作者：孙帜，上海交通大学国际与公共事务学院 2023 级博士研究生（上海 邮编：200030）；郑华，中山大学国际关系学院教授、博士生导师（广东 邮编：519000）
来源：《国际论坛》2026年第3期
【内容提要】 在围绕稀土等关键矿产的新一轮资源民族主义浪潮中，作为典型的中间地带国家群体，稀土资源丰富且地缘位置特殊的东南亚国家再次成为大国竞相争取的关键对象。但不同于由资源禀赋主导的产业发展路径，东南亚各国稀土产业自发展初期就深度嵌入由跨国企业主导的全球生产网络，该地区在全球稀土产业链日益凸显的节点地位实则是由全球供应链重构带来的外生机会窗口与区域产业发展的内生性需求共同塑造的。面对稀土以及相关高科技产业的结构性依赖，东南亚国家并未诉诸攻击性、排他性的资源民族主义路径，而是依托资源、市场、地缘三重复合优势，通过强化资源主权、引导产业布局以及开展多边外交等方式协同推进“嵌入式自主”战略。东南亚各国的目标并非在短期内构建独立自主的稀土产业体系，而是立足既有节点优势，谋求价值链攀升与自主空间扩展。尽管面临关键技术缺失、资本规模不足以及治理能力薄弱的长期掣肘，但在全球南方群体性崛起、中间地带国家战略自主性显著增强的背景下，东南亚各国的实践或将成为中间地带国家在外部机遇与内生需求交汇中参与全球资源政治的典型范式。
【关键词】 资源民族主义；东南亚国家；嵌入式自主；关键矿产；稀土战略
在第四次工业革命与全球能源转型相交织的背景下，稀土资源因其在国防工业、高新技术和清洁能源等领域不可或缺的战略属性愈发成为大国博弈的重要场域。一方面，以美国为首的西方国家正通过产业政策、打造小多边联盟等方式试图塑造“去中国化”的稀土产业链。另一方面，中国虽然目前仍是全球储量最丰富、元素种类最齐全、产业链最完备的国家，但稀土矿石来源愈发多样，面临供给受限的战略压力。在此背景下，拥有丰富稀土资源且地缘位置特殊的东南亚国家战略地位显著跃升，成为各方竞相争取的关键对象。
在既有研究中，学者们更为关注美国等大国在稀土领域“去中国化”的相关行为，对位处博弈风暴眼的东南亚国家关注不足。从历史上看，以东南亚各国为代表的“中间地带”国家因其战略位置往往成为大国博弈的前沿地带，丰富的自然资源反而成为加剧安全困境的导火索，战略资源沦为安全负担。然而，当前关键矿产的安全化态势和区域发展的内生性诉求却使得稀土资源既是东南亚各国在大国博弈中的重要筹码，更是支撑其科技发展和能源转型的战略基石，因而系统审视其如何在安全与发展间寻求战略平衡，对理解当代中间地带国家战略逻辑至关重要。近年来，虽然有学者注意到东南亚各国将稀土资源战略化的具体行为，但普遍侧重于个案分析，聚焦战略行为本身，对其如何在全球生产网络的结构性依赖中利用稀土资源塑造战略地位缺少系统性研究。基于此，本文将尝试探讨东南亚各国何以在稀土产业链的高度依赖中仍能将稀土资源有效转化为战略空间，进而分析这种战略实践究竟削弱还是强化了中间地带国家资源易被大国主导的传统困境。
一、东南亚国家稀土战略的驱动因素
在全球南方群体性崛起的背景下，东南亚各国正从大国博弈中的被动角色转变为具备节点权力的“新中间地带”国家。与此同时，在新一轮资源民族主义浪潮中，全球资源治理的安全化趋势以及美西方试图重构全球稀土供应链的安全焦虑也为东南亚国家实施稀土战略提供了机会窗口。由此，各国逐渐形成了依托稀土资源禀赋与产业链节点优势，以产业能力提升为导向的资源战略化路径。
（一）中间地带崛起背景下东南亚国家的角色变迁
