张红宇 中国农业风险管理研究会会长
原文载《农村发展与金融》 2026年第5期
「摘要」统筹实施创新乡村振兴投融资机制与实现农村资源有效盘活事关重大。投融资机制要发挥作用，关键是农村经济要有活力，投资能够收回成本、稳定盈利，尤其是信贷投放要有商业可持续性。本文聚焦财政投入资源、数据信息资源、农业生产经营资产、农村生态文化资源和农村土地资源五个方面，探讨推动乡村振兴投融资机制创新的路径。
「关键词」乡村振兴投融资机制 农村金融 农村资源
党的二十届四中全会提出“健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保乡村振兴投入力度不断增强。”2026年中央一号文件强调“创新乡村振兴投融资机制”，对相关工作作出系统部署，深刻表明中央高度重视创新投融资机制，这对强化推动乡村全面振兴的支撑作用具有重大意义。
习近平总书记明确指出：“乡村振兴是党和国家的大战略，要加大真金白银的投入。”党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，中央在健全乡村振兴多元投入格局方面出台一系列政策措施，取得显著成效。
一、公共财政优先保障“三农”
中央把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，“十四五”时期财政农林水事务支出达11.3万亿元，2024年达2.7万亿元，是2012年的2.25倍，占全国一般公共预算比重保持在9.5%左右，在所有支出类别中排序第三。出台调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴政策，全国土地出让收入用于农业农村的比例达10%以上。加大中央预算内投资、超长期特别国债和地方政府专项债券对农业农村领域重大项目建设的支持力度，农机报废更新、设施农业更新改造、高标准农田建设、玉米大豆单产提升工程等纳入“两新”“两重”支持范围。
二、推动农村金融机构回归本源
中国人民银行、原银保监会出台《金融机构服务乡村振兴考核评估办法》，推动金融机构加大服务乡村振兴工作力度。财政部对金融企业进行绩效评价时将涉农贷款、农业保险设为加分项。中国人民银行、国家金融监管总局几乎每年都出台文件对金融服务乡村振兴进行专门部署。金融机构积极向农村下沉服务，构建线上线下一体化服务网络，主要金融机构普遍设立服务乡村振兴的内设机构。在这些政策措施推动下，涉农贷款规模持续增长，2025年末全国涉农贷款余额53.6万亿元，农户贷款余额18.4万亿元，分别比2020年末增长37.5%、56.0%。涉农贷款利率不断下降，加上政府部门针对特定主体特定领域出台的贷款贴息政策，创新金融产品和服务，农业经营主体融资成本明显下降。
三、引导社会资本参与乡村振兴
农业农村部发布《社会资本投资农业农村指引》，明确了鼓励社会资本投资的重点产业和领域，为社会资本服务乡村振兴指明了方向。支持各地设立政府资金引导、金融机构大力支持、社会资本广泛参与、市场化运作的乡村振兴投资基金，重点支持生物育种、农机装备研发、特色产业发展等领域。依托国家现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群等产业融合发展项目，打造一批社会资本投资农业农村的合作平台，为社会资本提供规划、项目信息、融资、土地、建设运营等一揽子、全方位投资服务。不断扩大农业保险、农业担保体系覆盖面，帮助社会资本防范风险、获取融资，2025年农业保险保费规模突破1550亿元，为1.25亿户次农业经营主体提供风险保障超5.2万亿元，全国农担体系累计担保项目495.2万个，担保金额1.9万亿元。
