曲延春:中国乡村治理中的协商民主:发展逻辑与推进对策

选择字号:   本文共阅读 947 次 更新时间:2012-05-28 22:27:10

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曲延春  

  

  协商民主理论的核心是平等主体基于理性的公共协商。我国乡村治理中协商民主的发展有其内在逻辑。协商民主不仅弥补了选举民主的不足,而且制约了行政权力的扩张,促进了农民多元化利益的实现。但协商民主在发展过程中也存在一定问题。因此,要推进乡村治理中的协商民主政治实践还需进一步明确思路与对策。

  十一届三中全会以来,在“乡政村治”的乡村治理模式下,我国农村经济社会发展迅速,农村基层民主政治建设取得了巨大进步。但同时,乡村社会发展也出现了一些新问题,如乡村选举民主实施困难、农民利益分化、农村公共产品供给不足,等等。这些问题对现有的乡村治理模式提出了挑战。而在对解决问题的思路探讨中,协商民主理论成为基层政府官员和众多学者关注的理论热点。

  

  一、协商民主及其在我国乡村治理中的发展

  

  1980年,约瑟夫 毕赛特发表了《协商民主:共和政府的多数原则》,第一次在学术意义上使用了“协商民主”这一概念。自20世纪90年代西方协商民主理论引入中国以来,该理论也吸引国内众多学者的关注。

  关于协商民主的内涵,“从不同的角度,协商民主可以理解成一种理性的决策形式,或者是一种组织形态,或者是一种治理形式。概括起来讲,协商民主是一种治理形式,其中,参与协商的公民是平等的、自由的,他们提出各种相关的理由,说服他人、或者转换自身的偏好,最终达成共识,从而在审视各种相关理由的基础上,赋予立法和决策以合法性。”[1]协商民主尊重主体利益的多元性、强调参与主体的平等性,遵循协商原则的一致性,其核心就是基于理性的公共协商。而协商民主理论之所以兴起,“是为了回应西方社会面临的诸多问题,特别是多元文化社会潜藏的深刻而持久的道德冲突,以及种族文化团体之间认知资源的不平等而造成的多数人难以有效地参与公共决策。”[2]协商民主理论为西方民主政治提供了一种新的合法性基础。尽管我国国情以及政治实践与西方国家有很大不同,但对于我国乡村治理也具有重要的借鉴意义。

  协商民主在我国乡村治理中的实践应当首推浙江省温岭市的“民主恳谈会”。1999年浙江省在全省开展农业农村现代化教育活动,尝试采用一种干部和群众面对面沟通交流的教育形式。1999年6月,温岭松门镇举办了第一次“农业农村现代化教育建设论坛”,得到了群众的高度认同。通过在实践中的不断深化,民主恳谈会逐渐成为农民群众管理基层事务的平台。2005年7月,温岭市新河镇将“民主恳谈”引入镇人大对预算的审查和监督,促进了“民主恳谈”与基层现行体制相融合。2007年泽国镇也尝试了将协商民主运用于参与式预算实践。这些创新得到了上级部门和广大群众的支持和肯定。可以说,协商民主实现了从制度外“民主恳谈”到制度内人大参与式决策的转变。

  除温岭“民主恳谈会”外,2008年,安徽省安庆市在全市农村推行“党员代表议事会”制度。同年,吉林省辉南县在农村建立了“党群议事会”制度,四川省邛崃市在农村开始推广新型农村基层群众自治组织“新村发展议事会”。无论是“访谈日”还是“议事会”,都突出了“议”实际上也就是协商的内容。 协商民主在乡村治理中发挥了越来越重要的作用。

  

  二、乡村治理中协商民主的发展逻辑

  

  协商民主作为西方资本主义国家为应对文化多元化而对民主理论的新发展,固有其本身的社会背景和价值基础。但作为文明成果,对我国政治文明发展和农村基层民主政治建设也具有一定借鉴意义。因而,协商民主在我国乡村治理中的发展就成为必然。