在国际政治中，“中间地带”国家往往因占据枢纽性地理位置，拥有丰富地质资源等特征成为牵动国际格局变迁的重要变量。但从学理上看，“中间地带”长久以来多被视为介于大国力量交界地带和在大国博弈中被竞相争夺的关键地区，在大国战略互动中扮演被动角色。早在 1946 年毛泽东就提出了“中间地带”思想，指出：“美国和苏联中间隔着极其辽阔的地带……美国反动派在没有压服这些国家之前，是谈不到进攻苏联的。”随后基于国际格局演变，毛泽东又提出“两个中间地带”以及“三个世界”理论，核心在于确立“团结谁，斗争谁”的外交方略。在国外战略学界，无论是哈尔福德·麦金德（Halford Mackinder）的“心脏地带”论抑或兹比格纽·布热津斯基（Zbigniew Brzezinski）的“大棋局”论，大多将中间地带视作大国权力投射的关键对象，着重强调大国如何控制或影响这些区域从而塑造权力结构，对中间地带国家的能动性关注有限。
作为典型的中间地带国家群体，东南亚历来就是中美两国塑造中国周边环境的优先方向，从冷战时期的“多米诺”理论到美国“印太战略”的核心地带，东南亚国家始终无法摆脱大国博弈前沿地带的战略属性。长期以来，各国多在大国间实施“跟随”“对冲”抑或“平衡”的外交战略以维护自身利益。但随着全球南方崛起，“新中间地带”概念也为学者们所论及，强调以全球南方为代表的传统中间地带国家已不再是大国博弈的被动承受者，其正转变为抑制大国竞争、重塑国际秩序的能动力量。学者们也指出在中美战略博弈中，东南亚国家正凭借“新中间地带战略”，展现出更强的主体性和战略谋划能力，但对于各国如何利用资源等优势实施“新中间地带战略”的行为逻辑和理论探讨尚不充分。
当前，东南亚地区已然崛起为全球经济增长的重要引擎以及产业链重要节点。2023 年，东盟成为全球吸引外国直接投资最多的新兴市场，已具备在非对称相互依赖中进行反向议价的基础。但在全球价值链中，各国仍处于依附性较强、附加值较低的中下游环节，在技术、资本等方面受制于外部力量。在以发展为导向的“新中间地带战略”实践中，各国正探索将有限资源转化为战略筹码以及可持续产业竞争力的有效途径。
（二）全球资源治理范式转型下资源民族主义的逻辑嬗变
资源民族主义是指资源国通过政策手段加强资源主权、干预资源流向、强化资源价值的政治行为。这一现象可追溯至二战后新兴民族国家的自然资源国有化运动，在20 世纪中叶的资源民族主义浪潮中，资源国主要通过强制性手段与跨国石油公司争夺资源控制权，呈现出“利己”与“排外”的鲜明特征。而在 2008 年国际金融危机后，在大宗商品价格上涨驱动下，资源国与跨国公司围绕资源收益分配的博弈成为国际舞台的常见图景，以增加财政收入为导向的资源民族主义成为新常态。
然而，当下由大国博弈加剧的全球资源治理范式转型也使得中间地带国家的资源民族主义呈现新特征。其一，关键矿产供应风险使得全球资源治理正从以成本为导向的市场逻辑显著让位于以韧性与安全为导向的国家主导逻辑，稀土资源不仅是中间地带国家的经济收益来源，更是提升议价能力的战略资源。当前，各国纷纷将稀土等关键矿产界定为保障国家安全、赢得未来产业竞争的重要战略资源。在美国，自奥巴马政府以来，历届政府相继出台数十项法案、行政命令，对关键矿产依赖的威胁认知已上升到大国战略竞争的关键维度。美国政府甚至不惜动用《国防生产法》以加快稀土产业发展，美国国防部多次依据该法案扶持芒廷帕斯（Mountain Pass）稀土矿。2025年，美国国防部更是宣布购买该矿山所属芒廷山口材料公司（MP Materials）15% 的股份成为最大股东，出资支持该公司在美国建设稀土磁铁新厂并签署为期十年远高于市价的保价采购协议。欧盟等西方主要经济体也纷纷通过产业政策、稀土保价措施等非市场手段扶持稀土产业发展。在看似不经济的表象背后，实则是美西方国家试图以安全逻辑重塑全球资源治理，关键矿产资源自由流通的商品属性正让位于支撑产业安全的战略属性。
