【内容提要】 为了应对全球数字竞争中的内忧外患，欧盟提出了数字主权概念，并发挥其优势以制度构建保障数字主权，从市场、数据、技术三个层面构建了保护内部单一市场的制度，从网络安全、基础设施、对外策略三个层面构建了防御全球竞争威胁的制度。然而，实践中欧盟遇到了内部市场过分保护主义的质疑和外部竞争中技术实力欠缺的困境，从而影响了其制度成效及权力主张。于是欧盟调整数字制度及治理理念，一方面强调自由市场中公权力介入的必要性，以监管重商主义的理念实现公私主体合作共治，凸显主权暗含的保护功能；另一方面发挥域外管辖、“布鲁塞尔效应”、数字软法所带来的规范性实力，并配合数字外交手段，以软实力弥补竞争中的技术劣势，凸显主权的政治功能。欧盟数字主权及其实践，既将传统主权对内独立自决、对外平等的原则适用于数字领域，又突破了传统主权领土性、绝对性的限制。数字时代的主权领土是一国可控的数字政治空间，主权权能朝着以功能实现为导向的合作主权发展。如此，数字主权为主权原则注入了新的时代内涵。

【关键词】 数字主权；主权原则；全球数字竞争；规范性权力

【作者简介】 李凯莉，北京理工大学法学院博士后（北京 邮编：100024）

“主权”是一个兼具政治和法律内涵的概念，鉴于欧盟法律性质的特殊性和“主权”一词的模糊性，欧盟过去一直避免使用主权来指代自身权力。然而，数字技术的高速发展引发了新的产业革命，为应对变革，欧盟提出构建和维护“数字主权”。起初，欧盟仅将数字主权作为其政治话语，但主权话语引来了成员国的反向诉求，迫使欧盟对这一新概念积极回应。2020 年 7 月，欧洲议会发布的《欧洲数字主权》文件正式介绍了欧盟关于数字主权的构想：数字主权是指欧洲在数字世界中独立行动的能力，既是保护机制，又是攻击性工具。由此可见，借助传统主权的对内对外双重权力维度，欧盟通过数字主权意图对内保护单一市场，对外对抗数字殖民和侵略行为。欧盟政治家们选择“数字主权”作为政治话语，巧妙地将传统理论与欧盟政治利益结合，融合了政治与经济考量，以主权这一游移在政治事实和法律规范之间的理论表达其地缘政治的愿景。本文旨在深入剖析欧盟数字主权话语背后的制度构建及实践路径，揭示其如何对传统主权理论适用并加以发展。

一、数字主权的二维制度构建

数字主权并未止步于空谈，欧盟正积极探寻数字治理之策，将主权话语转换为现实行动。欧盟利用自身规范性权力的优势，发挥制度的政治功能以实现数字主权的战略目标，并意图引领全球数字规则制定和数字市场监管的导向，捍卫欧盟在数字竞争中的地位。借助传统主权的对内对外两个维度，欧盟针对内部市场和参与全球竞争构建了一系列数字制度。

（一）保护内部市场的制度

面对全球数字竞争的激烈形势，为改善各成员国监管框架碎片化的现象，欧盟充当了整合市场并塑造市场的政治角色，意图在欧洲建立数字单一市场。欧盟在其数字单一市场中制定了保护市场的制度，以营造良好竞争环境、保护数据资源、鼓励技术研发，不断朝着实现战略自主的目标迈进。

第一，打造可信公平竞争环境的制度。数字市场是数字竞争的新战场，为了确保数字市场中各要素的自由流动，欧盟将市场矫正的政策与市场塑造的政策结合，建设数字单一市场，打造可信公平的数字竞争环境。为营造可信市场，欧盟围绕基本价值观，将政策的透明度、产品和服务的可控性、技术和网络的安全性、监管的有效性作为市场治理的核心原则。为创建市场，《数字服务法》和《数字市场法》相继出台，以前瞻性的方法对数字用户予以保护，对数字市场予以监管。

第二，保障数据权益、实现数据价值的制度。数据是数字竞争重要的战略资源，对数据的控制、收集和处理能力是数字经济发展的引擎，欧盟通过建立数据制度，一方面保障内部市场的数据权益，另一方面促进在单一市场中的数据流通，以实现数据价值。《通用数据保护条例》保障数据权益、增强个人对数据的控制；《数据治理法》促进欧盟的可信数据共享；《数据法》激发数据的商业价值；《高价值数据集实施法》和《开放数据指令》推动公共数据的利用。欧盟通过构建制度框架和基础设施，确保本地企业更好地获取数据并负责任地使用数据，保障数据安全且有效地存储、传输和处理，从而促进数字技术的发展，支持欧盟数字产业。

