【内容提要】 能源领域的竞争向来是国家安全和国际战略博弈的核心领域之一。在当前的能源竞争中，欧盟处于特殊的位置：一方面，其长期在能源环境绩效方面处于领先地位，具有规则塑造的先发优势；另一方面，由于能源基础条件不足，欧盟在大国能源竞争中面临严峻挑战。欧盟在弥补能源基础的不足、服务外交与安全目标和塑造市场—制度优势三重因素驱动下，选择发展绿色能源。同时，欧盟在能源产业竞争中强调安全性与自主性，试图通过多种政策工具，增强绿色发展目标的协同效应。然而，其能源政策也受限于成员国关于能源转型的分歧、政策落地与执行问题以及政治上的右倾变化，在实践中整体“绿而不强”的特征愈发凸显。在特朗普再度执政的背景下，美国政府正进一步削弱全球气候治理的多边合作框架，并对其国家能源安全战略进行了系统性调整，这将影响美欧原有的跨大西洋能源合作关系。此类外部冲击叠加欧盟内部不断上升的治理张力导致其后续绿色能源发展的动力受限，持续影响欧盟在全球能源格局中的长期竞争力。
【关键词】 大国竞争；绿色能源；产业竞争；政策演进；能源安全
【作者简介】 徐沁仪，北京大学国际关系学院助理教授、北京大学碳中和研究院双聘教师（北京 邮编 100871）；王雲霖，加州大学伯克利分校政治学系博士研究生
能源领域的竞争历来是国家安全的重要组成部分，其发展动态深刻影响着国家间的力量平衡与地缘政治格局。随着气候危机影响的加剧，促进能源转型也成为了各国共识，主要国家均推出了相应的战略性规划和政策文件来推动气候治理、能源变革和低碳经济转型之间的协同，大国之间的能源竞争也随之上升到了新的高度。在全球能源产业竞争日趋激烈的背景下，欧盟的角色引人注目。一方面，欧盟长期以来是全球气候治理和低碳转型的领导者，另一方面，其又在大国能源产业竞争中相对滞后。
现有关于大国能源竞争中欧盟的角色定位研究主要包括三类观点。第一类是“治理规范论”，认为欧盟在全球能源竞争中主要致力于输出能源产业和气候治理相关的政策标准，而这对其自身的能源竞争地位带来了正面效应。第二类是“市场导向论”，主要分析欧盟发展绿色能源背后的市场竞争逻辑及其如何将其庞大市场规模优势转化为能源产业竞争力。第三类是“权力竞争论”，认为欧盟制定绿色规制、发展绿色能源产业，在环境目标和市场目标外，更多的是起到权力竞争的作用。欧盟意识到规制塑造能够形成不对称权力优势，由此依靠先发的规则优势和市场规模，通过绿色规制强化权力结构，试图建立绿色霸权以扩大其结构性竞争力。此三类研究从不同维度分析了欧盟参与全球能源竞争的角色及其能源政策制定的底层逻辑，然而，现有研究主要停留在对欧盟能源发展的“绿色”特点及其驱动因素的识别，这些驱动因素产生了何种程度的作用尚缺乏系统论述。欧盟虽然具有较为先进的气候治理框架和能源政策体系，但塑造规则并不等同于能源实力。近年来，欧盟也经历了一系列新变化。2024 年以来，欧洲内部呈现出愈发显著的右倾趋势，欧盟所长期秉持和追求的“规范性力量欧洲”（Normative Power Europe）角色似乎开始面临反向的冲击，这种“规范性力量的反噬”集中体现在与能源转型相关的绿色发展与气候变化领域。2025 年，特朗普的再度执政为全球能源产业发展增添了诸多不确定性。其上任伊始即宣布提升对化石能源的重视、增加对供应链安全的关注，并表现出对全球气候治理的排斥，导致电池、新能源汽车等多个绿色产业领域国际市场剧烈波动，对既有能源合作与贸易安排造成了巨大冲击。
针对既有研究的不足和当前欧盟发生的新变化，本文从欧盟能源禀赋和发展现状出发，并由此构建“何以为绿”和“何以不强”的论述体系，聚焦其选择发展绿色能源的动因及其结构性约束。长期以来，欧盟在环境规范与气候目标上居于全球领先水平，其绿色能源政策在能源转型的目标设定、规则构建等方面具有引领优势，但在产业落地、成本竞争力和战略自主上仍显薄弱。本研究拟对欧盟能源政策实践进行深层次分析，从欧盟的能源禀赋不足、内部约束过强的维度，说明当前其内生层面难以满足其试图利用规则外溢来制造市场竞争优势的目标，加之受制于外部影响的冲击，尤其是特朗普再次执政给欧盟带来的影响，导致欧盟难以将其绿色能源政策转化为竞争力，“绿而不强”的状态将持续伴随欧盟的能源发展进程。本文旨在通过揭示欧盟绿色能源政策实践中“绿而不强”的结构性根源，为理解其在大国能源竞争中的战略定位与政策走向提供解释框架。
