作者：徐海娜，山东大学国际问题研究院副教授
来源：《当代世界》2026年第6期
内容提要：美国通过非领土化管辖、以执法驱动规则制定，并将制裁指令嵌入底层技术架构，构建起超越领土边界的数字全域管辖体系。美国数字全域管辖冲击全球数字治理秩序，深度重塑全球技术格局，严重侵蚀主权平等原则。面对这一系统性扩张，国际社会的因应路径由于技术禀赋、制度能力与战略取向差异而显著分化。部分国家主动内化美国合规标准以维系市场准入，欧盟凭借立法能力在规则层面形成一定抵制，以中国为代表的一些新兴市场国家强化技术自主、捍卫数字主权。然而，无论是合规内化、立法抵制还是技术自主，目前尚难以改变美国技术垄断的权力格局。只有推动构建以主权平等为基础的非歧视性多边数字治理框架，才能为破解技术权力过度集中困局找到出路。
关键词：美国数字管辖 数字主权 长臂管辖 全域管辖
传统数字管辖以数据存储地划定边界，这一范式正逐步让位于对数字基础设施关键节点的控制。掌控数字资产合规边界的主体，拥有实质意义上的全球管辖能力，这种权力形态被界定为“数字全域管辖”。它是对传统国际法全域管辖原则的数字化重构，不再局限于针对极少数公害罪行的司法共识，转而聚焦对全球数字基础设施关键节点的技术控制。美国通过将国内法律标准嵌入技术架构和底层协议，实现对任何接入该技术体系主体的跨境约束。这一数字权力机制破坏主权平等原则，发展中国家亟须探索有效防御路径。
美国数字全域管辖的构建
美国以执法驱动规则制定、技术替代外交谈判等手段，实现在数字空间的系统性介入和权力扩张。这种权力重塑脱离国际条约框架，使美国凭借系统性的制度安排，将原本受限于地理疆域的法律触角，重构为超越国家界限、基于数字技术优势的全域管辖。
一、从事后执法到标准生成
在快速演变的数字监管领域，美国监管机构展现出显著的法律实用主义色彩。美国证券交易委员会（SEC）与联邦贸易委员会（FTC）等机构避开先立法、后执法的程序，直接援引既有法律中关于“反欺诈”或“保护权益”条款，对数字领域实施直接管控。哈佛大学法学教授劳伦斯·莱斯格曾预言，在数字时代，“代码即法律”。然而，现实演进的速度和广度远超这一预言，美国监管逻辑已进化为“执法即标准”。监管机构一方面通过大规模诉讼界定相关代币法律属性，另一方面以巨额罚款迫使“去中心化平台”接受合规约束，在此过程中，数字资产的法律认定标准已悄然被单方面改写。对于全球从业者而言，虽然代码并未改变，但其背后的法律属性与合规边界已被美国监管机构单方面重新界定。
自2022年以来，美国的执法逻辑已从事后外部监管，转向对技术架构的直接介入。美国将监管触角延伸至算法透明度、验证节点归属等核心技术指标，试图在代码层面建立一套防御性技术准则。这种深层介入引发广泛“寒蝉效应”。面对美国司法部的调查压力，全球数字平台倾向于放弃代价高昂的法律对抗，转而采取“合规前置”策略，即主动向美国技术要求靠拢。这种行为模式的变化，表明美国执法规则在悄然压缩他国对自身数字事务的自主裁量空间。美国通过设定数字领域的技术准入标准，确立了规则层面的主导地位。在这种逻辑下，技术合规不再是中性的技术指标，而是具有排他性的主权扩张工具。
2025年美国特朗普政府解散国家加密货币执法团队，放弃以刑事起诉驱动监管的做法，但此举并非代表美国数字执法的全面收缩。事实上，美国数字全域管辖不依赖某个具体机构，它根植于美国财政部海外资产控制办公室的制裁体系与底层技术架构，嵌入全球金融网关的制裁规则不会随着某个机构撤销而消失。这意味着美国数字管辖权已经从机构驱动升级为架构驱动，其稳定性与持久性反而增强。对其他国家而言，这种隐性的规则渗透比显性的司法追诉更难以识别和抵御。
二、从属地管辖到控制权原则