第三，维护本地企业、促进技术研发的制度。技术是数字竞争的重要武器，促进技术创新发展、保障本地中小企业参与创新十分重要，尤其是针对高性能计算机、量子技术、人工智能技术、云技术等核心数字技术。量子技术具有颠覆性的战略前景，是各国重点支持的技术之一；欧洲芯片计划和《芯片法案》为加强欧盟半导体供应链的能力、安全性和适应性指明了方向；《人工智能法案》为技术研发提供了安全稳定的测试环境以及企业间技术交流的平台。同时，欧盟通过投资审查机制、公司税收制度、高科技公司收购方案评估、竞争政策调整等措施，维持中小企业的潜力。紧密联结教育、科研、商业部门，以多方合作推动核心技术的创新、技术人才的培养，从而助力数字企业的发展。

由此可见，在日益激烈的全球数字竞争中，欧盟审时度势，打破各成员国在市场监管、数据保护、技术创新方面的制度壁垒，打造数字互联的欧洲。然而，欧盟针对数字单一市场的制度设计体现了较强的保护主义色彩，尽管很大程度上保护了本地市场，但也被质疑与全球化的趋势相悖。

（二）防御外部威胁的制度

欧盟在内部单一市场的建设，为发展强大的数字网络、搭建数字基础设施奠定了基础。安全的网络系统和坚实的数字基础设施，是欧盟摆脱非对称性技术依赖的武器和抵御外界技术入侵和数字殖民的盾牌，可帮助欧盟在对外关系中享有更多的特权，于是欧盟构建了一系列防御外部威胁的制度。

第一，保护网络安全、抵御数字侵略的制度。网络安全是整个欧盟面临的挑战，欧盟通过与成员国及私营部门的共同努力，加强网络安保能力和网络防御能力，确保及时发现威胁并主动出击。《网络安全法》要求欧洲网络安全局协调整个联盟对信息通信技术的网络安全标准；《网络与信息安全指令》旨在强化欧盟网络安全风险控制，推动危机管理信息的共享和合作；DNS4EU 的公共域名系统解析器服务可以增强网络安全能力的同时优化访问效率；“网络安全盾牌”依托人工智能技术可以专业且迅速地发现并处理潜在威胁。

第二，建设数字基础设施、摆脱非对称性依赖的制度。高质量数字基础设施是现代数字经济的基础，对欧盟在数字领域的竞争力、复原力和领导力提升具有重要的战略意义，故欧盟力求掌控自主基础设施。目前，欧盟数据在域外存储和处理构成其数字发展的一大威胁，为此 Gaia-X 计划拟建立安全自主的数据存储基础设施，掌握并保护欧盟成员国及其公民的数据；《网络韧性法案》为开源软件这一支撑数字世界的“桥梁”提供制度保障；此外，无线电频谱设施、数字通信网络、电子设计生态系统、海底光缆基础设施、高科技宽带基础设施等，都是数字主权战略下重点建设的基础设施。

第三，推广数字规则、发挥欧盟影响力的制度。欧盟自称是“规范大国”，在数字领域抢先立法的先发优势会产生“黏性影响”，使得相关企业和后续立法的国家对欧盟规则进行参考或回应。欧盟在数字立法中设置域外管辖规则，将所有对其产生影响的企业都纳入监管范围，以保护自身权益为名行使管辖权，实质上产生了扩大欧盟规则影响力的效果。同时欧盟成立数字外交跨部门工作小组，融合多方智慧制定数字外交的联合行动计划。规则设计的先进性加上推广的努力，使得欧盟规则发挥“布鲁塞尔效应”，影响全球。

整体来看，欧盟数字主权在对外层面以“增强防御、摆脱依赖”和“发挥优势、主动扩张”为核心，表明了欧盟在数字领域重塑主权的战略决心。然而不论是对外的防御还是扩张，都呈现了对数字技术的较强依赖性，这恰是欧盟弱势所在。

二、落实数字主权制度的现实困境

欧盟凭借其规范性优势汇集各方力量提升整体竞争力，以制度构建保障数字主权。然而在实践中，严监管的保护主义与数字市场自由发展难以平衡、数字领域战略自主的目标与对外技术依赖严重的现实相冲突，加之民众主观认知与欧盟的政治话语存在偏差，使得以主权话语推动制度落实并不顺利。