一、欧盟绿色能源政策的选择动因
从历史发展的宏观视角来看，欧盟的能源战略经历了从冷战时期对特定地区能源的战略依赖，到 21 世纪大力推进能源供应多元化与强化全球气候治理领导权，再到俄乌冲突爆发后，面临能源安全与地缘政治深度交织引发的系统性危机的演变历程。这一进程表明了欧盟能源在安全、竞争力与可持续性三方面常年存在的“三难困境”。基于自身资源匮乏的现实，欧盟长期坚持绿色能源政策是多层次的战略选择：根本上是为摆脱对化石能源的依赖，寻求长期战略自主；核心在于通过设定绿色标准与市场规则，重塑全球竞争优势；同时将其作为提升国际影响力、服务外交与安全目标的关键杠杆。这三重动因相互交织，共同构成了欧盟以绿色转型为路径，寻求能源独立、经济复兴与地缘政治影响力的系统性能源政策体系。
（一）弥补能源基础的不足
欧盟的能源基础可以从化石能源禀赋与新能源发展两方面进行衡量。近年来，全球能源系统正经历从“燃料密集型”（依靠化石能源的持续燃烧）向“材料与技术密集型”（如风光储氢设备制造）的范式转换。传统能源安全关注燃料的持续稳定供应，而在新能源系统中，能源的获取、转化和储存靠的是设备，制造设备则离不开关键矿产。
在化石能源领域，欧盟的石油与天然气资源匮乏，能源安全风险较高。21世纪以来，欧盟原油产量持续下跌，并在 2023 年达到 1550 万吨的最低点。欧盟原油及石油产品的进口依存度常年维持在90%以上，并于2020年达到历史新高（96.8%）。总体而言，欧盟近年来的可用能源总量呈下降趋势，而石油和天然气依然是欧盟最重要的能源来源。与之相比，美国化石能源丰富，自给能力强。自 2019 年以来，美国能源产量一直高于其消费量，且维持着能源净出口国地位，在能源贸易领域具有显著优势。中国的油气资源尽管较为有限，但能源自给的表现仍优于欧盟。与此同时，改革开放以来，中国的整体经济从制造业向服务业转型升级，能源结构不断优化，也促使中国对石油基燃料需求增长逐渐放缓。加之中国拥有强大的煤炭产能、积极拓展可再生能源部署，能源安全层面具有坚实的保障。欧盟在化石能源领域的基础条件不及中美两国，这构成了其参与全球能源产业竞争的基础性挑战。为了在全球能源竞争中依旧保持其地位，欧盟致力于出台绿色能源政策，发展新能源技术，利用单一市场条件来改善其在能源产业竞争中的处境。
新能源技术开发与应用的不可替代的物质基础是关键矿产，其供应能力将极大地影响一国新能源发展潜力。由此，新能源发展很大程度取决于关键矿产（如锂、镍、钴、铜、稀土等）在勘探采矿—冶炼—制造—回收等全链条的可得性与系统集成能力。在关键矿产方面，欧盟本土关键矿产储量与开采能力有限。锂、钴、镍、稀土等高度依赖进口，供应相对集中且易受地缘政治、贸易与价格波动影响。此外，由于可再生能源项目的环境许可程序耗时过长、强环保约束与冶炼加工短板，欧盟的新能源制造业面临原料与成本的巨大压力。也由此，欧盟推出了《可再生能源指令（修订版）》（RED III）、《净零工业法案》（NZIA）和《关键原材料法案》（CRMA）等，试图缓解上述问题。相比于欧盟，近年来，中国依托精炼加工等关键环节技术优势及产业链整合能力，在如锂、镍、钴等电池关键矿产的冶炼加工和应用环节形成了显著的比较优势；美国则持续通过军事手段和安全威胁强化对关键矿产的区域控制 , 同时以联盟和经济利益交换等方式大力推进对关键矿产“资源—技术—规则”的全链条掌控；欧盟则受制于资源禀赋缺陷采取相对的防御性策略。这一过程本质上是全球化石能源地缘格局解构与新能源权力体系重构叠加作用下，技术主权、资源控制权与市场主导权的多维竞合。在此背景下，欧盟一方面致力于构建本土供应链与拓展多元合作伙伴，以避免过度依赖单一供应商；另一方面为摆脱能源不安全困境，也将与包括中国在内的国家在相关环节的协作作为其务实选择。2026 年 1 月，中欧双方就电动汽车出口达成协议，欧盟接受中国车企提交的价格承诺，并以此作为对中国电动汽车加征反补贴关税的替代方案。
（二）服务外交与安全目标
