摘要：在我国经济转向高质量发展阶段及全球地缘政治格局深刻重塑的双重背景下，坚持内需主导、加快形成强大国内市场，是增强国内大循环内生动力的必然要求。财政政策作为宏观调控的关键工具，从国民经济循环、收入分配及社会保障三个维度，通过调节总供需适配性、提升消费倾向以及降低预防性储蓄，有效驱动内需增长。“十四五”时期，通过科学合理的支出调节、精准高效的税收调控等多种手段，财政政策精准对接内需增长中的薄弱环节，有效破解消费、投资领域的难点问题，为内需持续复苏注入强劲动力，但仍一定程度存在体制机制与流通环节堵点、收入分配调节功能弱化等问题。“十五五”时期，财政政策应围绕保持必要的赤字与债务规模、强化财金协同、健全税收治理、加强社会保障等方面重点发力，精准撬动消费存量并激发市场活力，为我国构建内需主导的经济发展模式提供坚实的财力支撑与制度保障。
引言
当前，我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，关键矛盾聚焦结构升级与动力转换。但现阶段发展仍面临内外双重挑战，国内层面，供强需弱矛盾突出，居民消费意愿、企业投资信心有待进一步提振，房地产市场波动、地方政府债务等重点领域风险尚未完全化解；国际层面，全球地缘政治格局深刻重塑，外部环境的复杂性和不确定性持续攀升，全球经济复苏乏力、贸易保护主义抬头，对我国产业链供应链稳定和外贸出口形成持续冲击。在此背景下，确立国内大循环主体地位，以内部发展的确定性应对外部环境的不确定性，成为推动经济持续健康发展的关键举措。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，实现供需更高水平动态平衡，增强国内大循环内生动力和可靠性。强化国内大循环，加快构建自主可控、安全可靠的国内经济循环体系，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式，是“十五五”规划的重要导向，而财政政策作为国家宏观调控的关键工具，在这一过程中具有不可替代的赋能作用。2025年中央经济工作会议提出，“要继续实施更加积极的财政政策。保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量，加强财政科学管理，优化财政支出结构，规范税收优惠、财政补贴政策。重视解决地方财政困难，兜牢基层‘三保’底线。严肃财经纪律，坚持党政机关过紧日子”。这一政策部署，既是做强国内循环、降低外部市场过度依赖、维护国家经济安全的重要支撑，也是推动经济高质量发展、夯实内需主导发展基础的关键抓手。
立足更好发挥积极财政政策的促内需作用，本文系统阐述了财政政策促进内需的成效、现存问题与重点方向。首先，从财政支出、财税调控工具、政策协同机制三个视角，总结“十四五”期间财政政策促进内需取得的成效。其次，从体制机制、收入分配调节、财政支出效能三个方面深入剖析制约财政政策发挥扩内需作用的深层原因。再次，针对现存问题，提出财政政策促进形成内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式的重点方向和可操作的政策建议，以期为“十五五”时期扩大内需、推动经济高质量发展提供理论参考与实践支撑。
“十四五”期间财政政策提振内需取得的成效
内需是经济增长的根本动力，扩大内需、培育完整内需体系是“十四五”时期我国经济发展的重要基点，也是应对外部环境不确定性、实现经济高质量发展的关键支撑。财政政策作为国家宏观调控的核心工具之一，通过科学合理的支出调节、精准高效的税收调控、协同联动的政策配合等多种手段，精准对接内需增长中的短板弱项，有效破解消费、投资领域的堵点难点问题，为内需持续复苏注入强劲动力。