其二，关键矿产开发利用的高技术依赖性使得全球资源竞争从以原料占有为核心的资源为主逻辑转向以产业链控制为核心的技术为主要逻辑，缺乏核心技术的国家可以通过占据产业链节点发挥重要作用。稀土资源的战略价值不仅在于矿石本身，更在于将矿石转化为高性能材料的尖端技术与完整产业链。稀土资源开发的高技术壁垒和高昂的环境治理成本意味着资源国并不天然具备话语权，依赖资源控制的卡特尔模式难以形成。美国虽拥有可观储量的关键矿产，但冶炼和磁材制造却长期依赖中国。同时，拥有先进技术但储量有限的国家，例如日本仍可凭借磁材加工以及矿产回收等技术优势在全球供应链占据关键位置，由此可见，技术而非资源本身已成为塑造稀土供应链权力的核心要素。此外，稀土产业链的纵深结构也使得中间地带国家可以通过吸引投资占据节点位置。马来西亚因承接了澳大利亚莱纳斯公司的冶炼分离产能，在全球稀土供应链中愈发重要。而越南、泰国也因吸引了稀土磁材跨国企业，从而在全球市场占据了一席之地。在双重范式转型下，东南亚各国并未沿袭封闭排外抑或谋求资源收益最大化的资源民族主义路径，而是将稀土资源转化为撬动产业能力提升与战略空间扩展的重要支点。
（三）美西方重构稀土供应链为东南亚国家提供的机会窗口
当前，美西方国家正通过构建小多边体系，推动稀土供应链“友岸化”布局，并积极争取东南亚国家。在多边层面，美国不断联合其盟友打造关键矿产俱乐部，拉拢菲律宾等国加入“矿产安全伙伴关系”等组织。2025 年，美国内政部部长表示，美国正计划创建“关键矿产交易俱乐部”，马来西亚、泰国等东南亚国家正是其着力延揽的重要对象。
在双边层面，美国更是屡屡将目光投向稀土储量丰富的中间地带国家，意图实现资源攫取与地缘收益双赢，这一战略在特朗普执政时期表现尤甚。第二任期伊始，特朗普即强迫乌克兰签署关键矿产协议，并将目光投向格陵兰岛。在其任职以来的数次重要外交活动中，关键矿产议题都如影随形，2025 年出访沙特以及同年 11 月与中亚五国领导人峰会中，关键矿产合作均是重要议题。在其引以为傲的冲突斡旋中，美国实则也瞄向了矿产资源，特朗普见证泰柬两国签署边界和平问题联合声明后迅即与泰国签署了关键矿产合作备忘录，与柬埔寨的互惠贸易协定中也要求柬方开放关键矿产领域投资。由此可见，关键矿产合作已深度嵌入美国外交议程，而美国战略学界也提出，依托关键矿产等议题性合作来争取中间地带国家的“新中间地带战略”。
在上述背景下，东南亚国家的稀土战略实则是在发展诉求下对大国关键矿产博弈的能动性回应。在方兴未艾的资源民族主义浪潮中，东南亚各国在全球稀土产业链业已形成的节点优势与资源禀赋成为其将稀土资源战略化的现实基础。与此同时，技术、资本等关键生产要素的对外依赖则塑造了其战略方向与行动边界，而大国博弈开启的机会窗口也为其通过国际合作突破稀土以及下游高科技产业的发展瓶颈提供了重要机遇。节点位置、依赖结构以及机会窗口相互交织，共同塑造了东南亚国家以资源为杠杆、以提升产业能力为目标的政策取向。基于此，下文将首先剖析东南亚国家在全球稀土供应链节点地位的形成基础，继而探讨其面临的挑战以及突破路径，从而为理解中间地带国家在当前资源民族主义浪潮下的战略选择提供机制性阐释。
二、东南亚国家的稀土资源禀赋
在全球稀土供应链中，东南亚各国因规模化的稀土储量，富含制造稀土磁铁所必需的珍稀重稀土资源以及在全球供应链中的关键位置，战略地位愈发凸显。
（一）东南亚国家的稀土资源储量与结构性优势
从储量来看，东南亚地区的稀土资源位居全球前列且潜在资源丰厚。其中，越南长期以 2200 万吨的储量位居全球第二。2024 年，马来西亚宣布其稀土储量约为 1620万吨，位居全球前五。此外，缅甸等国的储量尚不明晰，但从开采数据看，仅 2024年缅甸的稀土开采量已达 3.1 万吨，位居全球第三，泰国则以 1.3 万吨紧随其后。印尼、菲律宾等国也纷纷探测出蕴含丰富稀土资源的伴生矿产。
在战略属性方面，东南亚各国的重稀土资源在全球供需失衡的背景下战略价值持续攀升。重稀土资源因广泛应用于高性能钕铁硼稀土磁铁以及储量较少且集中分布于我国以及东南亚国家而备受市场关注。根据国际能源署预测，随着全球能源转型以及人工智能产业的快速发展，到 2030 年全球稀土磁铁总需求将达 13 万吨。与之形成鲜明对比的是重稀土资源的供给不足及供应链的脆弱性。