（一）保护主义与自由市场的对立

主权这一公权力被认为本就不应当介入自由的数字市场，欧盟现有的以数字主权为名的系列政策和制度呈现了过分的保护主义倾向，不仅限制了数字单一市场的发展，还影响了欧盟的外交关系，甚至可能导致以保护为名的专权专制。

公权力干预是自由市场的阻碍。数字空间的无边界性和数字竞争的开放性意味着数字市场应当是一个自由市场，公权力支配下的强硬制度会不可避免地成为壁垒。在当今的竞争环境下，国家安全与稳定依赖于一个全球性的、开放的、稳定和安全的数字空间，在这个虚实结合的数字空间中，自由必须受到尊重。将主权置于“数字”这一自由开放的空间中被认为缺乏正当性，公权力的强行介入会使得数字空间不再自由，主权话语暗含的控制权违背数字空间全球互联、开放、去中心化的本质，损害数字市场为人类带来合作互利的契机和经济增长的能力。此外，将主权概念置于数字空间，可能导致数字市场的分裂。欧盟本就面临数字治理碎片化的问题，而主权话语无法弥合各成员国数字鸿沟和利益差异，数字制度也无法改善欧盟数字产业高度分散、数字技术发展滞后以及网络安全问题堪忧的现状。放眼全球，若各国纷纷效仿欧盟主张数字主权，便会形成数字空间的巴尔干化，主权理念中暗含的保护主义会使得全球数字空间变得更像一个“由许许多多封地拼凑起来的地方”，阻碍自由空间中的发展。

过度保护是自由市场的壁垒。数字技术的高速迭代性、嵌入性和竞争性对欧洲保持原有的技术优势和主权边界构成威胁，迫使欧盟逐步放弃自由主义理念，进而实施干预主义、保护主义甚至是经济民族主义的措施。以数字主权为名的数字政策呈现了以公权力实施保护主义倾向，使得欧盟的数字发展陷入“欧洲堡垒”，堡垒可以抵御入侵、保护人民，但也使得市场发展故步自封、公民受到控制。欧盟保护主义政策最先招致国际社会的不满，有批评者称，此举非但不会让欧洲站在最前沿，反而可能加速市场分裂。欧盟成员国也表达了担忧，警告欧盟应当与他国数字市场、技术公司共存，数字主权应当“把堡垒的吊桥拉到外面的世界”。可见，过度的保护主义不仅无法提升欧盟技术硬实力，在软实力方面的传统优势也将被削弱，更多的担忧在于，数字市场中的保护主义易滋生霸权，威胁民主和基本人权。在保护主义的市场中权力膨胀，国家和掌握核心技术的大型数字企业极易成为数字市场的霸主，在利益驱使下甚至会主导“算法即为政治”“代码即为法律”的治理模式，霸权者亦可打着“保护主义”的旗号实行控制，以主权为侵犯人权的行为辩解，把主权作为逃避国际法责任的借口。如此的数字主权无法成为数字治理的有效工具，只会加剧数字空间的危机。

（二）技术依赖与制度霸权的抗衡

数字技术的发展带来的生产力差异已成为国际权力不对等的重要影响因素，改变了国家力量的对比以及传统地缘政治博弈的形态，技术领导国与国际权力拥有者之间的身份高度重合，甚至能够影响国际规则的制定。然而，由于长期研发投入不足，欧盟已经在第一波数字科技浪潮中落后，在全球数字竞争中略显被动，欲发挥自身规范性优势困难重重。

技术劣势是制度建设的桎梏。欧盟的技术劣势致使无论是自主性能力的提升，还是规范性权力的塑造都存在诸多限制性因素，数字主权建设之路可谓道阻且长。欧盟在数字技术发展的劣势制约了其数字单一市场建设的深度和广度。一方面，数字技术滞后影响数字市场内资源流动效率，同时欧盟各国巨大的数字鸿沟、短缺的数字资源和人才都成为实现单一市场目标的阻碍；另一方面，因自主技术能力欠缺，加剧了欧盟数字基础设施建设的难度。例如，以实现自主为目标的 Gaia-X 云计划和 5G 基础设施建设计划，因本土企业实力不足，均吸纳了非欧盟企业参与，这使得一些人对该计划的有效性和安全性表示担忧。与此同时，技术依赖过大就难以摆脱他国对欧盟网络安全的威胁。网络安全被视为“未来欧洲主权的支柱”，是所有制度和政策正常运行的先决条件，对网络安全的控制力有赖于数字技术的加持。而实践中，因技术问题欧盟难以有效保障自身网络安全。以开源软件为例，欧盟开源软件的主要供应商均非欧盟国家，供应商会受到其东道国政府的监督或干预，故而欧盟所使用的开源软件安全性因政治因素难以保障，反成为欧盟的安全漏洞。由此可见，欧盟保护主义的市场加落后的技术在一定程度上阻碍了对一流网络安全服务的获取，难以及时发现并应对安全事件。