财政支出精准发力，夯实内需发展基础。“十四五”时期，我国财政支出坚持“稳增长、促改革、调结构、惠民生”导向，优化结构、提升效能，聚焦民生保障、基础设施、重点领域补短板，为内需增长筑牢根基。一是民生保障支出持续加码，筑牢消费增长底气。“十四五”期间，财政始终将民生支出放在优先位置，持续加大对教育、医疗、社会保障、养老等重点民生领域的投入力度，着力提升居民收入水平、消除居民消费的后顾之忧，让居民“敢消费、愿消费、能消费”。其中，社会保障和就业支出累计达19.6万亿元，基本养老保险、基本医疗保险覆盖范围持续扩大，城乡居民基础养老金最低标准稳步提高，有效保障老年群体的消费能力。民生保障投入的持续强化，有效提升居民可支配收入水平，缩小收入分配差距，推动居民消费能力稳步提升。二是基础设施投资精准补短板，激活投资内需潜力。聚焦“两重”“两新”建设重点，财政加大对新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程的投入力度，带动有效投资增长，有效对冲房地产市场调整带来的投资下行压力，夯实投资内需支撑。“十四五”期间，基础设施领域财政投入累计超3万亿元，重点支持交通运输、能源、水利、新型基础设施、城市基础设施等重点领域稳步发展，持续发挥“稳投资、扩内需”的重要支撑作用。三是重点领域财政支出保障有力，推动内需结构优化。财政支出主动向绿色发展、科技创新、产业升级等高质量发展重点领域倾斜，着力推动内需增长从规模扩张向质量提升转型，实现内需结构持续优化。绿色发展领域，中央财政聚焦污染防治，“十四五”期间累计安排大气、水、土壤等污染防治专项资金共计3276亿元，年均增幅4.8%，财政科技投入持续增长，并全面落实研发费用加计扣除等税收优惠政策，推动制造业向高端化、智能化、绿色化方向发展，提升产品质量和附加值，更好满足居民高品质消费需求，实现消费升级与产业升级双向赋能。
财税调控工具协同发力，激活内需增长动能。“十四五”时期，我国坚持积极财政政策取向，灵活运用税收减免、财政补贴、专项债券等工具，精准对接消费和投资需求，激发经营主体活力。其一，税收减免精准直达，降低经营主体负担、释放消费潜力。“十四五”期间，我国实施大规模、组合式税费支持政策，累计新增减税降费超10.5万亿元，精准直达经营主体和居民个人，有效降低负担，激发内需增长内生动力。其二，财政补贴精准发力，撬动重点领域消费和投资。聚焦新型消费、绿色消费、老年消费等内需增长重点领域，实施针对性财政补贴政策，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动社会资本投入，放大财政政策促进内需的效应。在绿色消费方面，持续实施绿色智能家电下乡、汽车下乡补贴政策，自2020年开展新能源汽车下乡活动以来，截至2024年6月，带动新能源汽车累计销售700多万辆；在新型消费方面，对线上线下融合消费、直播电商、即时零售等新型消费业态给予补贴支持；在老年消费方面，落实养老等服务消费补贴政策，加大对养老服务体系建设的支持力度，不断扩大服务消费规模，丰富消费品类。其三，专项债券提质增效，强化投资内需支撑。“十四五”期间，共安排地方政府专项债券19.4万亿元，重点聚焦基础设施建设和民生改善领域，精准支持重点项目建设，有效弥补投资短板，带动有效投资增长。同时，不断优化专项债券使用管理，推动专项债券与银行贷款、社会资本协同发力，形成投资合力，进一步放大投资拉动效应。