欧盟选择利用绿色能源政策服务其外交与安全目标，试图通过先发优势和示范效应引领全球能源转型，将“绿色化”作为其外交的特征标签之一，强化其在国际政治经济格局中的话语权和主导地位。欧盟通过在气候治理领域“以身作则”的示范角色，展现了其在全球气候治理中的坚定领导决心，多次公开表达其强烈的气候政策偏好，并通过一系列欧盟内部举措与国际气候谈判政策主张落实其气候政策立场，如强化减排目标，大力投资清洁能源、绿色技术和相关研发计划等。
与此同时，欧盟通过发展绿色能源，从内外两方面服务于其能源安全目标。对内，大力推进可再生能源发展，以摆脱其化石能源基础欠缺的结构性困境，逐步消解对外部进口的依赖。对外，依托其在国际气候治理中的领导地位推动规则外溢，借助单一市场形成的市场规模优势，将其规范上升为全球标准，以维护欧盟相关产业的竞争力。自 20 世纪 90 年代以来，欧盟具有相对最先进和最严苛的环境法规，在脱碳标准、碳排放交易体系等领域保持全球领先地位。凭借其长期形成的气候治理基础和在减排绩效上取得的优异成绩，欧盟在政策制定层面尝试通过对概念的创设性运用，推动贸易议题与气候议题的联结，试图形成新一轮的比较优势，促使相关产业的发展符合其利益诉求。例如，欧盟于 2022 年开始推动的“碳边境调节机制”不同于传统的关税和配额机制，依托防止“碳泄露”的气候治理规范性话语与成熟碳市场的制度基础，试图将其倡导的气候治理规范嵌入贸易规则，为企业创造制度性竞争优势，并以此奠定其在未来产业竞争中的主导地位。但此举引发了关于此类本质为单边贸易措施的“绿色壁垒”是否违反世界贸易组织（WTO）贸易规则的巨大争议，该举措也可能加剧南北方国家贸易不平等问题。此外，欧盟利用其在气候治理和清洁能源领域的规范优势，加快对绿色能源核心技术的研发，致力于强化在未来能源产业链中的技术先发优势，从而推动实现能源独立与战略自主。
（三）塑造市场—制度优势
欧盟依托高度制度化的官僚架构和领先的管理体系，试图在绿色能源转型过程中塑造稳定的市场—制度优势。通过建立统一的政策框架和立法体系，欧盟不断增强其制度的影响力。这些政策工具有助于推动环境标准的统一、协调绿色税收与补贴政策，以及加强欧盟内部规则整合。欧盟通过《欧洲气候法》、碳排放交易体系（EU ETS）、《可再生能源指令》等强制性立法与市场工具，将减排和能源转型目标转化为成员国的法律约束与行业标准。明确的减排目标和政策规划，为成员国提供具体的行动方向，也形成了一定的跨境规范影响力。以市场地位为基础，欧盟在国际谈判中具有较强的议价能力。依托“碳边境调节机制”以及其他涉及进口能源和影响相关产业市场的规制标准，如交通燃料与车辆排放的规则、甲烷监管条例等，欧盟以市场和制度规范的双重优势变相对他国企业产生影响，形成一定的“布鲁塞尔效应”。由此，欧盟得以将治理能力转化为制度化且可外溢的竞争优势，使绿色能源政策转化为其参与能源竞争的重要制度资源。欧盟于 2025 年 2 月发布了《清洁工业协议》（The Clean Industrial Deal），其核心意图是最大限度地整合内部资源与政策工具，以提升在全球清洁技术竞争中的地位和供应链韧性。这一举措体现了欧盟试图加强对本土工业的保护，试图利用制度维持产业实力，从而推动能源独立进程。同时，欧盟启动“清洁贸易与投资伙伴关系”，以实现“供应链多元化并达成互利共赢”。目前，欧盟已于 2025 年 11 月与南非建立了首个伙伴关系。
综上，受制于能源的基础性条件，欧盟希望通过规范性领导力和规制塑造能力弥补其劣势，致力于促进能源行业“向绿”发展，通过高行业标准的规制设置引领全球能源转型的进程，塑造自身优势，也为其在绿色产业竞争中提供了重要的支撑。
二、欧盟推进绿色能源政策的举措和特点
为应对能源自给不足与资源匮乏的结构性约束，欧盟将绿色能源政策作为提升安全与竞争力的核心策略。其政策高度依赖单一市场的规范塑造与规模优势，通过法规与产业计划推动转型，取得了显著的减排成效。其政策特点突出安全自主与竞争导向，致力于供应链“去风险化”及本土产业保护，并试图综合运用贸易、金融、产业与产品和合规工具以形成合力。
（一）欧盟绿色能源政策举措