技术水平是数字竞争的硬实力。欧盟在数字竞争中防御的同时也试图主动进攻，寻求对外行使权力的方式，欧盟从技术层面难以抵挡美国在竞争中的资本市场优势和技术霸权主义，于是便转换赛道，开启了数字经济背景下的治理之争，力求成为数字领域的规则制定者和市场监管者。欧盟通过制度设计一方面掌握数字治理的话语权，另一方面凭借监管和管辖权将一切其不想合作的对象排出欧盟市场，或可称之为“制度霸权”。这些具体措施一定程度上提升了欧盟的竞争力，但较难通过制度霸权本身挑战美国技术霸权的主导地位。由于技术实力不足，欧盟规则的先进性会受到质疑：一方面，欧盟缺乏数字技术企业，便无法保证立法的全面合理；另一方面，各国单边、多边数字规则兴起，弱化了欧盟规则的地位。与此同时，美国对既有技术霸权的维护也意味着其不能接受欧盟掌握规则话语权的雄心，不会放任欧盟追求独立于甚至是超越于美国的数字技术。可见，欧盟重视的规范性力量本身就需要依托于市场地位和技术实力，这也使得“布鲁塞尔效应”并非总能发挥效力。数字竞争一定程度上具有“赢家通吃”的特性，掌握技术的数字巨头才能取得竞争中的引领地位，可见在全球数字竞争中，技术才是竞争硬实力，规则软实力只能作为助攻手段。

三、困境的应对与策略的调整

面对推行以数字主权为名的具体措施时遇到的阻碍，欧盟不断调整其制度设计和治理理念，旨在充分发挥主权功能，实现数字主权对内保护单一市场、对外实现防御和扩张的目标。

（一）市场保护与自由的再平衡

“数字”所代表的市场自由与“主权”所代表的国家控制之间本就存在张力，前者的逻辑是将经济活动置于最富有成效之处，而后者则需掌控经济活动的过程。作为时代产物的欧盟“数字主权”在平衡二者关系时刻意向后者倾斜，让渡部分市场自由以强化对关键领域的控制力，塑造以保护为核心的数字市场。

欧盟的数字单一市场构建需要主权代表的公权力介入，公权力可以在保障市场自由的同时确保公平与安全。在数字竞争中，大型数字平台势力崛起并加入数字空间的割据战，它们借助资本、数据与技术的三重加持，演化成平台权力，不仅攫取个体利益，甚至削弱国家在数字空间中的治理能力。例如谷歌公司，其本就拥有大规模数据和先进算法优势，2023 年起陆续与多家人工智能公司合作广泛布局，不断扩大自身的市场影响力和市场份额，有形成垄断地位的势头。类似谷歌的巨头企业不断扩张不仅损害了市场的公平竞争，还能为其母国带来一定的政治权力，甚至可能带来安全隐患。在这样的竞争环境中，缺乏公平的自由本质是恃强凌弱，维系不平等竞争格局的同时剥夺了技术小国和小型企业的发展权，相较“自由市场”关注自由和效率，“数字主权”强调公权力介入更符合公平和安全的需求，有必要介入公权力以制衡平台权力。《数字市场法》即是限制大型平台垄断、维护市场环境的立法，该法从数字经济的整体出发，通过判断企业的整体规模、受众范围等因素认定“守门人”地位，并实施严监管。随着欧盟《数字市场法》生效，相关科技企业也被迫做出调整，2024 年初谷歌表示为符合欧盟法律要求，将降低自己的服务产品在谷歌搜索结果中的可见度，承诺为用户更多地连接到其竞争对手的广告、限制欧洲用户的个人数据被共享到其旗下的其他服务中。