其一，中国集全球重稀土生产与消费端双主导地位于一身，在供应端承受巨大压力。仅以铽元素为例，有研究指出，从 2019 年至 2060 年全球市场累计需求预计在 2.05万吨至 4.43 万吨之间。作为全球最主要的供应方，中国已探明的铽元素储量仅为约 2 万吨，即使完全开采也难以满足市场需求。其二，东南亚各国的重稀土资源正成为稳定全球供应链的重要支点。当前，出于可持续发展考量，2025 年 4 月和 10 月，中国相继宣布对中重稀土资源及其合金制品实施出口管制。在此背景下，东南亚地区丰富的重稀土资源将成为缓解中国乃至全球供应链压力的重要支撑。2024 年，仅缅甸在镝、铽等重稀土开采的全球占比已达 45%，老挝北部、泰国南部也已发现中重稀土富集的离子吸附型矿床。马来西亚也将离子吸附型稀土列为优先发展的战略性矿产。不仅如此，在高技术依赖的冶炼加工环节，2025 年莱纳斯公司开始在马来西亚冶炼分离重稀土资源。马来西亚成为中国境外唯一拥有重稀土冶炼分离产能的国家，其重要性不言而喻。
（二）东南亚国家成为全球稀土供应链的重要节点
在全球稀土供应链中，东南亚国家已崛起为不可或缺的关键一极。其一，在中国进口来源中，东南亚国家战略地位愈发凸显。由于中国建成全球规模最大、结构最完整的新能源产业以及在稀土全产业链的技术优势，在市场需求和技术主导的双重作用下，早在 2018 年中国就已成为全球稀土资源最大进口国。
在进口结构中，从品类上看，缅甸的重稀土资源已成为中国显著依赖的进口来源，在 2018 年已占据中国消费总量 50% 以上。从种类上看，东南亚各国无论是在原材料还是稀土磁材产品都是对华供应的主要来源地。2024 年数据显示，在主要稀土氧化物进口中，缅甸与老挝两国合计已逾 91%，在稀土化合物中，仅缅甸一国占比已超 80%。在稀土磁铁中，中国从马来西亚、越南、菲律宾、泰国四国的进口占比达40%。东南亚地区稀土资源对中国的战略意义不仅体现在贸易规模，更在于近岸供应的地缘优势以及稳定的供应能力。2025 年 4 月，长期向中国出口大量稀土精矿的美国芒廷帕斯稀土矿宣布停止出口，凸显全球稀土供应链正面临因地缘政治因素而加剧的断链风险。在此背景下，东南亚各国稳定的资源供给将成为维护中国稀土产业链安全与韧性的重要支点，进而支撑中国在全球稀土供应链发挥压舱石作用。
其二，在全球其他主要消费市场，尤其对于寻求重构稀土供应链的美西方而言，东南亚国家逐渐成为重要供给地。在美国稀土资源进口中，仅马来西亚在 2020 年至2023 年间占比已达 13%，仅次于中国。对于日本而言，越南、泰国、菲律宾已成为其重要供应源。早在 2010 年“钓鱼岛事件”后，日本就开展了旨在降低对华依赖的稀土供应多元化布局，时至今日，其稀土对华依赖度已从 2010 年的约 90% 降至 2024年的 60%。东南亚国家在其多元化布局中发挥了重要作用，2023 年，越南等三国出口至日本的稀土金属资源即占其进口总额的 42%，其中，越南连续多年成为仅次于中国的第二大供给方。在欧盟市场上，自马来西亚进口的稀土资源占比已从 2019 年的0.05% 上升至 2024 年的 20%，近三年来稳居前三。这一跨越式增长进一步印证了东南亚地区在全球稀土供应格局中不断增强的战略地位。
三、东南亚国家稀土产业的结构性困境与市场动力
东南亚各国虽然拥有丰富的稀土资源，但却与巴西等储量大国同样面临富而不强的产业困境。近年来，各国稀土产业的持续发展之势既得益于美西方国家重构全球稀土供应链形成的机会窗口，更受益于半导体、先进电子制造业以及新能源产业集聚创造的强劲需求。在全球供应链风险持续上升的背景下，下游产业的发展需求进一步推动了稀土跨国企业在东南亚布局，强化了各国在稀土产业链的节点地位。