长臂管辖的传统逻辑建立在被告与法院地之间真实物理接触的基础上。数字时代，这一接触已被技术接入取代。只要数字主体接入美国主导的技术栈，无论其物理位置在哪，均处于美国管辖范围之内。2018年3月，美国国会通过《澄清境外合法使用数据法案》（简称《云法案》），标志着长臂管辖进入非领土化阶段。该法案推翻以数据存储地决定管辖权的传统认知，确立了控制权原则，即只要数据受美国企业控制，无论其物理服务器存放于何处，美国均有调取与监管的法理依据。由此，美国在数字空间获得技术性域外管辖权力，其可以通过云服务商的全球节点，对域外数据资产进行实质性控制。
《云法案》解决了跨境取证的法理障碍问题，而美国对大规模数字资产的强制处置，标志着其长臂管辖权已从知情权演变为处置权。2025年10月，美国司法部启动对柬埔寨太子控股集团创始人陈志约12.7万枚比特币的民事没收程序，这是其历史上规模最大的加密资产没收行动，表明美国通过控制互联网底层协议和国际金融交换系统，实现了超越国界的资产剥夺。美国对12.7万枚比特币的没收行动并非以司法裁决为唯一依据，凭借其对加密货币链上数据的全链路追踪与对关键结算节点的技术渗透，相关资产在法律程序启动之前便遭查封。鉴于美国利用先发优势在数字基础设施领域形成事实上的标准垄断，各国在融入全球数字生态的同时，往往被动让渡对境内资产的绝对控制权。数字领域已形成一种以美国技术标准为准入门槛的运行规则，任何脱离美国合规框架的数字资产，都面临在技术层面被封锁或被清除出流通领域的风险。
三、从人工制裁到自动触发
《云法案》为美国执法机构清除跨境取证的法理障碍，而算法执法工具的部署则进一步推动域外管辖实现实时、自动的技术监管。制裁效力不再取决于司法协助的推进效率，而是由内嵌于数字系统的合规规则自动触发，这一转变实质上压缩了被制裁方的法律救济空间。
在处理陈志案等跨境数字资产案件时，美国执法部门通过Chainalysis等区块链分析平台，对全球钱包地址实施实时监控。这类算法平台生成的风险评分并非司法裁决的结果，而是司法裁决的前置条件。在正式法律程序启动之前，目标资产已被美国单方面标记为高风险，合规判定由此提前确立。这一机制将传统的先取证、后起诉程序颠倒为先锁定、后追诉，深刻改变跨境执法的权力结构。与此同时，美国财政部海外资产控制办公室的制裁清单转化为数字指令形式，并直接植入全球金融网关与云服务，相关交易一旦触发系统警戒线，资产处置行为便被自动限制，无需经过任何司法审查程序。算法系统的不透明性使外部监管难以介入其运作机制，受制裁方往往既无法掌握触发制裁的具体算法逻辑，也缺乏技术手段进行应对。
美国还利用其在芯片设计与开源生态中的优势，将特定安全标准植入全球数字技术的基础架构。随着权力嵌入技术设计，主权国家的自主监管空间受到实质性压缩。当复杂的制裁清单被固化为自动触发的系统代码时，法律程序已经让位于技术裁决。在这个意义上，掌控代码便是执掌规则；技术标准的制定，已成为各方角力的关键所在。
美国数字全域管辖的影响
借助执法机制、法理框架与算法工具协同运作，美国数字全域管辖已在全球层面产生深远影响。这种影响不是均质分布，而是因各国技术禀赋、制度能力与战略取向差异，呈现截然不同的面貌。整体而言，其影响主要体现在以下三个层面。
一、冲击全球数字治理秩序
美国数字全域管辖最直接的影响是重塑全球数字治理的权力结构。传统国际法以主权平等为原则，各国在本国领土范围内享有排他性司法管辖权。当前制裁指令被内嵌至底层算法，资产冻结先于司法裁决自动触发，传统国际法规则难以适配数字空间的现实情况。
