内容提要：随着世界格局加速演变，欧盟对国际经济秩序与自身经济地位的认知出现较大转变，对经济安全风险的担忧和对经济竞争力下滑的焦虑与日俱增。过去几年，欧盟对维护经济安全的认知由被动应对逐步转向主动作为，其推进经济安全战略的实践呈现不断强化和具体化的趋势，并逐渐将经济安全与竞争力“挂钩”。受诸多因素掣肘，欧盟经济安全战略的落实成效相对有限，未来仍面临一系列不易调和的内在矛盾，需兼顾维护经济安全、促进经济增长与提升竞争力、维持经济社会发展模式、保持内部政治团结以及巩固拓展欧洲一体化成果等多重目标，前景难言乐观。虽然欧盟经济安全战略的实施对中欧经贸合作造成一定影响，但保持对话与务实合作成为双方共识，推进中欧经贸合作仍有较大空间。
关键词：欧盟经济安全战略 去风险 欧盟经济竞争力 中欧经贸合作
作者系中国社会科学院欧洲研究所研究员、欧洲经济研究室主任
文章原载于《当代世界》2026年第5期
百年未有之大变局下，地缘冲突回潮与大国博弈加剧交织叠加，自20世纪80年代起盛行的自由开放经济治理理念受到剧烈冲击，安全因素日益成为世界主要国家和地区制定经济政策的重要考量。作为深度融入全球经济的重要主体，欧盟对上述变化尤为敏感，不仅开始重新审视开放与安全的关系，还引入所谓“去风险”概念。2023年6月，欧盟发布首份《欧洲经济安全战略》，建立起“去风险”的整体政策框架，后于2024年1月和2025年12月陆续发布两份政策通报，持续巩固与强化该战略，并试图将经济安全与竞争力“挂钩”。欧盟经济安全战略的提出与持续强化，标志着其内外经济政策的底层逻辑已由“效率至上”逐步转向“效率与安全并重”，在有些领域甚至是“安全至上”。与此同时，欧盟期望兼顾提升经济竞争力的目标。这些重大政策调整不仅正在重塑欧盟内部经济治理架构，也将对其对外经济关系产生深远影响。
欧盟经济安全战略的认知转变
欧共体成立初期虽然仍保留大量贸易保护主义措施，但也支持成员国在《关税与贸易总协定》（GATT）框架下开展对外贸易，并且自20世纪60年代起就以欧共体名义参与GATT谈判。冷战结束后，尤其是1993年《马斯特里赫特条约》生效欧盟正式建立、1995年世界贸易组织（WTO）成立后，欧盟进一步强化自由贸易与市场开放在其对外经济政策中的重要地位。在相当长一个时期内，欧盟将开放合作视为拉动经济增长的重要手段，并且依托其对外输出内部市场规则，进而提升国际影响力。然而，随着世界格局加速演变，欧盟对国际经济秩序与自身经济地位的认知受到较大冲击，逐步认识到经济全球化下的开放合作在带来经济收益的同时，也会引发一系列“风险”。在此背景下，欧盟对经济安全风险的担忧和对经济竞争力下滑的焦虑与日俱增。
第一，欧盟逐步认识到，维护经济安全是应对一系列危机和冲击的重要前提。近年来，新冠疫情、乌克兰危机、科技革命和产业变革、大国博弈等一系列重大事件都促使欧盟进行深刻反思。首先，新冠疫情暴露出欧盟内外部供应链在极端状况下的脆弱性。疫情引发欧盟加强单一市场韧性、降低战略性领域对外依赖的政策呼声高涨。其次，乌克兰危机进一步放大欧盟对外依赖的风险感知。乌克兰危机爆发后，欧盟加快与俄罗斯能源“脱钩”，但短期内难以填补能源缺口，导致能源价格和通胀飙升，经济复苏严重受挫，“去工业化”趋势加剧。再次，在新一轮科技革命和产业变革中相对落后使欧盟承受巨大竞争压力。尽管欧盟较早提出数字和绿色“双转型”目标，但在人工智能、半导体等领域的竞争力显著落后于美国，在新能源产业领域也面临与中国的竞争。由此，欧盟更加重视通过“去风险”维护自身既有技术与产业优势。最后，美国对华政策变化促使欧盟重新审视对华经贸合作。美国将中国定义为其全球霸权地位的“首要竞争对手”，进行遏制打压，推动对华“脱钩”，并施压盟友推进供应链“去中国化”。欧盟及其部分成员国认为，在中美关系前景高度不确定的背景下，有必要在战略性领域逐步降低对华依赖，以防范潜在经济冲击。
