【内容提要】 随着人工智能技术的发展与世界格局的变革，作为传统规范性力量，欧盟人工智能政策呈现出明显的现实主义转向。本文以“规范性力量欧洲”理论为切入，系统梳理了欧盟人工智能政策从早期以伦理和价值原则为核心，逐步转向标准制定与规则输出的演进过程。在此过程中，欧盟通过增强能力建设、加强监管限制等举措不断强化自身数字主权，体现出较为明显的泛安全化、武器化政策倾向。研究表明，欧盟在面对国际竞争和内外部安全威胁时，尽管仍强调“以人为本”的价值规范，但其政策设计越来越多地服务于地缘政治和经济利益，具体表现在“长臂管辖”、差别化合规要求和对军事、国家安全应用的豁免等方面。这一现实主义转向一方面增强了欧盟的技术韧性和规则影响力，另一方面也削弱了其作为规范性力量的权威性与可信度，暴露出价值原则与现实利益之间的内在张力。欧盟人工智能政策的现实主义转向不仅是其应对数字时代挑战的战略调整，也揭示了全球技术治理中规范叙事与实力政治之间的复杂互动，为理解数字时代国际行为体的战略选择与角色重构提供了参考。
【关键词】 人工智能政策；规范性力量欧洲；数字主权；现实主义转向
【作者简介】 殷佳章，中国政法大学政治与公共管理学院讲师（北京 邮编：102249）
人工智能技术的迅猛发展正在重塑全球治理结构与权力格局。欧盟作为长期以“规范性力量”自居的国际行为体，其人工智能政策的演进不仅反映出技术治理的内在逻辑，更深刻体现了其国际身份与战略定位的复杂调整。欧盟人工智能政策体系涵盖战略规划、伦理准则、立法监管与国际合作等多重维度。其中，2024 年 8 月正式生效的《人工智能法案》作为全球首部全面规制人工智能的立法，标志着欧盟在该领域取得了制度性突破，也成为观察其如何平衡规范诉求与现实主义战略的关键文本。本文以“规范性力量”理论为起点，系统考察了欧盟人工智能政策从价值倡导到规则输出的现实主义转向演进路径，通过分析欧盟在新时代背景下如何重新界定规范性力量的边界与实现方式，为理解数字时代国际行为体的战略选择与身份重构提供理论参考与现实启示。
一、“规范性力量欧洲”的内涵
“规范性力量欧洲”（Normative Power Europe, NPE）这一概念最早由英国学者伊安·曼纳斯（Ian Manners）于 2002 年提出，并将其定义为“在国际关系中塑造关于规范概念的能力”。在“规范性力量欧洲”视角下，欧盟自身独特的规范性基础不仅仅是其得以建立并不断发展的重要基石，也是欧盟在国际政治中发挥规范性作用的先决条件。曼纳斯将这一规范性基础总结为和平、自由、民主、法治、人权五个核心规范，与社会团结、反歧视、可持续发展、良治四个次要规范。可见，该概念跳脱出了“民事力量”与“军事力量”之间的二元争论，对规范与观念层面的因素予以关注，对欧盟的权力来源进行了探讨，并在解释欧盟权力基础的同时关注欧盟与外部世界的互动关系。换言之，“规范性力量”不仅可作为欧盟对外施加影响的手段，用以分析欧盟的对外政策，也可以作为理论依据，理解欧盟在新时代背景下的国际角色定位。基于“规范性力量欧洲”的这一独特性质，曼纳斯为其赋予了三种不同的理论目的：第一，其具有本体论性质，将欧盟概念化为国际体系中的规范改造者；第二，其具有实证性质，可分析欧盟在国际体系中改造规范的行为；第三，其还具有规范性质，欧盟将以此为依据将其规范扩展到国际体系中。“规范性力量欧洲”的三重理论目的同样对应着该概念作为研究视角的三重作用，有学者将其概括为“对欧盟国际角色的描述，对欧盟对外政策的解释，对欧盟外交政策规范色彩的批判”。
受“规范性力量”理论影响，欧盟部分政策呈现出了较为明显的意识形态色彩，以价值观外交作为处理对外关系的重要手段。2003 年，欧盟在《欧洲安全战略》中就首次以“核心价值”为依据确立了欧盟需要达成的安全利益目标，将维护欧洲安全与捍卫欧洲价值观念置于同等重要的地位，并提出通过近邻政策与多边机制等举措应对安全威胁，在更大范围内推广欧盟价值观。就具体举措而言，一方面，欧盟将自身塑造为规范的成功实践者并对外输出经验，将自身较高的经济与社会发展水平归因于独有的规范与价值观念，通过政策倡议、战略沟通文件等方式宣扬欧式“普世规范”，并通过参与国际组织等多边机制塑造欧盟良好的国际形象，完成规范的显性扩散。另一方面，在推广规范的基础上，欧盟进一步以规范为标准试图对他国进行改造，促成其他国际行为体对欧式规范的内化。为此，欧盟以欧盟准入资格、国际组织成员资格或区域间合作协议等方式与第三方国际行为体建立机制化关系，并将对相关国家的欧洲化改造作为合作的前提条件。此外，欧盟还在对外援助计划中附加了相关条件，通过物质或金融手段完成欧盟规范的转移型扩散。