美国将执法标准嵌入技术底层，此举绕开国际电信联盟、世界贸易组织等协调全球数字规则运行的多边平台。随着美国财政部海外资产控制办公室制裁名单以代码形式植入全球金融清算系统，以及区块链风险评分成为跨境交易的隐形门槛，规则制定与执行已在多边机制之外悄然完成。其他国家未参与相关规则谈判与制定，只能被迫接受已经运行的技术事实。这种多边机制被架空的趋势，导致全球数字治理从以联合国为核心的多边主义模式，加速转向以美国为主导的“小多边”模式。美欧贸易与技术理事会（TTC）、七国集团数字与技术部长会议等机制逐步承担起数字规则协调功能，美国及其盟友在排他性框架内就人工智能监管标准、数据流动规则、供应链安全形成共识并付诸实施。而国际电信联盟、世界贸易组织等多边机构面对已经运行的技术事实，实质介入空间已被大幅压缩。这种以盟友阵营共识替代多边协商、以技术事实替代规则谈判的治理方式，从根本上干扰了全球数字治理的正常秩序。
二、形成技术壁垒与数字阵营
在数字基础设施建设领域，各国实力差距正在拉大，并由此催生一种新的国际等级秩序，不同国家被分化为规则制定者、规则接受者与规则规避者。规则制定者主导技术标准生成与输出，规则接受者因技术依附而被动适应外部规则框架，规则规避者则凭借技术积累与政治意愿，通过构建平行技术体系以脱离既有规则体系约束。
美国通过限制高性能芯片供应和尖端算法授权，试图将发展中国家束缚在低附加值环节，使其在遭遇跨境制裁时因缺乏对等手段而处于明显劣势。在规则制定层面，美国商务部通过划定高性能算力红线，掌控全球人工智能研发的准入许可。以英伟达H100/H200系列GPU为例，凡总处理性能超过管制阈值的芯片，均须经美国商务部工业与安全局逐案审批才能出口，中国等国家则面临推定拒绝。在软件领域，美国以“安全合规”为名设定技术标准，绕过国际协调机制，直接对所谓“不合规主体”行使惩罚权。这种以技术壁垒替代外交谈判的做法，本质上是美国依托国内产业政策，企图重塑数字领域国际秩序。
面对这种压力，部分国家开始加速推进本土化技术替代。2019年俄罗斯出台《主权互联网法》，持续完善本土互联网“鲁内特”基础设施建设，并多次组织网络安全应急演练。中国则构建覆盖社交、支付、云计算的完整平行数字生态；东南亚部分国家选择性引入非美系基础设施。上述努力均尝试争取有限的主权回旋空间，但脱离美国主导的技术栈意味着与现有全球数字生态部分割裂，跨境互操作性的下降将直接推高经济合作交易成本。
技术阵营分化一旦固化为基础设施层面的物理隔断，跨境数据流动成本将大幅上升，全球数字互联格局将面临深度重塑。这种重塑并非国家主动推动，而是在单边管辖逻辑不断强化的情况下，各方被迫作出的防御性回应。从长远看，技术阵营分化将瓦解全球数字治理的规则共识，各体系之间的冲突与摩擦将成为新常态。
三、侵蚀主权平等原则
主权平等原则是《联合国宪章》确立的国际秩序基石，明确各国无论大小强弱，在国际法上享有平等地位，对本国领土、人员与政策享有完整管辖权。随着数字技术快速兴起，加之技术权力高度集中，主权平等原则的内涵受到结构性重塑。基础设施依附、标准制定权垄断与域外管辖扩张三重机制相互叠加作用，使传统主权理论划定的控制边界趋于模糊。美国数字管辖权的扩张在实践层面对主权平等原则构成结构性侵蚀。
2012年，美国推动将伊朗主要银行逐出环球银行金融电信协会（SWIFT）国际清算系统，切断伊朗与全球金融网络的连接。这一行动未经联合国安理会授权，美国依托国内法向SWIFT施压，并联合欧盟出台区域性制裁措施予以协同，绕过多边治理机制直接付诸实施。这一事实揭示了传统主权理论的历史局限，主权理论预设国家对本国领土内人员、财产与信息享有完整控制权，却未能预见当一国金融结算、云计算基础设施与通信协议均依托他国控制的技术底层框架运行时，这种控制权将不断被稀释。技术标准制定权已成为比军事力量更隐蔽、比金融制裁更难察觉和抵抗的主权侵蚀工具。其作用机制的核心是将不对等的依附关系预置于基础设施中，使规则无需额外强制干预便可自动运行。
主权平等原则的规范效力不是自动实现的，而是依赖于国家在现实中捍卫主权的实际能力。在数字时代，这一能力正被全新权力形态悄然侵蚀，这种权力无需诉诸武力，也不依赖条约，而是通过控制技术标准与基础设施节点，将不平等关系固化为隐性运行规则。这是全球数字治理无法回避的根本性挑战，也是不同国家实施不同因应策略的现实背景。
