[摘 要]  当前，我国经济存在着需求不足型失业。本文建议在实施“就业24条”和更加积极的财政政策过程中，相关部门在着力解决结构性就业矛盾的同时，也要高度重视需求不足型失业的问题。我国需求不足型失业的根源在于总需求结构中消费需求过低，其实质主要是财政净支出不足（财政赤字率过低）。通过培训解决结构性失业问题需要时间较长，通过扩张性财政政策解决需求不足型失业则见效快，且通过增加中央政府在直接雇佣失业者上的财政净支出，可同时解决结构性失业和需求不足型失业问题。在今后几年，更加积极的财政政策应将大幅度减免社会保障缴费、增加社会保障支出作为提高居民收入和消费支出的重大突破口，以此创造对就业的强有力需求，并将针对“就业岗位缺口”的精准财政支出作为判断财政政策效果的首要标准，两者的结合将使我国的高质量充分就业迈上一个新的台阶。

[关键词]  需求不足型失业 消费需求 社会保障 就业岗位缺口 更加积极的财政政策

2024年5月27日，习近平总书记在中共中央政治局第十四次集体学习时强调，要更加自觉地把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标。^[１] 2024年9月15日发布的《中共中央、国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》（简称“就业24条”）充分体现了以人民为中心和实施就业优先战略的指导思想，提出要“以破解结构性就业矛盾为着力点”，“将就业工作作为县以上党政领导班子绩效考核重要内容，按有关规定开展就业工作表彰”。从现实来看，高质量充分就业的实现，离不开财政政策的支持。《2025年国务院政府工作报告》就提出，要“实施更加积极的财政政策”。那么，更加积极的财政政策应如何着力于高质量充分就业呢？本文首先指出，需求不足型失业也是我国失业问题的重要原因之一，在注重解决结构性失业问题的同时，也应注意通过扩张性财政政策解决需求不足型失业的问题。继而，本文在讨论总需求决定总就业的基础原理之后，对消费需求不足是我国需求不足型失业问题的症结所在进行分析，进而提出降低居民社会保障缴费并增加社会保障支出应成为今后几年积极财政政策主要发力点的政策建议。^[２]然而，虽然这种政策建议具有需求结构上的针对性，但它仍无法解决凯恩斯主义总需求管理中的“失业缓冲储备”不能实现高质量充分就业的问题，其根源在于其财政政策未能将解决“就业岗位缺口”作为判断财政支出效果的首要标准。因此，政府有必要针对“就业岗位缺口”，采取直接雇佣失业者的就业保障措施，实施精准财政支出的积极财政政策，兜底解决凯恩斯主义总需求管理政策未能解决的残余失业者的就业问题——无论是需求不足型失业，还是结构性失业。按照这一原理，本文探讨了政府通过财政支出直接创造就业岗位的各种途径，并针对如何提高消费在总需求结构中的占比（即居民消费率），分析了社会保障制度改革在其中发挥的重要作用。

一、需求不足型失业是我国失业问题的重要原因之一

经济学家们通常将失业的类型划分为摩擦性失业、季节性失业、结构性失业和需求不足型失业。摩擦性失业和季节性失业一般被看作是市场经济的自然现象，各国的经济政策制定者几乎不关心这两种类型的失业。所谓结构性失业，是指工作岗位数量和失业者数量在总量上是匹配的，但技能需求与技能供给不匹配。一般认为，解决这种失业类型的着力点是采取技能培训等供给方的政策。

在我国，随着人工智能快速发展，新技能员工的供需矛盾增加，而一些传统行业则存在就业人员过剩，这种结构性就业矛盾构成了我国失业问题的重要根源。与此同时，我国还存在着有效需求不足导致对劳动力需求下降较大的需求不足型失业问题。近年来，由于外需下降和内需不振，我国调查失业率呈上升趋势。在新冠疫情前，我国就存在2亿多灵活就业人员，且大部分是就业时间不足的不充分就业人员。在疫情后，由于新冠疫情后遗症、房地产市场下滑和投资下降，灵活就业人员呈快速增长之势，特别是青年失业引起了社会高度关注。这种状况属于需求不足型失业而非结构性失业。^[３]

需求不足型失业是指在当前工资水平下，相对于劳动力资源（人员和工作时长）的供给意愿，工作岗位在总量上存在短缺的情况。这类失业之所以被称为需求不足型失业，是因为它与总需求不足特别是与有效需求不足有关。需求不足型失业一般与经济周期中（包括海外保护主义升级引起的）有效需求不足加剧有关，因此需求不足型失业有时也被称为周期性失业。它表现为失业率随着经济周期中总需求（总支出）的变化而变化。当总需求下降，并且低于充分利用现有劳动力所需的水平时，失业率就会上升；当总需求上升，并且逐渐接近充分利用现有劳动力所需的水平时，失业率就会下降。