通过以上论述，可总结出“规范性力量欧洲”的几点重要含义：首先，其强调规范的重要作用，重视发展欧盟作为规范本身的示范作用，同时也将规范扩散视为欧盟对外施加影响的重要方式；其次，其在研究视角上突破了原有的威斯特伐利亚式视角，将欧盟视为一个区别于民族国家与国际组织的特殊政治实体，不再以国内政治类比国际政治；最后，其目标不仅是对欧盟的国际角色与身份认同进行塑造，也试图改变国际政治环境，以此制定规范标准并赋予欧盟及其行动合法性。
二、规范性力量的现实主义转向
2008 年国际金融危机后，欧盟引以为傲的规范性力量面临内部多重危机与外部大国竞争的双重挑战，其对外政策因此呈现出明显的现实主义转向。这一转向并非对规范性力量的根本否定，而是在“战略自主”与“有原则的实用主义”框架下，对规范性目标与现实政治需求进行的策略性再平衡。在此基础上，欧盟进一步提出“数字主权”概念，开始在数字技术领域将自身价值观念与安全需求相融合，服务其地缘政治与经济利益。
（一）现实主义转向的背景及其表现
“规范性力量”概念的产生及发展与冷战后受自由主义主导的时代背景有关。彼时随着两极格局的终结，政治与军事力量的重要性大幅降低，经济、文化、制度等因素在影响行为体行为、塑造行为体身份等方面的作用不断凸显。欧盟也借规范性力量建构起对欧洲身份的认同，并通过多边机制与一体化进程拓展“欧洲模式”与“欧洲标准”的边界。然而，2008 年国际金融危机后，欧盟内外部环境发生巨大变化，规范性政策的局限性逐渐暴露。具体而言，欧债危机、难民危机等多重危机极大地影响了欧盟的经济发展与社会稳定，其在危机应对中的不利表现使得“欧洲模式”的合理性与普适性遭到质疑，欧盟作为规范性力量的权威性形象因此受到了冲击。此外，英国脱欧后欧洲一体化进程受挫，民族主义与民粹主义思潮的兴起加剧了欧盟内部的撕裂状态，欧盟面临前所未有的“团结与共识危机”，其行动能力被削弱。与此同时，由西方国家主导的传统国际格局也发生了深刻变革，国际社会的多元化趋势日益明显，大国博弈加剧。一方面，特朗普政府的单边主义政策冲击了现有多边机制，欧盟赖以发展的多边主义秩序面临巨大挑战；另一方面，中国的崛起、俄罗斯的地缘政治压力都使欧盟的不安全感不断加强，欧盟在能力建设方面的短板逐渐暴露。随着权力政治、地缘政治等现实主义经典概念的重新回归，欧盟开始重新思考自身国际定位，以平衡规范性目标与现实政治需求。
2019年，欧盟委员会主席冯德莱恩在上任时提出要建立一个“地缘政治的欧委会”，欧盟对外政策开始出现转向。为此，欧盟增加了对“战略自主”概念的强调，并进一步提出了“欧洲主权”“战略主权”等概念，强调提升各成员国的统一行动能力，从地缘政治视角出发制定相关政策、处理重要对外关系。随着“战略自主”内涵的不断丰富，其关注的议题也从军事、防务等领域逐步向数字技术、网络安全等新兴领域扩展，“经济主权”“技术主权”“数字主权”等一系列派生概念相继出现。可见，地缘政治因素在欧盟政策制定过程中的重要性不断上升，其影响范围已经由高政治领域扩展至低政治领域。然而，欧盟并未对地缘政治做出明确界定，从相关政策文件看，这种对地缘政治的强调更多意味着欧盟将更侧重从战略角度审视其对外政策并以更为积极的姿态参与国际事务。欧盟追求的地缘政治目标并不能完全用传统地缘政治学视角解释，批判地缘政治学（critical geopolitics）视角更为适用。批判地缘政治学关注到了地缘政治在话语和实践中的权力建构问题，在此视角下，欧盟对自身地缘政治处境的认知由学术理论、大众文化以及领导人决策等多种因素的共同建构，且随时空不断变化。学理层面，对“自由国际秩序”的反思与对“权力政治回归”的讨论为欧盟进行政策调整提供了理论支持；大众文化方面，媒体与公共话语中对多重危机的报道与讨论强化了民众的危机感与焦虑感，促使欧盟做出政策回应予以缓解；领导人层面，冯德莱恩建立“地缘政治委员会”的构想进一步强化了地缘政治关切，并最终推动了地缘政治政策的产生。在进行政策调整的同时，欧盟也寻求在新国际环境中重建其国际身份，并通过实施一系列针对性政策将新身份具体化。在新身份的建构过程中，欧盟并没有完全放弃规范性力量的传统角色，而是提出了“有原则的实用主义”（principled pragmatism）概念，通过实用主义政策满足现实主义战略需要，但仍不放弃对规范性原则的追求。现实利益与价值观念成为欧盟对外政策的一体两面，欧盟的政策侧重则在两者之间不断摇摆。