由于化石能源自给能力薄弱，欧盟非常重视其能源政策的“绿色”导向，选择以发展清洁能源作为主要路径，促进能源安全与能源转型。当前，欧盟绿色能源政策体系大体由四方面构成。
第一，顶层设计与法定约束性目标：2019 年，欧盟提出“欧洲绿色协议”作为整体的政策设计蓝图，将气候变化与产业转型、能源转型进行战略上的深度绑定。2021年 6 月，《欧洲气候法》正式生效，明确 2050 年实现气候中和为法定目标，并设定了“到2030 年净温室气体排放量比 1990 年至少减少 55%”的中期目标。
第二，气候减排相关的能源政策。为了落实减排中期目标，欧盟推出了一系列严格的修订法案。2021 年，欧盟提出“减碳 55”一搅子方案（“Fit for 55”），对已有欧盟法律进行修订并提出新的立法提案，涵盖多个领域，如对欧盟“碳排放交易体系”（EU ETS）进行修订和扩展，修订了原有的欧盟碳排放交易体系，使其涵盖更多行业并逐步取消免费配额。EU ETS 通过市场手段驱动能源结构从高碳向低碳转变，把减排目标转化为能源系统的经济激励，从而影响发电结构、燃料选择、投资方向与终端用能。“Fit for 55”的一揽子修订还包括例如对《可再生能源指令》（RED）进行修订，提高可再生能源在欧盟能源结构中的目标等；以及对《能源效率指令》（EED）进行修订，设定了具有法律约束力的、更高的能源效率目标，以推动全社会节能。
第三，能源产业竞争力与供应链政策。面对中美在绿色产业上的竞争，欧盟开始强化产业干预与供应链安全。2023 年，欧盟委员会公布了“绿色协议产业计划”（Green Deal Industrial Plan），动员资金投向清洁技术研发及制造能力建设，强化清洁能源技术产业的产业发展，增强欧盟企业的竞争力，确保欧盟拥有实现“欧洲绿色协议”目标所需的工业制造能力、技术和供应链。为了提升绿色产业转型技能，欧盟还在该规划设立“净零产业学院”以帮助在战略产业中推广技能提升和再培训项目。为了落实该计划中的核心目标，欧盟制定了《净零工业法案》（NZIA）和《关键原材料法案》（CRMA）。其中，《净零工业法案》旨在提升欧盟本土绿色能源等净零技术制造能力，规定本土产能必须达到特定比例的需求。《关键原材料法案》（CRMA）则更多针对“材料与技术密集型”能源系统，旨在确保锂、铜、稀土等关键矿产的开采、加工和回收能力，减少对单一国家的依赖。这一类政策体现了其能源政策强烈的竞争导向。欧盟的能源政策常与贸易政策挂钩，通过设立高标准的技术规范与市场准入壁垒发展和巩固产业，增强地缘经济影响力。例如《净零工业法案》指出，到 2030 年，欧盟部署的净零排放技术设备中至少40%要在地区内部生产，涉及太阳能光伏、陆上和海上风能、燃料电池、电解器、电池、电网技术和可持续替代燃料等多领域。欧盟力推的“碳边境调节机制”既包含推动减排、减少“碳泄露”的气候治理目标，又因同时针对跨境贸易，本质上是将欧盟的高耗能行业产业标准延伸到进口商品层面；欧盟《新电池法》建立了对电池全生命周期的强制性管理框架，包括碳足迹声明、最低回收材料比例和供应链尽职调查等内容。这类措施本质上属于单边措施，主要通过对竞争者造成合规挑战或成本压力保护本土市场。此类政策也具有显著的双面性，例如“碳边境调节机制”一方面提高了进口商品的成本，目的在于维护欧盟企业的竞争力，另一方面也有可能激发贸易争端，不利于中小企业发展。
第四，能源安全政策。2022 年，欧盟委员会于提出“REPowerEU”计划，该计划是欧盟为俄乌冲突爆发后出台的应急与中长期战略，旨在脱离对俄罗斯化石能源的依赖，包括三大核心支柱：节约能源、能源供应多元化以及加速推进可再生能源的部署（如大幅简化风光项目审批流程）。
此外，欧盟绿色能源政策还包括一系列绿色金融与投资引导的配套政策，如《欧盟可持续金融分类方案》（EU Taxonomy），明确界定“绿色”经济活动，防止“漂绿”行为，引导资本流向真正有利于绿色能源和气候目标的领域。再如，欧盟设立“社会气候基金”（Social Climate Fund）以支持受能源和交通成本上升影响最大的弱势群体和小型企业。