第二，随着经济安全战略的提出，欧盟对经济安全风险的认知不断深化、具体化。欧盟经济安全战略以“欧洲经济安全面临风险”为逻辑出发点，并且遵循先“识别风险”后“去风险”的思路来构建其政策框架。根据《欧洲经济安全战略》，欧盟确认了四大类风险：第一类是供应链韧性风险（包括能源安全风险），指关键产品或原材料出现价格飙升、供应中断或短缺的风险；第二类是关键基础设施安全风险，指管道、海底电缆、电力、交通、电子通信等基础设施遭到破坏或中断的风险；第三类是技术安全与泄露风险，涉及他国通过间谍活动等非法手段获取欧盟前沿技术，从而削弱其技术优势；第四类是经济依赖被“武器化”或遭受经济胁迫的风险，指第三国通过贸易和投资政策对欧盟及其成员国实施报复或威胁的情况。欧盟强调，将依据四大类别来识别欧洲经济安全正在或即将面临的各种具体风险。
2025年12月，欧盟在“加强欧盟经济安全”的政策通报中提出对经济安全风险的最新研判。该通报认为，过去两年，全球贸易壁垒激增、出口管制加剧、供应链“武器化”现象愈发普遍，这导致欧盟在经济安全方面更加脆弱，亟待加强相关举措。基于此，欧盟在之前四大类风险基础上重新确认了六大高风险领域及应对举措，分别是：加强供应链韧性，降低关键商品和服务的对外依赖；在吸引第三国投资时更注重维护经济安全；支持国防和航天工业以及军民两用部门发展；在关键技术上实现突破并保持领先地位；阻止第三国获取可能损害欧盟经济安全的敏感信息和数据；防止欧盟关键基础设施中断。六大高风险领域及应对举措与2023年提出的四大类风险相比更加具体化，也更具可操作性，体现出欧盟对经济安全风险的认知正由概念建构快速转向实践探索。“加强欧盟经济安全”的政策通报还指出，为彰显执行决心，欧盟及其成员国在必要时应当为提升经济安全水平付出一定经济代价。这表明，经济安全在欧盟政策体系中的地位进一步提升，逐渐被置于战略层面，甚至被视为优先目标。
第三，欧盟日益将安全与竞争力“挂钩”甚至“捆绑”，逐步将提升竞争力作为保障经济安全的重要途径，同时强调安全是提升竞争力的前提。随着新一轮科技革命和产业变革加速推进，以及欧盟在数字和绿色转型方面相对滞后，其竞争力焦虑不断加剧。2024年9月，欧洲中央银行前行长德拉吉牵头发布的《德拉吉报告》对欧盟竞争力面临的挑战进行深入剖析，指出欧盟若不能迅速制定和实施系统性产业战略，将无力扭转竞争力持续下滑的长期趋势。基于此，2025年1月，新一届欧盟委员会发布“竞争力指南针”计划，并将其作为任内的首要经济动议。该计划前两大支柱聚焦经济政策本身，第三大支柱则将安全纳入竞争力框架，强调必须保障经济安全特别是供应链安全，并且将提升欧盟防务能力和国防工业竞争力列为重点任务。随着经济安全战略和“竞争力指南针”计划协同推进，欧盟对维护经济安全的认知也经历了从被动应对到主动作为的明显转变。在欧盟看来，唯有建立强大、有活力、有韧性的经济，特别是在关键技术、产业和服务领域保持领先地位，才有能力预测和有效应对现实或潜在的经济安全威胁。这一思路甚至范式转变，在其推进经济安全战略的政策实践中亦有明确体现。
欧盟经济安全战略的推进与持续强化
与认知转变相适应，欧盟推进经济安全战略的实践也呈现出逐步强化和具体化的趋势。首份《欧洲经济安全战略》发布后，欧盟委员会于2023年10月公布了一份包含10个技术领域的关键技术清单，还进一步确定了4个最敏感的技术领域，分别是先进半导体技术、人工智能技术、量子技术和生物技术。公布关键技术清单是欧盟推进经济安全战略的关键步骤，成为其制定、实施和调整相关政策的重要依据。此后，欧盟经济安全战略逐步由总体部署向具体落实推进。2024年1月，欧盟委员会发布题为“推进欧洲经济安全：引入五项新举措”的政策通报，也被称为“经济安全一揽子计划”。该一揽子计划从引进外商投资、欧盟企业对外投资、出口管制、军民两用技术研发、科研安全等方面提出落实经济安全战略的新举措，旨在防范技术泄露，维护欧盟在尖端和敏感技术领域的领先地位。2025年12月发布的“加强欧盟经济安全”政策通报则基于对过去两年多欧盟经济安全战略进展的评估作出更多具体安排。整体来看，欧盟经济安全战略可概括为提升、保护、合作三条路径，每条路径又包括诸多具体政策工具。