当一国经济中大多数家庭在增加储蓄和大多数企业在减少投资时，这种周期性失业就有可能因有效需求严重不足而演变成“大规模失业”（或在较低程度上出现“就业24条”中所说的“规模性失业”）。在经济下行（甚至演变成经济衰退）时期，需求不足型失业是统计到的失业量的主要部分；在总需求增加使得经济上行时，这种周期性的失业就会减少。“就业24条”提出，我们要“以不发生规模性失业风险为底线”，因此我们在“以破解结构性就业矛盾为着力点”的同时，也要注意解决需求不足型失业问题。当然，我们决不能忽视结构性失业问题，“就业24条”在这方面提出了很好的建议。

二、扩张性财政政策解决需求不足型失业见效快

因结构变化而失业的劳动者需要重新安置或者接受再培训，但从供给方解决结构性就业矛盾见效慢，有时这会是一个漫长的过程。而需求不足型失业代表着宏观经济的系统性失灵，通过扩张性财政政策从需求方解决这种类型的失业则见效快得多。

美国在“大萧条”（1929—1933）、罗斯福新政和第二次世界大战期间的教训就说明了这个问题。在当时的美国，即使“在经历了10年的萧条之后，尽管失业人数已经比1932年减少了700万，但失业大军仍然有1000万人之众”。 ^[４]然而，当美国于1941年12月加入第二次世界大战后，受战时军事物资的大规模需求拉动，短短的三年时间内美国就从失业率较高的经济转变成了劳动力供给短缺的经济。^[５]“美国在1933年有24.99%的劳动力没有工作，（但）在1944年有1.2%的劳动力没有工作。”^[６]经济学家们认为，在充分就业的情况下，摩擦性失业和自愿失业一般也要在1.5%—2%之间，1.2%的失业率说明美国的战时生产出现了劳动力短缺。在这种情况下，美国的结构性就业矛盾问题实际上也迎刃而解了。

美国的这个例子说明，财政政策在迅速解决需求型失业问题上发挥了决定性作用，包括1933—1941年美国通过财政支出直接创造工作岗位和战时通过财政支出增加总需求间接创造就业岗位。在“二战”期间，美国政府财政支出迅速增加，年财政支出占当年GDP之比从远低于10%飙升到最高时的近50%。“实际上，赤字占GDP的比例从1940年的不到3%上升到了战争开支峰值的26%。^[７]在1941—1945年期间，实际GDP平均增长率为12.12%。工业生产指数从大萧条期间1939年12月8.9%的峰值增长到了1944年8月的17.25%，增长了93.8%。”^[８]

在存在较严重的需求不足型失业的情况下，如果政府没有采取强有力的扩张性财政政策创造新的就业机会，那么，旨在于解决结构性就业矛盾的供给方措施（如教育和培训）只不过是使失业队伍中人员的次序重新进行排列，但失业的总量不会减少。在这种情况下，经济的长期低迷就会导致很多劳动力因长期找不到工作而不断地退出劳动力市场，从而有可能在失业率统计上出现几乎没有变化甚至下降的虚假现象。

三、需求不足型失业的根源在于财政净支出（赤字）不足

宏观经济学的基本原理是，对于现有的生产能力来说，总支出（也可以说是总需求）决定了总产出和总收入，从而决定了总就业。在现有的生产率水平下，充分就业是指总产出能为所有渴望工作的工人提供（以工作时间来衡量的）足够的工作。在政府财政净支出既定的情况下，总支出（总需求）是由国内私人部门（家庭和企业）的消费和投资以及国外的净支出（出口减去进口）所构成的。如果这三项支出中的某一项下降，但另两项支出没有抵消其下降，那么总产出就会下降，失业就会增加。在经济周期的下行阶段，国内消费、投资和外需有可能出现全面下降，失业成为突出问题。

目前，我国陷入了国内私人部门支出（消费加投资）的收缩状态，这表明私人部门总体上在增加储蓄和减少实体经济的投资，从而导致总需求不足，使就业问题不能从根本上得到好转。货币政策只有在能够鼓励家庭增加消费和企业通过借贷进行投资（即家庭和企业都减少储蓄）的情况下才会奏效，但如果企业和家庭对未来经济形势的预期是悲观的，那么货币政策就不能发挥作用。在货币政策不能很好发挥作用的情况下，提高总需求的大部分责任就落在了财政政策上，国家必须通过扩大财政支出和（或）减税降费增加财政净支出（赤字），以增加总需求（总支出）。

