内容提要：国际政治中的国家退出行为，一般受地缘政治、国内政治、国际制度等多重因素影响。近年来，国家退出行为频繁发生，尤其是美国频繁退出一系列重要国际制度，引发国际社会强烈批评。美国退出行为的根源是“美国优先”逻辑，本质上是奉行单边主义和霸权主义。美国退出行为对全球治理体系造成严重冲击，主要体现在破坏全球治理的国际规则体系，加重多边主义危机；削弱全球公共产品供给，加重治理赤字；动摇全球治理的价值基础，加重国际合作危机；加剧全球治理体系“碎片化”，加重世界秩序不稳定性。在美国退出的背景下，需要进一步推动人类命运共同体理念国际传播，强化多边制度凝聚力和约束力，深化全球南方团结合作，促进全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。
关键词：美国退出行为 全球治理 多边主义 人类命运共同体
作者系外交学院国际关系研究所教授，北京市对外交流与外事管理研究基地研究员
文章原载于《当代世界》2026年第5期
近年来，美国频繁退出一系列重要国际制度，引发国际社会强烈批评。特朗普政府奉行“美国优先”，大搞“退群”外交，其单边主义和霸权主义行径严重破坏全球治理的规则体系，削弱公共产品供给，对全球治理体系造成严重冲击。多边主义是全球治理的基本原则，维护和践行多边主义，是应对全球性挑战的必然选择。在美国缺位的形势下，如何强化多边主义，推动完善全球治理体系，是当前国际社会面临的重要任务。
国际政治中的国家退出行为
在国际政治中，“退出”一般是指国家单方面退出多边协定、条约和政府间国际组织等国际制度的正式、公开行为。虽然“在政治家们的脑海里，退出一直背负着流窜、背信弃义和投敌变节的恶名”，但在国际实践中，国家退出行为并不罕见。国外研究数据显示，1945—2004年每隔5年在联合国登记的多边条约退出案例就高达1547例，而在1945年后达成的5416个多边协定中，有191个（占3.5%）遭遇至少一个缔约方退出，这表明国家退出行为是现代条约实践的常规性组成部分——它虽不经常发生但也并非孤立和反常的事件。国家退出行为之所以并不反常，其中一个重要原因是该行为是被允许的，多数国际制度都包括宽泛的允许成员国退出的条款，前提是退出行为经过其他成员国同意或国际法庭的审查。
多数国际制度允许国家退出，主要原因在于：其一，在法律上，1969年《维也纳条约法公约》规定国家有退出条约的选择，前提是该行为需经其他缔约国同意并提前12个月通知。其二，在政治上，国际制度作为国家之间达成的社会契约，是成员国自主选择的结果，尊重国家自主权是国际制度的基本要义，这也是制度开放性和民主性的重要体现。其三，就联合国本身而言，虽然联合国因其广泛的代表性要求而不鼓励成员国退出，但也不明确限制国家退出，其机构大都允许成员退出。
然而，国家退出是典型的单边行为，是自主选择的结果，国家退出的根本动因来自对国家利益的认知。国家参与任何国际制度，在享有相应权益的同时需承担一定义务，当国家认为其义务大于权益，即制度成本大于制度收益时，将可能因为国家利益受损而选择退出。具体而言，影响退出行为的国家利益认知主要有以下三方面。一是地缘政治因素。这是主导国退出行为最重要的影响因素。如果国际权力结构发生根本变化，主导国已经不能按自身意志继续主导国际制度，或者制度体系内多数成员国的政策偏好已经偏离主导国意图，对主导国行为产生越来越大的制约甚至与之对抗，那么主导国会选择退出国际制度以谋求所谓“国家自主权”，并可能会重建新制度来继续维护其主导地位，抗衡现有制度。二是国内政治因素。国内政治因素包含执政党意识形态、决策者认知、国内政治博弈和利益集团影响等多方面。在执政党意识形态方面，具有自由国际主义倾向的执政党通常会更多地参与多边合作，而具有民粹主义和狭隘民族主义倾向的执政党往往将国际组织视为“不必要的负担”。在决策者认知方面，决策者的价值理念、知识结构、认知能力和性格特质等深刻影响其对外政策选择。一般而言，轻视国际形象和国家软实力的决策者会因参与国际制度的短期成本加大而选择退出。在国内政治博弈和利益集团影响方面，不同政党和政治集团之间围绕权力进行激烈博弈在西方国家已成常态，而利益集团通过政治捐款、游说等手段深刻影响政治博弈和政府决策，其政府外交行为通常会出于迎合某利益集团的需要。三是国际制度因素。国家参与国际制度是双向互动的过程。任何国际制度在形成后都会随着内外环境变化而演变，参与国情况也在发生变化，当成员认为该制度失去公正性，或者制度效能降低从而不能满足自身利益需要时，将选择退出来表示对该制度合法性和有效性的严重不满。总之，国际政治中的退出行为是国家基于自身利益考量而自主选择的结果。