欧盟的数字单一市场构建需要主权代表的保护功能介入，以维护本土企业利益。欧盟已错过数字企业扩张的最佳时期，很难发展出可与现有大型企业抗衡的自主数字企业，故目前的重点是保护现有的本土企业和市场。《数字市场法》即反映出欧盟保护市场的诉求，一方面整合数字单一市场的资源，以化解监管碎片化的状况，另一方面遏制域外企业的结构性优势，为本土企业塑造友好的发展空间，这也是欧盟数字主权的目标。欧盟以监管重商主义理念主导数字单一市场中的监管模式，重新定位欧盟与企业私主体之间的关系，通过“掌舵”（制度设计）和“划桨”（制度实施）两种方式保持二者在监管中的积极合作，以实现保护市场的目标。作为传统被监管对象的企业一方面具有制定数字规则的专业知识和保障制度执行的条件，另一方面与欧盟同样面临来自他国数字企业的威胁，故双方因具有相同的价值观而产生合作基础。随着数字领域混合威胁的增多、虚假信息和数据安全事件频发，欧盟不断反思合作模式，进而形成了数字主权主导下的监管重商主义的治理理念。该理念从欧盟利益出发，由公权力主导“掌舵”，由私主体主导“划桨”，双方在两个层面形成不同程度的合作。内部市场及市场主体不仅被视为欧盟竞争力和创新的引擎，还被视为欧盟规范和价值观的捍卫者以及欧盟安全的保障者，稳定安全的市场也有助于公权力监管能力的提升，激发公私合作的信心。于是，在监管重商主义的理念下，公权力和自由市场的关系被重新评估，强调了公权力在数字治理中的主导作用，同时兼顾私主体的利益需求和其扮演的重要角色，最终保护市场、保护企业和公民的利益。

由此可见，欧盟本就希望塑造、保护数字单一市场，通过公权力介入数字市场，可在促进市场自由竞争的同时确保公平竞争，在维护市场稳定的同时防御大型平台的势力扩张。对于数字主权会导致数字市场分裂的质疑，需要认识到欧盟内部产业分散、市场分裂有其历史原因，欧盟的数字主权并非要杜绝市场分裂，其重点在于建立数字单一市场，在一致的战略目标下共同发展、共同对外。

（二）软实力对欧盟权力的再赋能

数字技术的劣势是欧盟数字主权目标实现的一大障碍，欧盟为此加大在数字技术领域的投资，鼓励和支持前沿技术的研发，同时积极发展数字教育，通过数字人才培养加速数字技术领域的竞争力提升。除此之外，欧盟亦尝试通过在其他领域的优势，弥补数字技术的劣势。

欧盟发挥在制度建设方面的优势，提升在全球数字市场中的话语权。其一，善用数字立法中的域外管辖规则。欧盟在数字立法中引入域外管辖规则，扩大管辖范围的同时，对外输出欧盟法的影响力。最为典型的是《通用数据保护条例》第 3 条，它突破了传统属人、属地管辖的原则，引入效果原则，将向欧盟提供商品及服务的非欧盟企业纳入管辖范围，体现了欧盟欲对外行使权力的政策取向。随后的《数据法》《人工智能法案》等数字立法也纷纷效仿，将管辖之手伸向欧盟境外企业。其二，发挥数字规则的“布鲁塞尔效应”。欧盟以规则和价值塑造为先导，首先取得立法的先发优势；其次，通过制度设计一方面削弱外国企业在本土的竞争力，另一方面涵盖了非弹性的监管对象和不可分割的监管标准，使得被监管者无法规避欧盟规则；最后，借用欧盟市场的吸引力和市场规律，促使跨国企业在经营相关业务时，向欧盟规则这一较严的标准看齐。 于是，欧盟数字规则可发挥“布鲁塞尔效应”影响全球，现阶段欧盟数据保护和反垄断立法堪为典范。其三，参与软法制定抢占话语权。软法因其较强的适应性和灵活性备受关注，集中体现于欧盟出台的指导方针、技术标准、各类倡议和指南等不具备强制力的规范性文件，欧洲标准化委员会、欧洲电工技术标准化委员会和欧洲电信标准协会根据欧盟数字立法和实践在人工智能、量子技术、芯片技术、智能生产等领域发布诸多标准，是欧盟发挥其规范性力量塑造单一市场的重要工具之一。对内部市场而言，欧盟法律框架配合监督评估和同行评议，鼓励成员国将软法转化为国内政策或立法，以促成欧盟内部法律的协调（harmonization）。对全球市场而言，境外企业愿意主动遵循该类标准以便于其产品或服务进入欧盟市场，因该标准为相关立法的基本要求提供了合规推定，由此单凭商业规律，欧盟标准可以在全球发挥一定的影响力。