整体来看，欧盟构建了完备的气候与能源政策法规体系，并将其作为塑造市场与引导投资的核心工具。欧盟利用政策立法举措，为绿色转型提供了清晰的长期政策信号。欧盟的绿色能源政策在碳减排领域取得了瞩目的成绩。2022 年，欧盟的温室气体排放量比 1990 年减少了 31%，相当于减少了 14.56 亿吨二氧化碳当量。
（二）欧盟绿色能源政策的特点
欧盟绿色能源政策以实现能源转型和产业自主为核心目标，在大国权力竞争日益激烈的背景下，欧盟的能源政策实践呈现出“绿而不强”的特点。欧盟也试图突破发展局限，力图使其政策更具竞争力，并保障能源安全。
第一，能源政策实践“绿而不强”。欧盟在能源产业竞争中呈现出鲜明的“绿”的特征，但其实施效果和产业表现不够强。通过规则制度的创新和扩展，欧盟获得了绿色能源产业发展的先发优势和经验积累，但同时也形成了较强的路径依赖。从政策推进方式来看，欧盟主要通过培育和巩固单一市场带来的规模优势和实际运行成果，以促进其产业竞争力的可持续化。然而，单一市场带来的强制性税收、监管和激励措施可能限制市场的自由竞争与企业自主决策能力。例如，“绿色协议产业计划”的规则模糊性在一定程度加剧了欧洲企业适应难度。当前，在中国、美国与欧盟近年来的新能源产业发展对比中，欧盟的表现并不突出，甚至处于较为弱势的地位。2023 年，欧盟可再生能源在总能源消费中的占比为 24.5%，低于中国的 26.4%，高于美国的17.5%。在可再生能源装机容量和发电量方面，中国和美国作为单一国家在全球排名中稳居前二，在欧盟内部，表现最为突出的是德国，其 2022 年的可再生能源装机容量排名世界第五，发电量排名第六。此外，在绿色专利方面，欧盟也较为落后。2016年至 2023 年间，中国的专利申请公开量为 55.5 万件，位居全球第一，远超排名第二的日本（20.0 万件）和第三的美国（15.7 万件）。德国是欧盟专利最多的国家，但其公开数量仅为 7.4 万件。
第二，强调安全性与自主性。欧盟出台了多项促进可再生能源发展的政策，但实际执行力不足、效果有限，这导致欧盟处于能源不安全的风险之中，从而更容易诉诸安全手段和具有贸易保护主义趋向的产业政策来培育其竞争优势。欧盟的能源转型发展政策对安全的强调主要体现在：（1）欧盟致力于矿产供应链来源的“去风险化”。欧盟推出“绿色协议产业计划”，旨在通过投资援助和税收抵免来增加对欧洲新能源企业的支持，其还通过《关键原材料法案》，与智利、墨西哥、新西兰等伙伴国家签署贸易协定，实现矿产来源多样化，计划逐渐将供应链从以中国为中心的格局中转移。（2）欧盟通过一系列补贴和关税措施，保护本土关键技术免受外部控制。同时，欧盟致力于提升电网安全，减少对外部能源供应的依赖。例如，“REPowerEU”提出通过国家援助框架，一定程度放宽成员国对本土关键技术产业的补贴限制，以加速本地化的新能源技术发展，应对能源供应的挑战。（3）欧盟通过外交手段，建立战略联盟与能源合作，以技术协同、贸易保障、规则主导、风险分散为核心路径，提升自身的能源安全韧性。例如，与美国成立美欧贸易与技术委员会（EU-US Trade and Technology Council, TTC），组建“排他性小俱乐部”。然而，这种“俱乐部式”合作一定程度提高了欧盟自身的可控性与韧性，但也可能通过规则门槛、投资流向与技术壁垒加剧全球南北差距。
第三，注重政策工具的多样化。欧盟的能源转型政策不仅限于单一手段，而是致力于通过多种政策工具形成协同效应。欧盟绿色能源政策工具多样化包含两个层面的特征：（1）降低单一供应风险。欧盟致力于通过推动进口来源地理多元化以及在立法端设定供应比例上限、投资基础设施互联、同时利用碳定价引导替代等方式，形成多层次的供应链韧性。同时强化外国投资审查，并以人权与环境等名义对供应链实施溯源机制，以形成全链条上的绿色贸易壁垒和战略博弈。（2）注重培育本土制造业。以公共采购创造市场，以简化审批降低成本，同时通过国际合作换取技术输出机会。如《关键原材料法案》设定了至 2030 年实现每年所需矿物的 10% 自主开采、40% 自主加工和 25%回收的目标，力求减少对单一国家的依赖。具体而言，通过贸易工具如“碳边境调节机制”、金融工具如《可持续金融分类方案》、产业与产品工具如《新电池法》以及合规工具如《企业可持续发展尽职调查指令》，欧盟致力于通过一系列多样化政策工具的协同作用，将自身标准塑造为全球绿色贸易与产业规则的重要范式，同时将绿色规范和规制的影响力转化为其市场权力，使得与能源相关的气候和环境目标成为其合理化单边贸易措施的工具，为进一步提高其产业竞争力和能源安全提供保障。