  (一)根本原因:村民自治的异化和乡村选举民主的困境。

  农村改革以来,“乡政村治”模式虽然在我国乡村社会治理中发挥出了较高的制度绩效,但同时也正在面临新的问题。主要体现在:首先,村民自治异化,“强乡政、弱村治”特征明显。在实际中,村民自治组织基本上都成了准政府组织,承担了基层政府所赋予的大量行政职能,导致农民的切身利益得不到保护,农民对民主选举态度消极。其次,农村流动人口的增多,使选举民主的实施愈加困难。随着城市化和工业化的发展,越来越多的农村青壮年劳动力转移到城市,部分村庄甚至出现了“空巢化”。这些人一般难以参加民主决策,如湖南省社科院人口所一项针对湘、粤两省农民工群体的问卷调查表明,在调查的1256名农民工中,对国家大事表示“关注”和“非常关注”的占74.7%。但同时,只有21.6%的农民工参加过老家最近一次的村委会选举。[3]而留守农村的主要是老人、儿童和部分中年妇女,儿童作为没有选举权的未成年人被排除在外,老人和妇女政治参与的效能相对较低,难以真正行使民主权利。因而,最终使选举的质量大打折扣,甚至选举被部分村民或乡镇政府操纵。

  (二)现实基础:农村社会的分化和农民利益的多元化。

  当前,农村社会分化日益加剧,如有学者指出,我国农村日益分化为农业劳动者、农民工与乡镇企业管理者,雇工,个体劳动者与工商户、私营企业主、农村知识分子和农村管理者等几个阶层。[4]农村社会的分化也使得农民利益日益多元化。不同阶层、不同地区甚至同一村庄内部的农民,利益需求都存在很大差别。为了提供公共产品和公共服务,就必须对多元化的利益需求加以整合。而在整合农民利益的过程中,票决制民主方式固然有其优点,容易操作,但难以保护少数人的利益诉求。即“多数标准如果(错误地)变成了绝对的多数统治,这一变化在现实世界中的意义,就是人民的一部分变成了非人民,变成了被排除的一部分人。”[5]同时,在社会选择理论中,“阿罗不可能”定理已经证明通过某种决策机制,将所有的个人偏好转化为社会偏好是不可能的。而协商民主坚持协商一致的基本原则,在利益需求出现分歧的时候,以讨论和相互妥协取得一致,少数人的意见不会被忽略,每一种利益诉求都会得到尊重。可以说,协商民主拓展了农民利益表达的渠道,使不同的利益主体均能参与政治过程,既实现了政治参与的有序化,又保证了不同利益主体的话语权,实现了个人利益诉求与公共利益的均衡。

  (三)制度环境:行政管理体制改革的深入和政府职能的转变。

  任何一项制度的创新和发展都必须具备一定的制度环境。政府职能转变为乡村治理中协商民主的兴起提供了重要的制度环境。改革开放以来,我国行政管理体制经过多次改革,取得了很大成绩,政府对微观经济的干预减少,越来越重视履行公共服务职能,政府职能转变取得了积极进展。政府职能转变就是要以“小政府,大社会”、“强政府、强社会”为目标,变“全能型”政府为“有限型”政府,最终建立公共服务型政府。因而,政府职能转变就要求充分发挥公民社会在国家治理中作用,实现国家与社会的良好合作。而协商民主本身就体现为通过对话、协商,建构国家与社会的良好关系,实现国家与社会的良性互动。在协商民主的框架下,政府与公民共同努力,实现国家与社会力量之间的平衡,公民在国家公共事务管理中的作用将变得日益重要。可以说,协商民主的精神是与政府职能转变的目标相契合的。因而,政府职能转变为协商民主的兴起和发展提供了重要制度环境。

  (四)直接动力:乡村精英的主导和学者的推动。

  在协商民主兴起的过程中,以地方政府官员为主要代表的乡村精英的推动是其首要动力。可以说,“几乎所有的协商民主创新实践活动都是在政府主导下产生并推行的。”[6]如浙江省象山县“民情沟通日”制度就是一项以协商民主为取向的村民公共参与制度创新。而这一制度主要是在时任县委书记金运成的提议和领导下创建的。从制度萌芽、启动到推广和规范,金书记都给予了充分关注。地方政府和地方精英的主动性成为了基层民主政治建设和制度创新的重要推动力量。[7]而在温岭市,基层政府的制度创新竞争也是温岭市民主恳谈的发展动力。同时,学者的推动是温岭民主恳谈的另一推动力。温岭市民主恳谈的“名声鹊起”,使国内外的专家学者、媒体涌入温岭的乡镇和村庄,他们不仅挖走了所需的材料,而且站在中立的立场上,为其“把脉”、“开药方”。2005年后,不少乡镇积极推动的参与式预算民主恳谈就直接源于学者的“点拨”、策划和推动。[8]

  

  三、进一步推进协商民主政治建设的对策分析

  