美国数字全域管辖的国际因应
面对美国数字全域管辖的系统性扩张，国际社会的回应因各国技术禀赋、制度能力与战略取向差异，呈现出截然不同的路径选择。整体而言，这些因应策略可归纳为三种类型，即以新加坡为代表的合规内化型、以欧盟为代表的立法抵制型和以中国为代表的技术自主型。
一、合规内化型
合规内化是技术依附程度较深、制度能力有限的国家在面对美国数字管辖压力时最普遍的因应方式。其核心逻辑是主动对标并内化美国主导的合规标准，以制度层面的主动让步换取融入全球数字经济的通行证。
新加坡是这一路径的典型代表。作为东南亚金融与数字经济枢纽，新加坡的国际地位高度依赖其与美元清算体系的无缝对接。新加坡金融管理局在《支付服务法》框架下发布PSN02号反洗钱/反恐融资通知，规定数字支付代币服务商须按旅行规则（Travel Rule）随附并留存相关信息，从而增强数字资产转移的可追踪性。这一规则与美国金融犯罪执法网络（FinCEN）的合规要求高度契合，其背后的制度逻辑是，唯有在合规标准上与美国保持一致，才能确保本国金融机构不被排除在美元结算网络之外。新加坡的合规内化策略在东南亚产生明显连锁效应。作为区域金融枢纽，新加坡的合规选择客观上为周边国家划定合规门槛，马来西亚、泰国、菲律宾等国数字资产监管框架均不同程度地参照了新加坡模式，美国的合规要求由此借助枢纽国家的主动对标，实现规则的无声扩散。
然而，合规内化的代价是政策自主空间的实质性压缩。一旦将外部合规标准内嵌入本国立法与监管体系，合规内化型国家虽在名义上拥有完整的立法权，但在实践中已将数字金融领域规则制定权让渡给美国监管机构，并且这种依附关系难以简单通过政策意志加以逆转。
越南最初强制要求数据本地化，尝试以立法手段对冲外部控制，但随着其对外商投资需求上升以及跨海光缆、核心协议等物理基础设施难以脱离美国技术框架，其治理手段也逐步从强制存储转向合规监管为主。2020年太平洋光缆网络项目中，美国联邦通信委员会以“国家安全”为由拒绝批准光缆在香港登陆，迫使项目重新规划路由，即为典型案例。前述陈志案是合规内化困境的极端呈现。柬埔寨数字金融基础设施高度融入美国主导的技术栈，美国在与其没有双边司法协助条约的情况下绕过传统司法协助渠道，直接通过链上数字足迹溯源实现跨境打击。这一案例揭示了合规内化逻辑的深层悖论，融入程度越深，主权自主空间越窄；技术依附越强，外部管辖渗透越易。
二、立法抵制型
与合规内化型的被动适应不同，欧盟选择以立法为核心武器的主动抵制路径。这一路径的基本逻辑是以规则主权对抗技术主权，通过构建具有域外效力的法律框架，在规则层面与美国形成制衡。欧盟的实践表明，这一路径在规则层面具有实质性效力，但其作用边界受限于底层技术的依附困境。
在立法层面，欧盟通过《通用数据保护条例》（GDPR）确立数据主权的基本框架，与美国《云法案》控制权原则形成直接冲突。《云法案》要求受美国管辖的云服务和通信服务商须向美国政府开放其控制的数据，不受数据物理存储地点限制；而GDPR则禁止在未经欧盟批准情况下向第三国转移个人数据。这一法律张力在2020年欧盟法院“Schrems II”裁决中达到顶点，法院宣布《欧美隐私盾牌》协定无效，认定美国情报机构对数据的大规模访问权限与欧盟基本权利标准不相容。这一裁决是欧盟对美国数字管辖权的正面挑战，使跨大西洋数据流动在法律层面陷入持续的不确定状态。
在平台监管层面，《数字市场法》与《数字服务法》相继实施，将谷歌、苹果、Meta等美国科技平台纳入欧盟规则框架。《数字市场法》将谷歌等公司列为“守门人”，对其互操作性、数据共享义务及自我优待行为设定强制约束。与美国“执法即标准”路径不同，欧盟以规则透明性和程序正当性抵御技术标准的单边渗透。