政府扩大财政净支出（赤字）有两个作用：一是通过扩大财政支出大幅度增加对商品和劳动力的需求，吸纳过剩产品，雇佣劳动力；二是通过减税降费增加企业和家庭的收入。企业销售量由此增加，企业家的预期将会逐渐地从悲观转为乐观，增加投资并扩大雇佣。家庭则因政府减税降费增加了可支配收入，并因企业雇佣增加了工资收入。这都将增加对企业生产的需求，增强企业家对未来的信心，使其有动力进一步增加投资并扩大雇佣。当企业和家庭的信心完全恢复后，投资消费两旺的景气状态将会出现，并且在财政自动稳定器的作用下，政府财政赤字也将大幅度下降（有时甚至出现财政盈余），直至一国经济达到充分就业状态。在这时，如果私人部门没有增加储蓄的愿望，那么除了增加就业保障方面的财政支出外，政府就必须减少财政赤字，以避免通货膨胀。^[９]

在经济不景气的时期，主权货币政府在增加净支出上处于独特的地位。在私人部门内部，一项金融资产被相对应的另一项金融负债所抵消，其内部不会产生净金融资产，不会增加总储蓄。在这种情况下，如果失业者愿意提供劳动力来增加他们的储蓄或净金融资产，那么只有在有企业愿意减少其净金融资产（即增加实体经济投资）时，他们才能就业。在目前的中国，企业部门总体上在降杠杆和减少投资，失业者如果要通过就业来增加他们的净金融资产，那么这只能来自私人部门之外的净金融资产注入。

在主权货币制度之下，这种净注入只能来自主权货币政府表现为财政赤字的净支出，因为主权政府财政赤字等于私人部门净金融资产。作为主权货币政府，我国政府可以毫无困难地承担这个任务，增加总需求。因为与私人部门不同，主权货币政府是国家货币的垄断发行者，它只有在通过购买商品或劳务向私人部门支出货币后，后者才能使用其获得的货币缴纳税金或购买国债。对主权货币政府来说，其支出不依赖税收和借债，它实质上是通过凭空创造货币进行支出的，然后通过税收回笼货币，并通过少收税为私人部门留下归其所有的货币，包括后者用于购买有利息收入的国债的货币。

主权政府的净支出为经济注入了额外的需求和额外的金融资产，它不仅降低了私人部门的负债率，而且有助于增加私人部门的就业和收入，为总需求设定下限，从而避免经济进一步下行。正是由于财政赤字的这种作用，当代世界不再会出现20世纪30年代的“大萧条”。

主权货币政府通过财政赤字为私人部门提供其拥有的货币，因此政府部门的财政净支出（财政赤字）不仅增加了私人部门的收入或金融财富（净储蓄），大大增强了私人部门的支出能力和扩大就业能力，而且还使政府有更多的资金可以投入到医保、养老和科技研发之中。简言之，财政赤字使私人部门和政府都“有钱”了。政府通过财政赤字向经济体系注入额外的货币，不仅满足了私人部门净储蓄的愿望，而且也增加了对产出和就业的需求。它可以同时达到提高私人部门总收入和实现充分就业的双重目标。当政府选择不这样做时，就会出现失业，甚至出现严重的失业，因此提高财政赤字率即扩大财政净支出就成为解决失业问题的主要途径。

四、扩大财政净支出应集中于大幅度提高私人消费在总需求中的占比

近年来，我国出现了国内私人部门的消费和投资双萎缩以及海外需求增长下降的情况，这导致总需求不足。目前，美欧国家又提高了对我国出口产品的关税率。企业家对产品销售前景的悲观预期将导致其放慢扩大再生产的步伐甚至减少生产，结果是减少雇佣新员工，甚至解雇已有员工。这是一个对就业的总需求不足加重的问题，而非“结构性就业矛盾”的问题。因此，只有通过扩张性财政支出注入额外需求，才能创造新的就业需求，增加就业的总需求量，解决需求不足型失业问题。

2024年12月11—12日召开的中央经济工作会议指出，当前外部环境变化带来的不利影响加深，中国经济运行面临着不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多。为此，要实施更加积极的财政政策，提高财政赤字率，确保对经济增长形成强有力的拉动。我国已经将2025年财政预算的赤字率提高到4%左右，这无疑将增加国内（对就业的）总需求。面对目前和今后美欧国家保护主义的升级，我国可考虑进一步提高财政赤字率，加大财政支出，以解决出口受阻加剧需求不足型失业的问题。^[１０]