  协商民主的发展对于我国乡村治理的意义是显而易见的。但协商民主在发展的过程中也存在一定问题,如部分学者过分强调协商民主的作用而忽略选举民主、权力干预导致的协商主体地位的不平等、部分村民非理性参与和政治能力的缺乏导致民主协商的质量不高、协商民主的程序设计不足,等等。因此,要推进乡村治理中的协商民主政治实践还需进一步明确思路与对策。

  (一)将协商民主与选举民主相结合。

  选举民主和协商民主是民主的两种基本形式,选举民主又可称为票决民主或表决民主。选举民主对于现代政治制度的建立和发展具有重要意义。对此,马克斯曾经指出,建立在选举民主基础上的政治解放使得“人们所排斥的那种国家制度即专制权力所依靠的旧社会解体。”“政治革命打倒了这种专制权力,把国家事务提升为人们事务,把政治国家确定为普遍事务。”[9]可以说,由投票和竞选所构成的选举民主是现代政治的基础。温岭和其他许多地方的实践事例“支持了这样一种观点,即协商民主应该建立在选举制度之上,协商民主并不是自由民主的一种替代。只有在自由民主的前提下,协商民主才能得到充分发展并完全发挥作用。”[10]因而,在乡村治理中推进协商民主的过程中,应以选举民主为前提和基础。没有完善和发达的选举民主,就不会有真正的协商民主。二者相互补充,相辅相成。尽管协商民主实践不断发展,但发展协商民主必须将其与选举民主相结合,而不可放弃选举民主,亦不可因为选举民主在乡村治理中存在困境而否定、贬低选举民主。只有将协商民主与选举民主相结合,实现协商民主与选举民主的协同共生式发展,才能实现乡村的有效治理。

  (二)保障参与主体的平等化。

  参与主体的平等化是协商民主的关键和前提,因为只有在平等的条件下人们才能够进行理性协商。如果参与主体不平等,那么也就不可能实现公平的对话和沟通。何包钢根据他在浙江省温岭市泽国镇扁屿村进行协商民主实践,分析了参与主体的不平等对协商民主构成的严峻挑战。如村干部由于经常参加各种会议,见识各种场面,对政策又比较理解,所以他们比其他人具有更强的表达、应变和掌控能力,如果他们在场,通常会主导恳谈会的讨论。相对来说,行动能力最弱的是那些没有见过世面、长期在家务农的村民。[11]因此,应当保障参与主体的平等化。当然,我们强调保障参与主体的平等化,并不可能去实现参与主体日常生活中身份的平等,因为农民有干部和普通村民之分、有富人和穷人之分,且农村社会日益分化,所以,身份的不平等在协商过程中是难以消除的。因而,保障参与主体的平等化应该主要体现在协商民主的实践过程中,“唯一可行的是在权力结构和协商制度设计中尽量降低不平等的程度。”[12]具体来说,应做到以下三点,第一,以圆桌会议的方式进行协商。领导坐在普通群众中间,与普通群众平起平坐,不突出领导在会议中的位置。第二,中立主持人主持会议,而非领导主持会议。第三,给予每个参与者同等的发言时间,在规定时限内,每个参与者发言的权利不应被限制。

  (三)提升农民政治素质,培育农民理性精神。

  “健全和稳定的现代民主不仅仅依赖于‘基本结构’的正义,而且还依赖于公民的品性和态度。”[13]在中国传统社会,由于在经济和政治上的弱小,以及对于皇权的颂扬、崇拜,农民形成了对于国家政权的服从和依附的政治心理。改革开放以来,农民的平等意识、权利意识逐渐增强。但是,当前就总体而言,农民政治素质还有待进一步提高,历史铸造的政治淡漠意识,对权力的驯服和崇拜,在中国农民中间仍然普遍存在,并从根源上制约着他们的利益表达和对政治生活的参与。因此,应当大力发展农村教育、积极培育公民文化,充分利用各种媒介,加强农民的民主素质教育、权利意识教育和民主技能教育,提高农民对民主政治建设的认知程度,提高其参政意识和参政能力。同时,应培育农民的理性精神。因为协商民主“是基于理性讨论的一种对话规则,获得共识的一种政治实践。”[14]而在乡村社会的协商民主实践中,农民往往出于个人利益的考量,缺乏理性,难以形成共识。因而,应培育农民理性的公共精神,使其用理性思考,用理性说话,遵从逻辑,超越情绪,增加合作共识,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:三农中国

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