第一，在增强经济韧性和提升竞争力方面，即“提升”路径，欧盟的工具箱主要包括完善内部单一市场、依托单一市场强化外部供应链、推动经济复苏、促进科技创新和扩大本土产能等举措。例如，2023年9月生效的欧盟《芯片法案》提出到2030年共撬动约430亿欧元公共与私人投资，将欧盟半导体制造产能占全球比重由10%提升至20%。自2025年起，为加大支持力度，欧盟开始推动《芯片法案2.0》立法。2024年4月生效的欧盟《关键原材料法案》提出到2030年欧盟关键原材料消耗中至少有10%的提取、40%的加工和15%的回收要在欧盟本土进行，来自单一第三国的比例不得超过总消耗量的65%。2024年6月生效的欧盟《净零工业法案》认定8项战略性净零技术，提出到2030年本土制造能力至少要满足欧盟总需求的40%。2025年5月，欧盟委员会发布旨在深化单一市场的新战略，提出要进一步拆除内部市场壁垒、简化监管、促进成员国间的服务贸易与跨境经营，重点包括清除企业意见最强烈的10项障碍、推动数字化行政、统一认证与授权规则等措施。欧盟委员会还提出将参考“下一代欧盟”复苏计划的执行经验建立竞争力协调工具，由半导体等领域切入并逐步扩大范围，加强对成员国产业、创新和投资政策的协调与管理，使成员国政策与提升欧盟整体竞争力的目标相一致。
第二，在加强防御方面，即“保护”路径，欧盟经济安全战略的工具箱最初涵盖6个维度和十几种贸易与投资限制工具。过去几年，欧盟不仅频繁动用和更新相关工具，还不断引入新工具。其中贸易防御、外国政府补贴条例、外商投资审查条例等工具被频繁使用，中国成为这些政策工具的主要针对方。在贸易防御工具方面，欧盟委员会发布的报告显示，2020—2024年，欧盟每年实施的贸易防御措施由155项升至199项。在2024年实施的199项措施中，有85项针对中国，远多于针对其他国家的措施。同年，中国针对欧盟的贸易防御措施仅为18项，相当于欧盟对华贸易防御措施数量的21%，足见双方实施贸易防御措施的不对称性。在外国政府补贴条例方面，据欧盟中国商会统计，自2023年7月该条例生效实施至2025年9月，欧盟针对中国企业累计发起7起深入调查，涉及清洁能源、机车、安全设备、医疗器械等行业。
除已有工具外，欧盟还持续扩充防御工具箱。2024年1月，欧盟委员会提出加强对外投资管控立法提案，旨在建立欧盟层面的专门机制，审查和阻止欧盟企业在特定敏感技术领域对第三国投资，目前仍在立法进程中。2025年12月，欧盟在“加强欧盟经济安全”的政策通报中首次提出，未来将采取制裁措施作为威慑和应对胁迫的工具。2026年1月，欧盟委员会提出《网络安全法》修订草案，拟对2019年版《网络安全法》进行全面修订，进一步明确对通信领域“高风险供应商”的认定与限期清除机制，此举被普遍认为将对中国相关通信设备企业在欧运营造成严重冲击。
第三，在拓展经贸合作网络方面，即“合作”路径，欧盟提出构建多元化供应链，降低在关键领域对单一国家的依赖。这一路径最初主要指向减少对中国的供应链依赖，但在2025年特朗普再次执政后，也展现出降低对美国经济依赖的倾向。2025年下半年以来，欧盟明显加快与美国和中国以外贸易伙伴谈判并签署经贸协定的节奏。2026年1月，欧盟与南方共同市场签署自由贸易协定。同月，欧盟与印度完成长达近20年的自由贸易协定谈判，双方宣布将大幅扩大相互市场准入，并在服务业和知识产权领域深化合作；欧盟与越南将双边关系提升为全面战略伙伴关系，并宣布在2020年生效的自由贸易协定基础上，重点加强在关键原材料、半导体、新能源等领域的供应链合作。与此同时，欧盟还加快与印度尼西亚、阿联酋、菲律宾、马来西亚、泰国等国的贸易协定谈判。