欧盟立法抵制路径的实践效果具有双重性。一方面，GDPR引发的“布鲁塞尔效应”推动欧盟数据保护规范在全球扩散，日本、韩国、巴西、印度等国数据保护立法均不同程度参照了欧盟模式，在数字规则领域形成有别于美国标准的替代性规范供给。另一方面，欧盟的制度性抵制存在难以克服的结构性局限。在底层技术上，欧盟高度依赖美国云服务商，亚马逊云科技、微软Azure、谷歌云占欧洲云市场逾70%的份额。这意味着，即便欧盟在规则层面构筑防线，其数字基础设施实际运行仍在相当程度上受制于美国技术。规则层面的防线无法改变基础设施层面的依附现实，立法抵制由此呈现出“上层建筑强、经济基础弱”的内在张力。
然而，欧盟模式难以复制，绝大多数发展中国家既缺乏欧盟式的市场规模以形成“布鲁塞尔效应”，也缺乏相应的制度能力构建具有域外效力的规则框架。在缺乏自主技术底座的条件下，立法抵制只能在规则层面形成摩擦，难以从根本上改变技术依附的结构性困局。
三、技术自主型
技术自主路径是国际社会制衡美国数字全域管辖的战略选择，其核心逻辑是构建独立于美国技术栈的平行数字基础设施，从根本上消解美国数字管辖的技术前提。
俄罗斯在金融基础设施层面的技术自主尝试较早。面对2014年克里米亚危机后被排除出SWIFT的现实威胁，俄罗斯加快建立金融信息传输系统（SPFS），将其作为美元清算体系之外的替代性金融通道，并持续推动卢布结算协议向周边国家扩展。然而，SPFS的跨境参与机构规模远不及SWIFT，二者网络效应存在巨大差距，致使该系统尚不具备全面替代SWIFT的能力；若完全依靠其开展跨境业务，将面临跨境系统互操作性显著弱化、跨境交易成本大幅上升的现实困境。
从长远看，中国的技术自主路径具备更强战略主动性与更大规模效应。在算力领域，中国持续推进国产芯片研发，以应对美国出口管制造成的供给断层。在平台生态层面，中国已形成独立于美国科技平台的完整数字生态，覆盖社交、支付、搜索、云计算的平行体系为数字主权提供坚实的技术基础。在国际推广层面，中国与东南亚、非洲、中东等地区共建数字基础设施，客观上为其他地区提供有别于美国技术标准的替代性选择。
技术自主路径的目标不是另起炉灶、构建封闭的平行体系，而是在夯实技术自主能力的基础上，以平等姿态参与制定全球数字规则。中国实践为这一路径提供典型样本。以应对美国出口管制为契机，中国加速推进半导体与基础软件自主可控，逐步将防御性替代转化为主动积累技术能力，这一进程早已超越安全防护的单一目标。同时，中国广泛参与国际电信联盟、联合国互联网治理论坛等多边平台的治理议程，在5G标准制定中核心专利数量已跻身全球前列，并通过“数字丝绸之路”为发展中国家提供有别于美国技术标准的替代性选择。此外，中国积极参与人工智能伦理准则的国际讨论，主张将发展权与安全权纳入全球数字治理框架，这与西方国家“安全优先”的单一叙事存在实质区别。这一路径表明，技术自主与多边合作并非对立，自主能力的积累是平等参与全球规则制定的前提。
结 语
技术权力的高度集中决定了规则制定权的垄断，当前在现有国际体系框架内缺乏有效制衡这一垄断权力的机制。面对这种隐蔽而深层的权力扩张，技术依附程度较深的新兴市场国家亟须从被动应对转向主动防御。其核心任务是识别合规要求背后的管辖逻辑，针对区块链、金融网关等关键环节建立持续性技术监测机制，从技术层面研判跨境执法对主权安全的实质影响。技术标准的制定权已成为数字时代最重要的权力场域，新兴市场国家提出不附带单边准入条件的替代性技术方案，有助于打破美式标准的路径垄断。在多边数字治理框架下，国际社会需要推动形成更具包容性的规则互认机制，以非歧视原则为基础，为不同技术路线提供平等准入机会。只有将主权平等原则切实纳入全球数字治理规则，全球数字治理才能逐步摆脱当下的结构性失衡困局。
【本文是2024年教育部规划基金项目“美国对我国数字技术标准主导权竞争与应对研究”（项目批准号：24YJA810006）的阶段性成果】