（一）东南亚国家稀土产业的发展困境
就稀土产业而言，东南亚地区既未拥有资源层面的垄断优势，也受限于关键技术能力，各国在勘探和采矿环节都存在显著技术缺失，只能在吸引外资的基础上蹒跚起步。
一方面，各国对自身稀土储量以及品位等基本信息缺乏系统掌握。在全球稀土博弈的重要窗口期，信息来源严重依赖美国地质调查局等境外机构势必削弱各国议价能力与政策自主性。2025 年美国地质调查局大幅下调越南储量数据，越南因缺乏自主勘探能力难以做出有力回应，稀土产业发展前景遭受质疑。而各国的滞后与踌躇则根植于技术和资金层面的双重挑战。稀土勘探不仅需要厘清储量与分布，更需掌握赋存形态与元素占比，对技术能力与资金投入均有较高要求。马来西亚自然资源与环境可持续发展部指出，仅资源勘探阶段，每平方公里耗资就高达约 33 万元。
另一方面，在开采环节，各国即使在技术要求相对较低的离子吸附型稀土矿中也普遍缺乏技术能力。广泛分布于中国南部以及东南亚地区的离子吸附型矿床因富含重稀土元素且开采成本低等特质在全球重稀土市场占据约 90% 的份额。该类矿产多以湿法冶金，即通过酸性溶液原地浸出的方式提取稀土元素，但只有精确控制摄取条件方能实现稀土元素的高效提取，防止化学试剂造成持久性污染。东南亚各国的相关技术目前仍停留在实验室阶段，马来西亚政府就指出，该国冶炼加工行业蓬勃发展，但离子吸附型稀土矿亟须掌握专业化开采技术的参与者。总体而言，在稀土产业上游环节，高资本和高技术依赖的双重属性致使东南亚国家难以构建自主可控的完整产业链，制约了其将资源禀赋转化为产业实力。
在中下游环节，即使是美国在大量研发资金加持下仍在稀土元素分离等领域存在技术缺失，东南亚国家更无可能在短期内实践出自主可控的关键技术。各国在稀土产业链仍局限于中转加工角色，尚未实现产业链的深度内化与价值留存。在冶炼加工领域，尽管马来西亚拥有中国境外全球最大的稀土冶炼厂，但其原料却来自澳大利亚的韦尔德山稀土矿。在马来西亚承担环境风险的同时，本国稀土资源却未得到有效利用，近三年年均开采量尚不足 200 吨。在磁材制造环节，东南亚国家虽拥有众多加工基地，但也囿于外资主导。早在 2012 年，日本信越化学公司就在越南设立了冶炼分离厂，继而又于 2015 年建立了磁铁加工基地，看似帮助越南建立起完整产业链，但该体系的原材料却主要来自越南境外。与之相似，泰国呵叻府由加拿大稀土公司投资的稀土磁铁制造基地，其原料也主要来自该公司在爱沙尼亚的工厂。由此可见，东南亚各国在深度融入全球稀土产业链的情境下，本国稀土资源却并未被有效整合进产业网络，在全球价值链中扮演着代工基地的外围角色。
（二）高技术制造业集聚催生的属地化需求
全球半导体和先进电子制造业中心向东南亚地区的转移态势不仅催生了对稀土材料的巨大需求，也迫使高科技企业为确保生产稳定而持续推进磁材供应商在此布局。东南亚各国丰富的稀土资源以及大力开发的政策导向也成为吸引外资的有力筹码。
凭借临近全球半导体、先进电子制品重要生产节点以及消费市场的地缘优势和低廉的劳动力成本，东南亚国家已成为跨国公司拓展供应链的战略支点。在 2024 年，马来西亚已然是美国半导体产品的最大进口来源国，越南则位列第三。马来西亚、越南、泰国三国已占据美国半导体产品及其器件进口总额的近 40%。而诸如苹果、三星等电子制造公司也在该地区持续施加投资，形成了庞大的产业集群。截至 2024 年，三星集团在越南投资已达 224 亿美元，成为该国最大的单一外商投资者。
在第四次科技革命浪潮下，马来西亚、越南等国正试图突破在半导体产业链中的加工组装角色，向人工智能等前沿产业跃升。在政策驱动下，该地区半导体产业正逐步向价值链上游攀升，英伟达、微软等公司已陆续宣布在越南、印尼等地建立研发、数据中心。在地缘政治风险显著上升的背景下，东南亚各国产业升级进程势必进一步强化对稀土永磁材料的属地化需求。