在关键原材料多元供应方面，欧盟大力推行新战略，其实质在于超越单纯的“买卖”关系，转向与“志同道合”和“可信赖”的资源富集国建立“战略原材料伙伴关系”。截至2026年1月，欧盟已与加拿大、乌克兰、挪威、赞比亚、阿根廷、智利、哈萨克斯坦等国以不同形式建立战略合作关系，目标是在关键矿产领域实现从矿山到市场的全产业链整合。2026年2月，在美国华盛顿召开的关键矿产部长级会议上，美国、欧盟、日本宣布建立战略伙伴关系，旨在打造一条“去中国化”的关键矿产供应链。欧盟还提出要制定并推行一套经济安全标准，在全球范围内依据透明度、互操作性和遵守国际规则等原则支持新的关键原材料供应商发展，从而在规则制定层面赢得主动。
整体来看，欧盟经济安全战略的持续推进呈现三大特征。首先，尽管欧盟在官方文件中强调要保持对外开放，但是从工具箱中防御性工具最多、力度最大且在不断扩充来看，其对待国际经济合作的态度已相当保守。其次，随着“竞争力指南针”计划出台，旨在提升竞争力的政策工具在经济安全战略政策架构中的地位日益突出。最后，经济安全战略客观上给予欧盟委员会不断扩权的空间，无论是建立竞争力协调工具，还是加强涉外投资审查，都意味着成员国要向欧盟委员会让渡更多经济主权，而这必然会重塑欧盟内部经济治理架构与权力分配格局。
欧盟经济安全战略的内在矛盾
欧盟经济安全战略发布至今不足3年，且仍在持续充实与更新之中，欧盟尚未就其落实成效进行专门评估。从战略实施来看，欧盟主要侧重使用防御性工具，而此类工具对维护经济安全的实际效果难以量化评估。在拓展经贸合作网络方面，欧盟虽在双边经贸协定谈判上取得不少进展，但大多数协定尚未完成签署或正式生效，因而还未对经济安全和经济增长形成实际支撑。在增强经济韧性和提升竞争力方面，随着“竞争力指南针”计划出台，欧盟越来越重视相关政策，但受制于深化内部单一市场难度大、大规模提振投资阻力大、高技能劳动力缺口大等结构性短板，政策落地仍面临较大挑战。2025年9月，欧盟委员会专门召开会议评估《德拉吉报告》发布一年后欧盟提升竞争力的进展，认为整体推进远不及预期。总体而言，目前欧盟经济安全战略的整体落实成效相对有限，中长期看将面临一系列不易调和的内在矛盾，前景并不乐观。
第一，欧盟委员会“权力扩张”与成员国“主权反弹”之间的矛盾。近年来，欧盟委员会以维护经济安全之名，通过外资安全审查、出口管制、外国补贴审查等机制大幅扩张自身权力。虽然欧盟经济安全战略提出要“以成员国集体力量应对外部风险”，但其自上而下的实施方式，与成员国基于国情和利益差异的自主决策空间形成较大张力。例如，欧盟委员会提出的竞争力协调工具的实质是从先进半导体、人工智能等关键领域入手，逐步将成员国制定和实施产业、创新和投资政策的权力纳入欧盟委员会的监管范畴。这种做法正在突破欧盟条约设定的欧盟委员会与成员国之间的权力分配架构，也在挑战欧盟的辅助性原则和相称性原则。考虑到强调本国主权优先的极右翼政党在欧洲多国强势崛起，欧盟委员会扩权必然会引起成员国的警惕和反弹。
与此同时，在对华“去风险”问题上，一方面，2025年以来，欧盟委员会对华经贸政策更趋强硬，出台经贸保护措施的节奏明显加快，相关措施对中欧经贸关系的破坏力持续增大；另一方面，诸多成员国仍高度重视对华务实合作，西班牙、法国、爱尔兰、芬兰、德国等国领导人纷纷访华，寻求扩大对华经贸合作空间。例如，欧盟委员会2026年1月提出的《网络安全法》修订草案欲将中国通信设备供应商从欧盟18个关键部门中强制清除，但是西班牙、意大利、斯洛文尼亚等成员国均以不同方式表达了疑虑。预计随着经济安全战略的深入推进，欧盟内部经济治理的矛盾将进一步凸显甚至激化，很可能成为该战略落实的关键障碍。