欧盟积极开展数字外交，利用主权的政治功能寻求国际联盟的同时传播欧洲价值观。欧盟转变数字治理的思维，通过数字主权向各国释放地缘政治的信号，以外交关系保住欧盟的政治生存，谋求利益最大化。一方面，欧盟意识到在数字领域欧美关系难以匡正。在欧盟出台系列数字政策后，前美国贸易代表将欧盟的“歧视性数字服务税”“操纵竞争法”和“不合理的壁垒”都视为战略威胁，并称欧盟数字主权的政策不公平地针对美国，阻碍了其在市场提供服务的能力。加之诸如“斯诺登泄密事件”的安全问题频发，促使欧盟有意识地保持对美战略的独立性。另一方面，欧盟正逐步转变将中国视为风险和威胁的观念。2019 年欧盟出台《欧盟与中国的战略前景》报告，承认中欧关系已开始转向建立公平、平等和互惠的战略伙伴关系。后续中欧开展的各类数字领域高层对话，均表示中欧在数字领域具有广泛的共同利益、较强的互补性和良好的合作前景，可在数字监管、人工智能、信息通信技术等方面建立合作机制。欧盟数字外交策略的转变或许为开辟一个国际合作新局面做铺垫，彼时数字主权是“合作主权”，全球各国开放团结、共同维持网络安全，这更符合欧盟和各国的长远利益。

四、欧盟对策对传统主权原则的发展

以主权原则为核心的国际体系一直保有生命力，这是因为一方面主权本身的价值功能得到国际社会的普遍认可，它对国际秩序稳定性起到积极作用；另一方面主权具备适应各类国际问题的灵活性，其内涵随着国际形势而变化，可以与其他国际机制共存。尽管鉴于欧盟的特殊地位，其是否拥有传统意义上的主权尚有争议，但欧盟的理念、制度、实践无形之中丰富了国际法中主权原则在数字时代的内涵。

（一）为传统主权注入新的时代内涵

欧盟的数字主权基本继承了传统主权的基因：对内独立自决，拥有排他的管辖权和控制权；对外独立自主，在国际法上主权平等。欧盟加强对数字资源本土化、数字制度武器化的实践，恰恰说明主权原则亦可在数字领域发挥作用。

1. 数字领域中的对内独立自决

欧盟在数字主权主导下一系列制度建设，体现了欧盟对其数字空间内的数字基础设施、数据、数字技术、活动等具有排他的管辖权与控制权，对内保护本土企业、增强自身实力，才能对外抵御他国技术入侵和数字殖民。

传统管辖权分为积极管辖权和消极管辖权，前者是主权主体在其管辖范围内制定规范并确保规范执行的能力；后者赋予主权主体对适用于国内法律秩序中的法律规范以最终决定权，从而可以禁止其不愿接纳的规则进入内部法律体系。积极的管辖权体现为规则的制定和监管的实施，这是欧盟较为擅长的领域，欧盟极其看中数字治理中的规范性力量，作为“规范大国”，欧盟不仅制定本土数字治理规则，还积极参与国际规则的制定，同时配套严密的监管体系和高效的执法机制。消极的管辖权被称为是“可以将规范拒之门外”的正当权力，是国际法中主权的内涵之一，只有能够排除外部影响的实体才能拥有决定自身行动进程的能力，并确保不被他国或国际议程劫持。欧盟法院通过司法程序为欧盟提供了消极的管辖权，法院有权决定何种外部法律规范在内部法律秩序中生效，保护欧盟的法律秩序及规范自主权，美欧“安全港协议”“隐私盾协议”相继被宣布无效即为例证。

传统主权中的控制权亦在数字领域得以延伸。数字时代产生了“数字殖民主义”，其基本形态是：具备技术的发达国家通过提供数字服务对其他国家的数据资源进行褫夺，通过游说、基础设施投资以及捐赠硬件和软件，从而形成有利于发达国家的政策导向，丧失数字空间控制权的国家只能在压力下被迫开放市场。这被认为是殖民主义在数字领域卷土重来。 数字主权的本质就是围绕数字空间的控制权而展开竞争，只有对关键性的数字技术、基础设施和数据保有控制权，才能确保具有自主性的能力。理论上，控制权可以单纯地通过暴力实现，但这显然不是主权应有的行使方式，因此在施行控制的同时还要保证权威。主权在社会治理中的权威体现在其权力受到保障人权、民主的限制，为此欧盟以制度为手段，确保其具备按照自身价值观做出决定的能力。“人本主义”一直以来是欧盟各项立法政策遵循的基本价值观，《欧洲人权公约》《欧盟基本权利宪章》《欧洲数字十年的数字权利与原则宣言》均体现了欧盟对人权保护的高度重视，指引数字主权构建遵循平等、民主、基本权利保护等核心价值。如此欧盟的数字治理反映了一种数字文化，被称为“数字人文主义”，确立欧盟在数字治理中的政治权威，也是数字主权应恪守的底线。