政策协同机制逐步完善，内需拉动效能持续增强。“十四五”时期，我国注重财政政策与货币政策、产业政策、就业政策协同发力，形成促进内需增长的政策合力，提升宏观调控效能。首先，财政与货币政策协同，破解内需融资难题。健全财政贴息、风险补偿、政府担保等协同机制，完善财政贴息政策，对符合条件的消费信贷、投资贷款给予一定比例的利息补贴，切实降低居民和企业融资成本。建立财政支持的风险补偿基金，为金融机构发放相关贷款分担部分风险，鼓励金融机构加大对绿色消费、社区养老、数字生活等重点领域的信贷投放力度；设立由财政支持的专项信贷产品或政策性融资工具，推动实现精准扶持与市场化运作相结合，为特定消费项目、投资项目提供低息、便捷的融资支持。其次，财政与产业政策协同，推动产业与内需升级联动。财政政策精准对接产业政策导向，加大对战略性新兴产业、现代服务业的支持力度，推动产业结构优化升级，带动消费和投资内需同步升级，实现产业升级与内需升级良性互动。一方面，通过财政补贴、税收减免等精准政策工具，重点支持战略性新兴产业发展，推动新能源、新材料、生物医药、高端装备制造等产业扩大投资规模，培育新的产业增长点，带动相关领域消费需求快速增长；另一方面，加大对现代服务业的投入力度，重点支持养老、托育、文旅、健康等服务业发展，不断完善服务设施、提升服务质量，扩大服务消费规模，推动消费结构从商品消费向服务消费升级。再次，财政与就业政策协同，夯实内需增长的民生基础。就业是民生之本，也是扩大内需的重要前提，只有就业稳定、收入有保障，居民消费才有底气、有能力。“十四五”时期，财政加大对就业创业的支持力度，年均创业担保贷款余额达3000亿元，年均支出就业补助资金超1000亿元，全面实施就业优先政策，强化对重点群体就业的支持，广泛开展职业技能培训，持续提升劳动者就业能力和技能水平，促进高质量就业。就业形势的持续稳定，有效提升了居民收入水平，增强了居民消费信心，也为内需持续增长奠定坚实的民生基础。
财政政策支持扩大内需的制约因素与现实挑战
在扩大内需、构建内需主导型增长模式的进程中，财政政策是调节需求、优化结构的关键宏观工具。当前，我国财政体系在助力扩大内需的过程中，仍存在体制机制堵点削弱政策空间与市场统一性、收入分配调节提升居民消费能力与信心的作用亟待强化、投资导向的结构偏差加剧供需错配矛盾等问题。这些问题从制度激励、收入基础与结构导向上，制约财政政策对总需求的提振作用与对经济循环的畅通作用。
我国扩大内需面临的问题。当前，我国在宏观层面主要存在消费能力薄弱与投资结构失衡等问题，制约财政政策的精准性与实施效能。在消费端，居民消费能力与信心仍有待提升，难以支撑内需的根本性扩容升级。一方面，居民人均可支配收入增长放缓，特别是中低收入群体的收入基础相对较弱，限制其消费能力的提升。另一方面，教育、医疗、养老等未来大额支出存在不确定性，强化全社会的预防性储蓄意愿，一定程度上抑制即期消费。此外，跨区域市场规则不统一形成的隐性壁垒，压缩消费者选择空间，增加交易成本，在流通环节抑制消费潜力的充分释放。在投资端，投资结构与效率问题仍然存在，财政资源的引导作用亟待充分发挥。以基础设施建设为代表的传统投资形式，对经济增长的边际贡献逐渐减弱；而对人力资本、公共服务、科技创新等领域的长期投资，因效益周期长、成果难以量化等特点，在财政资源配置中的重要作用易被忽视或低估，导致物的供给与人的发展之间存在一定投资失衡。同时，部分地方仍一定程度存在同质化扩张与重复建设倾向，这不仅会降低整体投资效率，还可能加剧部分行业产能过剩问题，使供需矛盾更加突出。
财政政策支持扩大内需存在的问题。其一，制度性堵点阻碍经济循环，财政政策效能尚未充分发挥。体制机制短板与流通环节梗阻，是制约内需扩大的主要障碍。当前，政府债务管理机制和全国统一大市场建设亟待进一步完善，这在一定程度上构成促进扩大内需的制度堵点，进而对消费行为与市场运行秩序产生多重负面约束。首先，债务管理约束持续收紧，财政政策空间亟须拓展。在高质量发展背景下，财政政策既要稳增长、保民生，又要防风险、守底线，但现行部分政府债务管理机制和政策与上述多重目标的适配性仍待进一步加强。当前，地方政府债务规模较大，隐性债务存量尚未完全出清，偿债压力与收支矛盾交织，财政运行风险持续累积。在此背景下，地方财政在政策实施中更倾向于压缩灵活性支出、推迟或弱化中长期公共服务与消费培育类投入，以优先保障刚性还本付息需求。