总需求决定总就业，而总需求则由投资需求和消费需求所构成。目前，人们对我国总需求不足以及为此必须采取更加积极的财政政策已达成共识，但对于扩大财政支出应以投资为主还是以消费为主仍存在着较大的分歧。笔者在2023年指出，目前总需求不足的症结在于最终消费有效需求不足，扩大财政支出应以增加劳动者的收入和消费为主。笔者还指出，2008年的“四万亿投资计划”没有将解决最终消费有效需求不足问题作为政策重点，从而产生了新的生产过剩，新冠疫情的冲击使这种局面更加严重。为此，我国有必要将国家财政在今后10年的年均财政赤字率提高到5%以上，大幅度增加劳动者收入特别是低收入群体的收入水平，提高公共服务消费水平，以解决最终消费不足的问题。只有这种高强度的财政发力，才能使中国经济尽快摆脱困境，这也是解决目前失业问题的根本性途径。^[１１]

所谓最终消费需求，是指国内私人部门消费和政府消费。由于投资和出口的形势不断恶化，我国不仅无法再指望投资和出口像1998年和2008年时那样成为应对经济下行的出路，而且降低投资比重、提高私人消费和用于民生的政府消费在总需求构成中的占比无疑是我国走出目前经济困境的基本途径。^[１２]对此，我们不能简单地将其理解为应对经济下行的常规之举，也不能将为之采取的提高财政赤字率理解为“超常规逆周期调节”，而要站在从国际大循环向国内大循环转型的这种历史高度来理解，从国民经济结构将面临重大变革的角度来理解。

这就有必要回溯改革开放以来的历史。从图1可以看出，在我国的总需求构成中，私人消费占比从1981—1983年的年均53%逐渐下降到2000年的47%，投资占比从1981—1983年的年均32.5%上升到2000年的34%。但从2001年开始，私人消费占比开始大幅度下降，投资占比大幅度上升，在2010年分别达到35%的最低点和47%的最高点。由此可见，2000—2001年是一个关键转折点，这个转折点是由我国在1994年进行分税制改革和2001年加入WTO共同促成的，它最终使我国在2001年彻底迈入了国际大循环和土地财政的时代。但受2008年国际金融危机爆发的影响，我国被迫不自觉地开始向内需缓慢转型，从2012年开始，私人消费占比又逐渐回升至2023—2024年的40%，投资占比则逐渐下降到41%。

从图1还可以看出，2008—2022年，投资一直是我国GDP增长的引擎，但自2023年开始出现大幅度下跌。目前，我国已经进入经济增长引擎由投资转向消费的大转型时期，这个大转型至少需要10年时间才有可能最终使私人消费和投资在总需求中的占比大致上分别恢复到1981—1983年的年均53%和32.5%的水平。只有在达到内需经济时代的这种私人消费和投资占比水平，我们才可以说，我国经济发展模式完成了从国际大循环向国内大循环的基本转型。在这种历史大转变中，我国首先应该在“十五五”（2026—2030）期间或今后8年内，将私人部门的消费在总需求中的占比从2024年的40%提高到47%。然后，在“十七五”（2036—2040）期间，再将私人部门的消费提高到53%。2023年，世界银行有关私人消费占GDP比重的数据显示，我国为39.13%，而美国高达67.90%，世界平均水平为56.49%。由此看来，在10年或15年内将私人消费占GDP的比重提高到53%的目标并不高。

显而易见，由于我国目前存在着消费需求严重不足的压力，在“十五五”期间或今后8年将私人消费需求在总需求中的占比提高7个百分点将面临较大的挑战。国家统计局的数据显示，自2023年第二季度以来，截至2025年6月，我国GDP平减指数（名义GDP与真实GDP之比）已经连续第9个季度同比负增长，创2000年以来最长的负增长周期，超过了亚洲金融危机时期连续7个季度的同比负增长。这表明，我国面临的通货紧缩压力是改革开放以来前所未有的。在这种价格环境下，绝大多数企业面临着巨大的经营压力，生产越多，亏损越严重，利润空间被极度挤压。

在过去两年多的通货紧缩中，消费萎缩是主要成因。根据国家统计局数据，2023年全国社会消费品零售总额同比增长7.02%，不仅大大低于新冠疫情前10年（2010—2019）12.3%的平均增速，而且也低于2019年7.8%的增速。2024年，社会消费品零售总额同比只增长3.48%，还不到2023年的一半。由于2024年底国家推出消费品以旧换新‌的消费刺激政策，2025年上半年，全国社会消费品零售总额同比增速才提高到5%。但消费以收入为基础，广大的中低收入群体对就业和收入增长预期不佳，特别是房地产泡沫的破灭使按揭贷款购房者的资产大幅度缩水，在这种情况下，各种不以增加收入为基础的消费刺激措施必然效果有限，不可能从根本上达到提振消费的目的。