受能源对外依赖较高等结构性因素影响，欧盟把绿色能源转型提升到兼顾安全与竞争力的战略高度。其推进路径以单一市场为支点，借助规则协调与规模效应，通过一揽子法规、产业计划与标准体系引导投资与技术扩散，运用多样化的政策工具，一方面强调供应链“去风险化”，降低关键环节受外部冲击的脆弱性；另一方面强化对本土产业的扶持与保护，综合运用各类政策工具，力图形成跨部门、跨层级的协同推进机制。欧盟在减排方面取得了较为明显的成效。但整体而言，欧盟绿色能源政策实践呈现出“绿而不强”的特征。
三、欧盟绿色能源政策实践的制约因素
除却能源基础性条件的约束，从系统性层面分析，欧盟的绿色能源政策实践主要受制于以下因素：成员国在地缘条件、发展水平和政策执行上的分歧，削弱了欧盟在能源转型中的协同性和效率；欧盟推动能源转型的力量因政治层面的右倾化而呈现弱化趋势。此外，特朗普再次执政造成的剧烈外部冲击也会对其能源政策发展造成限制。
（一）成员国关于能源转型的分歧
由于资源的稀缺性和地理分布的不平衡性，能源问题具有突出的地缘政治属性，欧盟成员国的能源资源组合和进口来源状况各异，对能源安全的认知和政策制定存在显著差异，导致了欧盟内部的战略分歧。
第一，成员国对能源的依赖程度受地缘政治等因素影响而产生分化。早期成员国，如德国、法国和意大利，在 20 世纪 70 年代的石油危机之后积极发展替代性能源，推动进口来源的多样化，为能源安全提供了较好保障。相比于冷战结束后才被纳入欧盟能源市场和治理框架的新成员国，这些国家更关注如何通过市场机制和可再生能源来实现能源转型，强调能源市场的开放性和竞争性。而新成员国，尤其是东欧国家，其能源供应结构和来源分布存在显著的失衡，具体表现为进口渠道单一化。 在俄乌冲突引发的欧洲电力改革背景下，这种差异愈发成为欧盟内部协调的重要障碍，也暴露了欧盟能源韧性短板及对能源冲击的抵御、恢复和适应转型能力不足的问题。
第二，各成员国的能源转型具体路径存在差异。例如，在扩大核能使用方面，以法国为首的阵营主张推广核能技术，而以德国和奥地利为首的阵营则主张优先发展可再生能源。这影响了欧盟通过核能促进减碳的政策制定进程。欧盟的法律政策在转化为成员国的法律过程中也存在滞后性，尤其是能源转型压力较大的中东欧国家，其能源转型进程落后于西欧国家，导致整体目标实现的延迟。2025 年 10 月，塞浦路斯和一批以中欧和东欧为主的欧盟成员国联名要求将欧盟碳排放交易体系第二阶段（“ETS2”）的启动时间从 2027 年推迟至 2030 年。该体系将覆盖建筑供暖制冷与道路交通两大领域。部分成员国担忧此举可能引发社会与经济风险，尤其在能源严重不足、交通替代方案有限的地区。2025 年 12 月，“ETS2”的生效时间最终被决定推迟一年。总体来看，西欧和北欧在发展新能源产业和气候治理方面的能力明显优于东欧和南欧国家。
（二）政策落地与执行不力
在具体执行层面，欧盟能源产业政策的制定过程中常面临成员国间优先产业选择的冲突以及在成本分担上争议的制约。
第一，执行能力有限。例如，法国在 2025 年预算中计划将电动汽车购买补贴减少三分之一，并对高排放车辆加大处罚力度；补贴的减少还导致欧洲热泵销量下滑，影响了以热泵替代燃气锅炉的进程。欧盟《关键原材料法案》由于在采矿领域缺乏必要的基础设施和专业技能，短期内难以建立起完善的矿产原材料供应链体系。故而将战略性原材料作为关键原材料的一个子类别纳入特定法规管理。此外，欧盟近年来的高强度监管虽旨在推动能源转型，却也可能对创新产生抑制作用，迫使企业将更多研发预算用于满足合规要求而非技术突破。德国总理默茨于曾呼吁欧盟取消《企业可持续发展尽责指令》，以减少合规成本对企业竞争力的影响，可见对于面临高门槛的可持续发展和能源转型政策，欧盟内部争论不一。结合美国当前在能源转型领域的收缩性政策转向，美欧新能源的创新乏力可能影响全球能源产业技术发展。