（三）清洁能源转型中的结构性需求
伴随清洁能源转型，东南亚地区已在能源生产与消费领域共同锁定对稀土永磁材料的深度依赖，稀土资源成为联动能源与产业的关键战略资源。
其一，东南亚各国清洁电力转型将对稀土材料产生长期需求。充足且稳定的电力供应是高技术产业发展的重要前提，但供给有限的能源系统与高技术产业蓬勃需求间的尖锐矛盾已成为东南亚各国面临的突出挑战。在越南北部高科技产业聚集地，用电高峰期停电现象时有发生，越南甚至需要从中国进口电力。根据国际能源署预测，到2035 年前，东南亚地区的电力需求仍将以年均 4% 的速度增长。因而，各国纷纷出台新能源部署方案，向绿色电力转型。在市场需求下，截至 2024 年，越南、泰国和马来西亚已然成为全球除中国外的三大太阳能光伏生产国。而海上风力发电机、光伏发电中的核心元器件以及储能系统均深度依赖稀土材料。
其二，东南亚地区新能源汽车产业发展亦对稀土材料形成规模化需求。近年来，各国正积极推动电动汽车本地化生产，从主要进口市场向制造基地转型。作为东南亚传统汽车制造中心，泰国明确提出打造全球电动汽车制造基地的战略目标，计划至2027 年将现有汽车工业系统性过渡到电动汽车体系。根据最新补贴方案，到 2026 年，享受补贴的车企每进口一辆电动汽车须在泰国至少生产两辆。越南依托本土品牌维纳迅驰（VinFast）已实现整车出口，印尼也提出至 2030 年实现 200 万辆电动汽车保有量的战略目标。强有力的产业政策促使奔驰、现代以及中国的新能源汽车公司纷纷在当地布局电池生产和组装环节。在原料需求上，全球至少约 90% 的电动汽车均使用稀土永磁电机，而更为智能化的汽车系统以及锂电池等元件也高度依赖稀土材料。东南亚电动汽车产业的快速崛起不仅体现了交通领域的绿色转型，更是一场深刻塑造稀土供需格局的产业变革。
在产业升级和能源转型双重作用下，东南亚地区对稀土材料需求正呈长期性、结构性增长态势。自 2020 年以来，该地区从中国进口稀土磁材量已从 638 万千克增长至 2024 年的 794 万千克，仅越南一国增幅近 70%。为响应下游企业对稳定供应链的迫切需求，众多磁材公司纷纷宣布在东南亚扩充产能。2023 年，韩国星集团公司、中国包头英斯特磁性材料公司在客户要求下在越南新建稀土磁铁工厂。2025 年，韩国诺钯特（NovaTech）公司也宣布与越南企业合资设厂，计划使用越南稀土作为原料，其终端客户甚至愿意承担额外成本。东南亚国家在全球半导体和先进制造业产业链形成的生产节点优势以及蓬勃发展的新能源产业使得稀土资源已成为维系区域高技术生产连续性的关键投入要素。而蓬勃的需求与供应链风险间的矛盾也促使稀土企业加速布局，进而强化了各国在稀土产业链的节点地位。
四、东南亚国家稀土资源的战略化路径
在新一轮资源民族主义浪潮中，东南亚各国正通过国际合作系统性地推动稀土以及高技术产业发展。现有研究普遍将这种“温和性”资源民族主义解释为资源国囿于技术和资金所限的理性调适。但各国现行政策选择的深层原因在于稀土以及下游关联产业早已深度嵌入跨国公司的生产网络。正是在这一结构性依赖中，各国难以另起炉灶，只能力图在既有节点优势基础上实现稀土和高科技产业的价值链攀升。
（一）强化资源主权，提升资源价值
近年来，东南亚国家纷纷通过稀土原矿出口禁令和本地化加工要求等政策工具强化资源主权。在 2021 年，越南即规定稀土原矿必须加工至稀土氧化物含量 95% 以上方可出口。印尼、马来西亚等国也纷纷宣布禁止稀土原矿出口，发展深加工技术。