既然提高私人消费在总需求构成中的占比是我国实现从国际大循环向国内大循环转型的基本途径，而目前各种政策措施还未能实现这一战略目标，那么，现在最重要的选择就是在今后几年提高财政赤字率，并压缩用于投资的财政净支出，将其绝大部分支出用于民生方面。其中，最能改善民生、最大程度上提振消费的措施莫过于减免城乡居民社会保障缴费（类似于减税）并增加社会保障支出。截至2024年底，我国城乡居民基本医疗保险参保人数为94713.73万人，^[１３]保险费用的缴纳者绝大部分是农村居民和城镇的低收入群体，在所有社会群体中，他们的边际消费倾向最高。但农村居民普遍反映缴费过高，这严重影响了其高边际消费倾向对促进消费的重要作用。因此，本文建议在“十五五”期间可以考虑逐步免除所有城乡居民基本医疗保险参保者的缴费，通过增加其可支配收入，促进其消费。假定“十五五”期间每人每年缴费标准按照2025年的400元固定不变，这一举措在“十五五”期间将免除城乡居民基本医疗保险缴费18943亿元。又据国家统计局数据，2024年末，我国总人口为140828万人，参加基本医疗保险的总人数为132638万人，由此计算出，尚有8190万人未参加任何形式的医疗保险，这些人都是低收入的困难人群，政府也应通知这些人通过线上或线下办理医保卡，将其纳入到城乡居民医保体系中。按此估算，在“十五五”期间，国家财政将可为102903.73万人共免除城乡居民基本医疗保险缴费20681亿元。同时，增加城乡居民基本养老保险金的财政支出，并降低所有企业特别是中小微企业及其职工和灵活就业者的社会保险费率，充分发挥其大幅度提振消费和促进就业的作用。由于本文篇幅所限，特别是该问题比较复杂，笔者只能在专题论文中再对其具体实施方案进行讨论。

五、更加积极的财政政策在支出方面要针对“就业岗位缺口”

通过扩张性财政政策提高私人消费和用于民生的政府消费在总需求构成中的占比，虽然在解决有效需求不足问题上具有针对性，但它仍属于凯恩斯主义总需求管理的政策范围，并不能实现高质量充分就业。凯恩斯主义总需求管理的就业理论本质上仍是要构建“失业缓冲储备”，将“储备”一定规模的失业人口视为“控制通胀”的必要代价。因此，总需求管理难以实现真正的充分就业。同时，总需求管理“自上而下”的“涓滴” 机制将弱势群体长期困于“失业缓冲储备”（失业后备军）之中，也导致了收入不平等和贫困问题的加剧。^[１４]在现代货币理论学派的经济学家们看来，要解决这个问题就需要“重新定向财政政策”，财政支出应直接针对“劳动力就业的需求缺口”，将解决失业问题作为判断财政政策效果的首要标准，通过采取政府直接雇佣失业者的就业保障措施，确保长期内实现严格的充分就业。

“就业24条”提出，“健全就业影响评估机制，重大政策制定、重大项目确定、重大生产力布局要同步开展岗位创造、失业风险评估，构建就业友好型发展方式”。在笔者看来，财政政策的制定也应如此。但目前人们似乎并没有重视这一点。因此，笔者建议，人力资源和社会保障部、国家发展改革委、财政部、教育部、住房城乡建设部、交通运输部、国资委、国土资源部、社会工作部等政府相关部门需要深入调研政府通过财政支出直接创造就业岗位的途径和方法，将财政支出对准“就业岗位缺口”，并加强各部门之间的沟通和协调，统一实施就业保障制度。^[１５]

政府通过财政支出直接创造就业的途径是很多的。例如，为了解决中小学教师原有非教学负担过重和目前课后延时服务新增负担的问题，使教师全身心地投入到“因材施教”的教学工作中，教育部可以在中小学进行教学助理和辅助工作（包括课后延时服务）的岗位试点工作，设置中小学助教岗位，待取得经验后再决定推广与否。据笔者估计，如果全面展开这项工作，在今后几年，我国中小学大致需要设置300万以上的“助教”岗位，这可以大大缓解我国目前大学生就业问题的巨大压力。为了减轻地方政府财政负担，中小学“助教”岗位的资金将由中央财政统一提供，其中课后延时服务的费用可以采取中央财政负担为主、地方补贴和家长适当负担的办法。

又如，为了减少广大工薪阶层消费的后顾之忧、鼓励生育和应对老龄化社会的挑战，大力发展高质量的公立保育院、幼儿园和养老院是必经之路。在这里，“高质量”的含义是指：此类公立机构不能通过采取延长劳动时间、加大劳动强度、降低服务质量等形式来节约人力成本。^[１６]公立机构使用的国家财政资金，不需要也不应该赚取利润，^[１７]公立的性质可以为高质量服务活动提供制度上的保障，这必将大幅度增加对劳动密集型就业岗位的需求。此外，对因照顾婴幼儿和生活不能自理老人而自愿退出劳动力市场的人员，也可以提供财政补贴，还可以开展劳动密集型的国土整治、植树造林和兴建小型水利基础设施等活动。