2. 数字领域中的对外平等原则

主权平等一向是国际法基本原则，由此延伸出的互相尊重主权和领土完整、互不干涉内政等原则对于现代国际法有重要的意义，也是维持国际社会稳定和国家合作的基石。在数字空间中，遵循主权平等原则的具体体现有：一国未经许可不得入侵他国网络系统进行监控、窃密、破坏活动；一国不得干涉他国数字空间的治理政策，不从事、不支持危害他国数字安全的行为；各国提升数字治理的透明度、规范性和稳定性，保障其管辖范围内他国主体的合法权益；以平等参与协同共治的理念解决争端、推动数字技术和数字经济的发展；积极履行国际公约中的相关义务等。

欧盟提出的数字主权引导全球思考数字治理的新模式，主权平等为各国在数字空间的合作奠定了基础。鉴于数字空间的无边界性，数字治理势必是全球各国共同面临的问题，目前各国均将自身的政治和经济利益凌驾于互利的国际合作，互不信任、拒绝合作的国际关系不会产生赢家。各国逐渐认识到“值得信赖的伙伴”关系是对当前世界地缘政治紧张局势的一种回应，在数字治理领域，各国应在国际协作的背景下建立功能性伙伴关系，以共同发展、互相抗衡。主权平等原则下的国际合作使全球数字共治成为可行方案，以便在后领土生态系统中协调多个主权国家之间的关系。

（二）促传统主权实现范式突破

欧盟数字主权的提出及其后续实践，标志着全球治理体系在数字时代的一次深刻演进。传统主权理论的领土性、绝对性在互联互通的数字空间中得到突破，主权空间有了新的界定方式，主权内涵也更加朝着功能化的方向发展。

1. 主权原则的地域性超越

传统理论认为国家主权依附于领土，但伴随国际关系的发展和时代的变革，“领土”的内涵也随之改变。欧盟数字立法的域外管辖规则，表明欧盟在数字领域找到了不限于领土行使权力的依据，物理领土在数字时代不是主权的限制。

随着科技发展，领海与领空的概念得到广泛接受，它们成为领土的关键在于国家有能力且有意愿对其行使权力，从这一点来看，数字空间的“领土”性质不会因其无形而被否认。首先，数字空间并非“公域”，它不符合公域的两个条件：作为公共物品在经济学意义上的非排他性，以及作为公域在国际政治和法律意义上的去主权化。其次，数字空间的构成可以明确，其表面无形，但实质上是一系列设施、主体、行为和关系的集合，数字基础设施是物，依附于有形的领土，虚拟资源和技术无法脱离数字基础设施和人，如此国家可以通过对物、人、相关行为和法律关系的管辖，实现对数字空间的管辖。再次，数字空间可以设置边界，区块链、同态加密等数字技术可以通过设置技术架构，使得数字空间中的各种活动在安全的前提下有迹可循，数字空间因此具有内置边界。如此，国家通过技术控制依附于领土的基础设施和依附于人的资源及行为，在数字空间中主权和领土的紧张关系消失了，各国可以在这一无形的空间中主张权力。

由此可见，主权基于物理领土的原则似乎已经过时了，主权原则进入了“后领土主权”时代。在数字时代，数字服务、技术、数据流通不受物理位置的约束，如不扩展领土概念国家会失去财富及数字市场的竞争地位。欧盟数字主权深刻地揭示了数字技术与地缘政治因素相互交织的现状，数字空间成为一个新的地缘政治博弈空间。在这个新空间中，传统领土的物理边界与国家主权的边界越来越不相容，公共部门的行政活动、公民选举等政治活动、国家与公民的交流等均可通过“数字”得以实现，民主国家的领土概念逐渐向数字空间拓展。国家对于这一数字空间的权力来自对数据资源、数字生态系统、数字基础设施以及对与数字空间建立联系的其他权力工具的掌控能力，于是数字时代的领土可以看作是“可控政治空间”，在此空间中可以主张主权。数字主权与领土的联系较为宽泛且是虚构的，这种不确定性使得在未来出现各种不可预见的情形时，有更灵活的解释空间。数字领土是围绕一系列制度、立法、认识论的发展，由物理基础设施和法律框架共同构建的“领土想象”（territorial imaginary），且这一领土的边界无法以清晰易读的地图予以表征，甚至是时刻变化的，随着理论的发展，认知边界或象征边界（cognitive or symbolic borders）或许可以提供新的划界思路。