这不仅会限制财政政策逆周期调节与跨周期调控的空间，也在一定程度上使财政资源配置偏向短期稳增长目标，难以形成支持内需扩容和高质量发展的长效机制。其次，跨区域市场规则不统一，财政政策合力亟待进一步加强。财政政策在促进资源有效配置、引导要素自由流动方面，发挥着基础性作用，但在实践中，区域间政策规则与制度安排存在一定程度的不协调，这不仅会制约财政政策整体效能的发挥，也不利于经济循环的顺畅推进。部分地方在财政补贴、税费优惠、政府采购和监管标准等方面采取差异化甚至排他性做法，客观上形成隐性壁垒，成为商品与服务在更大范围内自由流通的阻碍。这种跨区域规则不统一的现象，不仅会降低财政资金配置效率，也在一定程度上削弱规模经济和市场竞争机制的作用。从消费端看，区域分割进一步压缩消费者选择空间、抬升交易成本，不利于消费潜力释放，制约消费端循环的顺畅传导；从宏观层面看，其可能降低整体经济运行效率，制约促进统一大市场建设的财政政策合力形成。
其二，收入分配调节对居民消费能力和意愿的提升作用仍待进一步加强。收入分配是连接生产与消费的关键纽带，财政政策通过税制设计与社会保障体系构建调节收入分配格局，这也是提升居民消费能力、缩小消费差距的重要手段。当前，财政政策的收入再分配功能亟须加强，政策工具组合的调节精准度与有效性不足，影响其刺激消费需求扩大功能的充分发挥。一方面，税制结构存在调节短板，不利于居民消费能力和意愿的提升。我国2024年增值税占税收总收入比重为38.1%，现行以间接税为主体的税制因其累退性特征，在实践中产生了逆向调节作用，消费意愿更强的群体往往承担着更重的间接税实际税负。此外，旨在调节高收入的直接税体系效能亟待加强，个人所得税存在劳动所得与资本所得的税负失衡问题，针对存量财富的财产税体系亦亟待进一步健全。总体而言，税制结构中间接税比重偏高，直接税、财产税调节作用发挥尚不充分的现状，使税负较多集中于消费意愿较强的中低收入群体，一定程度制约了税收再分配调节效能，对收入差距的调节作用仍有提升空间，不利于居民人均可支配收入稳步增长和大众消费潜力持续释放。另一方面，城乡居民基本养老保险保障水平较低，强化了中低收入群体的预防性储蓄动机，弱化了财政的消费稳定器功能。财政以社会保障为抓手开展收入再分配，助力降低居民远期支出压力、释放即期消费潜力。当前，我国城乡居民基本养老保险保障水平仍相对较低，且城乡保障水平差异客观存在，加剧了中低收入群体消费能力不足、消费预期偏弱的问题，对整体消费预期的改善与内需规模的扩大形成一定制约。鉴于此，财政补贴亟须向中低收入群体倾斜，以切实提升其消费安全感。
其三，财政支出与公共服务效能亟待提升。我国财政支出结构存在一定路径依赖与固化问题，公共服务供给效能仍有提升空间，表现为物的供给相对充裕、民生配套偏弱、公共服务投入效益未能充分释放的结构性失衡。这在一定程度上强化了居民谨慎预期，不利于加快培育和构建内需主导的经济发展模式。首先，财政支出结构性失衡推高居民预防性支出，一定程度上挤占了日常消费空间。长期以来，财政资金存在投向基础设施、产业园区、产能扩张等建设性领域的倾向，而与居民消费能力直接相关的教育、医疗、养老、托育、保障性住房等领域的公共支出投入仍存在结构性不足。尽管近年来民生支出占比上升，但就公共服务供给的可及性与质量而言，居民在教育、医疗与养老等方面仍面临较大支出压力，为应对潜在的支出风险，居民主动增加预防性储蓄，压缩自由支配的消费预算，一定程度上造成“供给端持续扩张、需求端释放不足”的矛盾，进而带来产能相对过剩与有效需求不足并存等结构性问题。此外，在稳增长框架下，专项债投放、产业补贴、税费优惠等方式对投资与生产形成强激励，在短期内虽能显著拉动增长，但也易带来结构性资源错配，一方面，资金更易流向“看得见的项目与可量化的产出”，对服务消费与人力资本等领域的投资则相对不足；另一方面，部分产业扶持政策在一定程度上容易强化同质化扩张与重复建设，导致需求升级与供给升级不同步。