在美国历史上，退出行为反复发生，其原因是“在美国的历史长河中人们一直看好退出”，美国将退出视为国家“得以生存和壮大的原因”。尽管如此，近年来美国频繁“退群”在历史上实属罕见。在特朗普第一任期，美国退出10余个国际组织和国际协议；第二任期伊始，特朗普接连宣布美国退出应对气候变化的《巴黎协定》、世界卫生组织和联合国人权理事会等。2026年1月7日，特朗普签署备忘录，启动大规模“退群潮”，指示美国退出66个“不再服务于美国利益”的国际组织和条约，其中包括31个联合国实体和35个非联合国组织。美国“退群”的理由是相关国际组织“职能冗余、管理不善、并非必要、浪费资金、运营低效”，部分机构“被别有用心者操控”，“推行有悖于美国利益的议程”，其根源是“美国优先”逻辑。长期以来，美国将国际组织和多边机制视作维护本国利益及全球霸权的工具。如今随着国际权力结构发生深刻变化，美国开始丧失对一些国际制度的主导权，在国内民粹主义和政治保守主义思潮盛行的情况下，具有交易型霸权行事风格的特朗普选择通过“退群”来继续推行“美国优先”。由此可见，美国退出行为的本质是单边主义和霸权主义。
美国退出行为对全球治理体系的冲击
近年来美国频繁退出一系列重要国际制度，这些国际制度涵盖环境、安全、科技、教育、文化以及人权等众多领域，这些领域都是全球治理体系的重要组成部分。美国退出行为对全球治理造成严重冲击，主要体现在以下方面。
第一，破坏全球治理的国际规则体系，加重多边主义危机。国际规则是全球治理的重要依据，多边主义是全球治理的基本路径。特朗普政府无视国际法和国际规则，笃信“强权即公理”。美国白宫办公厅副主任斯蒂芬·米勒曾直言：特朗普政府的世界观是，我们生活在“由力量支配的世界，由武力支配的世界，即由权力统治：这从一开始就是铁律”。美国退出行为是对“美国优先”和权力政治的露骨展示，如果其他国家纷纷效仿，那么这个世界将倒退回弱肉强食的丛林法则。对此，有人将美国霸权称为“掠夺性霸权”，这种霸权总是企图攫取最大利益，可能使世界进入“盗贼的时代”。美国作为具有重大国际影响力的大国，不仅减少对国际制度的资源投入，而且直接退出一系列国际制度，这极大削弱多边制度的代表性，阻碍全球治理必需的多边协调与合作，严重影响多边制度功能发挥，进而导致国际制度陷入合法性危机。美国以实力取代规则的逻辑，对全球治理的国际规则体系造成严重冲击。加拿大总理卡尼在2026年世界经济论坛上发表演讲称，“我们生活在一个大国竞争的时代，基于规则的秩序正在消亡，强者可以为所欲为，而弱者必须承受其必受之苦”。他认为，世界秩序“正处于一场断裂之中，并非转型”。2026年慕尼黑安全报告也指出，“以规则为基础的国际秩序”正在被摧毁，世界已步入“破坏性政治”时代。
第二，削弱全球公共产品供给，加重治理赤字。公共产品供给不足是产生治理赤字的重要原因。全球公共产品是指具有实际的跨国外部性和非排他性的物品、资源、服务、规则系统或政策体制。全球公共产品是人类社会发展进步的前提保障。由于实力、能力和动机等方面不同，各国在提供全球公共产品方面存在巨大差异。长期以来，美国向国际社会提供自由贸易体制、金融秩序、集体安全框架等国际公共产品，以此护持霸权。然而，近年来随着国际权力格局发生深刻变化，美国从狭隘的国家主义和现实功利主义出发，开始放弃对一些重要国际制度和规则的建设与维护，减少资源投入，其提供全球公共产品的意愿和能力明显下降。2025年美国《国家安全战略》报告显示，美国要通过推卸、转嫁国际责任来集中资源，维持一种更加务实、更低运行成本的霸权模式，其实现路径之一就是拒绝承担全球治理公共产品成本，其理由是“跨国机构的行为损害政治自由和主权”，现有国际机制成本高昂且不公平。美国退出行为严重影响全球公共产品供给。美国退出应对气候变化的《巴黎协定》，既影响到应对全球气候变化的资金供给和技术转移，削弱脆弱国家应对气候灾害的能力，也使全球减排目标严重受挫。美国是联合国最大会费来源国，但其长期拖欠包括经常预算和维和预算等在内的联合国会费，截至2026年2月金额已超过46亿美元，如今的大规模退出使联合国财政系统濒临崩溃，对联合国的日常运作、维和行动和人道主义救援等重要工作造成严重冲击。美国退出行为持续加重全球公共产品供给赤字，引发人们对世界陷入“金德尔伯格陷阱”的忧虑。