针对欧盟政策调整的这一趋势，国内外学界已有部分研究。有学者将该趋势称为欧盟政策的“地缘经济转向”或“地缘政治转向”，也有学者将其称为欧盟政策的“权力政治转向”。在此基础上，有学者结合欧盟国际角色认知的转变，进一步提出欧盟政策出现了由“规范性力量”向“正常力量”（Normal Power）的转向。上述研究尽管表述与侧重有所差异，但均注意到欧盟政策中对地缘竞争、权力政治、军事力量等现实主义经典概念的重新关注，这与传统的自由主义政策形成了较大差别，构成了转向的事实基础。具体而言，欧盟的政策目标优先顺序发生变化，由强调“价值推广”转变为“利益维护”，体现出更多权力政治竞争色彩；欧盟对安全议题的界定范围呈现出扩大趋势，对低政治领域的安全关切日益突出，体现出明显的安全化倾向；欧盟对规则标准的运用也由此前的“普遍适用”转变为有选择的“差异化运用”，在规范一致性方面出现妥协。然而，现实主义逻辑在欧盟决策权重中的大幅提升并不代表对规范性力量角色的背离。在对规范性力量的批判性研究中，有学者提出了“作为霸权的规范性力量”（normative power as hegemony）概念，认为欧盟对价值规范的推广本身就是一种服务于其经济和政治利益的霸权行为，规范诉求与利益诉求并非严格的二元对立关系。当国际格局稳定、自由主义秩序占主导时，欧盟倾向于将规范输出作为对外利益拓展的主要手段；当体系压力增大、权力竞争加剧时，规范性政策则会让位于现实主义政策，处于相对从属的地位，但并不会被完全抛弃。综上所述，受内外部环境变化影响，欧盟政策对地缘政治利益、经济竞争、战略安全等现实主义议题的关注程度不断提升，甚至在特定情境下压倒了其长期倡导的“普世价值”规范，因此本文认为，欧盟政策出现了现实主义转向趋势。由于“地缘政治欧洲”与“规范性力量欧洲”并不完全互斥，欧盟仍可能以规范性力量为工具实现其地缘政治目标，本文所说的“转向”并非“转变”，不是新政策对旧政策的根本性重构，而更多是一种策略性调整。
（二）数字主权：规范与现实的交汇点
数字时代的到来与人工智能技术的发展对传统治理模式提出了新的挑战。在此背景下，欧盟在“战略自主”的基础上进一步提出了“数字主权”（digital sovereignty）概念，作为在数字领域巩固领导地位、提升行动能力的重要手段。欧盟将数字主权定义为“在数字世界中独立行动的能力”，并将其细分为两个层面：保护内部数据与产业安全的“保护性机制”，以及促进技术发展与国际合作的“进攻性工具”。可见，数字主权中的“主权”概念已经不再是传统意义上主权国家的专属，而是国际行为体在内外政策中综合运用权威与控制手段以达成其目的的实践过程。斯蒂芬·克拉斯纳将对主权概念的这一动态理解定义为“相互依存主权”（interdependence sovereignty），即政府控制思想、人员、商品等跨境流动的能力。由于数字空间的虚拟特性，国家已经不能简单依靠强制力对其进行管控，而是需要综合运用硬性手段与自身政治权威来获得其他行为体的承认与认可。因此，数字主权的概念主要关注政府在数字时代如何确立并维护政治权威、如何对技术与数据进行管控等问题，聚焦强化相互依存主权。
随着大国竞争的加剧，地缘政治视角回归，欧盟寻求增强对数字技术的控制，数字主权概念为此提供了支持。在此基础上，有学者进一步提出了“人工智能主权”（AI sovereignty）的概念，主张加强对人工智能技术的管控力度，同时增强在人工智能领域的能力建设。然而，欧盟官方目前并未采取人工智能主权这一表述，而是将相关诉求与数字主权战略相融。例如，欧盟在《2030 数字指南针：欧洲数字十年之路》战略文件中明确指出了人工智能技术发展在欧盟数字规划中的重要地位。可见，欧盟的数字主权愿景中已经包含了对人工智能主权的追求。