其次，公共服务投入效能有待提升，基本公共服务均等化仍存在薄弱环节。一方面，资源配置在区域与城乡间存在一定程度的不均衡问题，优质公共服务资源大多集中于大城市与中心城区，农村偏远地区以及城市非户籍常住人口所获得服务的可及性与质量亟待提升。另一方面，部分转移支付与民生项目的资金使用效率与精准度有待提升，一定程度存在管理粗放、瞄准偏差等问题，未能有效转化为居民福利的切实改善。上述问题的存在可能从供需两侧加剧经济循环的结构性矛盾：从需求侧看，未能充分享有高质量公共服务的群体，对于基本公共服务的预期不够稳定，其预防性储蓄动机因而可能持续强化，进而一定程度上抑制即期消费与消费升级能力；从供给侧看，财政资金的使用效率亟待提升，这一效率偏低可能削弱财政政策支撑长期消费增长的作用，教育、医疗、养老等关键服务产业难以获得高质量的公共投入牵引，导致优质服务供给增长较为缓慢，难以充分满足随着收入水平提升而蓬勃发展的市场需求。
财政政策促进形成内需主导的经济发展模式的重点方向
“十五五”时期，我国经济运行面临外部不确定性上升、内需不足和预期偏弱等多重挑战。加快形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式，既是应对外部冲击的战略选择，也是实现高质量发展的内在要求。财政政策作为调节收入分配、引导资源配置和稳定宏观预期的重要工具，在保持必要调控强度的基础上，应坚持稳中求进，通过优化宏观调控取向、创新政策工具等协同发力，构建与高质量发展相适应的内需支撑体系。
保持必要的财政赤字和政府债务规模，增强扩大内需的宏观政策支撑。保持合理的财政赤字和政府债务规模，是发挥财政逆周期调节作用、稳定内需基本盘的重要前提。在当前有效需求不足、私人部门投资和消费意愿偏弱的阶段，应在统筹财政可持续性和风险防控的基础上，合理确定赤字水平，把握政府债务节奏，使财政支出规模与扩内需目标相适应。一是以必要的赤字规模支撑扩内需重点支出。通过扩大一般公共预算支出规模，推动更多财政资源投向稳就业、保民生和促消费领域，重点加强对中低收入群体、重点就业群体以及公共服务短板领域的支持力度。通过公共服务供给和民生支出托底，稳定居民收入预期，抑制不确定性带来的预防性储蓄动机，夯实居民消费的基础。二是优化政府债务投向和结构，更好服务内需导向。合理运用地方政府专项债券、超长期特别国债等工具，精准支持国家重大战略和“两重”“两新”项目，加强新型基础设施、设备更新改造等领域的资金保障，提升产品和服务品质，降低居民消费配套成本，实现政府投资对社会消费的有效带动与引导。避免债务资金过度集中于回报周期长、与居民消费关联度不高的项目，提高债务资金对内需扩张的综合效率。三是提升债务资金的跨期配置效率和撬动能力。通过适度前移财政支出节奏，为结构性改革和消费环境改善提供资金保障，并通过财政资金引导社会资本更多投向服务消费和民生领域，在经济动态增长中逐步化解债务压力，实现稳增长、促消费与防风险的有机统一。
加强财政与金融政策协同，释放消费与投资潜力。在内需恢复基础仍不稳固、价格水平偏低、经营主体预期偏弱的阶段，单一政策工具难以充分激发消费和投资活力，必须通过强化财政政策与货币政策的系统协同，形成方向一致、功能互补、传导顺畅的政策组合，放大政策合力。财政金融协同既是稳内需的重要抓手，也是改善预期、激活微观主体活力的关键路径。其一，通过财政贴息与信贷投放协同发力，持续降低消费和投资的综合融资成本。围绕扩大居民消费和激发民间投资这一重要目标，发挥财政贴息对金融资源配置的引导作用，通过财政降成本、金融扩规模的方式，提高政策直达性和有效性。在消费领域，持续优化个人消费贷款贴息政策，扩大贴息力度和适用范围，将信用卡账单分期、耐用消费品消费以及数字、绿色、文旅等服务消费纳入支持范围，切实降低居民消费信贷成本。