此外，东南亚各国正通过加强监管能力建设以有效管控资源。联合国区域间犯罪和司法研究所调查表明，在东南亚地区，非法采矿、稀土走私问题时有发生，甚至形成了灰色产业链。2023 年，在越南宣布重启国内最大稀土矿的重要关口，越南稀土股份公司董事长却因涉嫌参与非法采矿被捕。这一事件不仅暴露了越南稀土监管的系统性漏洞，更迟滞了其开发进程。各国目前正通过完善法律体系以加强稀土资源管理，在老挝现行的矿产法中，稀土资源因开采带来的环境危害被列入禁采清单。近年来，虽然部分矿产正以试点模式开采和出口，但在缺乏统一、透明的法律框架下开发极易导致资源流失和权力寻租。据该国能源矿产部报告，旨在有序开放稀土开发、缩短许可证发放期限的新矿产法正在修订。此外，越南也于 2024 年修订完成了新版矿产法以取代施行长达十余年的矿产法，旨在进一步明晰开采制度。由此可见，东南亚各国正试图突破价值链初级原料供给的角色，强化对稀土资源的主导权。
（二）深化国际合作，推动产业升级
东南亚各国正致力于在外资网络中推动本国稀土资源的开发利用，进而发挥资源的黏性效应以引进资本和技术，强化产业实力。越南、马来西亚等稀土资源丰富且经济实力较强的国家正着力展开国际合作，寻求建立完整的稀土产业链。在 2023 年，越南宣布重启国内最大稀土矿并全球招标。同年，越南政府出台规定，新获开采许可的企业必须建设精炼设施。尽管该国在 2022 年只生产了全球 1% 的稀土磁铁，但其发展规划仍明确提出在 2030 年后专注稀土金属生产的目标。这一系列政策设计表明，越南旨在通过国际合作建立从矿山到磁铁的完整产业体系。马来西亚自然资源与可持续发展部也明确指出，要建立稀土科技园区以吸引外资和技术。该国投资、贸易和工业部长表示，政府鼓励外资与本土企业联合开发稀土资源，共同投资中下游产业。在实施层面，马来西亚正通过运营规制等措施，借助莱纳斯公司的力量推动稀土资源开发。早在 2023 年，马来西亚就因该公司工厂长期进口含有放射性物质的原材料以及在生产中产生的环境污染而要求其将精矿分解环节迁出。但双方斡旋后，莱纳斯以运用先进技术处理放射性物质为由获准继续经营。在 2024 年，马来西亚政府表示，莱纳斯公司承诺为加工马来西亚稀土资源新建生产线。2025 年，莱纳斯也宣布将从吉兰登州购买重稀土资源，并在马来西亚建设稀土磁铁加工厂。由此可见，马来西亚政府并不满足于原有的中转加工角色，正通过规制性合作引导跨国公司将资本与技术服务于本土产业链建设。
此外，泰国等稀土储量有限但下游应用市场广阔的国家正依托外资巩固既有节点优势。在加拿大尼奥性能材料等公司产能扩张的推动下，近两年泰国的稀土产量增幅高达 261%。但泰国只有约 4500 吨的稀土储量，不仅如此，据该国基础工业和矿产局负责人表示，泰国尚未对稀土资源展开有效评估，境内尚无正在运营的稀土矿。在此背景下，泰国正积极拓展国际合作，2025 年东盟峰会期间，美国就与泰国签订了关键矿产合作备忘录，美国承诺通过技术转让、人员培训等方式帮助泰国发展稀土产业。而下游应用市场有限但储量丰富的国家例如老挝、缅甸则致力于吸引投资进入开采和加工环节以提升资源的经济附加值。在老挝经济结构中，仅 2024 年，采矿业就占据国内生产总值近 3%，矿产出口占据其出口总额 36%。在应用市场有限的情况下，2024 年，老挝总理就要求稀土公司对原料展开加工后再行出口。总的来看，各国政策实践都体现了依托外资力量实现产业发展、价值链攀升的战略意图。
（三）开展多边外交，谋求战略自主
其一，东南亚各国意图通过平衡外交实现战略利益最大化。一方面，稀土资源为东南亚国家与美西方开展合作提供了重要筹码。近年来，美西方国家均主动加强与东南亚的关键矿产合作。以美国为例，2023 年拜登总统访问越南期间，在宣布将两国外交关系提升为全面战略伙伴关系的同时即签订了关键矿产合作备忘录。2025 年 10 月，特朗普政府在与马来西亚签署新的《互惠贸易协定》同时也签署了关键矿产合作备忘录，明确要求马来西亚不得限制向美国出口稀土产品。