在数字主权战略下，欧盟对人工智能技术的管控力度增强，与欧盟“反威权模式”的形象建构出现了矛盾。为消解这一矛盾，欧盟借助规范性力量这一概念对数字主权战略下的相关政策重新进行了包装。具体而言，首先，欧盟丰富了规范性力量的内涵，将对技术发展与科技创新的重视作为规范基础的重要组成部分。欧盟将自身塑造为基本权利的维护者与自由市场的倡导者，将对人权与自由的强调融入数字治理政策中，试图构建自由、开放、安全的数字空间。其次，欧盟改变了规范性力量的作用方式，以规范性手段辅助其战略目标的实施。随着大国竞争的加剧，欧盟日益意识到以经济手段推广其价值观的传统政策效果有限，因而增加了对提升经济竞争力、维护自主性等战略目标的关注，规范性力量也因此成为欧盟在中美竞争夹缝中开辟“第三条道路”的重要手段。最后，欧盟以规范性力量视角重新解读其战略，为地缘政治追求赋予了价值规范色彩。在此视角下，数字主权对数字战略安全的强调被解读为一种对自决权的维护，欧盟对数字资源的控制也被包装为阻止其他 “类主权行为体”对其内部事务的干涉。通过以上举措，欧盟在数字时代重新塑造了作为规范性力量的国际形象，数字技术的安全化与政治化问题也因带有价值色彩的解读而被赋予了一定的合理性。
三、欧盟人工智能政策的规范性基础
欧盟人工智能治理框架的发展大致可分为三个阶段：第一阶段为基础框架的奠基期，早期政策以人工智能发展战略为主，监管规则发展相对滞后且内容较为局限；第二阶段为法律框架的初建期，欧盟就人工智能监管开展专门性立法工作，以《人工智能法案》的出台为标志，欧盟监管体系初步建立；第三阶段为治理框架的完善期，《人工智能法案》获得批准后进入实施阶段，相关配套工具准则相继出台，对治理框架形成了有力补充。在监管体系建构过程中，欧盟在不同阶段对规范的重视程度有所不同：前期侧重于对伦理原则等价值规范的强调，中后期则倾向于构建监管规则体系，通过各类法规文件对企业行为进行约束与引导，并以此为基础对外进行规则输出。
（一）框架奠基期（2018—2019 年）
早期欧盟人工智能政策以发展战略为主，侧重提升欧盟各国人工智能技术的研发与应用能力。2018 年 4 月，欧盟委员会发布首个人工智能战略规划《欧洲人工智能》，其中明确指出“新技术的发展是以价值观念为基础的”。欧盟将自身独特的价值规范定义为“自由、民主、平等、法治、尊重人的尊严、尊重人权、尊重少数群体权利与价值观”，并将对上述价值的坚持视为实现人工智能技术可持续发展、赢得技术竞争的关键所在。为此，欧盟提出了发展人工智能的三大目标，其中之一即为“以欧盟价值观为基础，制定人工智能伦理规范、建立监管法律框架”。相较于其他新兴技术，人工智能领域的伦理问题尤为突出，所需的监管方案也更为特殊。为更好地平衡技术创新与伦理原则的双重需求，欧盟提出的解决方案着重强调了人工智能产品的安全标准与产品责任问题。所谓安全不仅涉及用户的隐私与权利保护，也包含如何应对新技术可能产生的社会与经济影响，而对产品责任的看重也为后续监管政策的出台留有更多操作空间。可见，在人工智能政策框架构建之初，欧盟就明确了自身作为规范性力量的独特定位，以价值规范指导政策制定，通过制度化手段不断强化规范基础。
2019 年 4 月，欧盟委员会发布了《建立以人为本的可信人工智能》政策文件，同时还发布了题为《可信人工智能伦理准则》的伦理准则规范。作为自人工智能战略发布后第一个带有监管性质的政策，该准则以“以人为本”（human-centric）为核心伦理原则，系统总结了针对人工智能系统的基本权利要求。在这一准则中，欧盟提出了发展可信人工智能的三大要素：合法性、伦理性及稳健性，构建起了欧盟人工智能伦理准则的基本框架。以此为基础，欧盟进一步提出了人工智能时代的五项基本权利，包括：尊重人的尊严，维护个人自由，尊重民主、正义与法治，促进平等、非歧视与团结，保障公民权利，并据此列出了“人类自治、避免伤害、维护公平、成果可释”四条伦理原则。从伦理准则先于其他法律规范出台的时间顺序可以看出，欧盟在人工智能监管框架的构建过程中依然采取了“价值观先行”的路径，与欧盟作为规范性力量的定位相吻合。虽然该准则因不具有强制力，在整个治理框架中地位略显尴尬，但却因伦理问题的特殊性以及欧盟对规范性价值观念的重视而成为后续欧盟各类监管政策的规范基础。
（二）框架初建期（2020—2023 年）