在供给端，升级服务业经营主体贷款贴息政策，提高单户贷款额度、扩大金融机构覆盖范围，引导银行加大对餐饮、养老、托育、家政、文旅等就业吸纳能力强、与居民消费密切相关行业的信贷投放，通过改善供给能力反向激活消费需求。其二，通过健全政府性融资担保和风险分担机制，系统缓解民间投资和中小微企业融资约束。针对民营企业和中小微经营主体融资难、融资贵问题，强化财政政策与金融体系的风险共担机制，提升金融机构“敢贷、愿贷”的意愿和能力。依托政府性融资担保体系，设立民间投资专项担保计划，扩大担保覆盖对象和额度，将更多中型民营企业纳入支持范围，为其生产经营、技术改造、设备更新和服务能力提升等中长期投资提供增信支持。其三，统筹财政引导与货币政策操作节奏，提高金融资源服务内需的精准性和可持续性。在财政加大力度扩大内需的同时，货币政策应在总量和结构上予以配合，通过逆回购、再贷款、再贴现等工具，保持市场流动性合理充裕，为政府债券发行、消费信贷扩张和民间投资融资营造平稳的金融环境。财政政策则更加注重精准投向和杠杆撬动，避免资金空转，通过贴息、担保、风险补偿等方式，引导信贷资源更多流向与消费升级、设备更新和服务业发展直接相关的领域，提高金融资源对内需扩张的实际拉动效果。
健全社会保障和消费支持机制，增强居民消费能力与意愿。增强居民消费能力、稳定消费预期，是形成内需主导的经济发展模式的关键环节。财政政策应更加注重通过制度性安排改善收入分配格局、化解居民后顾之忧，推动消费扩容由短期刺激向长期机制转变。首先，持续加大对社会保障体系的投入力度。推动基本养老、医疗、失业保险等覆盖面不断扩大，适度提高保障水平，增强居民对未来收入和支出的稳定预期，缓解因不确定性带来的预防性储蓄意愿。通过完善社会保障托底机制，稳定中低收入群体和重点人群的消费预期，提振消费意愿，进一步化解发展不平衡、不充分的问题，为内需扩张夯实社会基础。其次，提升财政补贴政策的精准性和可持续性。在继续实施以旧换新等消费促进政策的基础上，合理优化“国补”政策设计，逐步从集中支持耐用消费品向服务消费、绿色消费和新型消费领域拓展，避免短期刺激效应透支长期需求。同时要建立补贴效果动态评估机制，清理低效项目、集中优质资金；优化中央与地方资金分配机制，引导地方配套投入，形成上下联动的资金保障体系。通过差异化补贴和定向支持衔接，提高财政资金撬动消费的中长期效果，实现短期消费提振与长期消费生态培育的有机结合。再次，强化“投资于人”的财政导向。通过加大对教育、医疗、养老、托育等领域的公共投入，提升人力资本质量和居民生活安全感，实现改善民生、促进消费和推动高质量发展的良性互动，为内需主导的经济发展模式提供持久动力。
结语
构建更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式，是我国应对外部不确定性、推动高质量发展的战略选择，也是增强国内大循环内生动力的重要路径。财政政策作为宏观调控的关键工具，在激活消费潜力、优化收入分配、完善社会保障、引导投资结构方面发挥着不可替代的作用。本文系统梳理了财政政策促进内需的理论逻辑，揭示了体制机制堵点、收入分配调节功能弱化及投资导向偏重等制约因素，并提出保持合理赤字与债务规模、强化财政金融协同、完善社会保障与消费支持机制等重点方向。展望“十五五”，财政政策应在宏观调控与制度创新中协同发力，以精准、可持续、长效的方式释放居民消费能力和市场活力，为我国实现内需主导型发展、推动经济高质量发展提供坚实支撑。
马海涛，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，中央财经大学校长、教授、博士生导师。研究方向为财税理论与政策、财税管理，主要著作有《收支两条线管理制度》《国库集中收付制度问题研究》《中国税制》等。
来源：《学术前沿》杂志2026年第10期（注释从略）