第二，各国政策落实进展不一，成员国之间经济实力差异导致了对绿色新政资金支持力度的差异。例如，丹麦的北海能源岛项目因高成本和高利率被推迟，预计完工日期从 2033 年延至 2036 年；目前波兰的燃煤发电量约占其电力结构的 60%，其银行业因资本短缺，难以为绿色能源转型提供足够资金，进一步阻碍了转型进程。相比之下，德国的可再生能源占公共发电的总量已接近 60%。各国不同的能源政策可能会削弱欧洲的公平竞争环境，从而影响欧盟单一市场。这种碎片化具体体现在绿色技术的开发应用上，分裂的市场使欧盟相关企业难以通过区域内市场竞争实现扩张性发展。
第三，成员国标准分化削弱政策执行合力。一方面，环境标准差异限制了市场兼容性。例如，不同国家在电动车充电网络、可再生能源接入规范以及建筑能效标准方面有所不同，导致跨国企业需要调整产品和服务以满足各国不同的技术要求，从而增加了运营成本，阻碍了欧盟整体市场的规模效应。另一方面，不同成员国的绿色税收和补贴政策标准并不一致。例如，瑞典对每吨碳排放征收的碳税高达上百欧元，而爱沙尼亚则低至两欧元，这使得部分国家的企业在生产成本上处于劣势，跨国企业在规划投资时面临更高的不确定性。欧盟层面在推动单一市场政策时面临的投资压力也不容忽视。其投资目标对各成员国提出了较高要求，资本不足的成员国将面临极高的压力，即使是经济较为发达的德国、法国和意大利，也会在实现欧盟统一的碳中和目标与保留政府预算、维持制造业优势中权衡。例如，由于《净零工业法案》欠缺财政支持协议，实施该法案或面临融资困难，欧盟成员国之间难以负担起相同水平的产业补贴。巨额资金需求给成员国财政带来压力，并暴露了内部在执行力与适应能力上的差异。因此，欧盟在培育和巩固市场优势时，需要在消除内部政策冲突和维护市场自由度、企业自主性之间寻求平衡。
（三）右倾趋势造成的阻碍
近年来，移民和安全等新兴挑战加剧，随着公众不满情绪增加，欧洲多国右翼政党上台，要求欧盟调整其优先事项，对欧盟绿色能源政策体系造成冲击。
第一，2024 年欧洲多国大选后，右翼政党在多个欧盟成员国崛起，削弱了绿色发展议程的推进力度，给相关政策带来新的挑战。在法国，玛丽娜·勒庞领导的国民联盟（RN）在 2024 年欧洲议会选举中获得超过 30% 的选票，迫使总统马克龙解散国会并呼吁重新选举。在德国，极右翼政党德国选择党（AfD）在东部地区的选举中表现强劲，而占据传统优势的绿党则逐渐式微。在欧洲议会当中，绿党的席位也大幅下降。竞选期间，极右翼政党宣布对“绿色协议产业计划”等的实施提出异议。右翼势力还往往采取强硬的反移民立场，强调边界保护，反对欧盟制定难民分配政策，通过政治化这些议题来间接削弱气候转型的重要性。随着极右翼在议会的影响力不断扩大，欧盟承担全球气候治理的领导角色将面临更多挑战。
第二，欧盟内部的右倾化趋势正通过削弱政治共识与挑战共同规则，从内部侵蚀欧盟绿色能源政策的社会基础。右倾政党往往倾向优先考虑本国利益，对欧盟层面的政策协调持怀疑态度，反对欧盟干预成员国事务，例如，反对欧盟利用预算进行资源分配，从而支持弱势成员国的发展。尽管极右翼势力难以在欧盟政治议程中取得主导性优势，但其影响力的扩张将在很大程度上塑造政府和公众对气候变化的认知及其行为选择。极右翼政党通过社交媒体平台等渠道宣传其反对气候治理的主张，引导公众舆论。例如，西班牙极右翼政党 VOX 作为该国第三大政治力量，就曾在社交媒体上宣传“气候阻碍主义”，将环境保护和经济发展相对立，将“强权”“寡头”和“建制派”的气候行动与“被压迫的人民”相对立，强调只有 VOX 及其“能源主权计划”可以解决困境。42025年7月，欧洲议会就欧盟2040气候目标报告展开讨论，极右翼“欧洲爱国者”（Patriots for Europe）获得谈判主导权，取得了报告起草人职位，并坚决反对“2040 年减排 90%”目标。这些变化势必会影响欧盟机构内部的谈判进程，延缓或削弱气候目标，为欧盟的绿色能源产业发展增添极大的不确定性。
（四）外部因素：特朗普再次执政带来的冲击