另一方面，东南亚各国并未完全接受美西方国家构建的关键矿产俱乐部体系，政策重心更侧重于借势而不选边，旨在引入多元投资者。马来西亚在与美国达成稀土合作意向后仍希冀在加工领域寻求中国技术。泰国总理也表示，与美国达成的合作备忘录并非向任何一方作出承诺。越南亦在“竹式外交”框架下维持与美欧的合作，并继续深化与中国的稀土贸易和技术交流。由此可见，东南亚各国在全球稀土博弈中力图将稀土资源作为议价工具，试图同时获得中国的技术能力与美西方的市场准入，谋求更多战略空间。
其二，在传统能源外交中，外交战略多被视为保障能源安全的重要手段，但在关键矿产领域，外交战略则更多服务于产业发展。稀土资源成为东南亚国家主动设置议程、撬动更广泛产业合作的重要工具。越南在与美国、韩国的合作中将稀土资源与高技术产业捆绑，以争取半导体领域更大规模的投资和技术支持。 在与美国的关税谈判中，印尼等国也将稀土议题作为重要筹码。泰国、柬埔寨也在获取贸易优惠条件的同时与特朗普政府在关键矿产领域达成合作意向。
其三，东南亚各国正试图利用稀土资源开展多元化的国际合作以提升战略自主性。澳大利亚、加拿大、日本等国均在东南亚国家投资稀土产业，但日本和韩国发挥重要作用。两国资源有限，但在东南亚地区布局早、覆盖广。早在 2011 年，日本就与越南达成合作协议共同开采越南最大稀土矿。现今，印尼、越南、马来西亚、泰国、菲律宾和新加坡均有信越化学公司建设的稀土磁铁加工厂。不仅如此，位于马来西亚的莱纳斯的稀土冶炼分离基地也有日本石油天然气金属矿产资源组织以及双日株式会社等企业的投资。而韩国也相继与越南、马来西亚等国达成合作，将东南亚视为电动汽车与电子产品供应链的重要支点，旨在通过扩大稀土磁材布局为当地企业提供稳定供应。从动因来看，日韩在东南亚布局稀土产业主要出于供应链安全与制造业体系外延的现实需求，相较美国和欧洲，两国与东南亚国家的产业合作更为紧密。
总体而言，在全球稀土博弈的战略窗口期，东南亚国家正试图通过外部合作将资源优势转化为产业能力，其稀土外交的核心逻辑并非在大国之间被动平衡，而是试图主动获得产业升级所需，提升本国稀土以及相关高技术产业的全球价值链地位。
五、余论
在围绕关键矿产的新一轮资源民族主义浪潮中，东南亚国家正通过“嵌入式自主”战略，根据自身在稀土产业链的节点优势策略性地通过资源管控、产业引导、多边外交等政策组合强化在全球稀土供应链的战略位置。这一策略既回应了区域高技术产业发展与能源转型对稀土材料的刚性需求，也将资源优势转化为稀土以及相关高科技产业发展的战略筹码，在结构性依赖中实现价值链攀升与自主空间扩展。
然而，东南亚国家在稀土领域的战略实践并未完全突破“中间地带”国家的传统困境，反而凸显了国家治理能力和外部环境的结构性约束。不同于印尼依托镍储量全球最高建立起的产业主动权，东南亚各国在稀土领域并未形成资源垄断。更为关键的是，由于核心技术、规模化资本以及产业治理体系等基础要素缺失，东南亚国家的稀土战略化进程仍呈现鲜明的被动特征。其战略路径更多地体现为对外部环境变化的适应性调整，在于把握机会窗口，而非基于国家利益的前瞻性产业规划。无论是马来西亚联邦与州政府在资源管理中的博弈，菲律宾矿产开发引发的原住民权益问题还是湄公河流域因矿产开采带来的跨境污染争议以及泰柬边境地区因稀土赋存而增添的地缘不确定性，这些复杂交错的治理困境均深刻揭示了东南亚国家在将资源转化为协同、可持续的战略能力中仍面临挑战。因而，在大国稀土博弈持续深化的背景下，东南亚国家旨在利用稀土资源谋求产业发展和战略自主的战略仍将长期持续，但能否在资源治理能力以及下游高科技产业的深度联动等领域实现实质性突破，将是制约其稀土战略有效性的关键。
在全球南方崛起的背景下，东南亚国家的实践表明，以全球南方为代表的传统中间地带国家可以利用业已形成的节点性权力，依托资源等优势，主动引导全球价值链利益再分配。东南亚国家探索的于依附中谋升级、在嵌入中求自主的路径代表了一种在结构性约束下寻求能动性的现实主义方案，或将成为中间地带国家实施“新中间地带战略”，参与关键矿产资源政治的典型范式。