与此同时，也要注意到我国农业农村现代化仍然相对滞后，农业生产基础还不牢固，质量效益和竞争力有待提升，农村供水保障、村内道路、寄递物流等基础设施比较薄弱，义务教育质量、医疗条件、养老服务体系有待改进，迫切需要持续投入大量资金，加快补齐突出短板。但囿于国民经济发展内外部环境的深刻变化，各级财政收支压力较大，持续扩大财政支农规模的空间余地较小；农村金融支农模式还不完善，贷款难虽然在很大程度上有所缓解，但贷款贵、贷款慢问题仍然存在，金融服务的可得性、便利性仍需进一步提升；民间固定资产投资额占固定资产投资比重下降，全国农业企业的平均资产收益率、销售利润率2023年均降至近20年来低点，社会资本投资第一产业的规模不断波动，在2021年达到高点后出现下降，难以完全满足乡村全面振兴的投入需求。
因此，统筹实施创新乡村振兴投融资机制与实现农村资源有效盘活事关重大。投融资机制要发挥作用，关键是农村经济要有活力，投资能够收回成本、稳定盈利，尤其是信贷投放要有商业可持续性。盘活利用农村资源，主要是指盘活利用农村集体资源资产，包括承包地、宅基地、建设用地等资源性资产，以及大量闲置的厂房、机器设备、废弃的学校等经营性资产。克服长期以来由于制度设计和政策规范等多方面原因，集体资源资产流动性不强，资源配置效率不高的消极因素，盘活利用好农村资源资产，对发展农业产业，增加农民收入，激发农村活力非常重要。当前，有效盘活农村各类资源，推动乡村振兴投融资机制创新，需要聚焦以下几方面重点工作：
一是财政投入资源。这个资源占比高，是完善乡村振兴多元投入格局的重点。尽管现阶段财政支农投入的规模扩张有难度，但提升投入效率还有空间。从投资政策看，要把更多特别国债、专项债资金用于农业农村的重大工程，争取把农业农村基础设施建设和更新改造都纳入“两新”“两重”支持范围；完善财政金融协同机制，把更多财政资金通过贷款贴息、融资担保、风险补偿、股权投资等方式投入到发展产业、振兴农村经济中去，带动金融机构向农业农村发放贷款、社会资本跟进投资，发挥出财政资金“四两拨千斤”的撬动作用。从补贴政策看，促使资金适当集中，用于保障粮食安全、科技应用、绿色生产等重点工作任务，避免“撒胡椒面”；各地实际情况不一样，需要主抓的工作也不一样，要给地方一些灵活使用的空间，中央把大的资金使用方向定下来，确保资金不被挤占挪用，具体怎么使用由地方来定，报中央备案，比如用于农业生产发展的资金，可以用来补贴新型经营主体，也可以用来对农业保险保费进行补贴，还可以支持当地发展强县富民的特色产业。
二是数据信息资源。数据是非常重要的资源要素，特别是对金融机构来说，面临的最大风险或者阻碍因素就是信息不对称，获取信息渠道单一，需要获取足够的农业农村数据信息。近年来随着数智技术的快速发展，数据信息在农村金融领域发挥了非常重要的作用，金融机构利用新型经营主体的账目往来、信用记录、司法信息、工商注册信息等各类信息，能够比较准确地判断出经营主体的风险水平，大大降低了运营成本，这也是这些年农村金融快速发展的一个重要原因。但是总体上看，农业农村的数据基础还非常薄弱，对农业产业的渗透率、覆盖面都还有限。很多小农户并不记账，新型农业经营主体的会计制度也不完善，政府部门掌握的数据信息也很难与金融机构共享。解决这个问题，必须加快农业农村数字化建设。一方面要指导新型经营主体特别是农业企业、合作社建立规范化的财务管理制度，逐步健全电子财务账目，在此基础上通过企业自建、银行或第三方提供的信息管理系统，实现对关键生产经营行为数据的实时记录。另一方面要加快建设农业农村大数据平台，打破农业农村、自然资源、水利、气象、市场监管、税务、电力、金融监管等系统的数据壁垒，实现跨部门、跨层级、跨区域的涉农数据归集共享，在保障数据安全与用户隐私的前提下，实现政府数据与外部机构的高效安全互通，让各类农业经营主体享有金融获得感。
