草案事宜的审议程序中，有必要进行预防性审查以排除违宪瑕疵。其次，在试点授权决定运行的过程中，对“授权权”进行合宪性监督。授权决定从本质上来说是全国人大及其常委会行使权力的过程，凡权力的行使必须受到监督与制约，要把权力关进制度的笼子里，规范权力的行使。由拥有合宪性审查职能的全国人大宪法和法律委员会具体行使对授权的审查监督职责较为适宜。监督的内容应包括授权主体的适格性，程序的正确性和内容的适当性。当发现试点授权决定违反宪法的规定时，授权主体应承担相应的违宪责任，包括撤销试点授权决定抑或重新作出授权。最后，倘若试点授权决定造成对公民基本权利的损害，则要为被侵权人提供权利救济的手段和渠道。试点授权决定期限届满时，须要求全国人大及其常委会对试点授权进行评估，对发现的问题及时调整。当然，这离不开被授权机关对试点授权实验的实施情况报告，试点信息的公开透明以及公众意见的有效传达。

五、结语

“打铁还需自身硬”，在全国人大常委会试点授权决定为改革提供创制性试验空间的同时，追问试点授权决定自身于法有据的底层逻辑，对于确保法律秩序的稳定统一具有重要意义。作为国家的根本法，《宪法》面对此种具有独特法律效果和运行机制，旨在合法突破既有法律框架的授权创新实践，其规范国家权力运行的功能属性决定了其对试点授权决定的合宪性控制是不可缺位的。通过阐释《宪法》相关条文的规范内涵，厘清试点授权决定的法律性质，明确特定国家机关的权力配置结构，对试点授权决定的主体、事项、内容、依据进行宪制维度的省思，有助于进一步明确全国人大常委会权力行使的限度，消解违法改革形式合宪而实质内容失当的悖论，为试点授权决定的作出提供清晰的规范路径。因此，做好相关的理论制度建设，保障试点授权决定本身符合《宪法》的规定，经得起《宪法》的检视，是试点授权决定进一步扩大适用效力，落实依宪治国命题的关键所在。也只有将试点授权的全过程纳入宪法的监督，科学构造权力配置的基础格局，完善统合法规范和实践的规则体系，才能为改革创新举措提供法律保护屏障，实现立法引领改革，改革反哺立法的双向互动。

注释：

①参见郝铁川：《论良性违宪》，载《法学研究》1996年第4期，第89-91页。

②参见张千帆：《宪法变通与地方试验》，载《法学研究》2007年第1期，第63-73页。

③参见夏勇：《中国宪法改革的几个基本理论问题》，载《中国社会科学》2003年第2期，第4-17页。

④参见童卫东：《新〈立法法〉的时代背景与内容解读》，载《中国法律评论》2023年第2期，第196页。

⑤参见彭浩：《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》，载《法制与社会发展》2018年第1期，第25页。

⑥参见刘志刚：《暂时停止法律实施决定的正当性分析》，载《苏州大学学报(法学版)》2015年第4期，第62页。

⑦对此，学界称之为“依宪释法”，“依宪释法”作为宪法实施的一种方式，相较于宪法的遵守、宪法的执行侧重于法律适用中的宪法实施，是统合宪法实践与普通法律的解释方法，在明晰法律意涵的同时起到了宣传和示范宪法的作用。

⑧参见刘沛佩：《对自贸区法治创新的立法反思——以在自贸区内“暂时调整法律规定”为视角》，载《浙江工商大学学报》2015年第2期，第62页。

⑨秦前红、刘怡达：《监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界》，载《甘肃政法学院学报》2017年第2期，第24页。

⑩参见宋志红：《土改试点需要授权更要依法实施》，载《法制日报》2015年5月27日，第12版。

(11)例如，《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》和《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》的授权对象为国务院，《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》和《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》的授权对象为最高人民法院和最高人民检察院。

(12)参见王建学：《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》，载《法学》2017年第5期，第44页。

(13)实践中，全国人大常委会作出的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》已经涉及司法改革的事项领域。

(14)参见王晨：《关于〈中华人民共和国立法法(修正草案)〉的说明》，载中华人民共和国中央人民政府网2023年3月6日，http://gffgg9b9021b83ad24b3fsb6ku0kcw6n666qpq.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/xinwen/2023-03/06/content_5744902.htm。

(15)参见赵一单：《〈立法法〉第13条有创制性规定的空间吗》，载《政治与法律》2022年第8期，第87页。

(16)参见泮伟江：《宪法的社会学启蒙——论作为政治系统与法律系统结构耦合的宪法》，载《华东政法大学学报》2019年第3期，第11页。

(17)参见秦前红：《全国人大常委会授权与全国人大授权之关系探讨——以国家监察委员会为研究对象》，载《中国法律评论》2017年第2期，第25页。

(18)参见蔡金荣：《授权国务院暂时调整法律实施的法理问题——以设立中国(上海)自由贸易试验区为例》，载《法学》2014年第12期，第64-65页。

(19)参见谭清值：《人大授权改革试点制度的运作图式》，载《南大法学》2021年第3期，第62页。

(20)参见刘松山：《论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题》，载《政治与法律》2014年第2期，第9页。