近年来，由于排水系统落后，我国许多城市一遇大暴雨或水灾就出现内涝，损失严重。这说明我国在城市基础设施建设上的欠账还是较多的，在目前经济不景气时期进行较大规模的排水管网系统改造和海绵城市建设，将为过剩的相关产品提供很大的市场，创造就业，特别是海绵城市建设，可以创造更多的劳动密集型就业岗位。

以上的例子说明了政府直接创造就业岗位可以采取的一些措施，其目的不仅是为了打消一些部门和专业人士认为我国保就业工作已做得很好、能够创造的就业岗位都已创造的保守观念，而且也是为了抛砖引玉，引出成百上千、切实可行的直接创造就业岗位的建议。最后，值得说明的是，本文的主旨并不在于提出这些直接创造就业岗位的具体建议，而是在于提醒人们重视需求不足型失业问题，强调在贯彻“就业24条”和采取财政扩张措施时将财政政策直接对准“就业岗位缺口”，并将技能培训等解决结构性就业矛盾的措施与其结合起来，只有这样，才能实现高质量的充分就业。

六、结语

当前我国失业问题是需求不足型失业和结构性失业共同作用的结果，特别是在全球经济增长放缓和地缘政治局势紧张的大背景下，有效需求不足问题已经成为中国经济面临的最大挑战之一。相比于结构性失业或结构性就业矛盾问题，需求不足型失业越来越突出，但该问题并未引起人们的重视。因此，本文集中对该问题进行了讨论。按照凯恩斯的理论，需求不足或财政支出不足直接影响就业，因为总支出（总需求）决定总产出，总产出决定总就业。总支出（总需求）不足导致了生产过剩、通货紧缩和青年失业问题，这也是我国GDP平减指数自2023年第二季度以来连续同比负增长的根本原因。

我国在总量上的生产过剩究其原因是总需求（总支出）结构失衡，即投资与消费的失衡。这种失衡由来已久，在贸易保护主义升级的大背景下，投资与消费失衡、消费不足的问题已经到了不得不解决的时刻。解决消费严重不足问题就必须提高广大劳动者的收入，只有收入提高了，消费才能增加，这是提高私人消费和用于民生的政府消费在总需求构成中占比的根本措施。但在目前企业经营困难、负债率高企的情况下，调整资本和劳动之间的收入分配不利于解决企业的困境，也不利于增加就业。在这种情况下，增加中央政府的财政赤字就成为必然的选择。^[１８]中央政府财政赤字的增加不仅可增加劳动者的收入，还将降低企业的负债率，有利于增加消费和就业。^[１９]

生产过剩的原因是消费不足，总需求结构的长期失衡在于消费占比过低，因此在今后几年增加中央政府的财政赤字，其支出结构就必须作出重大调整。要大幅度降低中央财政在投资上的支出，将绝大部分支出集中于养老、医保、失业保险金、教育、育儿补贴、就业保障、公共住房等民生方面。从国际上看，这种重大调整也具有必要性。仅以卫生和养老为例，2013年《世界卫生报告》指出，“政府卫生支出占GDP比重小于5%时，贫困人群很难被全部覆盖”。根据世界卫生组织（WHO）的统计，从公共医疗支出占GDP的比例来看，我国（3.1%）不仅与发达国家有较大差距，也不及巴西（4.6%）、俄罗斯（5.4%）。目前，全球平均公共养老支出占GDP的比重约为7%，据国际劳工组织的数据，我国仅为5%，低于经济发展水平不如我国的俄罗斯（10.3%）和巴西（9.7%）。^[２０]

养老、医保和失业保险属于社会保障制度的范围，因此建议在今后几年（包括“十五五”期间）将大幅度减免社会保障缴费、增加社会保障支出作为提高居民收入和消费支出的重大突破口。减免城乡居民社会保障缴费将增加其直接可用于消费的可支配收入，增加国家财政在城乡居民社会保障的支出将减少居民的预防性储蓄，降低小微民营企业社会保险费率可降低其经营成本并增加就业。如果说“国补”（消费品以新换旧的财政补贴政策）等刺激消费的措施对消费者和大企业是锦上添花，那么，上述措施对城乡广大低收入群体和小微民营企业及其员工则是“雪中送炭”，政策效果将会更加明显。