2020 年 2 月，欧盟委员会发布《人工智能白皮书》，延续了之前“以价值观驱动技术创新”的战略思维，希望通过技术优势与基础设施、监管框架的结合成为数字经济创新的全球引领者。白皮书对人工智能技术发展带来的机遇与挑战做了更为全面的梳理，为了抓住机遇、应对风险，欧盟提出了构建“卓越生态系统”（ecosystem of excellence）与“信任生态系统”（ecosystem of trust）的解决方案以平衡发展与监管的关系。其中，卓越生态系统聚焦技术发展，通过推动人工智能技术发展与应用提升欧盟技术水平与竞争力；信任生态系统侧重规范制度，首次提出了“风险分级”概念，对高风险人工智能技术进行界定与监管，并提出了强制性技术要求。相较之前出台的两份文件，白皮书的监管属性更为明显，并且针对特定类别的人工智能技术制定了强制性监管措施。这意味着，欧盟的规范性力量不再局限于强调抽象伦理原则，其监管体系开始由非强制性准则逐渐向强制性立法过渡。此外，欧盟在白皮书中还明确提出要在全球范围输出欧盟规则，相关手段包括：通过经合组织、二十国集团等国际组织推广欧盟伦理准则；以欧盟单一市场为筹码制定强制性入市标准，倒逼外企进行合规整改；通过伙伴机制加强国际合作，制定共同人工智能治理框架，并通过贸易协定输出欧式监管标准。
白皮书发布后，欧盟加快了人工智能立法的相关进程。2021 年 4 月，欧盟委员会公布了《人工智能法案提案》，在价值规范方面继续强调 “以人为本”原则，同时对白皮书中提出的风险分级监管思路进行了细化与完善。具体而言，白皮书将人工智能技术分为“高风险”与“非高风险”两类，以基于适用领域与潜在影响的“双累积标准”作为划分依据，对高风险领域做了模糊列举；法案提案则在此基础上进一步将风险分级细化为“不可接受风险”（unacceptable risk）、“高风险”（high risk）、“有限风险”（limited risk）与“低风险”（minimal risk）四个等级，并在附件中明确列举了生物识别、关键基础设施、教育、司法等八个高风险领域。简言之，提案文件相较于白皮书有了更具操作性的执行标准，监管力度明显增强，主体责任划分也更为明确。2023 年 12 月，欧洲议会与欧盟理事会就《人工智能法案》达成政治协议，立法进程得以持续推进。整体而言，在这一阶段欧盟人工智能监管框架逐渐完成了由抽象原则向可量化技术标准的过渡，欧盟不再满足于作为规范倡导者的形象定位，开始向监管标准制定者转变。随着新标准的建立，欧盟规范性力量的内涵进一步丰富，规范性力量发挥作用的手段更为多样。
（三）框架完善期（2024 年至今）
2024 年 8 月，全球首部人工智能立法欧盟《人工智能法案》正式生效。相较于提案文件，正式法案依然坚持白皮书中提出的“卓越”与“可信”两大目标，并在此基础上进一步完善了监管标准。一方面，欧盟再次对风险分级标准进行细化，提出“系统性风险”（systemic risk）概念作为“高风险”类目下的特殊子分类，着重关注超大规模基础模型可能引发的社会风险。另一方面，正式法案重新界定了“不可接受风险”类目下远程生物识别技术的适用场景，允许在司法授权下将该技术用于反恐搜救。此外，正式版法案进一步完善了针对通用人工智能（General Purpose AI, GPAI）的监管规则，在法案提案的基础上提出了强制化训练数据披露、版权溯源等具体义务。整体来看，从 2020 年白皮书发布至《人工智能法案》生效，欧式价值观在此过程中逐步被制度化，由抽象的伦理原则转化为提案文件中的可操作技术标准，最终确立为正式法案中的精细化规则，欧盟也因此成为制定人工智能治理规则的先驱。《人工智能法案》不仅集中体现了欧盟价值规范，也成为欧盟对外输出治理模式的重要依据。
2025 年 2 月，《人工智能法案》进入分步实施阶段，关于禁止类（“不可接受风险”类）人工智能与人工智能素养义务（AI literacy obligations）的相关条款开始适用。随后，欧盟先后发布了《禁止类人工智能实践指南》与《人工智能系统定义指南》两份文件，对法案核心条款再次进行细化并对关键术语进行界定，进一步明确了责任归属问题。4 月，欧盟发布《人工智能大陆行动计划》，确立了算力基建、数据获取、行业应用、人才培养、监管合规五个人工智能发展的核心领域。该行动计划一方面通过资金投入、政策松绑等方式减轻企业合规负担，鼓励技术创新；另一方面继续打造欧盟“可信人工智能”的标杆形象，推动风险分级框架植入算力基建准入标准，为欧式价值观的全球输出打下基础。