第三，动摇全球治理的价值基础，加重国际合作危机。全球治理的价值体现在全球范围内所要达到的理想目标，即超越国家、种族、宗教、意识形态、经济发展水平的全人类共同价值。然而，美国从狭隘的国家主义与民族主义出发，抱持零和思维，孤立、静止、片面地看待国家利益，对多边机制合则用、不合则弃，严重破坏国际制度体系，损害全人类共同利益。2016年特朗普初次竞选美国总统时就公开表示，“我们将不再让这个国家和人民屈服于全球主义的虚假之歌”。特朗普两度执政均大肆推行“美国优先”，忽视国际社会共同利益，挑起分歧对立。特朗普政府不断发起关税战、贸易战，逼迫其他国家让步，不但严重影响其与新兴经济体的关系，而且加深了与传统盟友的裂痕。在2026年世界经济论坛上，加拿大总理卡尼公开呼吁“中等强国”联合抵制单边霸凌行为。慕尼黑安全会议则凸显美欧关系嫌隙加深。美国“放大差异分歧，追求本国优先，热衷搞阵营对抗，甚至复活冷战思维”的做法，严重“破坏了信任的基础，恶化了合作的氛围，使国际机制的运行举步维艰”。
第四，加剧全球治理体系碎片化，加重世界秩序不稳定性。美国退出行为在国际上产生消极示范效应。随着美国退出行为频繁发生，个别国家的退出行为也相继上演。2026年1月，在美国宣布退出66个国际组织和条约后，以色列宣布退出联合国妇女署等7个联合国机构和国际组织。2026年3月，阿根廷正式退出世界卫生组织。美国“退群”的同时也在“建群”，这源于“退出”为国家根本性地改变现有国际合作形式提供了机制上的支持，从而使退出国更有利于按照自己的意志和利益来重新构建一个与现行规范和制度相竞争的新国际制度，历史上就曾发生过这样一些案例。当前美国的退出行为是其系统性重构全球战略的一部分。美国一边退出丧失主导权的国际组织和多边机制，一边又主导建立新的国际制度，以此继续推行“美国优先”。2026年1月，美国宣布成立监督加沙地带战后过渡治理的所谓“和平委员会”。该委员会实际上是体现美国意志、由美方主导规则和议程的替代性国际协作平台，意图挑战联合国地位。美方此举将严重加剧全球治理体系碎片化，并扰乱世界秩序的平稳运行。
强化多边主义的全球治理路径
当今世界，百年变局加速演进，国际形势变乱交织。美国退出行为严重冲击全球治理体系，加剧国际关系紧张和动荡，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字不断加重，全球治理处在逆水行舟、不进则退的关键当口。在此形势下，中国提出全球治理倡议，呼吁奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向。全球治理倡议明确回答了“构建什么样的全球治理体系，如何改革完善全球治理”的时代课题。针对美国的“毁约退群”行为，中国要携手国际社会强化多边主义，改革完善全球治理体系。
第一， 加强人类命运共同体理念的国际传播，巩固全球治理的价值基础。真正的多边主义以构建人类命运共同体为最高目标。习近平总书记指出：“人类命运共同体，顾名思义，就是每个民族、每个国家的前途命运都紧紧联系在一起，应该风雨同舟，荣辱与共，努力把我们生于斯、长于斯的这个星球建成一个和睦的大家庭，把世界各国人民对美好生活的向往变成现实。”构建人类命运共同体理念自2013年提出以来，在国际社会获得越来越多的认同和支持，并多次被写入联合国决议。但受意识形态偏见、中西思维方式差异等因素影响，构建人类命运共同体理念要从中国话语转变成普遍性的世界话语仍面临不少障碍，因此这一理念的国际传播需要持续增强。在传播内容方面，立足全球相互依存空前加深、人类命运与共的现实基础，强化事实认同；坚持问题导向，直面分歧与矛盾，推动形成利益共识并构建利益共同体，强化利益认同；从不同文化、民族间的共性出发，在凝聚和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值中激发情感共鸣，构建“共通的意义空间”，提升价值认同。在传播方式方面，动员社会各界共同参与，充分运用传统媒体与数字媒体、社交媒体、自媒体等各类新媒体，借助科技赋能，完善高水平国际传播机制，构建全方位、多层次、立体化的传播格局，增进国际社会对人类命运共同体理念的理解和认同，筑牢全球治理的价值基础。