有人会担心，大幅减免社会保障缴费、增加社会保障支出必然会导致中央政府财政赤字率提高。确实会这样，但这正是本文所要达到的目的。目前，中国生产了世界上30%的工业制成品，却因为广大低收入群体购买不起，企业不得不千方百计通过出口销售其产品。然而，在过去近半个世纪，许多高收入国家的对外贸易一直是贸易逆差，如美国、英国和澳大利亚等。实际上，净出口是国民福利的净损失。20年前，日本和英国的人均GDP相当，但受日本内需不足所导致的长期贸易顺差等因素的影响，现在它的人均GDP远低于英国。^[２１]奉行出口导向型经济发展战略的德国通过压低工资和紧缩财政抑制国内需求增长以维持巨额贸易顺差，这导致了其工人工资增长缓慢、内需不足、公共基础设施老化、应对气候变化乏力等诸多难题。^[２２]正因如此，笔者提出我国从国际大循环向国内大循环转型完成的一个主要标志就是，用国家财政赤字替代净出口。^[２３]

如果用国家财政赤字替代净出口，那么私人部门作为一个整体用于增加消费的收入将从何而来？前面的讨论已经指出，它只能来自国家政府即主权货币政府的财政赤字，没有主权货币政府财政赤字的增加，私人部门的收入就不会增长，我国居民就不能买下自己生产的工业制成品。国家财政赤字替代净出口实质上是国内私人部门持有的都是本国财政赤字提供的净金融资产，而非在净出口时持有相当大比例的外国财政赤字提供的净金融资产。有人担心，主权货币政府财政赤字（包括用于社会保障的支出）的不断增长最终将导致国家财政危机。实际上，这种担心是多余的。主权货币政府是本币垄断发行者，它总是能够买下任何以其货币出售的产品（虽然没有必要这样做），它也总是能够偿付以其本币计价的债务。因此，主权货币政府不存在财政危机的可能。对主权货币政府财政赤字率水平的限制只有两个因素：通货膨胀和政治意愿。只有在实现充分就业时，再增加财政支出才会发生通货膨胀。在目前我国生产过剩、通货紧缩和就业形势比较严峻的情况下，提高中央政府的财政赤字率以减免社会保障缴费并扩大财政用于社会保障的支出不会导致通货膨胀。^[２４]

按照现代货币理论学派的财政货币理论，主权货币政府是本国货币的垄断发行者，它不需要税收和收费（如企业和个人的社保缴费）为其支出提供资金，国家之所以要企业和个人缴纳社保费用，其目的是减少企业和个人可支配资金，以避免其占用实际经济资源过多而引发通货膨胀。但如果企业和个人缴纳的社会保险费率偏高，这就会导致企业用工成本偏高和职工用于消费的收入减少，引起生产过剩和物价萎靡不振，正如目前我国经济所处的状态。与世界各国相比，我国企业和个人的社会保险费率偏高，不利于提高劳动者收入和内需经济的发展。从这个角度来看，降低社会保险费率是有必要的。

由于养老、医保在改善民生的财政支出结构中占大头，在向国内经济大循环的转型中，如果要将私人部门的消费支出在总需求结构中的占比从2024年的40%提高到53%甚至更高，就必须对社会保障制度进行改革。改革的基本原则是，在财政净支出不会引发通货膨胀的前提下，应在最大比例上承担居民养老和医保的支出（最大的可能是国家财政为所有居民提供基本养老保险支出并实行准公费医疗），以便充分发挥其支持内需经济发展的重要作用。目前的社保缴费制度不利于企业增加雇佣工人和个人增加消费，社保缴费绑定劳动关系也不适应灵活就业的现实，因此费改税是社会保障制度未来改革的方向，但这涉及税制如何改革才能避免通货膨胀等一系列复杂的问题。

社会保障制度的改革不仅是一个技术上复杂的问题，而且也是利益格局调整的过程。显而易见，短期内是不可能完成其设计和改革的。但目前我国经济亟需通过增加居民收入拉动消费增长，以解决生产过剩、通货紧缩和失业等问题，我们不能坐等社会保障制度的改革来解决这些迫在眉睫的问题。本文提出，应在今后几年采取减免居民社会保障缴费等临时性和过渡性的措施。由于这些政策措施属于总需求管理的范畴，自身无法实现高质量充分就业，这就需要将提高私人消费在总需求构成中占比（即居民消费率）的总需求管理政策与政府直接雇佣失业者的就业保障政策相结合，才能最大限度地发挥扩张性财政政策在实现高质量充分就业中的重要作用。

注释

^[１]《习近平在中共中央政治局第十四次集体学习时强调：促进高质量充分就业 不断增强广大劳动者的获得感幸福感安全感》，新华社，2024年5月28日。

^[２]为了论述方便，本文将医疗保障包括在社会保障之中。但实际上，与世界上许多国家一样，我国的医疗保障是单列核算的，没有纳入到社会保障（养老、失业和工伤保险）体系中。