由此，欧盟再次调整了自身定位，由标准制定者向“生态赋能者”转变。2025 年 7 月，欧盟发布《通用人工智能行为准则》从透明度、版权、安全三个方面为相关供应商提供指导，尽管该准则并非强制，但欧盟提出将对符合要求的企业减少行政监管，未采纳该准则的企业则面临更高的审查风险。该准则一方面以“自愿性守则”形式降低了执法成本，另一方面通过较高的审查风险与罚款金额倒逼企业进行合规整改，使其同样具有约束效力。2025 年 8 月 2 日，《人工智能法案》中针对通用人工智能模型的治理规则与责任义务条款开始适用，法案实施进入新阶段。欧盟通过强制性法规对《通用人工智能行为准则》进行补充，凭借硬性约束与软性规范相结合的复合路径，进一步完善了由《人工智能法案》确立的治理体系，强化了欧盟规范性力量的规则基础。
四、欧盟人工智能政策的现实主义转向
欧盟人工智能政策的演进过程反映出规范性基础与现实利益之间的张力。随着《人工智能法案》等政策的出台与实施，欧盟在人工智能治理中日益展现出将技术问题安全化、监管规则武器化的倾向，甚至会为地缘利益部分妥协伦理原则。这一现实主义转向虽在短期内强化了其技术韧性与规则影响力，但也挑战了欧盟规范的一致性与全球人工智能治理的合作前景。
（一）现实主义转向的政策表现
在人工智能治理方面，欧盟早期政策带有明显的规范性色彩，以《可信人工智能伦理准则》为代表，强调以伦理、人权、多边主义等价值观为核心的规则输出。近年来，在地缘政治竞争加剧的背景下，欧盟政策的现实主义转向日益明显，主要表现为：优先保障数字主权与战略自主，以规范作为地缘博弈的筹码，甚至为地缘政治目标部分妥协规范性原则。
首先，欧盟将维护数字主权作为优先战略目标，强调人工智能供应链的安全问题，体现出将技术问题安全化的趋势。欧盟将推动人工智能产业链本土化视为掌握战略资源、提升韧性与竞争力的关键，试图通过立法与资金扶持等手段降低不对称性依赖、提升自主行动能力。一方面，欧盟出台了《芯片法案》以解决人工智能发展所需的芯片供应问题。欧盟将半导体芯片视为关键产业价值链的核心资产，计划投入 430 亿欧元提升本土芯片产能，预计于 2030 年将欧盟芯片产量的全球份额提升至 20%。另一方面，欧盟出台了“人工智能工厂计划”，通过集中算力、数据与人才资源推动前沿模型的研发与应用。相较于《芯片法案》对核心硬件资源的关注，“工厂计划”侧重对人工智能研发生态的构建，力图在欧盟内部建立广泛的跨部门、跨领域合作机制，促进研究机构、企业、金融机构等多主体的共同参与。可见，在数字主权战略下，欧盟将人工智能技术的发展与战略安全问题相联系，通过增强对关键战略资源与核心技术的控制，欧盟试图提升自身在生产、研发等各阶段的自主行动能力。这一过程反映出欧盟对自身所处的安全环境产生了更为极端的认知，在政策制定过程中采取了强烈的“绝对安全意识”，对非安全议题领域进行了安全建构，将非传统安全问题传统化。此举使得欧盟安全议程的边界与范畴不断扩张，相关政策体现出较为明显的“泛安全化”趋势。受此影响，欧盟曾经倡导的自由贸易规范让位于带有保护主义色彩的现实主义策略，这也使得欧盟采取的本土化制造、优先采购等技术民族主义策略被顺利合理化。
其次，欧盟将监管政策工具化，利用市场准入标准对外来企业提出合规要求，体现出将规则制度武器化的趋势。在欧盟人工智能治理政策的演进过程中，“卓越”与“信任”两大目标主线贯穿始终，其中“信任”目标因其对伦理原则与安全风险的重视成为欧盟治理体系的独特之处，也是欧盟规范性力量的集中体现。随着规范性力量的现实主义转向，欧盟逐渐从价值观念的倡导者转变为规则标准的制定者，以安全为由制定的监管标准实际上抬高了外来企业的合规门槛，成为服务欧盟地缘经济战略的手段之一。这一趋势与欧盟 2023 年提出的应对“相互依存武器化风险”、追求经济安全“去风险”政策相结合，促使其一方面通过能力建设提升自身韧性，另一方面通过规则制定，在相互依存的经济网络中对外实施政治强制。具体而言，欧盟政策日益呈现出“规则输出”的战略倾向，在相关立法中设置了“长臂管辖”规则，即使未在欧盟境内设立实体机构的企业也可能因其使用了欧盟数据、影响了欧盟境内个人或实体从而适用欧盟法规，使得欧盟规范得以突破领土限制发挥作用。