(21)参见张守文：《我国税收立法的“试点模式”——以增值税立法“试点”为例》，载《法学》2013年第4期，第63页。

(22)有论者将现有的试点授权决定分为两种类型：一类是以“暂时调整有关法律规定”为标志，以暂时变更或调整法律实施效力为内容的试点授权决定，另一类是以“开展相关制度试点”为标志，以填补立法空白，作出法律层面尚未规定的立法创制为内容的试点授权决定。参见刘锐一：《论〈立法法〉第13条不适用于授权制度试点》，载《南海法学》2019年第5期，第3页。实践中，关于开展新兴立法创制的试点授权决定可见于：《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》创设了针对轻微、简单案件的刑事速裁程序；《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》创设了以维护国家利益和社会公共利益为内容的公益诉讼制度；《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》创设了允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，成为药品上市许可持有人的新规定；《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》创设了新的税收制度；等等。

(23)《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》所实施的关于监察体制改革的试点授权决定，与国家机构体系、国家权力配置、国家政权组织形式这些宪法保留事项紧密相关。

(24)2012年至2024年12月，全国人大常委会作出试点授权决定共39项(包含延长授权决定)。其中包含行政审批制度9项，国防和军事体制3项，监察体制2项，司法体制8项，特别行政区制度3项，经济和金融制度5项，行政管理制度9项。需说明的是，《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》因其在性质、内容上有别于传统的暂调或暂停法律授权改革试点而没有被纳入上述试点授权决定统计之中。

(25)参见秦小建：《授权改革试点应首先遵循法律保留原则》，载《法学》2023年第7期，第48-57页。

(26)参见马怀德：《全面从严治党亟待改革国家监察体制》，载《光明日报》2016年11月12日，第3版。

(27)参见焦洪昌、古龙元：《从全国人大常委会授权看监察体制改革》，载《行政法学研究》2017年第4期，第7页。

(28)参见梁忠前：《论宪法惯例》，载《法律科学(西北政法大学学报)》1994年第2期，第5页。

(29)参见黄锐：《论权力机关授权新类型：授权修法——以中国(上海)自由贸易试验区的设立展开》，载《河北法学》2016年第10期，第160-169页。

(30)参见范进学：《授权与解释：中国(上海)自由贸易试验区变法模式之分析》，载《东方法学》2014年第2期，第129页。

(31)参见李猛：《中国自贸区授权立法问题研究》，载《甘肃政法学院学报》2017年第2期，第88页。

(32)全国人大常委会作出的《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》涉及对《外资企业法》《中外合资经营企业法》等法律条款内容的变动，试点到期之后，又对上述法律进行了修改。

(33)参见杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期，第148页。

(34)参见徐亚文、刘洪彬：《中国(上海)自由贸易试验区与立法和行政法治——以全国人大常委会“调整法律实施”为切入点》，载《江西社会科学》2014年第1期，第138页。

(35)参见韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第417页。

(36)参见郑磊、王逸冉：《全国人大常委会“试点授权”要素论——基于〈立法法〉第13条的规范性思考》，载《浙江社会科学》2017年第8期，第6页。

(37)参见韩大元主编：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期，第14页。

(38)参见沈岿：《论宪制改革试验的授权主体——以监察体制改革试点为分析样本》，载《当代法学》2017年第4期，第3-15页。

(39)参见童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，载《法学》2016年12期，第7页。

(40)非基本法律由全国人大常委会制定和修改，它调整国家生活和社会生活中某一方面带有具体性、局部性的社会关系。基本法律由全国人大制定和修改，它调整国家生活和社会生活中某一层面带有根本性、全面性的社会关系。与基本法律相比而言，非基本法律在调整对象上更有针对性，规定的权利(权力)义务内容更加具体。

(41)参见钱坤：《论全国人大授权其常委会制定法律的基础和界限》，载《环球法律评论》2024年第2期，第29页。

(42)例如《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》涉及对《刑法》《刑事诉讼法》的调整；《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》涉及对《物权法》的调整；《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》涉及对《外资企业法》《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》的调整。

(43)参见秦小建：《全国人大常委会授权的宪法定位及合宪性展开》，载《中国法学》2023年第1期，第171页。

(44)参见朱应平：《中国(上海)自由贸易试验区改革开放的法治路径研究》，载《山东科技大学学报(社会科学版)》2015年第2期，第44页。

(45)参见韩大元、张翔等：《宪法解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版，第101-111页。