第二，维护经济安全与促进经济复苏、提升竞争力之间的矛盾。欧盟提出经济安全战略意味着其经济政策的出发点正在转向“以牺牲经济效率来换取安全”，即“在必要时应当为提升经济安全水平付出一定经济代价”。然而，不可否认的是，牺牲经济效率必然会损害经济增长与竞争力。就经济增长而言，自新冠疫情暴发以来，欧洲经济经历了“深度衰退、强劲反弹、再度低迷、复苏乏力”的过程。虽然2025年欧盟和欧元区经济增速较2024年小幅回升，但工业投资和净出口依然乏力，复苏势头偏弱。就竞争力而言，当前欧洲面临能源成本高、单一市场深化受阻、高技能人才短缺、企业创新活力不足等结构性问题，正陷入所谓“中等技术陷阱”。作为欧盟第一大经济体，德国在2023年和2024年连续负增长，2025年也仅实现约0.2%的微弱增长。在此背景下，无论是牺牲内部单一市场效率还是收紧与主要经贸伙伴的合作，都将加大欧盟推动经济复苏与提升竞争力的难度。
在实践中，这一趋势持续强化：在内部单一市场方面，一系列竞争力政策工具迄今未能有效激发本土企业投资，而防御性措施却在客观上提高了本土企业的合规成本；在中欧关系方面，欧盟转向以意识形态和价值观划线，其“去风险”举措正显著挤压中欧合作空间；在欧美关系方面，自2025年特朗普开启第二任期以来，美国持续对欧盟施压甚至胁迫，促使欧盟寻求降低对美经济依赖。在内部市场效率受损的同时，又同步压缩与第一、第二大贸易伙伴的合作空间，势必会制约欧盟推动经济复苏与提升竞争力的能力，而这反过来又会削弱其维护经济安全的基础。未来如何在安全与增长、竞争力之间实现平衡是欧盟面临的重大挑战。
第三，干预主义与保护主义加速回潮同欧洲经济社会模式依托的自由主义经济理念之间的矛盾。欧洲经济一体化建立在自由主义经济理念之上，欧洲单一市场的根基是货物、人员、资本和服务在成员国间自由流动，即“四大自由”。欧盟对外经济政策也长期以自由贸易和开放合作为主基调。近年来，随着全球新自由主义思潮式微以及经济全球化遭遇逆流，欧盟的内外经济政策以“安全”和“去风险”之名加速转向干预主义和保护主义，主要表现为：放松竞争政策对成员国国家援助的限制，鼓励成员国政府为技术和产业项目提供财政补贴；更频繁、更严厉地使用贸易防御工具，同时收紧对军民两用物项的出口管制；在涉外投资政策上，建立并强化外商投资审查机制，并加快建立对外投资审查机制。从中长期来看，欧盟机构与成员国政府通过加强干预，要求作为经济主体的企业承担更多安全职能，不仅打破了政府与市场之间的既往平衡，也动摇了欧盟竞争政策在欧洲经济一体化架构中的“共同准则”地位。此外，欧盟长期以来将自由、开放和规则作为其“软实力”的重要内容，转向保护主义将令其身份定位变得模糊，不仅有损其对全球投资的吸引力，也会削弱其在全球经贸规则制定中的话语权。
结 语
欧盟经济安全战略的提出是其在百年变局下维护自身国际经济地位的探索和尝试。过去几年，欧盟对经济安全的认知逐步深化，落实经济安全战略的政策举措也在快速实施。然而，未来欧盟推进该战略面临一系列内在矛盾，需要同时兼顾维护经济安全、促进经济增长与提升竞争力、维持经济社会发展模式、保持内部政治团结以及巩固欧洲一体化成果等多重目标，前景难言乐观。从中欧经贸关系来看，欧盟经济安全战略带有较强的针对中国的色彩，其实施已令中欧经贸合作受到挤压。然而，鉴于中欧经济利益融合深广、欧洲经济亟待摆脱低迷、特朗普再次执政后欧美裂痕加深、诸多全球性挑战须合作应对等，欧盟与中国完全“脱钩”几无可能。特别是在美国特朗普政府持续冲击国际秩序并对欧盟打压的背景下，欧盟不少成员国对华态度的理性与务实成分正在增加，欧洲国家领导人接连访华便是证明。展望未来，欧盟在推进经济安全战略时，理应更多看到对华合作在保障其经济安全方面蕴含的价值与机遇。
【本文是国家社会科学基金年度项目“近年来欧盟工业结构与产业链布局变化趋势及影响研究”（项目批准号：23BGJ020）的阶段性成果】