例如，欧盟在《人工智能法案》中以安全为由进一步强化了自身数据控制权，提出在人工智能设计、开发与使用各环节所用数据须符合《通用数据保护条例》等法规的相关要求，体现出较为明显的“数据本地化”倾向。此外，欧盟还以自身巨大的单一市场为筹码提出了严格的监管条件，通过合规监管对企业行为进行约束。在《人工智能法案》中此类监管集中表现为风险分级的监管规则：欧盟完全禁止了“不可接受风险”类别的人工智能系统在欧盟市场的使用，并对“高风险”类别的人工智能系统提出了“全链条监管”“透明度义务”和“自然人监督”等一系列极为严格的合规要求。然而，法案中对风险类别的界定标准却非常宽泛，将“不可接受风险”定义为“人工智能系统被用于操纵行为、损害知情决策、造成重大伤害与不良社会影响”，至于相关损害与负面影响应如何测定，法案并未具体说明。此举为监管政策的实施留下了很大操作空间，使得欧盟能够以安全为由对外来企业进行严苛审查，以服务自身地缘经济目标，体现出“相互依存武器化”的趋势。
最后，为进一步提升自身在人工智能领域的竞争力，欧盟在增强自身韧性与限制外来企业的基础之上进一步强化了对安全与政治目标的重视，甚至为此在伦理规范方面做出部分妥协。欧盟在《人工智能法案》中明确表示，该法案并不适用于为军事、防务与国家安全目的而研发的人工智能系统。这一豁免条款的设定意味着欧盟“价值观先行”的治理路径并非没有限度，现实主义需求依然凌驾于价值规范之上。此外，尽管欧盟设立了严格的风险分级监管制度，但是在《人工智能法案》中欧盟以算力大小为依据进一步细化了“高风险”类目下的人工智能技术监管，针对高风险类目的严格合规义务仅适用于计算能力总量高于1025FLOPs 的大型模型。这一监管门槛的设定极大限制了技术成熟、算力较强的外来人工智能系统，迫使相关企业为进入欧盟市场做出调整，欧盟本土初创企业的中小型人工智能系统则得以借此逃避部分合规审查。可见，欧盟对于安全风险的强调并非一以贯之，其安全规则的适用带有双重标准色彩。表面上基于价值规范的合规审查，实际上在为保护主义产业政策服务，换言之，欧盟对规范性力量的重视在必要时可以让位于政治目标。
（二）现实主义转向的影响分析
欧盟人工智能政策的现实主义转向是欧盟面对深刻变化的国际格局做出的战略调整，这一过程极大影响了欧盟自身能力建设、作为规范性力量的国际角色定位以及全球人工智能治理体系等方面。
首先，对自身能力建设而言，人工智能政策的现实主义转向是欧盟弥补自身技术短板、提升竞争力的重要尝试，一定程度上提升了欧盟的战略自主性，但也带来了新的问题与挑战。欧盟一方面通过人工智能法规与配套数据保护政策的协同运作，加强了对重要数字资源的把控；另一方面通过《芯片法案》与“人工智能工厂计划”，增强了对关键硬件与核心技术的控制，力图最大限度减少不对称性依赖。在此基础上，欧盟进一步通过资金投入与弹性监管政策鼓励技术创新，其中最具代表性的即为欧盟在《人工智能法案》中提出的 “监管沙盒”（AI regulatory sandboxes）制度。虽然该制度旨在防范人工智能系统可能产生的使用风险，但由于其提供了相对封闭且安全的测试环境，使得欧盟本土中小型企业的技术研发与测试成本大大降低，同时为各成员国进行交流合作提供了平台，有利于欧盟技术竞争力的提升。简言之，面对人工智能领域日益激烈的竞争，欧盟不再只关注规范性力量的建设，而是通过降低对外依赖与提升自身实力的双重路径进一步强化数字主权。然而，上述举措虽然一定程度上提升了欧盟的战略自主性，但在具体实施过程中也面临诸多问题。欧盟在价值规范基础上构建的监管框架是目前最为严格的人工智能监管体系之一，这使得不少企业面临高昂的合规成本，尽管欧盟针对本土初创中小企业出台了部分减负举措，但其成效十分有限。此外，虽然《人工智能法案》出于对安全与规范双重目标的平衡设置了豁免条款，但对豁免条件的定义却相对空泛模糊，为各成员国对法规的区别理解与差异化执行埋下隐患，这可能导致各成员国监管标准的不统一，阻碍欧盟数字单一市场的建立，削弱其集体行动能力。