^[３]国家统计局新闻发言人就2025年5月份国民经济运行情况答记者问时指出，2025年5月份全国城镇调查失业率为5%，比上月下降0.1个百分点，其中就业主体人群失业率保持稳定，青年人失业率连续3个月下降。对于调查失业率的这种下降，一般认为是“稳岗扩岗”政策的结果，但实际上，我国2025年将财政赤字率提高到4%左右，这种扩张性的财政政策也起到了重要作用。

^[４]赫伯特·斯坦：《美国的财政革命——应对现实的策略》（第2版），上海：上海财经大学出版社，2010年，第174页。

^[５]流行的观点认为，美国是在第二次世界大战参战后才走出大萧条，但史蒂文·阿特韦尔挑战了这种看法，他通过严谨的统计数据说明，美国通过政府雇佣的方式直接创造就业岗位，在1941年已将失业率降到6%而非美国劳工统计局的9.9%。阿特韦尔指出，1948年至2014年期间的平均失业率为 5.8%，因此以这一历史平均水平作为标准来衡量，6%的失业率说明罗斯福新政在“二战”前已使美国结束了大萧条。参见Steven Attewell, People Must Live by Work: Direct Job Creation in America, from FDR to Reagan, University of Pennsylvania Press, 2018, p.95, p.284.

^[６]约翰·米尔斯：《一种批判的经济学说史》，北京：商务印书馆，2003年，第48页。

^[７] 3%曾是1999—2024年支配中国经济学界的所谓“财政赤字率红线”，2025年我国政府“赤字率拟按4%左右安排”已打破这一教条。该引文中的“战争开支峰值”发生在1943年，美国该年的财政赤字率高达26%，约为3%“财政赤字率红线”的9倍。

^[８] Yeva Nersisyan, L. Randall Wray, “Can We Afford the Green New Deal?”, Journal of Post Keynesian Economics, 2021, vol.44, no.1, pp.68-88.

^[９] [澳]威廉·米切尔、[美] L.兰德尔·雷、[澳]马丁·沃茨：《新宏观经济学》，贾根良等译，北京：中央编译出版社，2025年。

^[１０]贾根良：《国内大循环：经济发展新战略与政策选择》，北京：中国人民大学出版社，2020年，自序第1-8页。

^[１１]贾根良等：《现代货币理论在中国》，北京：中国人民大学出版社，2023年，序言。

^[１２]政府部门对职工基本医疗保险基金和城乡居民基本医疗保险基金的补助支出计入政府消费，因此正如本文后面所建议的，政府可以大幅增加这一部分支出，以减少居民的预防性储蓄，从而促进消费。政府用于就业的支出也属于政府消费，主要包括政府通过直接创造就业岗位来雇佣失业者的支出和给予企业扩岗稳岗的补助支出，前者在解决就业和促进私人消费上效果最佳。

^[１３] 国家医疗保障局：《2024年全国医疗保障事业发展统计公报》，2025年7月14日。

^[１４]刘新华、彭文君、贾根良：《从“失业池”到“就业池”：实现充分就业的理论反思及对策》，《福建论坛（人文社会科学版）》2022年第7期。

^[１５]现代货币理论学派对就业保障问题有大量讨论，简明和通俗的读物可参看帕芙莉娜·R.切尔尼娃：《零失业率，一个更美好的社会：就业保障的理由》，贾根良等译，北京：中央编译出版社，2023年。

^[１６]这也是实现高质量就业的重要表现。

^[１７]此类公立机构的预算支出属于公共财政含义上（广义）政府部门的财政预算，是政府部门通过财政赤字向私人部门提供净金融资产的途径。由于政府部门财政赤字=私人部门净金融资产，此类公立机构赚取利润，将会导致私人部门净金融资产减少，产生实质上的财政紧缩。

^[１８]提高中央政府财政赤字率也是解决地方政府债务高企的根本性措施，参见贾根良、何增平：《地方政府债务治理新战略：主权货币制度的视角》，《教学与研究》2025年第7期。

^[１９]贾根良、何增平：《逆周期调节背景下提升赤字率的思路与作用》，《广东社会科学》2025年第2期。

^[２０]项兵：《求解共同富裕：成熟健全社会保障体系的必要性》，《财经》2023年第671期。

^[２１]贾根良：《对美贸易顺差是中国占了大便宜？》，观察者网：https：//www.guancha.cn/JiaGenLiang/2023_11_13_ 715471_3.shtml，2023年11月13日。

^[２２]贾根良、杨涛：《德国经济发展模式及其对欧元区的不利影响》，《社会科学战线》2026年第1期。

^[２３]贾根良：《国内大循环：经济发展新战略与政策选择》，北京：中国人民大学出版社，2020年，自序。

^[２４]贾根良、何增平：《逆周期调节背景下提升赤字率的思路与作用》，《广东社会科学》2025年第2期。

原载于《学术研究》2026年第1期