2025 年特朗普再次执政后，美国迅速回归资源安全导向的能源政策取向，将经济收益置于政治考量之上，先后发布了一系列行政命令和备忘录，宣布美国已进入“国家能源紧急状态”，并大力推动化石能源的扩张、布局关键矿产供应链体系，退出《巴黎协定》，拒绝承担既有的国际减排责任。相较而言，欧盟在大方向上依旧坚持寻求清洁能源转型和推进净零路线，双方在对待气候治理和能源发展议题时存在显著的观念分歧。欧盟绿色能源政策将深受特朗普政府能源政策的外溢性影响。
短期来看，特朗普政策意在促使欧洲加强对美国出口能源产品的依赖，这将进一步加大美欧能源关系上的不对等，阻碍欧盟试图将其能源进口来源多元化的政策意图。在俄乌冲突背景下，欧洲面临能源供应紧张和价格高涨的双重压力。美国有意趁势扩大对欧洲的传统能源出口，尤其是液化天然气，以进一步增强欧洲对美国的能源依赖。2025 年 8 月，美欧双方宣布了《美欧关于互惠、公平与均衡贸易协议的框架的联合声明》，其中，欧盟承诺在 2025—2028 年间对美采购价值约 7500 亿美元的能源产品，包括液化天然气、原油以及核能相关燃料。从大国竞争的结构性影响来看，特朗普政府再次退出《巴黎协定》和相关联合国多边机制的行为，会迫使欧盟面临更大压力的成本—规范治理压力，需在气候外交、资金动员和技术转让中扮演更主导角色，以维持全球减排进程。特朗普政府的立场可能助长欧盟内部保守势力对绿色转型成本与速度的质疑，影响欧盟政策的连贯性。在特朗普再次执政的冲击下，如果欧盟对美的能源依赖持续强化，其构筑的绿色产业优势将被削弱。美欧分歧的加深或将为欧盟与中国深化能源发展合作创造契机，尤其是在电力脱碳领域的合作空间巨大。
综上，欧盟绿色能源政策存在显著的制约因素，影响其持续向好发展。一方面，从内部因素来看主要受三重制约：成员国间在地缘、发展水平与执行上的分歧削弱了整体协同效率；内部执行力有限使政策落地困难；政治层面的右倾化趋势更在不断侵蚀政策共识与转型动力，挑战共同规则、削弱政治共识、重塑政策的优先次序，系统性地削弱了欧盟对绿色发展议程的推进能力。另一方面，在特朗普再次执政的背景下，美国具有单边主义特征的能源和贸易政策将影响美欧原有的能源合作关系。
四、结语
欧盟凭借其单一市场和规范性制度优势成为大国能源竞争的重要参与者。然而，随着国际竞争加剧，欧盟先天能源基础条件不足，且在其战略规划和政策实施中暴露出的诸多弱点，呈现“绿而不强”的特征。
未来，欧盟绿色能源政策的发展将持续受到多重因素的影响。从基础性因素看，其能源转型高度依赖过渡能源和外部关键矿产供应链。欧盟内部治理机制固有的决策效率问题与成员国分歧，因右翼政治势力崛起而加剧，气候政策的共识与雄心受到侵蚀。本应赋予欧盟重要优势的规范性力量和市场规模优势反而在执行层面转化为反复掣肘的制度性约束，导致欧盟的绿色能源政策面临持续弱化的风险。就外部冲击而言，特朗普第二任期推行的单边主义能源与贸易政策将动摇跨大西洋传统合作，迫使欧盟承受更大的市场与规则压力，同时可能加速欧盟推进其能源独立进程，也为欧盟强化与中国的能源合作提供契机。
从欧盟的能源基础和战略选择来看，短期内欧盟仍将继续坚持其绿色能源政策，持续维护其在气候与绿色能源转型领域的方向型领导者的地位，在战略自主与对外依赖、规范引领目标与成员国政治博弈之间艰难平衡。如果不能有效解决内部矛盾并提高政策执行力，欧盟在能源产业领域的优势会面临持续削弱的风险，促使其重新审视在全球能源产业竞争中的战略定位与路径选择。在大国能源竞争升级的影响下，欧盟可能会在一定时期加紧其“能源—贸易—气候”的政策捆绑，对中国采取具有保护主义色彩的单边贸易政策。但中欧在全球气候治理合作、新能源产业和关键矿产供应链与相关产业协同等领域均具有广阔的合作空间，在特定领域的深度合作亦是欧盟的务实选择。为应对国际形势的变化和欧盟的波动性政策挑战，中国应继续以新质生产力引领和深化高质量发展，持续推动以新能源为代表的战略性新兴产业高质量、高效能发展；以“四大全球倡议”为准则，推动国际多边层面完善能源相关产业的国际竞争规则；以明确治理的规范与边界，防范发达国家运用单边贸易措施进行不当竞争，助力实现全球能源转型与可持续发展目标。