第二， 增强多边制度凝聚力和约束力，夯实多边主义的制度根基。国家退出行为频繁发生，也表明国际制度对成员的凝聚力和约束力不足。部分国际制度一定程度上存在无法让成员实现预期收益或者使成员感到遭受不公正对待等问题。以国际刑事法院为例，作为根据《罗马规约》设立的政府间国际组织，国际刑事法院在成立时被视为“普遍正义的希望”。然而，国际刑事法院的司法实践经常超越法律范畴，卷入国际政治纷争。因没有成为一个真正独立的、有威望的国际执法机关和沦为个别大国的“不公正工具”，国际刑事法院不断面临成员国退出的问题。同时，国际刑事法院没有自己的警察力量，执行逮捕令完全依赖成员国的合作，其权力十分有限。增强制度凝聚力，既要着力提升制度效能，使成员能获得实在的收益，实现其价值预期，增强其认同感和归属感，也要加强制度公正性建设，使成员感受到公平正义，还要增强激励性机制建设，鼓励成员积极参与和自主贡献。加深成员对制度的依赖，从而有效减少退出行为，并预防退出大国建立竞争性国际制度。加强制度约束力，要从加强制度性约束和道德性约束两方面入手。在加强制度性约束方面，可增加退出的程序性限制规定，包括承担诚实守约的义务、要求提供关于退出意向的合理通告以及退出决定的正当理由，或增加威胁退出的成本，“对退出的惩罚很严厉，是生成或强化忠诚的主要手段”，也可有效预防欺诈行为和投机主义。在加强道德性约束方面，一方面需要强化成员的诚信、忠诚、遵约等行为规范建设，这些规范是国际制度建立和运行的基础；另一方面需要加强对这些行为规范的传播和推广，使其成为国际公共伦理道德，从而对退出行为形成“软制约”。
第三， 推进全球南方团结合作，引领全球治理体系改革。全球南方群体性崛起，是世界大变局的鲜明标志。作为国际舞台上新兴、积极、向善的力量，全球南方是推动世界多极化进程的关键动力，也是改革完善全球治理体系不可或缺的重要力量。美国退出行为持续加重全球治理赤字，在此形势下，全球南方国家要加强团结合作，维护和践行真正的多边主义，在全球治理体系变革中发挥引领作用。一是为全球治理体系变革提供新理念。长期以来，西方主导的全球治理体系秉持自由主义理念，坚持本国利益最大化原则，严重偏离全球治理的本真要义。全球治理的根本目的是增进全人类福祉，各国人民是全球治理的根本参与者和受益者，人民的获得感、幸福感、安全感应是衡量全球治理成效的根本标准。全球南方要推动全球治理形成以人为本的价值取向，以共商共建共享为原则，保障各国人民共同参与全球治理、共享治理成果，引领全球治理体系朝着更加包容、更为公正的方向发展。二是将发展置于国际议程的中心位置。发展是全球南方的第一要务，在世界经济增长动能不足、发展鸿沟日益加剧的当下，全球南方国家要积极完善多边平台，推动构建开放型世界经济、捍卫自由贸易体制；推动全球治理提高对民生领域的关注度，围绕公共卫生、气候变化、粮食安全等关乎人民生命健康议题加强合作；坚持创新驱动发展，携手推进现代化，让发展成果更多更公平地惠及各国人民。三是引领制定新兴领域治理规则。人工智能、网络安全、数字经济等是全球治理的新疆域，也是人类发展的新高地，全球南方国家要积极参与新兴领域的全球治理，引领其议题设置坚持“发展优先”理念，主动发起国际合作倡议和项目，在联合国等重要多边平台发出集体声音，提升新兴领域国际规则制定的话语权。四是共同完善金砖机制、上海合作组织等平台。“大金砖”作为全球南方的“第一方阵”，是促进全球南方团结合作的主要渠道，也是推动全球治理体系改革的先锋力量，在美国退出的背景下，金砖国家更需在全球治理体系改革中展现责任担当。上海合作组织作为世界最大区域组织，是改革完善全球治理体系的积极力量，要携手构建更加紧密的上海合作组织命运共同体，为推动构建人类命运共同体贡献上合力量。
结 语
当今世界，百年未有之大变局加速演进。大变局既酝酿着大分裂、大动荡甚至大灾难，也孕育着大机遇、大发展和大进步，关键取决于国际社会的主流价值引领和重要制度保障。美国奉行“本国优先”，频繁退出一系列重要国际制度，不断推卸责任，严重破坏国际法治，加重治理赤字。在美国退出全球治理制度、大国战略博弈加剧、各种风险挑战叠加的形势下，全球南方主动作为，积极维护和践行真正的多边主义，为改革和完善全球治理体系提供新理念、贡献新方案、采取新行动，对凝聚全球治理的价值共识、夯实全球治理的制度根基、促进全球治理的共同行动发挥了重要作用。
【本文是国家社会科学基金重大项目“落实全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议实践机制研究”（项目批准号：2024MZD027）的阶段性成果】