2. 主权原则的功能化变革

在欧洲各国签订《里斯本条约》之时，传统主权不可分割的理论就被打破，各成员国自愿将部分主权权能让渡给欧盟这一超国家实体。但在欧盟数字主权的实践中，主权权力不仅在国家之间、国家和国际组织之间共享，甚至与私主体产生合作，传统的绝对主权正在朝着相对性发展，更加关注主权的功能实现。

成员国在数字领域向欧盟让渡主权，可以发挥主权的政治功能，实现欧盟一体化。欧盟一体化的深入发展使欧盟成员国越来越清醒地认识到，只有对主权保有灵活性，才会更有助于维护国家主权，获得更大的国际利益。最初成员国让渡给欧盟的权能多关于经济和货币政策，在地缘政治与安全这类涉及国家主权核心的敏感领域让渡十分有限。面对数字领域竞争激烈而欧盟内部协调不足的情况，各国开始思考将更多的主权让渡给欧盟，这将极大拓展欧盟在数字问题相关政策上的权限空间。《欧盟运行条约》第 114 条赋予了欧盟为构建或确保单一市场运行而制定调和措施的权力，基于对此条的灵活解释，欧盟在数字领域的权能或可悄悄扩张。《欧盟条约》第 4 条明确规定了欧盟和各成员国之间的互相尊重、真诚合作原则，基于此确立的合作和协商制度使得各成员国具有更多的政治分量，各国不仅可以共享其他成员国让渡的、被整合的权力，也可以获得参与制定共同规则的权力，也为自身经济发展争取更多机会和更广阔的空间，在较高平台上更好地利用主权。

欧盟“监管重商主义”的治理理念，实现公私主体对数字市场合作共治，发挥主权监管与保护的功能。私权力的兴起正在以新的方式塑造国家在数字空间的治理模式，“重商主义”出现的目的是调和在市场中公权力和私主体之间的紧张关系，通过监管以服务于国家、集体利益。在欧盟正式提出数字主权之前，各国就已经产生了“监管重商主义”，彼时公权力在制定监管框架和执行方面发挥积极作用，公私合作制定执行标准并限制外界监管规则输入，二者均可从中获益。而数字主权提出后，“监管重商主义”更倾向于从欧盟利益出发，采取公权力干预式的合作监管，欧盟仅与拥有相同价值观的、值得信赖的私主体合作“掌舵”，制定并“出口”监管规则，将欧洲价值观推广到国际舞台，也减少了可能威胁安全的“进口监管规则”；同时考量私主体的利益需求，由私主体主导“划桨”执行规则，在公权力的监督和支持下积累财富、抢占市场。“监管重商主义”的公私合作的治理模式，能够确保欧盟本土数字规则符合自身利益，有助于平衡企业渴望的经济效益和欧盟重视的政治利益，理念的创新打破了主权代表的公权力仅能由国家行使的观念，形成有效实现主权功能的合作主权。

五、结语

“数字主权”是欧盟设计的图腾，旨在动员各成员国共同行动一致对外。在激烈的全球数字竞争中，欧盟以制度构建保障在内部市场和外部竞争中的权力主张，面对制度推进过程中来自理论和实践的困境，欧盟证实了公权力介入数字市场的必要性，以“监管重商主义”的理念肯定了公私共治的重要性，通过规范性实力的传统优势和数字外交政策的调整，弥补欧盟在外部市场竞争中的技术劣势。于是欧盟通过其理论和实践的发展，丰富了传统主权原则的内涵，不仅使主权原则合理运用到数字领域的对内权力和对外关系中，还扩充了“领土”的内涵、突破了主权绝对性的限制。欧洲经济社会委员会曾提及，未来几年数字主权会成为欧盟数字化和经济发展道路上的重要支柱，有助于增强欧盟在数字技术领域的潜在优势，欧盟各国应当精诚合作积极构建并维护数字主权。欧盟数字主权的提出或许是一个推动全球数字治理从“议题”到“角色”的多元变化的契机，过去各国更加关注数字技术、数字资源分配、数字平台监管等议题，未来各国会更加关注在全球治理中如何找准定位，凸显角色，在数字领域践行主权原则下的合作共赢。