其次，欧盟人工智能政策的现实主义转向冲击了欧盟作为规范性力量的叙事基础，促使欧盟对规范性力量的内涵重新做出界定，推动其自身国际角色定位的调整。欧盟政策的现实主义转向很多时候以牺牲规范为代价，这反映出欧盟对自由、人权等规范的维护是有限度的，当价值规范与政治经济利益发生冲突时，规范往往会让位于现实利益。这种规范与发展、安全与自由之间的矛盾使得欧盟在政策制定过程中艰难寻求平衡，也导致了欧盟政策时常出现摇摆，极大影响了其规范的一致性与连贯性。此外，欧盟在规范实施过程中所体现出的“双重标准”也削弱了其作为规范性力量的权威性，现实主义叙事中对地缘竞争与经济利益的强调与欧盟此前倡导的自由贸易理念产生矛盾，损害了欧盟作为规范性力量的可信度。为消解规范性力量面临的冲击，欧盟对规范性力量的内涵进行了重构，不再一味强调理想主义的抽象价值，而是开始塑造更为务实的、建立在物质基础之上的规则标准。欧盟认识到规范的有效扩散难以独立于自身实力，为调和这一矛盾，欧盟提出了“开放性战略自主”的概念，在追求自身能力与韧性提升的同时保持对全球合作的开放。在此背景下，欧盟规范性力量的作用方式也不再是传统的价值观输出，而是关注对规则制度的塑造，致力于对外输出欧盟基于规则的监管方法，通过争夺国际规则制定权，维护自身战略利益，欧盟对自身的角色定位也由价值倡导者转变为规则制定者。
最后，欧盟治理体系的建立丰富了全球人工智能治理范式，在规范性力量的驱使下欧盟标准的扩散将极大影响全球规则体系的构建，随着欧盟政策的现实主义转向，人工智能领域内的地缘政治竞争也将进一步加剧。欧盟以《人工智能法案》为核心的治理框架构建出一个“基于风险管控”、软硬法工具相结合的独特监管模式，与中美两国的治理方式存在显著差异，在全球治理范式的博弈之中开辟出“第三条道路”。欧盟监管框架中对创新发展与权利保护双目标的平衡为加拿大、韩国等国家的人工智能立法提供了重要参考。在此基础上，欧盟进一步推动欧式规范的扩散，通过伙伴机制加强国际合作，积极参与塑造全球标准共识，试图通过“布鲁塞尔效应”提升自身国际影响力。2024 年 9 月，欧盟与美、英等国共同签署了《人工智能、人权、民主与法治框架公约》，标志着全球首个具有法律约束力的人工智能国际公约的诞生。该公约将保护人权、民主与法治置于重要位置，是欧盟基于共同价值观构建人工智能治理体系的重要举措之一，为后续全球监管立法与技术标准制定奠定了基调，是欧盟发挥规范性力量的典型表现。然而，在政策实施过程中，欧盟也难以跳脱开地缘政治竞争的窠臼。受数字主权战略影响，欧盟加强了对关键战略资源的本土化，并出现了将规则制度武器化的趋势，此类举措并不利于人工智能国际合作的展开，反而可能固化全球人工智能治理的“碎片化”态势并加剧主要大国间的战略竞争，不利于统一国际标准的制定。
五、结语
欧盟人工智能政策的演进历程清晰地展现了其作为规范性力量在数字时代的现实主义转向。这一转向既是欧盟对国际权力格局变革与技术竞争加剧的战略回应，也是其在“数字主权”战略下对自身国际角色进行的重新定位。从早期以《可信人工智能伦理准则》为代表的价值观倡导，到以《人工智能法案》为核心的强制性立法与全球规则输出，欧盟逐步将抽象的伦理原则转化为具体的法律工具，并在这一过程中体现出日益明显的现实主义逻辑。尽管欧盟始终强调“以人为本”的权利保护原则，但在大国竞争与地缘政治压力下，其人工智能政策呈现出显著的泛安全化与武器化倾向。《人工智能法案》中豁免军事与国家安全应用、通过算力门槛实施差别化监管等设计，以及《芯片法案》与“人工智能工厂计划”对数字主权的强化，均表明欧盟在面对规范与现实利益的冲突时，往往选择以后者为先。这种“有原则的实用主义”虽然在短期内有助于提升欧盟的韧性和规则影响力，但也对其作为规范性力量的权威性与可信度构成挑战。
从更广泛的国际治理视角看，欧盟通过《人工智能法案》等一系列政策实践，为全球人工智能治理提供了一种基于规则、风险分级的监管模式选择。该模式在强调权利保护与技术可控的同时，也借助“布鲁塞尔效应”推动了欧盟标准的全球扩散。然而，受现实主义动机驱动，欧盟在推行技术本土化、规则武器化等方面的举措也可能加剧全球人工智能治理的碎片化趋势，甚至引发规则竞争，进而形成市场壁垒，阻碍跨国合作与创新共同体的形成。
未来欧盟能否在维护数字主权与保持规范可信度之间取得平衡，取决于其能否有效应对内部分歧、降低合规成本、提升技术竞争力，并在多边框架中真正践行其所倡导的开放与合作原则。欧盟的案例揭示出一个更深层次的治理悖论：在技术民族主义抬头与全球规则碎片化的背景下，行为体很难单纯依靠价值观推广或规则输出维持国际影响力。在数字时代，作为规范性力量的欧盟仍需在理想与现实之间不断探寻具有包容性和韧性的治理路径。