三是农业生产经营资产。很多农业经营主体并不是没钱没资源，而是投进去的钱形成了大量资产，比如大棚温室、养殖圈舍等固定资产，以及畜禽水产等活体资产，这些资产不像厂房设备那样能够抵押，权能内涵不完备，难以成为标的物在产权市场上顺畅交易，而且占用了大量资金。2025年末我国生猪存栏达4.3亿头，牛存栏9608万头，羊存栏2.8亿只，种植业、畜牧业、渔业都有规模巨大的存量设施。这些资产若能抵押，对于缓解农村贷款难、贷款贵问题将会发挥重要推动作用。过去畜禽活体、农业设施等作为抵押物的共同特点是监管难度高、价值波动大、流转空间小，在传统贷款模式下银行业金融机构认为风险较高、不易接受。但近几年，大数据、物联网、生物识别等金融科技在农业农村领域应用日益广泛。比如对畜禽活体采用智能耳标等进行身份识别登记、生命体征监测，利用GPS 定位、电子围栏、猪脸牛脸识别、AI监控进出通道等智能技术进行位置跟踪、数量盘点，切实把好“识别关”“去向关”；对农业设施实行“一棚一码”“一机一码”，利用摄像头、GPS定位等实时监控抵押资产的状态、位置。为此，中国人民银行、农业农村部、金融监管总局办公厅联合印发了《关于推广农业设施和畜禽活体抵押融资的通知》，对相关工作进行了部署安排，初步缓解了抵押难、贷款难问题。下一步需加快完善相关制度安排，重点是针对农业设施和畜禽活体不易监管的问题，推广应用现代信息技术，有效开展抵押物识别、监测、登记；完善资产评估体系和工作规范；针对农业设施和畜禽活体不易流转变现的问题，拓展农村产权交易机构的交易范围和交易品种，盘活利用好农业生产经营性资产。
四是农村生态文化资源。把农业建成现代化大产业，关键是要发挥农业多种功能、乡村多元价值，这就需要运用农村独特的生态资源、文化资源，促进农文旅融合。这些年各地发展乡村旅游产业的实践表明，要把相关资源用好，往往需要借助新农人（乡村CEO）、借助社会资本，来挖掘新的消费场景、发展新的业态，运用现代设计规划建设理念来改造乡村风貌，运用现代化运营手段来管理推介乡村农文旅项目。这里面就涉及几方面的问题。
第一，农村资源怎么放活。2024年集体经济组织拥有各类资产账面总量达10.18万亿元，其中经营性资产4.57万亿元，怎么样盘活用好是篇大文章。要在守住底线的前提下，适当给地方一些发展空间，还需要做好“绣花功夫”。
第二，农村人才怎么吸引。乡村农文旅融合发展需要吸收城市的设计、规划、建设、运营人才，这些年轻人有现代化的经营管理理念和手段，更懂年轻消费者的心理，更会用短视频这些营销工具。具有人力资本的人才进入，农村生态文化资源的价值才能更好地被挖掘出来。吸引这些年轻人参与乡村振兴，就要给他们创造很好的条件，要有完备的使用机制、激励机制和服务机制，促使人才赋能乡村振兴。
第三，社会资本和村集体怎么合作运营。农文旅项目很多都要由村集体统一运营，而村集体往往需要借助社会资本的运营能力来丰富产业形态、提高管理水平。因此，要支持集体经济组织通过合资企业、项目合作、投资入股等多种方式，有序引进社会投资主体。在这个过程中，要完善双方合作方式，严控经营风险和债务，加强对集体经济组织重大经营决策和经济合同的监督审核，既要严控新增村级债务，也要防止出现集体财务管理混乱、资产处置不当甚至滋生“小官巨贪”。
五是农村土地资源。土地是最重要的集体资产，盘活利用土地资源有利于发展现代农业。
对于承包地，“三权分置”提供了巨大的制度空间，土地经营权流转很顺畅，要稳定制度绩效。同时，实践中土地经营权抵押贷款经过几年试点，并没有大规模推开，究其原因是土地经营权的债权特点制约了这种融资模式的发展，需要进行深度研究，争取有所突破。
对于宅基地，宅基地制度改革试点中使用权流转仅限于本村或本县域集体经济组织范围之内，增值空间并不大。党的二十届三中全会表述明确了“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”。实践中，目前盘活利用闲置农房比较稳妥的是发展民宿，如何创造更多盘活利用的方式，还需要在实践中继续探索多种模式、多种路径。
对于建设用地，2026年中央一号文件提出“有序推进农村集体经营性建设用地入市，支持入市土地优先用于发展集体经济和乡村产业，严禁用于建设商品住房”。今后应当继续推进农村集体经营性建设用地入市改革，建立健全城乡统一的建设用地市场。在符合规划前提下，结合全域土地综合整治、低效用地再开发、土地收储等政策推进农村集体土地整理，盘活闲置存量建设用地。
来源：农业发展与金融杂志微信公号
